La rémunération des fonctionnaires – Association française pour la récherche en droit administratif (AFDA) – Lyon, 5 décembre 2008

Matinée sous la présidence d’Anicet Le Pors

Propos introductif par Didier Jean-Pierre, professeur de l’Université Jean Moulin-Lyon III

(intervention de M. Didier Jean-Pierre) 

I – Les principes

Anicet Le Pors – J’ai réfréné mon envie de réagir à plusieurs des propos de M. Didier Jean-Pierre. Je limiterai ma réaction à une remarque. Il a évoqué les textes relatifs à la fonction publique qui ont été annoncés et devraient paraître de 2009 à 2011. Je pense qu’il n’y a là nulle fatalité. L’histoire de la fonction publique n’est pas écrite à l’avance. Son avenir sera ce que nous le ferons.

Cette première partie de la matinée du colloque porte sur les principes de rémunération des fonctionnaires. Elle propose d’examiner successivement : le traitement et les grilles indiciaires, le versement de la rémunération commandé par la règle du service fait, et le régime indemnitaire dans sa diversité.

Je ne veux pas risquer d’empiéter sur les communications compétentes qui vont êtres faits et qui vont sans doute s’attacher à décrire les systèmes existants et leurs évolutions possibles. En revanche, je peux éventuellement, eu égard à l’expérience pratique que j’ai pu connaître sur ces sujets, rapporter des moments, à mon avis significatifs, des questions évoquées.

Pour introduire les premiers thèmes, je le ferai en évoquant deux anecdotes.

La première se situe en mai 1983, plus précisément le 16 mai. Ce jour-là j’apprends que le ministre de l’économie et des finances de l’époque, Jacques Delors, vient de conclure à Bruxelles un accord aux termes duquel, en échange d’un prêt de 4 milliards d’écus, la France prend l’engagement de renoncer à l’indexation des salaires sur les prix. Je n’avais pas été consulté sur cette décision. Je réagis aussitôt, conscient que cela porte une atteinte irrémédiable à toute politique de négociations salariales dans la fonction publique, fondée jusque-là sur l’idée d’une certaine indexation de la valeur du point d’indice sur les prix grâce à une « clause de sauvegarde » déterminée en fin d’année. Mes réactions laisseront mes interlocuteurs indifférents, aussi bien les autres ministres que les syndicats de fonctionnaires. Je me souviens, en effet, que je participais à des obsèques quelques jours plus tard ; rencontrant Henri Krasuki, alors patron de la CGT, je lui dit que nous allons vers de graves difficultés en matière de politique salariale. Il réfléchit et laisse simplement tomber : « Tu sais, dans la situation actuelle, nous ne pouvons pas prendre parti entre toi et Delors ». En fin d’année, j’entreprends comme si de rien n’était une évaluation de la traduction comptable de la clause de sauvegarde, mais avant que j’aie pu entreprendre les négociations correspondantes avec les organisations syndicales, Jacques Delors reprend mes chiffres et soutient qu’il s’agit, non des dernières augmentations pour 1983, mais compte tenu des difficultés budgétaires des premières augmentations de 1984. Je contesterai cette interprétation pendant des mois, maintenant qu’il s’agit du solde de l’année 1983. Comme l’a indiqué un journaliste à l’époque, le gouvernement s’exprimera en stéréo pendant cette période. Jusqu’à un conseil des ministres où le président François Mitterrand nous invite à nous exprimer. Jacques Delors défend son point de vue. Je défends le mien en indiquant que je n’endosserai jamais ce manquement à la parole donnée. Pierre Mauroy, très embarrassé mais plutôt favorable à ma thèse en raison sans doute de son passé de syndicaliste à la FEN, déclare que « le livre de la négociation reste ouvert ». Au bout du compte François Mitterrand se tourne vers moi et conclut en me disant : « Monsieur le ministre nous vous autorisons à rester ambigu ». Je quitterai le gouvernement quelques semaines plus tard sans à avoir eu à me déjuger et mon successeur mettra en œuvre ensuite la politique Delors. Ce moment est important car c’est de cette époque que date le dérapage des salaires de la fonction publique comme composante importante de la régression d’ensemble des salaires dans la richesse nationale produite : dix points de PIB perdus en 25 ans. La politique de négociations salariales dans la fonction publique ne s’en est pas relevée.

