Collectivité, quel sera ton avenir ? – Les Clés de la lettre du CIDEFE – Sénat, 29 octobre et 7 novembre 2009

Conclusions d’Anicet Le Pors

Je voudrais faire préalablement trois remarques :

Tout d’abord, il est vrai que, comme pour le service public, le pouvoir actuel regarde l’organisation territoriale de la France comme une anomalie.

Ensuite, cette politique a un sens : mettre la France aux normes de l’ultralibéralisme ; pour autant, il ne s’agit pas d’une stratégie au sens où nous l’entendons classiquement, je parlerais plutôt de « pragmatisme destructeur », de « déstabilisation » dans l’esprit de ce qu’a écrit récemment le philosophe Marcel Gauchet : « Il s’agit pour lui (Nicolas Sarkozy) non pas de stabiliser mais de déstabiliser, d’une certaine manière de défaire les équilibres installés, de remettre en question des situations acquises dont les bénéficiaires opposent une résistance au changement jugée par d’aucuns comme invincible. Cela au nom des impératifs de la compétitivité économique du pays et de l’adaptation à un environnement mondialisé. Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France »(1) . On peut trouver là sans doute une des raison de la campagne sur l’ « identité française » venue en contrepoint.

Enfin, cette réforme apparaît tellement contradictoire qu’elle laisse de larges espaces pour être contestée, y compris au sein de la majorité présidentielle.

1. Les aspects institutionnels

Ses lignes de forces concernant les structures m’apparaissent particulièrement confuses ; il convient de bien préciser les niveaux politiquement structurants que l’on privilégie.

C’est une réforme tournée vers l’extérieur au prétexte de la lutte contre les délocalisations. Il conviendrait, selon le discours de Nicolas Sarkozy de Saint-Dizier du 20 octobre de faire prévaloir les « pôles et les réseaux » contre les « circonscriptions et les frontières ». « Penser le territoire en regardant vers l’extérieur ». C’est la première fois sans doute que la politique d’aménagement du territoire se voit justifiée par des raisons extra-territoriales.

Cette politique est une remise en cause des structures républicaines traditionnelles. L’organisation territoriale actuelle n’est pas un « mille-feuilles » mais comporte essentiellement six niveaux. Pour le pouvoir il s’agit de faire prévaloir le triptyque agglomérations-régions-Europe contre le triptyque commune-département-nation. Il faut clairement affirmer la capacité structurante du second (essentiellement politique) sur le premier (à dominante économique) dont les éléments doivent conserver un caractère supplétif.

S’agissant plus particulièrement du doublet commune-intercommunalité, c’est l’absorption des premières par les secondes qui est encouragée. Elle est multiforme (intercommunalité à fiscalité propre, communes « nouvelles », couverture du territoire du regroupement intercommunal sous autorité préfectorale pour 2014). Le couple communes-regroupement intercommunal est un mécanisme de dissolution communal. C’est la même logique pour la création des métropoles.

En ce qui concerne le doublet département-région. C’est là encore un mécanisme d’absorption, cette fois du département par la région. L’identité départementale et régionale des conseillers territoriaux assurera inévitablement la suprématie de l’instance la plus globalisante, là où se feront les arbitrages essentiels.

L’élection de ces conseillers territoriaux selon deux modes de scrutins différents (dont déjà la constitutionnalité est mise en doute, le Conseil d’État ayant fait des réserves importantes que pourrait reprendre le Conseil constitutionnel concernant notamment la dualité des modes d’élection contraire à l’égalité du scrutin et à sa sincérité) est particulièrement opaque. En diminuant par deux le nombre de ces élus locaux c’est le lien avec la population qui se trouve affaibli pour une économie faible. À ce sujet, je pense qu’il faudrait saisir l’occasion pour mettre en avant la revendication d’un mode de scrutin proportionnel à toutes les élections qui règlerait par là la question tout aussi importante de la parité femme-homme. Et, tout étant dans tout, cette question doit être replacée dans une réflexion plus générale sur les institutions qui conduit à analyser les atteintes à la démocratie d’une présidentialisation du régime qui n’est pas sans conséquence sur les exécutifs des collectivités territoriales. Je renvoie pour ce qui me concerne à ma dernière expression écrite sur le sujet (2).

