Le projet d’ordonnance relative à la suppression de l’École nationale d’administration (ENA) et à son remplacement, au 1er janvier 2022, par un Institut du service public (ISP) saisit tout d’abord par sa nullité. Aucune justification du changement ne transparait. On y évoque le champ des agents concernés. Il est rappelé que, par application de la loi sur la transformation de la fonction publique du 6 août 2019, le fonctionnement des administrations sera déterminé selon des lignes directrices de gestion (LDG) de l’exécutif, sans négociation avec les organisations syndicales. Emmanuel Macron met en avant dans ses déclarations la nécessité d’accroitre la diversité du recrutement de l’ENA ; mais il supprime ici un troisième concours qui ouvrait sur la société civile. Il plaide pour une plus grande mobilité ; mais le texte en limite l’expression à la transition professionnelle vers le privé alors qu’il s’agit d’une garantie statutaire. De nombreuses précisions essentielles sont renvoyées à des décrets en Conseil d’État. De ce fatras ne se dégage aucune vision claire, démocratique et efficace de l’avenir de la haute fonction publique. C’est que, pour le pouvoir, l’intérêt est ailleurs.
Dans la publication Challenge du 10 avril 2007, Denis Kessler, membre de la présidence et principal idéologue du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), sous le titre « Défaire méthodiquement le programme du Conseil National de la Résistance » écrivait : « Le modèle social français est le pur produit du CNR […]. Il est grand temps de le réformer ». Et d’énumérer les chantiers concernés : « statut des fonctionnaires, régimes spéciaux de retraite, réforme de la Sécurité sociale, paritarisme […] ». On croit lire du Macron dans le texte. De fait,ce dernier a reçu pour conquérir le pouvoir, par un naturel de classe et de caste, le soutien de trous les dominants : l’oligarchie financière (dont il est issu via Rothschild), les cercles dirigeants de l’Union européenne, la technocratie administrative, la plupart des médias. Ainsi, le néolibéralisme de Kessler se distingue du libéralisme classique en ce qu’il veut abolir toutes les contraintes historiques faisant obstacle à l’expansion sans entrave du capitalisme mondialisé. À cette fin, les États sont requis, les services publics diminués, les mouvements populaires contenus par la réduction des libertés, aujourd’hui au motif de l’urgence sanitaire et antiterroriste.
La suppression de l’ENA prend place dans cette logique. Profondément dénaturée au cours des trois dernières décennies, l’École a été façonnée pour promouvoir dans le secteur public l’idéologie managériale du secteur privé au détriment de sa vocation du service de l’intérêt général. Mais l’expérience n’a pas été concluante aux yeux même de ses concepteurs et la crise sanitaire a consacré un échec cinglant du New Public Management (Nouveau management public). Il leur faut donc « tout changer pour que rien ne change », c’est-à-dire la pérennité du pouvoir des dominants. Si l’ENA originelle demeure une bonne référence de l’esprit novateur de la Libération, sa disparition aujourd’hui n’a rien d’affligeant. Elle doit laisser place à une réforme démocratique du recrutement, de la formation et de la vie professionnelle des fonctionnaires telle que celle esquissée dans un article précédent[1]. En ne perdant pas de vue que pour les plus farouches adversaires de la conception française du service public, tels Denis Kessler et Emmanuel Macron, c’est le statut général des fonctionnaires qui reste la cible prioritaire.
[1] « L’avenir de nos services publics », l’Humanité,25 avril 2019.
Lors de la première annonce d’Emmanuel Macron de supprimer l’ENA j’avais publié dans l’Humanité du 25 avril 2019 l’article suivant que je n’ai aucune raison de modifier sinon pour souligner le caractère démagogique d’un projet destiné à faire diversion à l’impéritie de l’exécutif macronien aussi bien concernant la situation sanitaire que sur les grands problèmes de notre époque.
« Faut-il supprimer l’ENA ?
L’idée d’une école nationale de formation des fonctionnaires destinés à occuper les plus hautes fonctions de l’administration est ancienne. Elle a été évoquée pendant la IIe République ; portée sous le Front populaire parle ministre de l’Éducation nationale Jean Zay. C’était un projet progressiste qui visait à remplacer un système de recrutement disparate. L’idée a été reprise à la Libération dans une ordonnance du général de Gaulle du 9 octobre 1945. La réforme a ensuite été absorbée dans l’élaboration statutaire conduite par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, secrétaire général du PCF qui aboutit à la loi du 19 octobre 1946, portant statut général des fonctionnaires, statut fondateur de la conception française démocratique de la fonction publique. La création de l’ENA répondit, au cours des années suivantes, à l’objectif originel de démocratisation, puis dériva vers un élitisme de plis en plus accentué. Cela conduisit Georges Marchais, secrétaire général du PCF à demander la suppression de l’ENA en 1980.
Ce ne fut pas la décision prise en 1981 par le nouveau ministre communiste de la fonction publique. De nombreuses rencontres avec les instances représentatives de l’ENA, des conférences annuelles devant les promotions pour expliquer les réformes statutaires engagées permirent d’exposer l’éthique du service public et de prendre plusieurs mesures de démocratisation : renforcement de l’enseignement du droit administratif, effectif des promotions porté de 80 à 140, recul des limites d’âge pour passer les concours, etc. Ces réformes furent mises en place dans un climat serein à l’exception de la création d’une 3e voie d’accès à l’ENA (outre les concours étudiants et fonctionnaires) en faveur de responsables de syndicats, d’associations, d’élus, avec places réservées dans les « grands corps ». Cette novation déclencha la révolte de l’aristocratie bourgeoise. Michel Rocard, premier ministre, rendit la réforme inopérante en 1990, mais plusieurs dizaines d’ « énarques du 3e type » eurent néanmoins le temps de prouver leur valeur et qu’une autre ENA était possible, tout en sachant que sa seule réforme ne saurait garantir à toutes les citoyennes et tous les citoyens l’égal accès aux emplois administratifs les plus importants.
Sur le modèle du statut des fonctionnaires, statut fédérateur de 1983 d’une fonction publique « à trois versants » (État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers), on pourrait concevoir une École des hautes études administratives combinant l’exigence d’unité républicaine et le respect dla diversité des fonctions, tronc commun consacrant notre conception française de la fonction publique, prolongé par des écoles d’application spécialisées dans les trois versants. Des mesures simples permettraient de régler la notion de « grands corps » en accordant à tous les fonctionnaires accédant aux corps de débouchés les mêmes régimes indiciaires et indemnitaires. La comparabilité des situations permettrait une application plus fluide de la mobilité érigée en garantie fondamentale en 1983. Des « tours extérieurs » élargis permettaient l’accès en cours de carrière à certains corps aux compétences générales. Le départ de fonctionnaires dans le privé serait rendu onéreux et irréversible.
Cette orientation est l’inverse de celle du projet de loi pétri d’idéologie managériale qu’Emmanuel Macron, pur produit du système de fabrication des castes, veut faire passer en force au Parlement avant l’été (loi du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique) en dépit de la plus large opposition. Ici, c’est moins l’ENA qui est en cause que l’avenir de nos services publics.*
Gérard Aschieri et Anicet Le Pors, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, 2015. Nouvelle édition
L’Association des DRH des grandes collectivités a ouvert un cycle d’entretiens sur ce thème. Ces entretiens feront l’objet de postcast sur les réseaux. On trouvera ci-dessous le lien permettant l’accès à l’entretien introduif du cycle.
Les enjeux de l’éthique dans la fonction publique territoriale du XXIème siècle
Transcription de l’entretien de Monsieur Anicet le Pors, ancien Ministre de la fonction publique, Conseiller d’Etat honoraire, réalisé par Mathilde Icard, présidente de l’Association des DRH des grandes collectivités territoriales
Mathilde Icard : L’Association des DRH des grandes collectivités territoriales a le plaisir et l’honneur d’accueillir monsieur Anicet Le Pors pour ce podcast qui est intitulé Éthique et fonction publique du 21ème siècle. Ces dernières années, le statut a évolué avec une place plus importante de la relation contractuelle, avec la tentation également d’un modèle calqué sur le secteur privé, alors qu’un service public performant ne répond pas aux mêmes enjeux qu’un secteur privé performant. Cette évolution est-elle toujours compatible avec les valeurs fondatrices du statut, avec la primauté de l’intérêt général ? L’affirmation du principe d’égalité ? L’éthique républicaine ?
Ce podcast s’attache tout d’abord à définir ce qu’est l’éthique, notamment par rapport à d’autres concepts tels que valeurs, droits et obligations déontologiques ou encore morale. Nous allons nous interroger également sur sa place dans un environnement qui est en mutation, sur sa raison d’être dans la fonction publique, sa formalisation ou encore son respect.
Monsieur Le Pors, vous avez été ministre délégué auprès du premier ministre chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives du gouvernement Pierre Mauroy, de juin 1981 à mars 1983, puis secrétaire d’État auprès du premier ministre chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives du gouvernement Pierre Mauroy de mars 83 à juillet 84. Vous êtes Conseiller d’État honoraire. Nous sommes nombreux et nombreuses à nous enrichir de votre réflexion, de vos écrits. Je pense notamment à l’ouvrage « La fonction publique du 21ème siècle » qui est fondamental à nos yeux, et également à votre dernier ouvrage, « La trace », qui est paru aux éditions La Dispute.
Je vais débuter mes questions, Monsieur le Ministre, en vous remerciant à nouveau d’avoir accepté d’ouvrir et d’inaugurer cette série de podcasts, vous qui êtes l’un des pères fondateurs du statut. Pour nous, c’était très important de pouvoir débuter cette séquence grâce à votre intervention. Je vais poser une première question, apparemment toute simple : on parle souvent du « statut, rien que le statut », mais quelle est la raison d’être du statut de la fonction publique ?