La deuxième anecdote, plus courte, se situe vingt-quatre ans plus tard. Je participais, fin 2007, à une réunion organisée par le SNES avec l’ancien directeur général de la fonction publique, Jacky Richard, sur le thème du nouveau système de rémunération des fonctionnaires préconisé par le rapport annuel 2003 du Conseil d’État, dit rapport Pochard, dont le thème venait d’être repris par le président de la République lui-même à Nantes, à savoir une rémunération composée de trois parties : une partie indiciaire, une partie fonctionnelle, une partie rémunérant la performance individuelle (ou, si l’on veut, le mérite). J’interrogeais mon partenaire sur la part relative de ces trois composantes, non déterminées dans le rapport Pochard, ce qui pourrait laisser penser qu’il s’agirait de trois tiers. Il me répliqua que j’exagérais et que l’on s’acheminerait plutôt vers un partage 50 % – 30 % – 20 %. Il y avait là au moins une indication de tendance que le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani, publié depuis, n’a pas fondamentalement contredit même s’il avance des chiffres différents dans une construction plus compliquée.

J’ai rapporté ces échanges pour dire, qu’à mon avis, toute analyse de la réglementation en la matière ne doit pas perdre de vue ces considérations éminemment politiques tenant à la nature de la rémunération de la force de travail des fonctionnaires sur l’ensemble d’une vie professionnelle.

Le traitement et les grilles indiciaires par Hélène Pauliat, professeur à l’Université de Limoges, doyen de la Faculté de droit

(Intervention de Mme Pauliat)

A.LP – Madame la professeure Hélène Pauliat a, contrairement à ce que disait Le Président Grégoire, le premier directeur général de l’administration et de la fonction publique, démontré que la question du traitement et de la grille indiciaires peut être exposée de manière très intéressante. Le nombre des grilles indiciaires répond à des préoccupations différentes. J’avais moi-même réduit de quatre à deux le nombre de grilles en 1982. Mais tout aussi important que les grilles générales, il y a le classement des grilles des différents corps dans les grilles générales. Et ceux qui se sont plains avec le plus de véhémence des rigidités de la grille sont souvent ceux-là mêmes qui ont pratiqué le « gel indiciaire » avec le plus de constance. Je suis d’accord également avec Mme Pauliart pour affirmer que les négociations salariales ne relèvent pas d’une politique contractuelle puisque, les fonctionnaires étant dans une position statutaire et réglementaire, les négociations se terminent toujours par un décret. Enfin, je profite de son intervention pour dire que défendre le statut général des fonctionnaires ce n’est pas le maintenir en l’état mais c’est le faire vivre dans une société qui change, mais moderniser ce n’est pas remettre en cause les principes républicains. À cet égard on peut être reconnaissant au pouvoir actuel de poser le problème en alternatives claires : le contrat ou la loi ? le métier ou la fonction ? la performance individuelle ou l’efficacité sociale ?

Nous allons maintenant aborder la question du service fait.

La notion de service fait est particulièrement évoquée à propos des retenues pour fait de grève qui est une des modalités de service non fait. On connaît la règle actuelle qui est une règle de comptabilité publique : celle du trentième indivisible qui n’a pas été instituée pour réglementer les précomptes sur les traitements des grévistes. Ils se voient donc prélever approximativement une journée, même pour un débrayage d’une heure.

C’est en vue de rectifier cette anomalie que, m’inspirant des règles en vigueur dans le code du travail pour les salariés du privé, j’ai fait élaborer un projet qui est devenu la loi du 19 octobre 1982. Cette loi contenait deux dispositions principales : d’une part, une certaine proportionnalité entre la durée du service non fait et la retenue (un cent soixantième pour un arrêt de travail d’une heure ou moins ; un cinquantième pour un arrêt de travail de dépassant pas cette durée et un trentième pour une cessation concertée du travail comprise entre une demi-journée et une journée) ; d’autre part, que pendant la durée du préavis de cinq jours précédant la grève « les parties intéressées sont tenues de négocier ». Cette loi avait été l’aboutissement d’une très longue concertation avec les syndicats – traditionnellement opposés à toute réglementation du droit de grève, même allant dans un sens favorable – et avait recueilli les avis des organismes consultatifs dont la consultation est obligatoire (Conseil supérieur de la fonction publique, Conseil d’État, Conseil des ministres). On sait que cette loi a été presque totalement abrogée par l’amendement Lamassoure à l’Assemblée nationale, à l’occasion de la discussion d’un projet de loi portant diverses dispositions d’ordre social (devenue loi du 30 juillet 1987) et sans, bien sûr, consultation des organismes précités. Seule la disposition sur l’obligation de négociation durant le préavis a survécu. C’est à cette occasion que j’ai pris conscience de la profonde anomalie que représente l’asymétrie entre la fabrication de la loi et son abrogation par le jeu des amendements parlementaires téléguidés par le gouvernement.