Les compétences conférées aux différents niveaux sont peu claires, il convient d’en appeler au respect des principes républicains en la matière.

Contrairement à ce qui est soutenu, il n’y a pas de clarification des compétences : on parle de « compétences exclusives » pour les départements et les régions, mais en même temps de « transferts de compétences » diverses, de « capacités d’initiative » indéterminées, de « cofinancements » limités, de désignations de « chefs de file », qui peuvent modifier considérablement le schéma-type.

Il faut surtout retenir le caractère hautement symbolique de la création des métropoles (bien que la clause de compétence générale ne leur soit pas réservée) et des « pôles métropolitains » (regroupement des EPCI) ostensiblement orientés vers l’Union européenne. Les métropoles disposeront de larges possibilités de conventionnement avec les établissements, les départements, les régions. Mais comment ne pas craindre dans ces conditions la forte déstabilisation des départements du siège de ces métropoles, comme des communes qu’elles regrouperaient ?

Pour contester l’approche présidentielle qui ne dit pas clairement son objectif, il convient de rappeler les principes sur lesquels il convient de se fonder pour fonder une organisation territoriale démocratique. En premier lieu, le principe d’indivisibilité de la République (art. 1er), siège de l’intérêt général explicité par la loi ; il s’ensuit qu’il ne doit pas y avoir de compétence législative propre des collectivités territoriales. En second lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution). Ces deux principes peuvent être contradictoires. Comment lever cette contradiction ? D’une part en reconnaissant une compétence générale à toutes les collectivités territoriales au-delà des compétences spécifiques et, d’autre part, en mettant en œuvre un principe de subsidiarité démocratique librement déterminée par les collectivités (J-J. Rousseau : « Où se trouve le représenté, il n’y a pas de représentant »).

Il suit de ce qui précède que l’on ne peut être que très réservé, voire franchement hostile, à l’expérimentation prévue dans la constitution depuis 2003 (art. 37-1 « pour un objet et une durée déterminés »). Pourtant cette expérimentation est largement reprise à droite comme à gauche (résolution de l’Association des régions de France, par exemple). Il convient donc de faire la clarté à ce sujet.

Enfin il apparaît clairement que la réforme entraîne une mainmise du pouvoir central sur les collectivités territoriales.

Cela est particulièrement patent avec le rôle accru du préfet dans la détermination du schéma directeur de l’intercommunalité qui doit aboutir en 2014, de même que dans la détermination du périmètre des métropoles ou les regroupements des départements et des communes. La conception du Grand Paris est également marquée par cette intervention.

2. Les moyens financiers

La réforme va entraîner une contrainte financière accrue sur les collectivités territoriales

Le président de la République a présenté la décentralisation comme un « bien commun » ? Il s’agit vraisemblablement d’un argument de circonstance car, dans le même temps, la pression sur les finances des collectivités territoriales est accrue par la suppression de la taxe professionnelle (26 Mds €). Il convient de rappeler dans ce domaine que les collectivités territoriales représentent 73 % de l’investissement public (ce qui peut solliciter des appétits) et seulement 10 % de la dette nationale.

Le pouvoir se plait à dénoncer les financements croisés entre collectivités. Mais une étude de la société KPMG a montré sur l’exemple de quelques régions que ces financements ne représentent que de 6 à 11 % des dépenses ; les complémentarités spécifiques 20 % et les dépenses spécifiques les 2/3..

