Rapport du collectif « Nos services publics »

Le collectif transpartisan « Nos services publics » a organisé à l’Assemblée nationale (salle Colbert) le 26 septembre 2023, un colloque sur le rapport qu’il venait de publier sous la forme de cinq études sectorielles et d’une synthèse « Ce que l’état de nos services publics dit de la France ». Ont notamment, participé aux tables rondes : Clémentine Autain député elle LFI, Sophie Binet secrétaire générale de la CGT, Boris Vallaud président du groupe socialiste, Claire Lemercier historienne, Astrid Panosyant-Bouvet, député Renaissance, Aristid Leroux députée Renaissance, Antoine Vauchez, polithéistes Mélanie Villiiers, membre du Conseil d’État a présenté le dernier rapport annuel de la juridiction relatif au dernier kilomètre de l’action publique. Anicet Le Porsncien ministre de la Fnction publique a a conclu. On trouvera ci-dessous le document de synthèse du rapport.

« Synthèse : Ce que l’état de nos services publics dit de la France

Depuis le début des années 2000, la France a été marquée par une préoccupation citoyenne croissante pour l’état des services publics. Les dernières années ont, en particulier, fait l’objet d’une cristallisation des inquiétudes autour de leur délabrement. Ces préoccupations communes sont portées par une grande diversité d’acteurs dans chaque secteur : hôpital public, éducation nationale, transports, justice et sécurité, tous ces services publics ont été, à leur manière, au cœur de débats intenses et de mobilisations collectives.

Dans le débat public, le sentiment croissant d’urgence et de dégradation des services publics s’exprime essentiellement à travers un discours déplorant des services publics qui s’effondrent. Ce discours fait écho de manière forte aussi bien au vécu des citoyens empêchés dans leur accès aux services publics, qu’à celui des agents publics qui subissent une perte de sens. Si ce discours dit quelque chose du quotidien des services publics, il ne permet pas de qualifier précisément la nature des dégradations vécues. Il ne permet pas non plus de rendre compte de la place que continuent à occuper nos services publics dans la cohésion de la société, la réponse aux crises, la préparation de l’avenir et la défense de l’intérêt général. Bien souvent, il conduit les détracteurs et les défenseurs des services publics à centrer leur regard sur le seul enjeu des moyens financiers et humains. Alors que les premiers appuient sur le coût supposément déjà excessif des services publics et l’impossibilité d’augmenter – voire la nécessité de réduire – les dépenses publiques, les derniers répondent par l’impératif d’augmenter ces ressources, sans que le débat ne porte vraiment sur les services publics dont la population a aujourd’hui besoin, et pourquoi.

En croisant les regards d’une centaine d’agentes et d’agents de terrain, de chercheuses et de chercheurs, de cadres de l’administration, de citoyennes et de citoyens, le présent rapport a pour ambition de poser un diagnostic documenté et transversal sur les principales évolutions des services publics au cours de ces dernières décennies. Il prend le parti de s’attarder d’abord sur les évolutions démographiques, sociales, environnementales ou technologiques qui ont transformé les besoins de la population, plutôt que de prendre comme point d’entrée les moyens qui sont alloués à la réponse publique à ces besoins. Hausse de l’espérance de vie, massification scolaire, augmentation des distances parcourues au quotidien, attention croissante aux violences faites aux femmes : retracer cette évolution des besoins sociaux conduit à mettre en évidence certaines des conséquences fortes de l’action publique – ou de son absence – autant que des défis pour les politiques publiques de demain.

Articulé autour de cinq chapitres thématiques, ce rapport sur l’état des services publics retrace ainsi le développement des principaux services publics – santé, éducation, transports, justice et sécurité, fonctionnement et finances publiques – au vu de ces besoins sociaux et de leurs transformations, depuis le début des années 1980 – pour autant que les données disponibles le permettent. S’ancrant dans le temps long, il propose un récit lucide et argumenté des évolutions de la société française, par le prisme de ses services publics.