Anicet l Le Pors : Bonjour et merci de m’accueillir. Vous savez que je suis toujours intéressé de participer au débat sur cette importante question de la fonction publique qui est dominée par le concept d’intérêt général et l’intérêt général dans sa simple formulation, c’est déjà une affirmation éthique. L’intérêt général est servi par des administrations, des établissements de caractère national ou local, qui sont donc tout entières orientées vers le service de l’intérêt général, ce qui suppose des administrations et établissements qui soient intègres, compétents, impartiaux, modernes, efficaces et mis en œuvre par des hommes et des femmes, des fonctionnaires qui doivent avoir les mêmes qualités. Il faut qu’ils soient protégés de toutes les pressions qui pourraient les faire dévier de l’intérêt général : pressions de nature économique, politique, voire de l’arbitraire administratif lui-même. C’est pour cela qu’il y a un statut qui se situe au niveau le plus élevé de notre État de droit, c’est-à-dire au niveau de la loi, pour poser le principe de ces garanties qui sont toutes imprégnées, si j’ose dire, d’éthique. Et c’est avec cette philosophie générale qu’a été élaboré en 1983 le statut général des fonctionnaires dans sa version qui a été modifiée depuis, mais qui est restée la loi de 1983. Pour résumer et aller vite, je dirai que le statut est basé sur quatre choix.
Le premier, c’est de la conception du fonctionnaire citoyen. Avant la deuxième guerre mondiale, le fonctionnaire devait avant tout obéir. Le statut de 1946 a posé le problème du fonctionnaire citoyen opposé à la notion de fonctionnaire sujet. C’est donc le premier choix.
Le deuxième choix, c’est celui que j’ai consacré, si on peut dire en 1983, en affirmant le système de la carrière, c’est-à-dire que les fonctionnaires doivent être gérés sur l’ensemble de leur vie professionnelle et non pas simplement au regard d’un métier qui les lie et qui pourrait les rendre précaires en fonction de l’évolution de ce métier. Le système de la carrière fonde la durabilité de l’exercice d’une fonction publique.
Le troisième choix, celui d’un équilibre nécessaire entre deux principes constitutionnels l’unité de la République et la libre administration des collectivités territoriales, il faut que l’on trouve le bon endroit pour équilibrer unité et diversité, ce qui a donné naissance à ce qu’on a appelé la fonction publique à trois versants – État, territoriale, hospitalière – ce qui permet cet équilibre.
Quatrième choix. J’ai tenu personnellement et depuis je tiens ce discours à fonder cette architecture que je crois cohérente. La preuve, c’est qu’elle a duré. Sur des principes enracinés dans notre histoire ces principes sont au nombre de trois. Je l’ai redit très souvent.
Le premier principe, c’est le principe d’égalité qui a sa source dans l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
Le deuxième principe, c’est celui de l’indépendance du fonctionnaire. J’ai pris comme référence la loi de 1834 sur l’état des officiers, dite loi Gouvion Saint Cyr, qui ne porte pas sur les fonctionnaires civils, mais qui dit que l’officier est propriétaire de son grade et l’emploi est à la disposition de son administration.
Le troisième principe, c’est le principe de responsabilité dont je veux souligner l’importance au regard du thème que vous m’avez proposé. Principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La société a le droit de demander aux fonctionnaires de rendre compte de l’exercice de sa mission. Voilà les quatre choix que nous avons faits successivement et qui fondent, je crois en l’éthique, la légitimité du statut général des fonctionnaires.
Mathilde Icard : Merci pour ces éléments. Pour tirer ce fil avec le les principes que vous avez mentionnés et l’éthique, nous pouvons donc dire que l’éthique est nécessaire dans la fonction publique, dans notre fonction publique qui est sous statut ?
Anicet Le Pors :C’est le moment de se demander si on peut faire une définition de l’éthique.Je suis pour ma part partagé entre deux approches : une approche globale et une approche singulière. L’approche globale, vous l’avez énumérée en disant que l’éthique se rapprochait d’un certain nombre d’autres concepts qui étaient plus ou moins apparentés, à savoir les valeurs, les règles de conduite, droits et obligations, recommandations, on pourrait ajouter la morale. Ça forme un ensemble qui est apparenté sans aucune discussion possible avec ce qu’on appelle en général l’éthique mais c’est quand même très hétéroclite. Dans certains cas, je pense notamment à la morale. Fonder l’éthique sur la morale, c’est s’engager sur un terrain assez dangereux. Une morale de quelle nature ? Religieuse, philosophique, politique ? Je pense qu’il faut faire très attention dans l’usage même du mot éthique, car il peut recouvrir toutes ces acceptions. Et c’est en quelque sorte ce qu’on a appelé un mot valise. On y met ce qu’on veut et ce n’est pas sans danger de mettre ce qu’on veut dans un concept qui est censé servir l’intérêt général. En revanche, au niveau individuel, c’est plus facile, me semble-t-il, de définir ce qu’on peut appeler un comportement éthique et personnellement comme je l’ai indiqué en réponse à la première question que vous m’aviez posée, c’est la responsabilité qui me semble s’identifier le mieux à l’éthique. Et donc personnellement quand je parle d’éthique, ça veut dire responsabilité. Et quand je parle de responsabilité, je ne conteste pas que ça puisse être regardé comme une qualification éthique. Alors si on part de ce point de vue, qui est le mien, je crois qu’on peut dire que le statut a favorisé le fait que les fonctionnaires soient des citoyens de plein droit, qu’ils soient propriétaires de leur grade, donc qu’ils aient les moyens de protéger leurs garanties. Et puis qu’ils soient les mieux à même, parce qu’ils sont définis à la fois au niveau national et au niveau local, d’alimenter les dialectiques entre le particulier et le général. Et nous avons eu le souci de traduire toutes ces réflexions dans le statut, dans un certain nombre d’articles que je ne voudrais pas reprendre entièrement, mais qui me semblent caractéristiques au regard du thème dont nous discutons. Le premier, c’est l’article 25 du statut qui dit que le fonctionnaire doit se consacrer intégralement à ses tâches. Cet article a été modifié par une loi de 2016 qui a ajouté dans l’article l’énoncé de valeurs : l’impartialité, la dignité et la laïcité, qui à mon avis, ne sont pas utiles parce que les valeurs ont quelque chose d’évanescent. Chacun y met ce qu’il veut ou ce qu’il est. Et donc là, il y a aussi un risque d’incompréhension et d’approximation. Moi, je préfère parler de principes. Les principes ont été posés donc, d’une part par cet article 25 disant que le fonctionnaire doit se consacrer intégralement à ses tâches de fonctionnaire, par les articles 26 et 27 qui posent le principe du devoir d’informer, mais dans les conditions du secret professionnel et de la discrétion professionnelle.Et surtout, je dirais par l’article 28 qui est intéressant au regard de cette notion d’éthique et de responsabilité, car il est composé de quatre propositions.
La première dit le fonctionnaire a la responsabilité de se consacrer aux tâches qui lui sont confiées. Responsabilité le mot est utilisé dès le début de cet article 28.
La 2ème proposition c’est celle qui dit que le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique. Se « conformer aux instructions » : on n’a pas dit se soumettre aux ordres. Se « conformer aux instructions », cela veut dire qu’il a, dans la généralité des cas, la possibilité d’une appréciation personnelle. Il a une marge de liberté dans la définition des moyens qui lui permettent de se conformer pas aux ordres, aux instructions. Et d’ailleurs, cette idée est complétée par la suite de l’article qui dit « sauf ordre entre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Alors là, on met le fonctionnaire devant ses responsabilités. Il a le droit de désobéir si l’ordre lui paraît manifestement illégal, de nature à compromettre gravement un intérêt public, c’est un risque pour lui. Et ce risque, il faut qu’il le courre s’il est convaincu qu’il y a une menace pour l’ordre public. C’est une sorte de respect de sa dignité et de sa citoyenneté en tout cas.
Il y a une quatrième proposition qui est aussi intéressante qui dit qu’un fonctionnaire, quel que soit son niveau, n’est pas relevé de sa responsabilité par la responsabilité des personnes qui lui sont subordonnées. Autrement dit, il doit assumer non seulement sa propre responsabilité définie au niveau où il exerce ses fonctions, mais il doit, le cas échéant, assumer la responsabilité des gens qui sont dans la hiérarchie à des niveaux subordonnés. Donc, je trouve que cet article est particulièrement intéressant et le plus proche d’une définition sérieuse et opérationnelle de l’éthique et de la responsabilité du fonctionnaire.
Mathilde Icard :Nous voyons donc cette notion telle que définie sérieusement est intimement liée aux principes que vous avez cités. Nous pouvons donc dire peut-être que c’est une continuité ou une prolongation du statut ? Ou alors cela fait écho aussi à ce que vous disiez sur le mot valise, d’autres définitions qui sont moins sérieuses et qui, progressivement, peuvent se substituer aussi au statut ?