Pour le moment, en compensation, la création d’une contribution économique territoriale reste largement indéterminée malgré l’affirmation que les ressources des collectivités locales ne seront pas diminuées en 2010 ni au-delà (discours de St-Dizier). On le sait, le scepticisme sur ces affirmations a largement gagné la majorité (déclarations d’Alain Juppé et de Jean-Pierre Raffarin). Le récent rapport de la Cour des comptes, de son côté, a clairement indiqué que l’État était responsable de la confusion, de la non compensation des transferts de compétences. La réforme ajoute à cette confusion.

Il convient donc de distinguer clairement :

– les dotations de l’État garantes de la compensation des transferts des compétences, d’une juste péréquation (dite « verticale ») entre collectivités, de la solidarité nationale.
– la création (dont on parle) d’une contribution économique territoriale qui, si elle devait se substituer à la taxe professionnelle, devrait principalement reposer sur la valeur ajoutée des entreprises et prévoir une revalorisation des bases locatives.
– prévoir une péréquation « horizontale » par application à l’ensemble du territoire national du du mécanisme de solidarité en vigueur en Ile de France, sur une base de répartition régionale.

Mais comment situer – faut-il le faire ? – ces propositions par rapport, d’une part la création de fonds publics régionaux (prévue dans l’offre politique du PCF à l’occasion des élections régionales), impulsant avec le système bancaire la sélectivité des crédits pour l’emploi et les autres destinations sociales, d’autre part la création d’un pôle financier public au niveau national ?

L’invocation d’une mainmise renforcée du pouvoir d’État sur les collectivités territoriales ne doit pas être confondue avec celle de l’appareil administratif d’État qui dans la déconcentration subit lui aussi la contrainte financière.

Car il faut simultanément prendre acte de la réduction de la dépense publique au niveau de l’État et ses services déconcentrés et du démantèlement des instruments de rationalisation des politiques publiques

Il y a eu autrefois la Commission de la Hache (années 1950) qui avait au moins le mérité de suggérer clairement l’objectif. Puis il y a eu dans les années 1960-1970 la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui a développé une authentique démarche de rationalisation emportée par la régression post-soixantuitarde. Nous avons, depuis le 1er janvier 2006, la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui présentait apparemment certaines caractéristiques de la RCB mais qui est apparue dénaturée en raison de la règle perverse dite de « fongibilité asymétrique ». Aujourd’hui se met en place la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ne repose sur aucune méthodologie de rationalisation et qui vise seulement la réduction de la dépense publique sous l’objectif absurde, dont la justification n’est pas démontrée, de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, accompagnée de trois cents mesures disparates.

Ce qui a été moins souligné c’est l’ensemble des mesures de démantèlement des organismes participant à ce que j’ai appelé l’ « administration rationalisante ». C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Et il y a aussi le projet de loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la Mission de défense des enfants. On peut résumer tout ceci en disant que la « main visible » est tranchée pour laisser le champ libre à la main invisible.

Les conséquences locales ne seront pas négligeables. Ainsi les directions déconcentrées devraient être réduites à huit dans les régions et à trois au niveau départemental avec mutualisation (on peut comprendre, compression) des fonctions support. Ainsi l’affaiblissement structurel des services déconcentrés s’ajoutera aux contraintes financières pesant sur les collectivités publiques décentralisées.

On voit bien dans ces conditions combien il est important de reprendre à notre compte le besoin de planification, de rationalisation, d’évaluation, bref de la place de la raison par la rationalisation des politiques publiques, c’est-à-dire le recours à une démarche scientifique dans ce domaine.

Dans le même mouvement, je veux dénoncer les dégâts de l’idéologie managériale sur nombre d’élus qui se croient mis en valeur en étant assimilés à des managers d’entreprises privées. Ma conviction profonde, face à la nullité des discours sur ce thème, est que l’idéologie managériale n’est qu’un snobisme ou, comme aurait dit Pascal « Qui veut faire l’ange fait la bête ».