En complément des analyses propres à chacune des cinq thématiques traitées dans les chapitres de ce rapport, la lecture des évolutions des services publics dans l’ensemble des secteurs étudiés permet de dégager cinq enseignements généraux :

Au cours des dernières décennies, les besoins sociaux ont augmenté et évolué, souvent d’ailleurs du fait de la réussite, de l’échec ou des effets imprévus des politiques publiques passées (croissance démographique, allongement de l’espérance de vie, etc.). Les défis d’avenir – la transition écologique au premier rang – feront encore croître les sollicitations adressées au service public dans les prochaines années et les défis auxquels la société sera confrontée.
Si les services publics ont été amenés à s’adapter pour répondre à l’évolution de ces besoins, les efforts engagés ont été insuffisants pour les prendre en charge de manière satisfaisante. Bien qu’ils aient été sporadiquement renforcés – le nombre de fonctionnaires a par exemple augmenté dans les vingt dernières années – les moyens des services publics augmentent depuis vingt ans moins rapidement que les besoins sociaux, et l’écart entre les premiers et les seconds tend à s’aggraver. La répartition de ces moyens, qui est le reflet des priorités politiques successives, reste souvent centrée sur des problématiques accessoires, souvent plus visibles politiquement, ou en décalage par rapport aux évolutions de la société et aux attentes de la population.
Cet écart croissant entre les besoins de la population et les services publics conduit à l’existence, dans tous les secteurs, d’un espace grandissant pour une offre privée, désocialisée, de prise en charge des besoins. Fortement subventionnés, voire totalement solvabilisés par la puissance publique, ces services privés se développent sur des segments précis : les enfants de familles à fort capital culturel dans les écoles privées sous contrat, ou encore les actes médicaux les plus facilement programmables dans les cliniques privées.
Les inégalités sociales et géographiques dans l’accès aux principaux services publics, voire dans le traitement des différents publics par l’action publique, ont connu une augmentation dans tous les secteurs. Les services publics sont également de moins en moins à même de remplir leur mission de réduction des inégalités dans la société.
Impensé majeur de ces évolutions des services publics, le rapport des citoyens aux services publics se dégrade. Si l’attachement de la population aux grands services publics est réel, la confiance pratique qu’elle accorde à ces services est amoindrie. Les agents publics assistent, au premier rang, à cette détérioration du lien entre services publics et population, autant qu’ils en subissent directement les conséquences dans leur travail.

Schéma : Pourquoi les services publics “craquent”-ils ? > Un écart croissant entre les besoins de la population et les moyens des services publics qui renforce les inégalités, crée un espace croissant de désocialisation de la réponse aux besoins et accentue la rupture avec la population et avec les agents des services publics. Source : collectif Nos services publics, rapport sur l’état des services publics 2023.

Estimer que les services publics doivent répondre aux besoins de la population et proposer une chronique de l’évolution de ces besoins, c’est assumer de proposer des objectifs pour les services publics dans les années et décennies à venir. En ce sens, ce rapport a une vocation non seulement technique mais également politique : dans une période où l’on peut parfois penser que les services publics seraient une idée démodée ou un luxe que la France ne pourrait plus se permettre, il affirme que le pays a plus que jamais besoin de services publics, et propose des pistes pour renouer le lien avec les besoins de la société. Loin d’être un plaidoyer pour la défense du statu quo, ce rapport est ainsi l’occasion de rouvrir les débats – sans prétendre les régler – sur la signification que devraient aujourd’hui revêtir les principes qui fondent l’ambition du service public : démocratie, égalité, émancipation, universalité.

Ce rapport sur l’état des services publics est en réalité un pari : celui qu’en partageant publiquement un diagnostic exigeant et « dans le bon ordre de priorités », il est possible de construire un débat public plus représentatif de la réalité des politiques publiques et plus connecté aux réalités des citoyennes et des citoyens. Le collectif Nos services publics s’attachera à mettre ce travail en débat dans la société, au sein des services publics et au plus près des usagers : c’est par le débat démocratique que nous construirons et réinventerons des services publics adaptés aux défis d’aujourd’hui et de demain.