Anicet Le Pors : Je ne pense pas.La responsabilité est consubstantielle au statut. Le statut, à mon avis, se suffit. Nous n’avons pas voulu un statut bavard qui prévoit tout. Le statut est un instrument qui va à l’essentiel, qui fixe le cadre de l’exercice des fonctions des fonctionnaires. C’est-à-dire que dans le cadre de ces règles qui ne disent pas tout, le fonctionnaire est libre et libre de se poser les questions de fond et de forme qui caractérisent sa fonction. C’est dans un souci de liberté qu’il faut se retenir de trop développer par la loi et par le décret par voie de conséquence. Je tiens beaucoup à cette idée de liberté qui va de pair avec la mobilité dont nous avons fait dans le statut une garantie fondamentale. Et pour me faire comprendre si vous voulez, je prendrai des exemples qui me semblent tout à fait significatifs. Est-ce que le statut a besoin d’être prolongé par des recommandations de déontologie – parce que vous le savez la déontologie, en principe, n’est pas normative ? Ce sont surtout des recommandations. Mais je pose la question : est-ce que Jean Moulin, préfet, et René Cassin, conseiller d’État, auraient trouvé dans un code de déontologie la réponse aux questions qu’ils se posaient pendant la deuxième guerre mondiale ? Non ! Ils ont pris leurs responsabilités et c’est dans leur qualité de citoyen qu’ils ont trouvé les réponses qu’ils ont estimées justes, conformes à leur conscience, en même temps que l’idée qu’ils se faisaient de l’intérêt général. Je crois que sont des exemples qui, pour se situer au niveau plus élevé de la décision, portent enseignement pour toutes les actions des fonctionnaires, hommes et femmes, qui servent le service public. Le statut ne dit pas tout mais il dit l’essentiel. Et le reste c’est surtout aux fonctionnaires d’apporter des réponses qui leur semblent les mieux fondées sur ces principes les plus conformes à leur liberté de citoyen. Voilà comment je vois les choses. Je pourrais faire un raisonnement d’ailleurs assez voisin concernant les contractuels. Il y a eu depuis 20 ans toute une série de démarches tendant à faire du contrat de droit privé négocié de gré à gré une sorte de source autonome du droit de la fonction publique. On oublie que le contrat, d’après ce qui est dit dans le Code civil qui le définit, c’est la loi des parties. Le Code civil ne dit pas ça, il le dit en substance et c’est comme cela que c’est compris. Or, qui fait la loi dans notre pays ? Ce ne sont pas les contrats. La loi est l’expression de la volonté générale et elle est votée par le Parlement. Il ne peut pas y avoir de concurrence de deux catégories de lois qui se concurrencent et s’affrontent. Moi je crois qu’il faut soutenir que c’est le statut législatif qui fonde les règles essentielles, ça ne peut pas être le contrat. Le contrat enferme. Il enferme les deux parties qui rarement sont égales dans un choix qui est prédéterminé par leur seule relation bilatérale. Or, le statut donne infiniment plus de liberté que ce contrat qui circonscrit le champ de la mission, du projet mais ne se réfère plus, se décroche de l’intérêt général. Et c’est pourquoi je pense que aussi bien la déontologie, que je ne critique pas dans son principe – dans la mesure où elle n’est pas normative – pourquoi pas ! Mais je pense qu’elle ne se substitue en rien à la loi et aux règles posées par le statut. De même, le contrat me semble d’une autre nature que le cadre proposé par le statut pour l’exercice des fonctions publiques.
Mathilde Icard :Merci, je reprends vos propos : l’éthique est consubstantielle au statut. Voyez-vous toutefois des risques ou des dérives pour le service public avec ce lien intime entre statut et éthique ?
Anicet Le Pors : Vous savez qu’une réforme est intervenue en 2019. Une réforme dite de Transformation de la Fonction Publique. Je vous dis tout de suite que je n’ai pas approuvé cette évolution, mais prenons la pour base permettant la réponse à votre question. C’est une orientation qui favorise le contrat dont je viens de dire ce que j’en pensais, la déontologie,. La multiplication à l’infini des normes facilite-t-elle l’exercice du fonctionnaire citoyen ?Cette loi dont je parle a supposé l’existence, pour son application, de 60 décrets en Conseil d’État. C’est énorme et l’essentiel des prescriptions vont se trouver dans ces décrets. Ces décrets, bien entendu, ne sont pas soumis au Parlement. Il y a donc une question de légitimité qui se pose dans cette manière de gérer la fonction publique.De la même manière, cette incantation au dialogue social dans une période où tout le monde s’accorde à dire que les corps intermédiaires ne sont pas suffisamment respectés, à commencer par les élus et les élus locaux en particulier. Est-ce que cela facilite les choses ? Je ne le crois pas. Je pense que à tout mélanger, si vous voulez, ce qui relève de la déontologie, du contrat, du statut, on n’y comprend plus grand chose. Il y a d’ailleurs à ce sujet puisque les milieux privés et publics s’interpénètrent, une confusion qui s’instaure sur les finalités qui ne sont plus tout à fait de l’ordre de l’intérêt général. Comme il y a une confusion sur les finalités, il y a un gros risque de conflits d’intérêts, de clientélisme, voire à la limite de corruption. Et puis il y a aussi par cette intrusion du privé, une sorte de captation de l’action publique par des éléments qui n’ont pas grand-chose à y voir. Certains auteurs ont souligné que notre période, qui connaissait déjà depuis longtemps ce qu’on appelait le pantouflage c’est-à-dire la possibilité pour des fonctionnaires, essentiellement des hauts fonctionnaires, d’aller travailler pendant un temps dans le privé était une trahison de la fonction publique. Mais aujourd’hui on assiste à un autre phénomène. C’est un retour des gens qui ont pantouflé vers l’État et vers les collectivités publiques avec un carnet d’adresses inévitablement acquis au cours de cet exode dans le privé mais qui accroît la confusion sur les objectifs de l’action publique. Et c’est pourquoi je parle de captation de l’action publique, il y a des exemples éminents au sommet de l’Etat sur cette démarche de rétro pantouflage, comme on a pu l’appeler. Cette manière de concevoir la gestion est quelque chose qui me choque. Et enfin, après tout, ça peut me choquer sans que ce soit une mauvaise chose ! Mais quand même, je ne peux pas manquer de me poser la question de savoir. On a beaucoup parlé de nouveau management public. Est-ce que c’est ça le nouveau management public ? Ses adeptes ont-ils fait leurs preuves au cours de la crise sanitaire s’agissant des masques ? s’agissant des tests ? s’agissant des vaccinations ? Je laisse la réponse ouverte. Vous imaginez la mienne. Non, la démonstration n’a pas été faite et pour moi, elle a caractérisé ce que j’appellerais un fiasco du new public management, comme on dit. En revanche, qu’est-ce qu’on a pu constater dans cette période ? On a pu constater que c’étaient les collectifs de base qui méritaient notre admiration pour leur esprit de solidarité, pour leur efficacité et par là, pour leur manière de servir l’intérêt général. Et donc, je pense que de cette période difficile que nous vivons, il y a des enseignements à tirer, mais pas seulement pour nourrir des discours, mais pour passer à des méthodes de gestion qui soient véritablement des méthodes à la fois efficaces, démocratiques et favorables, à l’initiative des fonctionnaires, hommes et femmes, à tous les niveaux.
Mathilde Icard :C’est une réflexion que nous poursuivons au sein de l’Association des DRH. Comment progressivement construire un modèle basé sur ces principes du service public ? ces principes qui dépassent ce sur quoi d’ailleurs, on a été parfois formés, le cadre du secteur privé ; parce que nous pensons que la performance du service public se mesure aussi autrement. Vous avez parlé des hauts fonctionnaires qui représentent des acteurs importants du service public. Il y a eu de nombreuses réflexions ces dernières années, voire ces derniers mois, sur la carrière des hauts fonctionnaires. Quelle gestion éthique des hauts fonctionnaires, Monsieur le Ministre ?
Anicet Le Pors :Écoutez, en dehors de tout esprit partisan, je crois qu’il faut partir de la conception que l’on a de la réalité et cette réalité je la décline en trois réalités.
D’abord la réalité du travail collectif. La fonction publique, c’est une réalité collective. Et donc le problème n’est pas de mettre au tableau d’honneur tel ou tel manageur qui aurait bien réussi. Le problème n’est pas là, mais pas seulement là disons pour ne choquer personne. La consécration personnelle de la performance individuelle, c’est le souci de l’efficacité sociale qui est pluri dimensionnelle, qui nécessite une appréciation beaucoup plus difficile que les résultats que l’on observe dans le privé où le retour sur investissement, le taux de rentabilité interne sont les réponses d’une bonne gestion. Dans l’administration ce n’est pas cela. Ce sont les travailleurs collectifs nourrissant des fonctions publiques qui sont les instruments de l’efficacité. Et donc il faut avoir ça en tête. Refuser une hyper individualisation de la performance dans la fonction publique même si on sait bien distinguer un bon fonctionnaire d’un fonctionnaire moyen, voire d’un fonctionnaire qui n’est pas à la hauteur de sa tâche. C’est le collectif qui, à mon avis, l’emporte.
La deuxième réalité de la fonction publique, c’est une réalité structurelle. La fonction publique ce n’est pas la passation d’un simple marché, c’est des grandes administrations, c’est les grands principes que nous avons évoqués, c’est par exemple l’instauration de grilles indiciaires qui classent les gens par qualification et qui sont destinées à être pérennes et à classer les gens. C’est le lieu aussi où on se pose avec les moyens qui permettent de le résoudre, celui de l’égalité des hommes et des femmes dans la fonction publique qui est loin d’être réalisée au stade où nous en sommes. C’est aussi le champ où on peut le mieux avec la dimension extrême mettre en œuvre les nouvelles technologies, notamment l’administration numérique. C’est l’administration qui est au premier rang de l’application de ces nouvelles technologies. C’est aussi au niveau de l’administration qu’on peut le mieux si vous voulez faire des comparaisons avec les administrations étrangères, c’est à dire à nourrir notre conception de la fonction publique française d’autres exemples, car il ne faut pas être fermé à des systèmes qui ne sont pas les nôtres, mais qui peuvent néanmoins nous apporter des idées intéressantes. C’est une réalité structurelle. C’est dans ce cadre qu’il faut se poser le problème, effectivement, de ce que doit devenir l’ENA, entre autres, ou l’INET pour la fonction publique territoriale.