3. La situation du service public

Une exception française : l’existence d’un service public, môle de résistance au marché

Le problème que rencontre le pouvoir sarkozyste c’est l’existence en France de 5,2 millions de fonctionnaires (dont 1,8 million dans la fonction publique territoriale), plus un million dans les entreprises publiques et un autre million de salariés sous missions de service public. Nous célébrons cette année le 25° anniversaire de la FPT, fondée comme l’ensemble de la fonction publique sur les principes républicains d’égalité d’indépendance et de responsabilité caractéristique de la conception du fonctionnaire citoyen. C’est cette réalité, qu’il regarde comme une anomalie, que le pouvoir veut faire disparaître.

D’où l’offensive qu’il a lancée contre le service public et la fonction publique

Je veux tout d’abord rappeler que ces attaques ne datent pas de l’arrivée de Sarkozy au pouvoir, avec la loi Galland en 1987, le changement de statut de La Poste et de France Télécom en 1990, le rapport du Conseil d’État proposant un modèle tout différent de la fonction publique en 2003. À cet égard relevons que lorsque la gauche est revenue au pouvoir après les phases de cohabitation, elle n’a jamais annulé les atteintes portées au service public, à la fonction publique.

Dans la FPT, 34 000 créations d’emplois sont intervenues en 2008 contre 36 000 suppressions dans la FPE. Ce constat a été regardé comme scandaleux par le président de la République. Cette politique pourrait être caractérisée par « moins de tout » : élus, fonctionnaires, juges … Il n’agit pas toujours directement, mais de plus en plus indirectement en suscitant des propositions de loi émanant de sa majorité parlementaire : proposition de loi de Jean-Pierre Gorges sur le contrat comme règle et le statut comme exception, limité aux fonctions régaliennes ; proposition de loi de Jean-Frédéric Poisson sur la marchandisation des emplois entre collectivités territoriales et entreprises privées ( dans le même esprit que les récentes lois sur la modernité et la mobilité).

En ce qui concerne les conséquences que l’on peut envisager de l’application directe de la réforme des collectivités territoriales, la création des métropoles va avoir pour effet de développer la fonctionnalisation en marge du statut, la contractualisation sous différentes formes, de fortes inégalités dans le régime indemnitaire. Les effets des regroupements des communes, des départements et des régions iront vraisemblablement dans le même sens. La suppression de la clause de compétence générale, comme les diverses formes de regroupement des collectivités ne peuvent avoir qu’un effet négatif sur l’emploi.

Aujourd’hui des voix s’élèvent pour présenter la FPT comme avenir de la fonction publique dans son ensemble et spécialement de la FPE (par exemple, Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009). Cette référence au versant de la fonction qui a été le plus dénaturé n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à entraîner l’ensemble des fonctionnaires vers une fonction publique d’emploi, avec plus de précarité, alignée sur le modèle dominant des fonctions publiques dans l’Union européenne.

Quelle peut être l’attitude des élus devant une telle situation et face à cette évolution ? Question délicate mais qu’il faut bien poser. L’adoption du statut de la FPT en 1983-1984 n’a pas été accueillie avec enthousiasme par les associations d’élus qui y ont vu, pour plusieurs d’entre elles, le risque d’un contre-pouvoir statutaire dans leur collectivité. Leur réaction au moment de la loi Galland en 1987 a été à peu près nulle. Aujourd’hui, lorsqu’il est question de la réforme des collectivités territoriales est évoquée, la situation des fonctionnaires est rarement traitée (c’est le mérite des organisateurs de ce colloque d’avoir prévu une table ronde sur le FPT), comme s’il y avait d’un côté les élus et de l’autre les citoyens, en ignorant les 1 800 000 fonctionnaires sans lesquels il n’y aurait pas de services publics territoriaux. Or, je ne pense pas que l’on puisse faire échec à la politique sarkozyste concernant la réforme des collectivités territoriales sans l’action conjuguée des élus, des fonctionnaires territoriaux et de l’opinion publique.