Message n°1 : Des besoins sociaux en forte évolution et dont la croissance sollicite fortement les services publics

Au cours des dernières années, les besoins sociaux ont connu d’importantes évolutions, qui ont transformé les attentes de la population envers les services publics, et ce dans tous les secteurs. Le vieillissement de la population et les avancées médicales conduisent à mieux reconnaître et prendre en charge les maladies chroniques, qui par ailleurs connaissent une croissance massive. La désindutrialisation et la concentration des emplois au sein des métropoles ont conduit à la hausse du nombre de kilomètres parcourus au quotidien. Le niveau moyen de diplôme a fortement augmenté, et avec lui le nombre de bacheliers et de jeunes fréquentant l’enseignement supérieur. La criminalité a diminué sans pour autant relâcher une demande de sécurité croissante. L’urgence écologique et la nécessité – qui en découle – d’accompagnement social de la transformation de notre société continueront à faire croître de manière importante les besoins dans les années à venir.

C’est ce que le présent rapport qualifie de besoins sociaux : un ensemble de dynamiques démographiques (comme le vieillissement de la population), de progrès sociaux (dont l’attention croissante aux violences faites aux femmes) d’évolutions techniques (par exemple le développement du numérique) ou de transformations de l’environnement (le dérèglement climatique) qui modifient les attentes de la population et le niveau de référence de prise en charge de celles-ci. Retracer cette évolution des besoins conduit à mettre en évidence certaines des conséquences et des résultats forts de l’action publique. La chronique de ces besoins permet également de retracer la nature de leur évolution : ils peuvent décroître ou croître quantitativement (servir moins ou davantage), croître qualitativement (mieux servir) ou évoluer et nécessiter des adaptations (servir différemment). La réponse à ces besoins pourrait constituer un objectif prioritaire des services publics, et alors refléter le choix d’une prise en charge collective de ces besoins. Ne pas constituer ces besoins comme un enjeu des politiques publiques, c’est renvoyer implicitement ou explicitement leur prise en charge sur les sphères individuelle et privée.

Si évaluer l’action des services publics au regard des besoins de la population constitue un changement d’approche radical pour les services publics, c’est que ces besoins sociaux ne sont en l’état que très rarement définis, encore moins estimés et, partant, ne constituent ni des priorités de l’action publique ni, le plus souvent, des enjeux du débat public. Dès lors, ce rapport met en évidence le fait que l’action publique ne s’attaque que rarement aux causes de ces augmentations de besoins, lorsqu’ils pourraient être réduits : les services publics de santé sont centrés sur le soin, bien plus que sur la réduction des déterminants sociaux ou environnementaux (qualité de l’air, logement, travail, etc.) d’une santé dégradée. L’action publique dans le domaine des transports a largement aménagé le territoire par et pour la voiture et, ce faisant, a contribué à l’augmentation des distances contraintes parcourues et à l’augmentation des émissions de gaz à effets de serre.

Message n°2 : Malgré des renforcements conjoncturels, le niveau des moyens publics n’augmente pas à la hauteur des besoins, et est en passe d’être encore contraint malgré les enjeux de l’investissement social et écologique

Sur les 20 dernières années, les dépenses publiques ont augmenté en montant comme en valeur. Les moyens publics ont également augmenté en termes humains : le nombre d’agents publics est passé de 4,8 à 5,4 millions. Cette augmentation apparente masque en réalité une attrition par rapport à la tendance forte d’évolution des besoins. En cela, il apparaît inopérant de commenter, en soi, les moyens des services publics qui « augmentent » ou « diminuent » : débattre de l’évolution des services publics n’a de sens qu’au regard des évolutions sociales auxquelles ils répondent. Ainsi, sur les dix dernières années et à l’exception d’une année 2021 marquée par la crise Covid, un “effort structurel positif” en dépenses a été constaté : autrement dit, l’augmentation des dépenses publiques a été continuellement inférieure à leur tendance d’évolution. De la même façon, la part des fonctionnaires dans l’emploi total est passée de 16,3 % en 2006 à 14,6 % en 2021. La rémunération moyenne réelle dans la fonction publique a diminué de 0,9 % depuis 2009 quand elle a augmenté de 13,1% pour les salariés du secteur privé.