La troisième réalité, c’est d’une réalité de long terme. La fonction publique ne se conçoit que dans le cadre d’une gestion prévisionnelle qui ne se situe pas dans le cadre de l’annualité budgétaire dont on a fait un principe. C’était un drame de voir la fonction publique, ce n’est plus le cas aujourd’hui, siéger à Bercy. Ça voulait dire que c’était la direction du budget qui, de fait, dirigeait la fonction publique, ça ce n’est pas possible. Il faut que l’on sache aujourd’hui de combien de secrétaires de mairie on aura besoin de tel ou tel niveau. De combien de professeurs des écoles on aura besoin dans 10 ans, 15 ans, 20 ans ? On peut se tromper dans ses prévisions mais la prévision est un acte rationnel et en même temps éthique, dans la mesure où il se réfère au service public et à l’intérêt général. Donc le long terme est quelque chose d’absolument essentiel et ce n’est pas l’annualité budgétaire, ni la gestion privée qui peuvent rendre compte des préoccupations d’intérêt général qu’on peut situer à cette échéance. Donc je crois qu’il faut partir de cela. Ensuite, spécifier le rôle dans la gestion avec le souci de l’éthique des hauts fonctionnaires, qu’ils soient nationaux, territoriaux ou bien qu’ils exercent dans des établissements hospitaliers ou de recherche, à mon avis il n’est pas utile de différencier. La responsabilité est indexée au niveau des tâches qui sont dévolues à un fonctionnaire et tout fonctionnaire, quel que soit son niveau, doit à mon avis se sentir responsable, comme le dit le statut d’ailleurs de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Alors évidemment, on peut dire qu’il y a une spécification nécessaire pour les hauts fonctionnaires, ne serait-ce qu’en raison du statut lui-même. J’évoquais tout à l’heure l’article 28 et sa dernière proposition. Le fonctionnaire, le haut fonctionnaire notamment, n’est pas relevé de sa responsabilité par la responsabilité des gens qui lui sont subordonnés. Il doit les assumer lorsque c’est également nécessaire. Donc je crois que oui : ça n’est pas le même type de responsabilité concernant les hauts fonctionnaires et les fonctionnaires, comme on dit c’est le mot général est utilisé mais qui n’est pas péjoratif dans ma bouche évidemment, des fonctionnaires d’exécution. Non, tous sont responsables au niveau où ils se situent. Et les fonctionnaires qui sont en haut un peu plus que les autres puisqu’ils doivent assumer, le cas échéant, les responsabilités de leurs subordonnés. Mais je voudrais terminer, puis conclure malgré tout par une réponse qui les concerne. Moi, j’ai connu beaucoup de fonctionnaires et de hauts fonctionnaires et je dois dire que la tendance, et une tendance qui a été nourrie notamment par l’enseignement des hautes écoles de la formation des fonctionnaires vers la dernière période, les a conduits davantage, soit à singer en quelque sorte la gestion privée, le néo libéralisme ambiant dans lequel nous nous trouvons, le nouveau management public pour ressembler à des capitaines d’industrie. Cela me semble une perversion et un peu une indignité au regard de l’intérêt général qu’ils sont censés servir. Je crois effectivement que le fonctionnaire ne doit pas être quelqu’un de conforme. Il ne doit pas se loger dans une carrière confortable qui lui donne satisfaction au regard de ses relations. Les fonctionnaires que j’admire, ce sont des fonctionnaires qui auront du caractère, des hommes et des femmes qui savent ce qu’ils sont en tant que citoyens. Et c’est pourquoi, dans la situation de crise ou nous nous trouvons parce que j’ai connu des fonctionnaires qui répondaient à cette définition courageuse. Je fais pour ma part appel aux esprits vigiles qui nous aideront à défendre la conception française de la fonction publique et de son statut, tel que j’ai essayé d’illustrer précédemment.
Mathilde : Merci Monsieur le Ministre cela fait écho avec l’une des phrases de votre dernier ouvrage sur l’âge d’or des services publics.
Anicet Le Pors : Je crois qu’il y a eu au cours des dernières décennies une tentative pour montrer que finalement, le système en place qui est un système très inégalitaire socialement et très imparfait démocratiquement était néanmoins la fin de l’histoire. Disons, pour faire simple, le libéralisme l’aurait définitivement emporté, il y a le livre de Francis Fukuyama sur la fin de l’histoire. Je n’ai jamais pensé à cela. Je pense que d’abord qu’il n’est au pouvoir de personne de décider que l’histoire est terminée. Et puis surtout, je crois que les systèmes en place ne sont pas des systèmes satisfaisants. Il y a beaucoup de misère dans le monde et beaucoup de souffrances dans notre propre pays et que c’est cela qu’il faut considérer au regard de la conception que l’on a de l’intérêt général. Et puis, fin de l’histoire alors que les technologies bouillonnent, que les mouvements de capitaux certainement, de marchandises mais aussi des humains, ne cessent de se développer. Qui peut avoir l’arrogance nous dire nous sommes à la fin de l’histoire ? Moi quand je regarde l’histoire, même d’une manière très générale, je vois que c’est l’histoire qui est marquée par de plus en plus d’interdépendances, de plus en plus de coopérations nécessaires ou bien que l’on déplore mais qui existent, de plus en plus de solidarités de plus en plus liés à un destin commun. J’évoque les problèmes des droits de l’homme aussi bien que de l’écologie. En France toutes ces préoccupations nous les condensons dans une expression qui est celle du service public. C’est pourquoi je crois que, contrairement à toutes les impressions que nous pouvons avoir aujourd’hui, je crois que ce 21 ème siècle, après avoir passé des moments douloureux comme ceux que nous connaissons, peut-être d’autres encore un peu plus graves, ce qu’il faut redouter étant donné les incertitudes qui marquent toutes les politiques des différentes forces agissantes dans le monde, je pense qu’en définitive, je ne veux pas jouer les prophètes, mais c’est en raison que je dis aussi qu’on peut miser sur un âge d’or du service public tel que nous en avons la conception dans notre pays.
Mathilde Icard :Merci Monsieur le Ministre pour cette conclusion et cette vision d’espoir sur les services publics et la fonction publique. Merci également d’avoir partagé avec nous vos réflexions et d’inaugurer ce cycle sur l’éthique et la fonction publique du 21ème siècle. Je rappelle que vos écrits sont également disponibles et vos interventions au travers de votre blog qui est accessible sur Internet. On rappellera aussi le lien direct sur notre site. Encore merci à vous. Des échanges se poursuivront prochainement avec l’intervention notamment d’une directrice générale des services d’une collectivité et d’un chercheur. Et nous pourrons avoir l’occasion de ré échanger si vous l’acceptez, Monsieur le Ministre, sur ces sujets. Merci beaucoup.
Que retenir de la crise Covid actuelle et des revendications de « Plus jamais ça! » qu’elle suscite ?
Anicet Le Pors– Personnellement je pense qu’il faut aborder avec prudence la question de la portée des événements que nous vivons. D’abord, parce que l’histoire n’est jamais linéaire et le futur, pas nécessairement la simple suite de l’existant un pu modifié ou bouleversé. Il ne faudrait évidemment pas céder au pessimisme qu’a pu engendrer la crise, mais on ne saurait non plus s’en remettre au pouvoir qui a fait la démonstration d’une rare incompétence dans la gestion des affaires publiques. En dépit de la gravité de la situation, il n’a pas changé fondamentalement d’orientation derrière des discours de circonstance. Cela dit, la situation lui impose une certaine réserve. Au surplus le besoin de services publics modernes ne cesse de croitre et il est contraint de les prendre partiellement en compte pour ne pas mettre en cause son pouvoir politique. Déjà, avant la crise, sous la pression des mouvements sociaux, Emmanuel Macron avait du renoncer à la suppression des 120 000 emplois de fonctionnaires promise durant sa campagne électorale.
Cette crise offre-t-elle l’opportunité de sacraliser les services publics et le statut des fonctionnaires ?
Il appartient, selon moi, aux forces de la transformation progressiste de la société de prendre l’initiative. Pour défendre les garanties conquises par les luttes, mais aussi pour engager les réformes nécessaires en raison de l’évolution de besoins sociaux croissants, des développements technologiques et des changements des sociétés au niveau national aussi bien que mondial. Les statuts, qu’ils soient législatifs comme dans la fonction publique, ou réglementaires (décrets) dans les entreprises publiques sont ces garanties. Mais ce ne sont pas des textes sacrés, il faut donc qu’ils évoluent avec la société. C’est dans cet esprit, par exemple, qu’a été introduite dans le statut général des fonctionnaires en 1983 le principe de mobilité comme garantie fondamentale. Une mobilité choisie, assortie d’un système de formation continue permettant des changements de métiers dans une multi-carrière couvrant toute la vie professionnelle. Pour cela il convient de faire des choix de base très clairs, à savoir : préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale à la performance individuelle.
A rebours, donc, de toutes les dernières réformes ?
Précisément. Par la réforme du code du travail, les gouvernements qui se sont succédé au cours des dernières décennies ont voulu faire du contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré la référence sociale majeure du salariat, susceptible d’être appliqué e au public comme au privé. Cette réforme qui avait été amorcée sous le quinquennat Hollande, a été poursuivie par une attaque en règle contre les personnels à statuts, d’abord les cheminots privés de statut pour les nouveaux entrants, puis contre le statut général des fonctionnaires profondément dénaturé par une loi du 6 août 2019. Dans la crise, la démonstration de l’utilité vitale des services publics a été démontrée, dans la santé, l’éducation, la recherche, mais aussi dans les collectivités locales et les autres administrations et organismes publics. Cette reconnaissance doit maintenant se traduire par des politiques publiques concrètes.
Comment les syndicats de services publics devraient-ils envisager le monde d’après ?
Il ne m’appartient pas de me substituer aux syndicats dans l’orientation de leur action. Mais la fonction publique et les services publics dans leur ensemble sont formés de travailleurs collectifs dont les représentants doivent être étroitement associés à la définition et à la mise en œuvre de l’action publique. Ensuite, il faut prendre conscience que les services publics sont une réalité structurelle. Ainsi leurs agents sont organisés en corps ouen cadres en fonction de leurs qualifications et rémunérés selon des grilles indiciaires qui n’ont pas été revalorisées depuis des décennies. Il faut les revaloriser de façon importante et durable, et non par des primes « à la Blanquer » dans l’éducation nationale. Enfin, tous les salariés du public qui œuvrent au service de l’intérêt général inscrivent leur travail dans le long terme, et c’dst à cet horizon qu’il faut concevoir leur avenir et non à celui des comptes publics annuels de Bercy. Le XXIe siècle sera celui des interdépendances, de la coopération internationale, des solidarités mondiales. Cela porte un nom en France : le service public, et met en bonne place notre pays, qui a forgé au fil des siècles une solide expérience en la matière, pour apporter une contribution éminente à toute l’humanité.