J’ai eu également une autre occasion d’apprécier la difficulté d’apprécier le service fait. À l’occasion d’une grève de vingt-quatre heures des fonctionnaires en octobre 1986 j’ai été invité à une émission matinale de Christine Ockrent sur RTL qui d’entrée m’a interrogé : « Monsieur le ministre, au Conseil d’État, vous êtes en grève aujourd’hui ? ». Je n’ai pas alors voulu me lancer dans une explication filandreuse par laquelle j’aurais affirmé mon soutien aux grévistes sans en être et je lui ai répondu « oui ». le surlendemain j’ai été convoqué par le vice-président du Conseil d’État, alors Pierre Nicolaÿ, qui m’a dit fort courtoisement : « J’ai été saisi par plusieurs de nos collègues qui m’ont dit leur émotion suite à votre déclaration à la radio par laquelle vous vous disiez gréviste, j’ai aussi reçu plusieurs courriers de protestation, les uns et les autres demandent qu’a tout le moins on vous applique votre loi du 19 octobre 1982 sur les retenues pour fait de grève, mais je suppose que votre déclaration ne traduisait pas vraiment votre position et que nous devons la regarder comme un effet médiatique de cirdonstance ». Je lui ai cependant confirmé que j’avais bien été gréviste et que ma loi du 19 octobre 1982 étant une bonne loi, je ne voyais aucun inconvénient à ce qu’elle me soit appliquée. Il m’a alors dit « Je vais donc donner des instructions pour que l’on effectue le précompte réglementaire pour service non fait ». J’ai acquiescé et la conversation s’est poursuivie courtoisement. Mais au moment de prendre congé il m’a rattrapé pour me dire que je connaissais mieux que quiconque sans doute la notion de service fait, mais que sa mesure était particulièrement difficile au Conseil d’État où nous n’étions astreint à aucun horaire et où la seule mesure du travail accompli pour les membres affectés entièrement au contentieux (ce qui était mon cas à l’époque) était la statistique des dossiers rapportés (82 par an). « Or, j’ai vérifié », m’a-t-il dit, « vous avez un trimestre d’avance dans votre statistique et il nous serait donc difficile, en ce qui vous concerne, de prouver le service non fait ; alors je voulais vous demander : vous n’avez pas l’intention de faire un recours ? ». Je lui ai répondu « Non, pas cette fois-ci ». Il n’y en a pas eu d’autres et j’ai ainsi payé 772 francs, la singularité d’être sans doute de seul conseiller d’État de l’Histoire de France à avoir fait grève un jour.

Le versement de la rémunération : la règle du service fait, par Olivier Négrin, professeur à l’Université Lumière-Lyon II, doyen de la faculté de droit.

(intervention de M. Olivier Négrin)

A.LP – La notion de « principe substantiel » avancée par M. Négrin à propos du service fait me semble très intéressante. Intéressante aussi la différence de traitement qu’il a rappelée entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale qui a conservé un minimum de proportionnalité entre durée de la grève et retenues sur traitement. Cette faveur tient aux différences existant entre les deux fonctions publiques. Depuis la réforme de 1983-1984, je considère que la fonction publique territoriale est le « maillon faible » de la construction, car elle n’a pas la culture de son homologue de l’État, les relations des fonctionnaires avec les élus confèrent un autre caractère au principe hiérarchique, les activités y sont davantage parcellisées en emplois et métiers. Ce modèle tend à être favorisé par ceux qui souhaitent dénaturer le statut général actuel. Enfin, comme vous l’avez souligné il y a service fait et service fait et l’homogénéité du service postulée par la règle du trentième indivisible ne vaut que parce que le fonctionnaire a sa force de travail gérée sur l’ensemble d’une carrière professionnelle.

Débat et pause

A.LP – La question des primes des fonctionnaires est de celles qui tourmentent l’opinion publique et les journalistes se chargent d’alimenter les suppositions les plus fantasques à ce sujet. En 1981, à l’occasion d’un déjeuner avec plusieurs d’entre eux, Denis Jeambar, alors directeur du Point m’a avoué que son hebdomadaire faisait une fois par ans sa une sur les primes des fonctionnaires car cela faisait bondir les ventes de l’hebdomadaire de plusieurs dizaines de milliers d’exemplaires.