Cette diminution relative des moyens n’est pas homogène dans tous les secteurs et reflète une priorisation politique des secteurs et des activités. Les effectifs des forces de sécurité ont augmenté de manière importante entre 2010 et 2020, en particulier dans la lutte contre l’immigration illégale (+ 31 %) et dans le maintien de l’ordre public (+ 10 %), alors qu’ils ont baissé de 10 % dans la sécurité et la paix publiques. Dans les secteurs considérés comme moins prioritaires, tels que l’éducation nationale, les augmentations de moyens ponctuelles n’ont pas suffi à compenser l’accumulation de lacunes structurelles, qui a par ainsi significativement pesé sur l’attractivité du métier d’enseignant et, partant, la qualité du système éducatif.

Dans un contexte marqué par l’urgence de la transition écologique, les perspectives financières pour les années à venir prévoient une accentuation très marquée de ce décrochage des moyens publics. Les investissements supplémentaires nécessaires à l’atteinte des objectifs de l’accord de Paris sur l’atténuation du changement climatique sont pourtant estimés entre 25 et 70 milliards d’euros par an en 2030. Or, d’ici à 2027, non seulement la réduction du déficit prévue devrait se concentrer exclusivement sur le levier de la baisse des dépenses publiques, mais le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit en outre 50 milliards d’euros de baisses d’impôts, donc de manque à gagner en termes de ressources publiques. Les projections financières des 5 années à venir laissent donc entrevoir à la fois une forte dégradation de la capacité des services publics à s’adapter pour répondre aux besoins de la population et des difficultés majeures à faire face aux investissements nécessaires à la transition écologique.

Message n°3 : Un espace croissant pour le développement d’une offre privée lucrative de prise en charge des besoins, pourtant largement financée sur fonds publics

Il n’existe pas de service public “par nature” : l’histoire, les valeurs et les orientations politiques dominantes dans une société contribuent à organiser la réponse aux besoins ou bien de manière socialisée, soit en France principalement par l’intermédiaire des services publics, ou bien de manière individuelle, par des prestations privées. Au cours des dernières décennies, le décalage croissant entre les besoins de la population et les services publics a organisé, dans chaque secteur, un espace croissant pour une offre privée de prise en charge des besoins. Ainsi, les écoles privées sous contrat progressent peu en capacités d’accueil, mais scolarisent une part croissante d’enfants de familles à fort capital culturel (40 % d’enfants de familles très favorisées en 2021 contre 29 % en 2003), quand la part des enfants de familles défavorisées y a reculé. Les cliniques privées augmentent leur nombre de places, en favorisant en priorité la chirurgie ambulatoire – activité programmable et rentable (les deux tiers de l’activité de chirurgie de moins d’une journée est effectuée dans des établissements privés à but lucratif) – au détriment des urgences et des soins complexes (les trois quarts des séjours de médecine de plus d’une journée sont effectués dans les hôpitaux publics). Hors Ile-de-France, les déplacements du quotidien – dont l’augmentation a été massive dans les décennies passées et permis par le développement des infrastructures routières publiques – sont réalisés à 92 % en voiture, donc de manière désocialisée, coûteuse et représentant plus de la moitié des émissions carbone du secteur des transports.

Les services privés qui se développent se caractérisent par un coût supérieur au coût des services publics et une absence d’accueil inconditionnel. Ils sont pourtant fortement – voire intégralement – financés par la puissance publique, et dépendent totalement des infrastructures qu’elle met en place. L’éducation privée sous contrat bénéficie ainsi, en ce qui concerne l’enseignement scolaire, de financements globalement équivalents à ceux de l’éducation publique, et ce malgré l’absence d’assujettissement à la carte scolaire (8,5 Md€ par an). Les biens et services médicaux fournis par le secteur privé représentait une dépense de 21,9 Md€ en 2020, majoritairement constituée de financements publics calculés de manière identique à ceux des hôpitaux^[1]. Dans les deux cas, les financements publics perçus par ces entités privés peuvent être complétés par des frais d’inscription ou des dépassements d’honoraires. Lorsque le secteur privé n’est pas directement financé par le service public, il est fortement solvabilisé par celui-ci : dans le secteur de l’éducation nationale, les cours “du soir” privés sont fortement défiscalisés ; dans celui de la santé, les complémentaires santé d’entreprise ont été rendues obligatoires et prennent en charge une part importante du panier de soins.