On a quelque peine à imaginer dans le contexte du Covi 19 ce que peut être l’état d’esprit de ce secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, chargé de la fonction publique, mais honteux d’en faire état dans l’énoncé de sa qualification ministérielle. Il doit en effet, avec le concours de son administration de proximité (la direction générale de l’administration et de la fonction publique) élaborer, comme si de rien était, les projets de sept ordonnances et de la soixantaine de décrets en Conseil d’État prévus par la loi du 6 août 2019 dite de « transformation sociale », mais qui a en réalité contractualisé, managérialisé, dévoyé la conception française de la fonction publique. Et ce, dans une situation où les services publics, après avoir joué leur rôle d’ « amortisseur social » durant la crise financière de 2008, s’affirment aujourd’hui dans la pandémie comme le cœur des fonctions vitales de la nation. Soyons sans inquiétude, le secrétaire d’État ne pousse pas sa réflexion jusque-là. Adepte d’une stricte application du principe hiérarchique, il exécute sans broncher.
Il ne fait pas de doute cependant qu’après la pandémie et le confinement les choses ne seront plus tout à fait comme avant. Dans quelle mesure ? Telle est la question et nul ne peut se hasarder à prévoir avec trop d’assurance sur l’ampleur du changement qui interviendra. Les dominants, qui le demeurent, s’efforceront sans doute d’en limiter la portée jusqu’au point au-delà duquel leur ascendant politique serait menacé. Les partis politiques peinent à concevoir l’avenir faute d’un travail idéologique suffisant et d’une élaboration programmatique sérieuse. Le spontanéisme social est sans boussole, les idéologies de substitution et leurs gourous prospèrent. Dès lors, il est de la responsabilité de chaque citoyen et de chaque citoyenne d’apporter sa contribution à l’avènement des temps modernes, en responsabilité et en conscience. Au sein du mouvement social, il revient notamment aux organisations syndicales de faire l’effort nécessaire de renouvellement de la pensée et de l’action. Ce texte se veut une contribution personnelle concernant la fonction publique et le service public.
1. Sur la spécificité de la fonction publique
Par son importance économique et sociale comme par son contenu juridique, la fonction publique constitue la base principale sur laquelle doit se développer la réflexion. Je renvoie à cette fin au texte « Régression et modernité » du 15 novembre 2019 : introduction à l’assemblée générale annuelle du Centre départemental de gestion du Nord dont une synthèse est sur ce blog. Je ne rappellerai pas ici l’analyse de la politique du gouvernement en matière de fonction publique, mais seulement les orientations qui me semblent devoir être mises en avant. Seront ensuite examinées les conditions de convergence des analyses au sein de cette fonction publique à « trois versants », puis sur la base élargie de l’ensemble des services publics, enfin des secteurs public et privé.
1.1. La fonction publique est une réalité collective
La fonction publique est constituée d’un ensemble de travailleurs collectifs exerçant des fonctions spécifiques au service de l’intérêt général. Aucune transformation démocratique et efficace ne peut aboutir durablement sans l’engagement des fonctionnaires et le concours de leurs organisations syndicales dont la capacité de négocier avec le gouvernement doit être respectée (art. 8 du titre premier du statut général, loi du 13 juillet 1983).
Le statut actuel doit être assaini des dénaturations subies au cours des dernières décennies. Sur cette base pourrait être réalisée une véritable codification qui pourrait comporter des dispositions transposables, au moins dans leur esprit, aux autres personnels à statuts.
Les choix de base doivent être clairs : préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale à la performance individuelle.
Cela doit conduire à une évolution du statut, le mettant en conformité avec l’évolution des besoins, des technologies et des relations internationales.
1.2. La fonction publique est une réalité structurelle
Il s’agit d’organiser rationnellement les travailleurs collectifs selon les spécialités et qualifications. Cela devrait entrainer la refonte de l’ensemble des grilles indiciaires qui n’ont pas évolué depuis des décennies. C’est la véritable solution pour rétablir les situations dégrafées de certaines professions (assistants sociaux, enseignants, soignants, chercheurs, etc.), par des revalorisations indiciaires importantes et pérennes (et non par des primes discriminatoires et fugaces à la Blanquer).
Cette remise en ordre est nécessaire pour engager une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences portant notamment sur les points suivants : redéfinition des corps, des cadres et des grades, organisation de multi-carrières et des systèmes de formation correspondants, définition stricte du recours aux personnels contractuels, réformes indemnitaires, mise en œuvre de la garantie de mobilité, égalité hommes-femmes, mise en place humaine du numérique, etc.
La réforme de la haute fonction publique serait alors analysée comme une conséquence de cette réforme d’ensemble[1].
1.3. La fonction publique est une réalité de long terme
La politique actuelle brouille les finalités du public (intérêt général) et du privé, accroit de ce fait le risque de conflits d’intérêts, conduit à une captation de l’action publique par la finance. À l’inverse, une démarche rationnelle doit prendre appui sur les enseignements de l’histoire (les tendances lourdes de l’expansion administrative, la socialisation des financements des besoins fondamentaux et de la cohésion sociale, la maturation des concepts et principes), cultiver la rationalité des choix de l’action publique, veiller au respect de l’éthique républicaine. Il y a là deux lignes stratégiques opposées. Au-delà du « Ici et maintenant » du néolibéralisme, il convient d’ouvrir la perspective sur tout le XXIe siècle.
Une conséquence pratique et symbolique : l’avenir de la fonction publique (comme de tous les services publics) ne peut être soumis au principe de l’annualité budgétaire : de façon pratique et symbolique, il faut sortir la fonction publique de Bercy. Il est aussi nécessaire de progresser théoriquement et fonctionnellement sur des questions comme celles de l’efficacité sociale, de l’articulation des dispositions du droit du travail entre secteurs publics et privés.
Enfin, et la situation actuelle y invite, il faut s’interroger sur l’évolution du monde et du genre humain. Contrairement aux thuriféraires du néolibéralisme qui proclament la fin de l’histoire et la victoire définitive du capitalisme, tous les éléments du présent contexte conduisent au contraire à miser sur les interdépendances, les coopérations et les solidarités, c’est-à-dire … les services publics. C’est pourquoi il est rationnel et raisonnable d’avancer l’hypothèse d’un XXIe siècle « âge d’or du service public »[2].
2. Sur une stratégie de convergence statutaire
Les considérations qui précèdent chargent les salariés du secteur public d’une responsabilité particulière qui les oblige vis-à-vis de l’ensemble des salariés. Alors que les dominants actuels sont parvenus à faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure du salariat, il convient d’inverser cette logique et de faire des statuts législatifs et réglementaires cette référence. Une telle stratégie pourrait s’ordonner selon les trois stades suivants.
2.1. Convergence des trois versants de la fonction publique
Le 24 janvier 2017 la CGT a organisé, au niveau confédéral une journée d’étude pour marquer le 70eanniversaire du statut général des fonctionnaires créé par la loi du 19 octobre 1946, regardé comme statut fondateur de la conception moderne de la fonction publique française. Cette initiative a souligné l’unité des trois versants relatifs à l’État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics hospitaliers, établie par le statut fédérateur initié par la loi du 13 juillet 1983, autour de trois thèmes : égalité, indépendance, responsabilité. L’affirmation de l’unité juridique a posé les questions d’une réflexion commune sur le service public sur l’unité de démarche revendicative dans le respect des spécificités des fonctions publiques.
Il ne semble pas pour autant que des progrès substantiels aient été réalisés depuis dans le sens de la convergence des réflexions et des démarches. L’appréciation de la situation reste essentiellement du ressort des organisations syndicales sectorielles. On peut aussi s’interroger sur le rôle qu’une organisation commune plus poussée pourrait jouer dans le contexte de crise actuel et dans l’avenir. Plus généralement : quelle fonction publique voulons-nous pour ce XXIe siècle s’il promet d’être celui de la promotion des services publics ? L’analyse présentée dans la première partie de ce texte pourrait s’inscrire dans ce débat.
2.2. Convergence statutaire des agents des services publics
Les services publics rassemblent les 5,5 millions de fonctionnaires ou assimilés (un cinquième), les agents des entreprises publiques et des établissements et organismes publics divers que l’on peut évaluer à environ 800 000 salariés, l’effectif étant variable selon la définition du service public que l’on retient. L’ensemble représente environ 25% de la population active. Mais d’autres dépenses publiques doivent être prises en considération, comme celles de l’assurance chômage ou l’indemnisation du chômage partiel dans la crise actuelle. Au total, c’est sans doute la moitié des salariés qui, aujourd’hui, est rémunérée sur fonds publics. Démentant les annonces répétées des néolibéraux, la dépense publique, les prélèvements obligatoires et l’endettement national poursuivent leur croissance inexorable dans une crise systémique.
Cela devrait conduire à mettre au premier rang de l’action publique la question de la propriété publique et corrélativement celle des statuts des agents des services publics hors fonction publique. Ceux-ci se sont le plus souvent vus reconnaître un statut à partir de dispositions prévues par les lois de nationalisation renvoyant à des décrets le soin d’en établir les dispositions réglementaires. Ces salariés ont cependant été considérés avec les fonctionnaires comme « personnels à statuts ». Il est donc assez naturel de réfléchir à la convergence des situations et des actions concernant l’ensemble de ces salariés dont la vocation est de servir l’intérêt général dans des activités de services, de productions ou de recherches. Ces réflexions ont été développées dans les différentes entreprises publiques tout comme dans les fonctions publiques[3]. Dès lors, on peut penser que leur mise en commun et leur développement gagneraient à être partagés au bénéfice de la satisfaction de l’ensemble des besoins fondamentaux de la population. Quel secteur public, quels services publics et quels statuts législatifs ou réglementaires devons- nous concevoir dans le XXIe siècle ?