C’est sur cette base que doit être conduite la contre-offensive nécessaire

Le président de la République avait annoncé qu’il avait l’intention de réaliser dans la fonction publique une véritable « Révolution culturelle ». Il avait diligenté à cet effet le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani. Il n’en est plus question, pourquoi ? Parce qu’entre temps est intervenue la crise financière qui a révélé le service public et plus spécialement la fonction publique dans notre pays comme un « amortisseur social » du point de vue du pouvoir d’achat (donc de la consommation), de l’emploi, de la protection sociale, du système de retraites et j’ajouterais également d’un point de vue éthique face à l’immoralité spectaculairement affichée par le système financier. Sans doute le sens de la politique du pouvoir reste-t-il le même, mais ses modalités seront plus ciblées (type lois sur la modernisation ou sur la mobilité ou encore les propositions de loi précitées). Il n’y aura donc pour l’instant ni « Révolution culturelle » ni « Grand soir statutaire ».

Il faut donc résister à toute nouvelle dégradation de la situation ds fonctionnaires territoriaux et veiller à consolider particulièrement la FPT « maillon faible » de la fonction publique « à trois versants » en raison des dénaturations qu’elle a subies ; défendre des valeurs du service public et de la fonction publique que j’ai énoncées ; faire des propositions concrètes, car un statut qui n’évolue pas, qui ne suit pas les évolutions de la société et des techniques risque la sclérose.

Dans le même temps doit être posée la question de l’amélioration de la condition salariale dans son ensemble car les fonctionnaires ne peuvent pas se désintéresser du statut de ceux qui n’ont pas de statut mais seulement des contrats de droit privé, c’est-à-dire soumis au rapport de forces entre employeurs et employés, jamais favorable à ces derniers dans la situation de chômage et de précarité que nous connaissons . C’est pourquoi doit être simultanément traitée la question d’un statut législatif du travail salarié permettant d’organiser une convergence progressive des actions revendicatives et des situations. Cette notion de statut du travail salarié étudiée par des chercheurs éminents comme Robert Castel (qui parle d’ « appropiation sociale ») ou des juristes comme Alain Supiot, rencontre la revendication générale d’un « nouveau statut dui travail salarié » portée par la CGT. Les fonctionnaires ne peuvent rester à l’écart de cette réflexion. Pas plus qu’ils ne peuvent rester en dehors de l’action pour un véritable « statut de l’élu » maintes fois annoncé (il figurait à l’article 1er de la loi de décentralisation du 2 mars 1982), jamais réalisé.

Défendre le service public et la fonction publique est une nécessité dans le cadre de l’action menée en faveur d’une organisation territoriale démocratique, moderne et progressiste ; cette défense a marqué des points, par exemple avec le succès du vote sur le maintien du statut de La Poste comme service public entièrement possédé par l’État. Les péripéties qui marquent la mise en chantier des réformes présidentielles sur les collectivités territoriales et la fonction publique soulignent les possibilités de mise en échec (j’ai indiqué cette mise en échec concernant la « révolution culturelle » dans la fonction publique, mais on peut aussi relever les conflits au grand jour qui agitent la majorité sur la taxe professionnelle, le grand emprunt, etc.). Au-delà, de manière plus constructive, je pense que la France, l’Europe et le monde auront de plus en plus besoin de services publics en raison de la prise de conscience qui caractérise notre époque de l’unité de destin du genre humain : le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. C’est ce qui légitime par-dessus tout la justesse du combat mené aujourd’hui pour l’accomplissement de cette perspective.

(1) Marcel Gauchet et Alain Duhamel, « Retombées politiques de la crise », p. 40, Le Débat, septembre octobre 2009.
(2) Anicet Le Pors, « La transformation sociale suppose une rupture institutionnelle forte », L’Humanité, 27 octobre 2009.