Tant le coût du secteur privé que l’absence des engagements d’accueil inconditionnel propres au service public font office de filtres sociaux vis-à-vis des populations qui peuvent ou ne peuvent pas y accéder. Les études sur les indices de position sociale des établissements de l’éducation nationale mettent ainsi en évidence un écart croissant de composition sociale entre les collèges privés et publics. En 2021, 51,3 % de la population résidait dans un département où plus de la moitié des spécialistes pratiquent des honoraires libres, contre moins de 17 % en 2007. Ce développement d’un secteur privé de niche entraîne progressivement la transformation du service public en un service minimum et dégradé et, partant, la perte progressive de sa vocation universelle.

Message n°4 : Ce que “craquer” veut dire : un accroissement des inégalités sociales et géographiques que ne réussissent pas à endiguer des services publics auxquels l’accès est lui-même de plus en plus inégalitaire

L’évolution des services publics dans les dernières années n’est pas qu’un tableau noir. Des virages importants et renforcements de l’action publique ont eu lieu : massification scolaire, développement des transports en communs ou encore numérisation des procédures administratives pour les publics qui y sont habitués. Néanmoins, pour beaucoup d’entre eux et notamment pour celles et ceux qui n’ont que ce recours, la qualité du service public se dégrade. Les délais moyens de jugement connaissent une augmentation continue : le délai de jugement d’une affaire civile devant le tribunal de grande instance était de 14 mois en 2019 contre 7 mois en 2005, et il était de 16 mois devant les conseils de prud’hommes en 2019 contre 12 mois 2005. La numérisation des services publics, parce qu’elle s’accompagne du recul des implantations territoriales des guichets, conduit à des ruptures d’accès aux droits sanctionnées par le Conseil d’État et la Cour européenne des droits de l’Homme.

Cette dégradation de la qualité du service public a contribué à un accroissement des inégalités. Dans le secteur de la santé, le reste à charge est trois fois plus élevé pour les 10 % les plus précaires que pour les 10 % les plus aisés, alors même qu’ils sont plus exposés à la maladie et qu’ils renoncent plus fréquemment aux soins. Dans le champ judiciaire, seulement la moitié des cas de violences sexuelles sont élucidés en moins d’un mois, contre les trois quarts des homicides, coups et blessures volontaires. Par ailleurs, les délais entre les faits et le jugement est trois fois supérieur en matière économique et financière (« délinquance en col blanc ») que pour la moyenne des condamnations. Ces inégalités sociales accrues face aux services publics sont également liées à des disparités géographiques qui s’accroissent. Dans les dix dernières années, 10 départements déjà en surdensité médicale relative ont vu leur nombre de médecins par habitant augmenter, quand 48 départements en dessous de la moyenne nationale voyaient leur nombre de médecins par habitant diminuer.

Dans l’ensemble, les services publics contribuent à réduire fortement les inégalités de revenus : la moitié de la réduction des inégalités sociales permise par l’ensemble du système socio-fiscal français tient aux transferts dits « en nature » réalisés par les services publics : éducation, santé, logement^[2]. Cependant, la capacité des services publics à réduire ces inégalités est de plus en plus mise à mal, en raison notamment de défaillances dans la régulation publique, comme c’est le cas en matière éducative. Ils en viennent à constituer, dans certains cas, un facteur d’accroissement des inégalités, comme ce pourrait être le cas de l’interdiction progressive des véhicules thermiques les plus polluants dans les principales agglomérations (« zones à faibles émissions ») à des fins d’amélioration de la qualité de l’air, alors même que plus du tiers des personnes concernées ne disposent pas du budget nécessaire à un changement de véhicule.

Message n°5 : Impensé majeur de ces évolutions des services publics dont le pilotage est centré sur les enjeux budgétaires, le rapport aux citoyens se dégrade.