2.3. Convergence public-privé
Et encore au-delà ne faudrait-il pas que les personnels des services publics s’intéressent plus directement au travailleurs du secteur privé, ne serait-ce que pour contester l’idée répandue et entretenue par les adversaires du service public assimilant la fonction publique à une privilégiature ? En 2009, la CGT avait pris position en faveur d’un « nouveau statut du travail salarié »[4]. Une réponse aurait pu être la généralisation, au motif de l’égalité, des conventions collectives couvrant le privé comme le public assorties de la généralisation des contrats individuels. Cela conduirait à tirer l’ensemble des salariés vers le bas, à aligner le public sur le privé ainsi que le tente le gouvernement actuel.
La solution retenue a été celle de la reconnaissance, dans le cadre d’un progrès d’ensemble de la condition salariale, de la spécificité du service public justifiant notamment l’existence d’un statut général des fonctionnaires bénéfique pour ceux-ci comme pour tous les citoyens et citoyennes[5]. Il ne s’agit pas pour autant d’une généralisation de l’application de statuts à l’ensemble des travailleurs, mais plutôt d’assurer la convergence de leurs situations statutaires respectives ce qui passe principalement par le renforcement des garanties législatives régissant leur condition et non le développement de positions contractuelles précaires[6]. Cette globalisation de la question statutaire appelle, à l’évidence, un travail de grande ampleur.
[2]G. Aschieri et A. Le Pors, La fonction publique du XXIesiècle, Paris, Éditions de l’Atelier, 2015.
[3]Voir, par exemple, à l’initiative de l’Institut d’histoire sociale Mines-Énergie CGT, « 1946-2016 : de la nationalisation à la déréglementation. Et maintenant ?», Cahiers de l’IHSME, Colloque des 21-22 juin 2016.
[4]« Nouveau statut du travail salarié », Le Peuple, 17 juin 2009.
« LE XXI° SIECLE, « ÂGE D’OR » DU SERVICE PUBLIC »
Conseiller d’État honoraire, ancien ministre de la Fonction publique, Anicet Le Pors analyse les dernières déclarations du président de la République sur l’État-providence. Et dit combien il croit dans le service public pour notre siècle.
Le président Macron dans ses récents discours place l’Etat providence et les services publics comme le meilleur rempart contre les effets de la crise sanitaire : s’agit il d’un tournant ?
Anicet Le Pors : Je ne crois pas du tout, ici, à la sincérité du Président de la République, ni qu’il s’agisse dans son esprit d’un tournant. Il prend simplement en compte l’état actuel de l’opinion publique favorable à celles et ceux qui – dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la recherche et bien d’autres encore – incarnent des services publics qui répondent aux besoins vitaux de la Nation. Rappelons nous Nicolas Sarkozy : il prétendait en 2007 réduire le champ du statut général des fonctionnaires par des contrats de droit privé négociés de gré à gré avant d’être contraint de reculer par la crise financière de 2008 et d’abonder dans le sens de l’opinion publique qui voyait bien en quoi la France bénéficiait avec un service public étendu d’un véritable « amortisseur social » de la crise. Aujourd’hui bis repetita, et au-delà de la posture, Emmanuel Macron se garde bien de revenir sur les atteintes qu’il a portées aux statuts des agents du service public durant la première moitié de son quinquennat.
Le Président vous parait il sincère, au regard de son action des précédentes années, comme conseiller du Président Hollande, ministre puis chef de l’Etat?
ALP : Le Président Emmanuel Macron me paraît accomplir ce pourquoi il a été promu par les dominants de la société : l’alignement du public sur le privé via la modification du code du Travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure. C’est une stratégie claire, amorcée sous le précédent quinquennat, avant même l’arrivée d’Emmanuel Macron au gouvernement, mais qui lui a permis, élu président de supprimer d’abord le statut réglementaire de s cheminots avant de s’en prendre au statut législatif des fonctionnaires, la loi dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. Le discours managérial en cours brouille les finalités du secteur public, porteur de l’intérêt général et du secteur privé, obéissant à l’impératif du profit. Les dénaturations statutaires accroissent le risque de conflits d’intérêt et, par là, d’indépendance de l’administration. On assiste ainsi à une sorte de captation de l’action publique par les intérêts financiers privés. C’est aussi une remise en cause de la conception française du fonctionnaire-citoyen (opposée à celle du fonctionnaires-sujet) et à sa pleine responsabilité dans l’exercice des fonctions qui lui sont confiées, ce qui implique des garanties d’emploi, de protection sociale de retraite, d’intégrité.
Pourquoi le XXIe siècle sera l’ « âge d’or » du service public ?
Gérard Aschieri, ancien secrétaire général de la FSU et moi n’avons pas choisi ce terme pour enjoliver mais parce qu’il correspond à notre conviction. La fonction publique, est d’abord une réalité collective, un ensemble organisé de fonctions collectives représentant un cinquième de la population active. C’est pourquoi in faut que le gouvernement s’appuie sur le droit de négociation reconnu aux organisations syndicales, préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale au contrôle de la performance individuelle. Ensuite, la fonction publique est une réalité structurelle. Cela implique, que soit mise en œuvre une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences sur la base d’un classement juste des qualifications. Ainsi le déclassement officiellement reconnu des personnels enseignants, soignants, de la recherche doit, à mon avis, être réparé, non par des primes discriminatoires à la Blanquer mais par des revalorisations indiciaires substantielles et pérennes. Enfin, la fonction publique est une réalité qui doit être réfléchie sur le long terme et non dans le corset du principe de l’annualité budgétaire : il faut sortir la Fonction publique de Bercy ! D’aucuns voudraient nous faire croire que ce serait la fin de l’histoire, que le libéralisme l’aurait définitivement emporté. La réponse est dans la crise. Notre siècle est au contraire engagé, sous nos yeux quand bien même c’est douloureusement, dans la voie des interdépendances, des collaborations, des solidarités portées au niveau mondial, ce qui porte un nom en France : le service public.
Le gouvernement a annoncé récemment son intention de supprimer le dispositif appelés « catégorie active» dans la Fonction publique, au nom d’une nouvelle prise en compte de la pénibilité commune à tous. En effet les fonctionnaires sont classés en deux catégories : les « sédentaires » et les « actifs » et ces derniers (policiers, pénitentiaires, certains personnels de santé, contrôleurs aériens, sapeurs pompiers par exemple) peuvent bénéficier de conditions de départ à la retraite aménagées en raison de la pénibilité de leurs activités ( 57 ans en général jusqu’à 52 ans pour l’âge minimum), sous réserve d’avoir effectué un certain nombre d’années de service dans la dite catégorie.
Pénibilité individualisée
On aurait pu sans doute discuter pour savoir si la liste de corps concernés est toujours pertinente,- encore que lorsqu’on en regarde la liste il est difficile de nier la pénibilité particulière des métiers concernés ; on aurait pu réfléchir aux critères qui, compte tenu de l’évolution de travail des agents du service public et de la comparaison avec les salariés du privé, permettent de classer tel ou tel métier comme « actif » et éventuellment en ajouter de nouveaux: pour ne prendre qu’un exemple, on sait aujourd’hui la pénibilité particulière du travail en école maternelle (voir là dessus notamment les travaux de Domnique Cau Bareille). On aurait pu négocier d’y intégrer les contractuels aujourd’hui exclus. Mais la ligne gouvernementale, exprimée d’ailleurs par le Président de la République, est que la pénibilité ne peut pas relever de catégories mais de critères individuels. En fait il ne s’agit de rien d’autre qu’un nouvel avatar d’une politique de régressions à courtes vues qui vise notamment la Fonction Publique.
Comme la loi du 6 aout dernier, dite de « transformation de la Fonction Publique » , comme le projet de loi sur les retraites, il s’agit de s’en prendre à des garanties collectives et solidaires au profit de mesures individuelles bien moins protectrices, dont on nous dira peut-être ensuite qu’elles sont trop complexes et qu’il faut les réduire : l’expérience des critères de pénibilité introduits il y a quelques années dans le privé l’illustre bien.
Les modernes Diafoirus qui sont aux manettes ajoutent donc la saignée à la purge sous prétexte de guérir un malade dont ils ignorent la réalité et les besoins et inventent les maladies. Leur but est en réaliré de saper profondément un édifice étroitement lié à l’histoire de notre République et qui, contrairement à leurs croyances, est véritablement moderne.
Socle commun de droits
En effet s’il existe une Fonction Publique avec un statut et des règles communes à tous c’est parce que l’action publique a besoin d’agents qui travaillent ensemble pour prendre en charge l’intérêt général et qu’il le fassent dans le respect d’un certain nombre de principes fondamentaux: égalité, pérennité, responsabilité, indépendance par rapport aux intérêts particuliers. Et les garanties dont ils bénéficient sont étroitement liées à ce besoin et à ces principes.
Comment envisager une action collective efficace sans un socle commun de droits et de devoirs qui permettent à la fois solidarités, comparabilité et responsabilité ? Il n’est pas jusqu’à la mobilité dont se réclament sans cesse nos gouvernants qui ne nécessite ce commun : peut on imaginer que les agents changeront aisément de lieu de travail, de fonction, de métier s’ils n’ont pas de visibilité sur leurs droits et sur les conséquences de ces changements? Alors que les besoins des services publics aujourd’hui nécessitent de plus en plus travail en commun, échanges et transversalité, quel sens cela a-t-il de jouer la mise en concurrence et l’individualisation des situations?
Ces dispositions sont tout sauf novatrices : elles nous ramenent à une époque où les agents publics étaient sujets et non citoyens, et où on leur demandait simplement d’exécuter et se taire. Elles ne répondent à aucun des besoins d’une société de plus en plus fracturée en quête de justice et de cohésion; elles tournent le dos aux besoins et aux défis de l’avenir qui impliquent de mieux penser l’intérêt général et les communs dans un monde globalisé.
Ces reculs, ces coups de boutoir obstinés sont nocifs et déstabilisants pour les agents alors qu’on a besoin que tous ensemble continuent de s’investir comme ils l’ont toujours fait pour faire fonctionner des services publics indispensables à notre société. Mais au delà des agents ils sont une menace pour chacun des citoyens et au final pour notre démocratie.