Il est vrai que tout n’est pas clair en ce domaine, et Mme Emmanuelle Marc va nous en entretenir, mais cela ne justifie pas l’ampleur des suspicions. J’ai toujours soutenu, d’une part que la quasi-totalité des indemnités reposent sur des textes réglementaires, d’autre part que nous disposons à ce sujet de beaucoup d’informations, notamment dans les documents budgétaires et plus précisément dans les réponses des ministères aux questions posées par les rapporteurs budgétaires des assemblées, enfin qu’il y a indemnité et indemnité et qu’il ne faut pas tout confondre. Néanmoins, pour en finir (du moins c’est ce que je pensais), j’ai proposé à Pierre Mauroy en 1983 de charger le conseiller maître à la Cour des Comptes Alain Blanchard ,qui était également membre du CSFP, d’un rapport sur la question qui nous éclairerait, non seulement sur la globalité des indemnités servies, mais aussi sur leur dispersion statistique, voire sur certaines indemnités sur lesquelles pesait une suspicion particulière : conservateurs des hypothèques ou trésoriers payeurs généraux, par exemple. Ce rapport a été réalisé et remis en juillet 1984 au Premier ministre Pierre Mauroy. Le 13 juillet, je l’accompagnais dans un avion du GLAM (la seule fois où j’y ai eu recours) pour inaugurer les nouveaux locaux de l’IRA de Lille. Dans l’avion, il me dit : « J’ai reçu le rapport Blanchard, je ne l’ai pas lu, il est dans mon coffre, qu’en penses-tu ? ». Je lui ai répondu que je ne l’avais pas reçu moi-même et il m’a assuré « Je te l’envoie lundi ». Le lundi a du être très occupé car le mardi le Gouvernement démissionnait et je n’ai jamais reçu le rapport Blanchard. À ma connaissance, personne n’a à ce jour rendu compte de son contenu. Le Conseil d’État a, au surplus, décidé que ce rapport n’était pas communicable aux usagers et aux fonctionnaires (CE, 2 décembre 1987, Melle Pokorny, Rec p. 392). Le mystère du rapport Blanchard demeure entier …

La diversité du régime indemnitaire par Mme Emmanuelle Marc, professeure à l’université de Montpellier I

(Intervention de Mme Emmanuelle Marc)

A.LP – Mme Emmanuelle Marc a mis de la lumière dans le clair-obscur du régime indemnitaire qu’elle a évoqué. À la suite de son intervention, je dois sans doute aujourd’hui réviser mon jugement : l’information sur les primes n’est pas si satisfaisante que cela, comme l’a établi la Cour des comptes dans plusieurs de ses rapports. Je veux encore souligner que les indemnités ont souvent servi de réponse des administrations aux revendications de relèvement indiciaire. Donner satisfaction sous forme de relèvements indiciaires évitait les demandes reconventionnelles que des réajustements indiciaires auraient pu entraîner.
II . Les politiques de rémunération dans les fonctions publiques

A.LP – La LOLF est le dernier avatar d’une longue histoire qui combine deux motivations contradictoires : d’une part, une volonté des pouvoirs publics de contenir la dépense publique, d’autre part une ambition de rationalisation des choix budgétaires, cette seconde motivation étant bien souvent mise en avant pour mieux accomplir la première. On a connu dans un passé lointain la Commission de la Hache. Plus près de nous, mais il y a quand même quelques décennies, la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) a été à la mode, et j’ai eu la chance d’en être un des acteurs à la direction de la prévision du ministère de l’Économie et des Finances dans les années 1960 et 1970. Cette direction, créée en 1965 par Valery Giscard d’Estaing, était majoritairement composée de gauchistes et de communistes, marxistes et keynésiens, qui ont été séduits par l’opération RCB au point de la traduire RCB pendant les évènements de mai 1968 par « Révolution cubaine au budget », ce qui était, pour le moins excessif. Néanmoins la démarche de la RCB formait un ensemble cohérent et intellectuellement intéressant avec ses analyses de systèmes (transposées du planning-budgeting-system américain), ses budgets de programme et ses études analytiques destinées à éclairer les nœuds de plus grande complexité (c’est dans le cadre de ces études que j’ai conduit en 1976 une étude sur le thème « Immigration et développement économique et social »). Que reste-t-il dans la LOLF de cette ambition de rationalisation ? M. Jean-Luc Albert, sans doute nous le dira, mais force est de constater que le contexte n’est plus celui de la « main visible » et de ses outils pédagogiques. Autre temps, autres mœurs, la rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la direction générale du Trésor et de la Politique économique et, surtout, l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Le nouveau Conseil tenu le 4 avril a, par 166 mesures disparates, mis l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; l’autre moitié provenant de la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression des centres départementaux de Météo France, l’intégration des Archives de France dans une direction générale des patrimoines, etc. On peut donc s’interroger sur la pertinence de ces décisions, marquées par un libéralisme effréné, prises avant la grande crise financière, alors que celle-ci appelle un retour de l’État …

La LOLF et ses conséquences sur la politique de rémunération par Jean-Luc Albert, professeur à l’Université Jean Moulin-Lyon III

(intervention de M. Jean-Luc Albert)