Le décalage croissant entre le service public et les besoins de la société s’explique moins par une incapacité à y faire face que par le fait que la réponse aux besoins n’ait pas constitué l’objectif principal des évolutions des services publics dans les dernières décennies. La prévalence des objectifs de diminution des dépenses publiques et de gestion à court terme des services a conduit à reléguer au second plan la vocation des services publics à soutenir la démocratie, l’émancipation, l’autonomie et l’égalité. La capacité des services publics à prendre soin, à adapter leurs exigences à celles de la société et à penser les citoyens, leur place et leurs relations avec le service public, a dès lors été négligée. À côté des besoins de formation et de transmission des connaissances, l’école tarde à prendre en compte les besoins des enfants à l’école ; la préoccupation pour leur bien-être reste réduite à la lutte contre les violences et contre le harcèlement. La police de proximité a été abandonnée au cours des vingt dernières années, accompagnant la dégradation du rapport entre police et population.

Dès lors que le service public n’est plus conçu par ceux qui le dirigent comme une réponse aux besoins des citoyennes et des citoyens, ceux-ci le considèrent logiquement de moins en moins comme une réponse diligente à leurs problèmes quotidiens. Cette dégradation de la confiance dans les services publics est paradoxale. D’une part, se maintient un attachement symbolique fort aux services publics, une confiance élevée dans leur capacité de règlement des conflits. D’autre part, l’expérience effective des services publics peut entraîner découragements, frustrations et porter atteinte à cette confiance symbolique, comme c’est le cas en matière de justice ou de sécurité. Les polémiques récentes autour du développement de l’externalisation publique et du recours accru aux cabinets de conseil traduisent également cette ambivalence : critiques fortes à destination des pratiques des dirigeants publics, elles traduisent, en creux, l’attachement persistant d’une part importante de la population à une certaine idée de l’État.

Les agents publics assistent, au premier rang, à cette détérioration des relations entre les services publics et la population, autant qu’ils en subissent directement les conséquences dans leur travail. Depuis 25 ans, le nombre de candidats aux concours de la fonction publique d’État a été divisé par quatre. Le nombre moyen de jours d’absence pour raisons de santé progresse de plus de 20 % entre 2014 et 2019, pour l’ensemble de la fonction publique. La stagnation de la rémunération des agents publics (cf. supra, -0,9 % depuis 2009) a par ailleurs participé à la dégradation relative de la valeur de leurs métiers dans la société. Cette perte de sens constitue également une jonction entre citoyens et agents des services publics qui subissent, de leurs côtés respectifs, la dégradation de la vocation d’universalité des services publics, vocation dont les deux dernières décennies ont paradoxalement à la fois abîmé le modèle et montré sa très grande actualité.

Méthode

Qui a rédigé ce rapport, et comment a-t-il été travaillé ?

Ce rapport, initié en janvier 2023, est le fruit d’un travail collectif qui a rassemblé une centaine de personnes aux positionnements et expériences très différents : agents du service public, chercheuses et chercheurs, expertes et experts des secteurs concernés, citoyennes et citoyens, etc. Le collectif Nos services publics les avons rassemblées pour leur expertise sectorielle et pour la pluralité de leurs points de vue, à l’interface entre la réalité vécue par les usagers des services publics, le travail des agents publics, les enjeux qui président à la conception et la mise en oeuvre des politiques publiques et les grandes questions de recherche dans chacun des champs concernés.

Chaque chapitre de ce rapport s’est efforcé de construire un constat “à l’état de l’art” du secteur concerné, présentant les connaissances les plus récentes et s’appuyant sur une importante masse de documentation scientifique, de littérature administrative, d’articles de presse spécialisée. Autant que cela était possible – et cela l’a été dans la grande majorité des secteurs – ce rapport s’est également appuyé sur les bases de données existantes de la statistique publique, extrêmement précieuse et permettant d’établir des constats objectivés sur le temps long. Ce rapport, établi “en chambre” et mis en discussion avec l’ensemble du collectif Nos services publics, est désormais un support de débats que nous avons à cœur de partager avec l’ensemble de la société.

Pourquoi s’intéresser à l’état des services publics sur le temps long ?