Gérard Aschieri ancien secrétaire général de la FSU est membre du CESE
Anicet Le Pors, ancien ministre de la Fonction Publique
Co-auteurs de « La Fonction Publique du XXIème siècle » (2015, Éditions de l’Atelier)
Le statut général fondateur des fonctionnaires (SGF) de la loi du 19 octobre 1946 était porteur de l’idée qui émanait du programme du Conseil National de la Résistance (CNR) selon laquelle l’intérêt général devant l’emporter sur les intérêts particuliers, les serviteurs de cet intérêt général devaient disposer de garanties les protégeant des pressions économiques, des injonctions politiques partisanes, de l’arbitraire hiérarchique, conditions nécessaires d’une administration intègre, neutre et efficace. C’est pourquoi on s’étonnera peut être aujourd’hui de devoir rappeler que c’est dans le SGF (art. 32) que l’on trouve pour la première fois une définition du « minimum vital » (ancêtre du SMIC) et que celui-ci était utilisé dans le même article pour fixer à 120% de ce minimum la limite inférieure des traitements dans la fonction publique de l’État. C’est dire en quelle estime étaient tenus les fonctionnaires par les autorités issues de la Libération.
C’est dans le même esprit que leur furent accordées d’autres garanties en matière d’emploi, de protection sociale et de retraite. Ainsi l’article 140 du SGF d’alors prévoit qu’un décret soumis à ratification du Parlement avant la fin de l’année 1946 devrait procéder à l’organisation d’institutions sociales dans les administrations ou services publics et à « la fixation des règles applicables aux fonctionnaires en matière de sécurité sociale, en ce qui concerne notamment les risques maladie, maternité, invalidité, décès ». Il était également précisé que des lois ultérieures réformeraient la situation existante en « prévoyant notamment qu’en aucun cas le montant de la pension d’ancienneté ne peut être inférieure au minimum vital et garantissant les droits des femmes fonctionnaires ». Question de pleine actualité en 2020[1]. Ces dispositions firent effectivement l’objet de lois au cours des deux années suivantes. Furent aussi consacrés des régimes spéciaux au nom de l’intérêt général et de la spécificité des fonctions et activités exercées par les personnels des administrations et des services publics dont les personnels furent couverts non par des contrats mais par des statuts, les uns législatifs (fonctionnaires) les autres réglementaires (entreprises publiques).
Ce n’est toutefois pas dans le cadre du SGF qu’ont été mises en place les dispositions correspondantes en matière de retraites des fonctionnaires, mais par le Code des pensions civiles et militaires créé en 1951. La pension y est conçue non comme une récompense, mais en raison des services rendus par le fonctionnaire jusqu’à la cessation de ses fonctions, calculée en prenant en compte le niveau, la nature et la durée de celles-ci, afin de lui garantir, après la situation d’activité, des conditions de vie dignes eu égard aux services rendus pour le bien commun. Le financement de la retraite relevait du budget de l’État et la pension ne devait pas tarder à être considérée par la juridiction administrative comme le prolongement du traitement d’activité, ayant la nature d’un salaire. Le régime spécial de l’Institution de régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) sera créé en 1970. Dès 1945, les agents des collectivités territoriales et les personnels hospitaliers avaient été affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), tandis que le régime de retraite des ouvriers de l’État datant de 1928 était réformé en 1964.
Un régime transparent
Outre la légitimation de la spécificité du régime de retraite des fonctionnaires (comme corollaire de celle du SGF) par la loi, l’importance des effectifs des salariés concernés au sein de la population active et retraitée, l’ampleur du dispositif juridique, la qualité du modèle de solidarité par la répartition retenu tient à sa transparence qui en fait une dimension de la démocratie. La construction originelle a été maintes fois modifiée, ce qui rend l’exposé complet difficile, mais si avant d’évoquer les principales réformes intervenues dans le régime des retraites depuis la deuxième guerre mondiale on s’en tient aux caractéristiques principales on peut le résumer ainsi. Un jeune fonctionnaire intégrant la fonction publique vers l’âge de 20 ans va se voir appliquer le statut particulier du corps pour lequel il a concouru et il sera classé à l’indice de début de la grille indiciaire de ce corps. Connaissant la valeur du pont d’indice (pratiquement bloquée depuis 2010), il pourra donc calculer sa rémunération à tous les niveaux jusqu’à l’indice terminal de sa carrière.
Ainsi, jusqu’au début des années 2000, il peut à tout moment – toute chose égale par ailleurs – calculer le montant de sa retraite : dans la limite de 37 annuités et demie de services, et à raison de 2% du traitement (le plus élevé) des six derniers mos par annuité, sa retraite s’élève ainsi à 75% de ce traitement de fin de carrière. C’est simple, transparent et … rassurant. On ajoute que les primes ne sont pas prises en compte dans ce calcul et que le fonctionnaire a cotisé pour la retraite à hauteur de quelque 6% (à l’origine) de son traitement pendant toute sa carrière. Mais cette présentation, pour être aisément compréhensible, n’est cependant qu’approximative étant donné de nombreuses dérogations ou modifications des paramètres intervenues au fil du temps. Il reste que la possibilité statutaire d’effectuer une carrière complète excédant le plus souvent les 37 ans ½ et la prise en compte comme assiette le traitement le plus élevé pouvait constituer une référence forte pour les salariés du secteur privé. Certes, ils ne pouvaient se référer à leur dernier salaire qui n’était pas toujours le plis élevé et le caractère plus aléatoire de leur vie professionnelle ne pouvait être utilement invoqué, mais les caractéristiques d’une assiette favorable s’imposaient par référence au régime des fonctionnaires : les meilleures années rémunérées sur une période significative aussi courte que possible, dix ans plutôt que vingt-cinq ans et, a fortiori l’ensemble de la vie professionnelle comme prévu dans le régime de retraite par points.
On rappellera aussi que les fonctionnaires sont classés en deux catégories : les « sédentaires » et les « actifs », ces derniers (policiers, pénitentiaires, certains personnels de santé, contrôleurs aériens) pouvant bénéficier de conditions de départ à la retraite aménagées en raison de la pénibilité de leurs activités, jusqu’à 52 ans pour l’âge minimum, par exemple. Cette distinction catégorielle est remise en cause par le projet gouvernemental.
Des régressions répétitives
Ce modèle a été contesté par les libéraux pour qui les formes statutaires ou les systèmes réglementés sont en contradiction avec les axiomes de l’économie libérale, surtout dans une phase néolibérale dont la dérégulation est le principe. Il l’est également par une idéologie réformiste qui ne conteste pas le capitalisme dans ses fondements mais privilégie la justice distributive qui banalise la distinction public-privé. Ces deux lignes idéologiques s’expriment dans les champs politiques, syndicaux et associatifs. On les retrouve dans des démarches successives ou conjointes concernant le SGF comme les régimes de retraites.
S’agissant des régimes des retraites en général et celui des fonctionnaires en particulier, la remise en cause a été engagée à l’initiative de Michel Rocard, premier ministre, qui publie en 1991 un Livre blanc posant le problème d’une réforme d’ensemble du système de retraite. La démarche est ensuite poursuivie avec un rapport sur le sujet du commissaire général du Plan Jean-Michel Charpin. En 1993, le gouvernement Balladur engage à son tour une réforme des retraites du secteur privé : pour le calcul de la retraite sont prises en compte les vingt-cinq meilleures années au lieu des dix meilleures, augmentation de la durée de cotisations, l’indexation se fera désormais sur les prix et non plus sur les salaires. Nouvelles régressions sous le gouvernement Raffarin et Fillon. Au bout du compte s’agissant des fonctionnaires, dans la majorité des cas, le nombre d’annuités nécessaires pour obtenir une retraite complète est porté de 37 ½ à 40 puis 42 ans, l’âge minimum pour en bénéficier de 60 à 62 ans dans la perspective de 63 ans avec la loi Touraine au cours du quinquennat Hollande, l’évolution du montant des pensions est déconnectée de l’évolution des mesures indiciaires bénéficiant le cas échéant aux fonctionnaires en activité.
Un changement qualitatif
La réforme Macron est d’une autre nature. Elle poursuit certes une régression sur les paramètres avec notamment l’introduction de la notion d’âge-pivot (puis d’équilibre) assorti de bonus ou de malus visant à allonger la durée de la vie au travail, mais elle opère surtout une profonde transformation qualitative avec la substitution d’ un système « universel » de retraites à points au système actuel paramétrique (quand bien même ce serait dans une démarche régressive comme celles développées depuis 1991) défini clairement par la loi et le décret, notamment en ce qui concerne le système de retraite des fonctionnaires. La réforme prétend enfermer le raisonnement dans un quantum des dépenses de retraite de 14 % du PIB voire moins, raisonnement totalement irrationnel dans une perspective de croissance démographique et de valeur créée par travailleur. Le gouvernement soutient aussi qu’elle va réduire les inégalités, elle va au contraire les aggraver comme le montrent les études sur ce point[2]. Il est regrettable qu’il ait fallu ce projet de réforme pour que les pouvoirs publics admettent la réalité du déclassement des enseignants, des personnels de santé et de recherche. C’est en réalité une régression qui tire vers le bas les salariés du public comme du privé ainsi que l’avait effectué la réforme du code du travail en faisant du contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré la référence sociale majeure contre les statuts, prolongé par la suppression du statut des cheminots, puis par la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019.