Les services publics font souvent l’objet d’une approche segmentée, par secteur de politique publique ou selon les compétences de chaque collectivité ou opérateur de politique publique. Rarement, les services publics sont étudiés dans leur ensemble, alors même que des lignes de force traversent l’ensemble des politiques publiques. Souvent étudiés par l’angle des moyens budgétaires, les services publics font tout aussi rarement l’objet d’une analyse globale et étayée sur leurs objectifs, sur leur capacité à répondre aux besoins de la population. Généralement jugés sur le temps d’une polémique ou d’une séquence médiatique, les services publics ne sont que très peu observés sur le temps long. Présentés essentiellement sous le prisme des “solutions” à apporter, les débats qui les concernent font trop souvent l’économie d’un diagnostic lucide, sans lequel aucune proposition ne saurait porter réellement ses fruits.

Praticiens des politiques publiques, à tous niveaux, nous avons souhaité à bras le corps la différence massive de perception entre les enjeux des services publics tels que nous les percevons et ceux qui percent le plus souvent le mur du son médiatique. Nous sommes convaincus de l’intérêt de faire le lien entre les enjeux qui traversent les différents services publics, à la fois pour l’analyse de ces derniers et pour comprendre les évolutions de la société qu’ils révèlent. Nous sommes persuadés du caractère indispensable du regard sur les services publics par leurs finalités plutôt que par les moyens qui leur sont consentis. Nous constatons enfin tous les jours que les évolutions les plus structurantes des services publics ne sont visibles que sur le long terme, qui est également le temps des évolutions sociales.

Ce rapport s’attache donc à établir des constats étayés sur le temps long, considérant qu’un diagnostic pertinent est un préalable à toute proposition d’évolution efficace. Il propose au débat public un état des lieux transversal et documenté, en partant d’une analyse des besoins de la population – et en assumant le caractère fondamentalement culturel de cette notion de besoins, donc leur nature évolutive et politique. Les chapitres de ce rapport s’attachent, autant que les données le permettent, à décrire les transformations des besoins sur plusieurs décennies, dans l’idéal celles à l’œuvre sur les quarante dernières années, qui marquent une rupture avec la fin de la période de forte croissance économique dite des “Trente glorieuses”. Notre ambition est de partager et de débattre de ces constats, mais aussi, ce faisant, de déplacer le regard porté sur les services publics et d’ouvrir le débat sur les éventuelles propositions – que nous n’avons pas pour ambition de formuler ici – qui pourraient émerger d’un diagnostic partagé.

De quoi parle-t-on quand on parle de services publics ?

La notion de services publics est ici comprise de manière large : elle désigne en premier lieu les activités d’intérêt général assurées par la puissance publique ou qui relèvent de sa responsabilité, et donc les institutions chargées de fournir ces prestations de services et ces biens à la population. L’action publique n’est cependant pas toujours réductible à la fourniture d’un “service” : il nous a ainsi semblé indispensable d’inclure dans l’analyse les politiques publiques qui encadrent et transforment ces activités et ces institutions, mais aussi qui régulent l’action des individus et des acteurs privés.

Nous avons fait le choix d’une approche thématique – non exhaustive – des services publics, telle que peuvent la vivre les citoyennes et les citoyens au quotidien, plutôt que d’une approche par catégorie d’acteurs, qui aurait abordé plus en détail les enjeux de gouvernance mais aurait pris le risque d’être plus administrative et d’apparaître moins concrète pour la population. Les services publics étudiés dans les chapitres de ce rapport ont été choisi pour leur importance quotidienne pour la population, pour leur caractère particulièrement emblématique et pour leur capacité à couvrir une grande diversité d’enjeux : l’éducation, structurante pour la vie des enfants et premier poste public en matière de ressources humaines avec ses 1.1M d’agents ; les transports, premier secteur émetteur de gaz à effets de serre en France, contribuant à près d’un tiers de ses émissions ; la santé, droit fondamental pour les citoyens et une préoccupation centrale du débat public, avec une prégnance toute particulière depuis la pandémie de covid-19 ; la justice et la sécurité, pouvoirs régaliens essentiels, garants de la paix publique. Pour compléter ce panorama, nous proposons également une analyse des finances publiques et du fonctionnement des services publics, apportant ainsi un regard transverse sur les conditions de travail des agents publics, la relation à la population et la trajectoire d’investissement dans les services publics.

Pourquoi parler de “besoins” quand on parle de services publics ?

Nous avons souhaité mobiliser le terme de “besoin” par opposition à l’approche aujourd’hui majoritaire dans les politiques publiques autant que dans le débat public, qui consiste à penser les services publics par les “moyens” financiers et humains qui lui sont alloués. L’effort de description et d’analyse en termes de besoins proposé par ce rapport est une première tentative pour penser les services publics, dans leur ensemble, à partir des évolutions de la société et des attentes de la population. Nous avons la conviction que cette approche, qui permet d’aborder les politiques publiques au regard des enjeux auxquels elles entendent répondre, est trop souvent perdue de vue alors même qu’elle détermine la connexion ou la déconnexion des services publics par rapport à la population. Les enjeux de moyens ne sont pas éludés dans ce rapport : ils sont approfondis dans les différents chapitres, et font l’objet du dernier chapitre, transverse. Il nous semble toutefois essentiel de replacer ces enjeux de moyens à leur juste place, et de proposer un regard nouveau sur les services publics. Ce faisant, nous proposons une vision plus concrète et pertinente du débat sur les évolutions des services publics, par opposition à celle qui se cantonnerait à constater les « augmentations » ou « diminutions » de moyens : débattre de l’évolution des services publics n’a de sens qu’au regard des évolutions sociales auxquelles ils sont censés répondre.

Chacun des chapitres cherche à saisir, avant toute analyse des services publics eux-mêmes, les évolutions démographiques, sociales, environnementales et technologiques qui contribuent à transformer les attentes de la population et les modalités de leur prise en charge. C’est ce que nous qualifions ici de besoins, ou de besoins sociaux. Il nous semble essentiel de déplacer le débat public sur cette notion de besoins afin de débattre collectivement et plus largement sur les enjeux auxquels le service public doit répondre. Nous n’avons pas souhaité distinguer entre des besoins essentiels ou légitimes d’une part (“progrès”) et des besoins artificiels ou illégitimes d’autre part (“régrès”) : cela nous semble être le rôle du débat public éclairé que nous espérons justement provoquer. De même, certains besoins peuvent apparaître en contradiction les uns avec les autres : c’est précisément là que naît la politique, et donc le besoin de débat démocratique.

Et après la publication de ce rapport ?

Ce rapport sur l’état des services publics vise à nourrir le débat public. Le collectif Nos services publics s’attachera à le mettre en débat partout où cela sera jugé utile, dans les sphères politique, académique, administrative ou citoyenne. Nous souhaitons mettre en discussion l’approche générale des services publics que ce rapport propose – une approche par les besoins plutôt que par les moyens – dont il nous semble qu’elle est à même de redonner du sens aux services publics, à la fois pour les agents et pour les citoyens. Nous créerons également les conditions d’une mise en discussion des constats généraux ainsi que des constats réalisés au sein de chaque chapitre de ce rapport : santé, éducation, transports, justice et sécurité, fonctionnement et financement des services publics.

publics, et ce sur l’ensemble du territoire. Nous invitons tous média, toute administration, toute organisation, toute citoyenne ou citoyen souhaitant nous proposer une discussion de cette approche, quelle qu’en soit les formes, à nous contacter sur collectif@nosservicespublics.fr, et nous nous efforcerons d’y donner suite autant que poss

Le collectif Nos services publics compte également s’engager dans une actualisation régulière – si possible annuelle – des constats de ce rapport, ainsi que dans un enrichissement sur les nombreux secteurs ou aspects qui n’ont, à ce stade, pas pu être traités. L’ambition de ce premier rapport sur l’état des services publics sera prolongée et amplifiée : ici encore, nous invitons les personnes qui souhaiteraient nous proposer leurs contributions à nous rejodre (adhésion au collectif possible sur notre site internet : nosservicespublics.fr), à nous écrire et à nous rencontrer lors des débats publics qui seront organisés autour de la parution de ce rapport. »