Le projet de loi fait apparemment jouer le rôle central au conseil d’administration d’une Caisse nationale de retraite universelle, mais sous la contrainte des projections financières du système et sous la surveillance du gouvernement. Si celui-ci laisse dire qu’il a retiré du projet la notion d’âge-pivot par référence au système actuel, il impose un âge d’équilibre qui a la même vocation : prolonger la vie au travail pour obtenir une retraite complète alors qu’un tiers des salariés seulement sont encore au travail entre 60 et 64 ans. Dans ces conditions l’âge légal minimum devient virtuel. Autour de l’âge d’équilibre minorations et majorations seront fixes par le conseil d’administration de la Caisse nationale et, à défaut par décret. La valeur du point sera également déterminée par ce conseil d’administration compte tenu des projection financières du système. S’il est prévu que la valeur du point ne pourra pas baisser, les valeurs du point d’acquisition et de service seront fixées par défaut en tenant compte de l’évolution du revenu moyen par tête. Toutefois, à titre transitoire des modalités seront prévues notamment pour ne pas nuire à l’équilibre financier. La catégorie active qui permettait des départs anticipés pour certaines catégories de fonctionnaires est supprimée et remplacée par une appréciation individuelle de la pénibilité dans des conditions restrictives. Il s’agit donc d’un système d’une extrême complexité qui n’est pas encore abouti dans l’attente, en premier lieu, des résultats de la conférence sur le financement attendus pour la fin mars. On est très loin de la totale lisibilité du régime de retraite des fonctionnaires exposé précédemment.
Les fonctionnaires ciblés
Les fonctionnaires seront les grands perdants de la réforme car leur SGF (même dénaturé par la récente loi) et leur régime spécifique de retraite constituent une référence sociale insupportable pour le néolibéralisme[3]. Avec la réforme, ils perdent toute visibilité sur le montant et la date de leur retraite. Ils ne peuvent faire confiance aux autorités politiques qui ont bloqué la valeur du pont d’indice déterminant leur rémunération (pourquoi ne procèderaient-elles pas de même avec les points de retraite ?). La prise en compte incertaine de rémunérations antérieures à l’entrée dans la fonction publique, comme celles des débuts de carrière et des primes (lesquelles ont souvent été des expédients pour refuser des revalorisations indiciaires), quelques bonifications familiales, ne garantissent en rien la compensation des pertes occasionnées par le nouveau système, ni une correction des inégalités existantes alors qu’il serait possible de le faire avec le système existant par la voie réglementaire et avec les moyens financiers nécessaires, en ce qui concerne notamment les catégories de fonctionnaires sous-classées évoquées précédemment (enseignants, hospitaliers, chercheurs). Plus généralement apparaît la nécessité qu’il y aurait à revoir l’ensemble des grilles indiciaires pour tenir compte de l’élévation d’ensemble des qualifications Les conséquences de la réforme seront aggravées pour les femmes, déjà très discriminées (carrières discontinues, temps partiel, prise en compte insuffisante des maternités, déclassements professionnels, etc.), très majoritaires dans la fonction publique, en particulier dans la catégorie C.
Si chaque citoyen et chaque citoyenne peut développer sa réflexion sur l’analyse de la situation et les remèdes à lui apporter, seules les organisations syndicales sont légitimes à porter des revendications tenant compte à la fois des objectifs poursuivis et des moyens qui peuvent être mis en œuvre. Ainsi, dans une déclaration commune les organisations syndicales de la fonction publique CGT, Fédération autonome, Force Ouvrière, FSU, Solidaires ont mis en avant les revendications suivantes : augmentation des retraites dans les cadres existants : code des pensions et de la CNRACL ; retraite à 60 ans et maintien de la catégorie active ; revalorisation salariale du pont d’indice et augmentation uniforme de points d’indice ; création d’emplois statutaires et plan de titularisation des contractuels ; défense des missions publiques et abandon des externalisations et des privatisations ; renforcement du statut et abrogation de la loi du 6 août 2019.
Sur la portée du dialogue social
Les conditions dans lesquelles cette réforme a été engagée pourraient préjugent celles qui présideraient à sa gestion : des concertations formelles mais pas de véritables négociations avec des syndicats méprisés, pas d’évaluation rigoureuse des financements, pas d’étude d’impact sérieuse (comme ce fut également le cas pour la loi de transformation de la fonction publique). Si la responsabilité propre du président de la République est assumée et est présentée comme une preuve de sa détermination, il est surtout l’instrument complaisant d‘instances internationales (Banque mondiale, Organisation de coopération et de développement économiques OCDE, Union européenne) prônant ensemble la réduction de la dépense publique et l’alignement du public sur le privé par tous les moyens, dont la compression des retraites, la suppression des systèmes prédéfinis comme celui des fonctionnaires. Dès lors, la voie est ouverte au remplacement de la répartition par la capitalisation, au bénéfice des compagnies d’assurances complémentaires et des fonds de pension américains. Quelle portée peut alors avoir le dialogue social dans de telles conditions ?
Les promoteurs du projet entendent le circonscrire aux contraintes financières : part du PIB intangible consacrée aux retraites, résorption d’un déficit (contesté) à moyen terme, âge pivot, valeurs des points, etc. Ils usent d’un argument qui se voudrait décisif mais qui ne fait que souligner la nécessité d’améliorer le système : dans l’après guerre il y avait trois actifs pour un retraité et il n’y en aurait plus que 1,7 aujourd’hui. Des raisonnements étriqués de même nature sont tenus pour les politiques sociales concernant les protections relatives à la maladie ou au chômage. Dès lors, il faut élargir la réflexion et le raisonnement en se dégageant de contraintes artificiellement imposées et commencer en posant une question simple : l’argent existe-t-il aujourd’hui en France pour assurer la satisfaction des besoins fondamentaux ? Question qui se dédouble elle même : les richesses créées sont elles suffisantes et sont-elles justement réparties ?
Sur le premier point on peut affirmer que dans notre pays la richesse créée par habitant est la plus élevée jamais atteinte (PIB en francs/euros constants divisé par le nombre d’habitants), chaque habitant est 20% à 30 % potentiellement plus riche en 2019 qu’il y a 20 ou 30 ans selon la date de référence. Comment se fait-il alors qu’aujourd’hui il soit plus difficile de vivre dignement, que les protections sociales soient plus difficiles à couvrir qu’hier ? La réponse est dans le second point : la répartition des richesses. Le « tournant libéral » du printemps 19 83 qui a marqué en France le début du cycle néolibéral a été suivi d’une forte diminution de la part des rémunérations salariales dans la valeur ajourée : 5 à 8 points selon les ensembles d’entreprises considérés[4]. Ce décrochage des salaires n’a pas été résorbé au cours des quinze années suivantes et on doute qu’il le soit aujourd’hui vu la croissance des profits annoncés au cours des dernières années. En conclusion, il y a de l’argent, mais sa répartition profite au capital et non au travail. On peut douter que la conférence de financement annoncée par le premier ministre sur proposition de la CFDT s’intéresse à cette question de fond et actualise notre connaissance sur le partage des richesses produites par les Français. Qui a peur des chiffres ?
[1] G. Aschieri et A. Le Pors, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.
[2] Voir notamment : T. Amossé, sociologue administrateur de l’INSEE et J. Cayouette-Ramblière, sociologue à l’INED, « Les fonctionnaires sacrifiés sur l’autel du système universel de retraite », Libération, 14 janvier 2020.
[3] A. Le Pors, « Les fonctionnaires, voilà l’ennemi », Le Monde diplomatique, avril 2018.
[4] Centre d’analyse stratégique, « Faut-il rééquilibrer le partage de la valeur ajoutée et des profits en faveur des salariés ? », La note de veille n° 133, mai 2009. Cette analyse a été fondée sur un rapport du directeur général de l’INSEE, Jean-Philippe Cotis commandé par Nicolas Sarkozy.
Centre de gestion de la Fonction
publique territoriale
« Les agents publics de demain »
Centre départemental de gestion des des Hauts-de-France – Lille, 15 novembre 2019
Je remercie Monsieur le Président Marc Godefroy pour son invitation, Madame Mathilde Icard pour la parfaite organisation de cette rencontre et c’est avec un grand plaisir que je salue Monsieur Michel Hutiart, Président de la Fédération nationale des centres départementaux de gestion auquel me lie un compagnonnage déjà ancien et toujours chaleureux et amical.J’ai bien précisé aux organisateurs qu’ils ne pouvaient pas compter sur moi pour faire le service après vente de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Ils ont bien boulu m’en donner acte et préférer la priorité au débat. Je les en remercie. Et c’est dans cet esprit que je critiquerai l’amorce du programme qui nous a été distribué selon lequel il s’agirait « du passage du singulier au pluriel, d’un statut aux statuts des agents publics … ». Non, je considère pour ma part et je verse cette opinion au débat, qu’il y a bien des situations variées dans la fonction publique, mais qu’il n’y a qu’un statut général des fonctionnaires (SGF) et des contrats.
La loi du 6 août a surtout le caractère d’une loi cadre, vu l’ampleur du renvoi à de multiples textes réglementaire qui ne verront le jour qu’au cours des deux ou trois prochaines années. Ce n’est qu’à ce moment là que nous pourrons apprécier précisément son contenu. Néanmoins, nous pouvons faire aujourd’hui un diagnostic partiel et avancer des propositions, car une autre fonction publique que celle qui nous est présentée est possible.
La régression
La loi du 6 août est
l’aboutissement d’une démarche chaotique. Dès 1987, la loi Galland a tenté de
faire revenir la fonction publique territoriale vers un système de l’emploi
liant étroitement l’agent public à son métier. En 2003, après la cohabitation
Jospin-Chirac, le rapport annuel du Conseil d’État a proposé de faire du contrat
« une source autonome du droit de la fonction publique ». L’idée a
été reprise en septembre 2007 par le Président Nicolas Sarkozy souhaitant
promouvoir « le contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Un
livre blanc du conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani lui a été remis en avril
2008 en pleine crise financière. L’avis général a été alors que da réforme
était inopportune dans la crise car, avec un secteur public étendu, la France
disposait d’un « amortisseur social » efficace de la crise. Malgré
cela Emmanuel Macron au cours de sa campagne présidentielle a jugé le statut
général des fonctionnaire « inapproprié », (s’attirant aussitôt la
réplique de Martine Aubry : « Macron, ras l’bol ! »), puis dénoncé
en août 2017 les insiders, les
personnels à statuts. Simultanément, pendant les trente années qui ont suivi
l’adoption du statut de 1983, on a pu compter 225 modifications législatives du
SGF, le plus souvent des dénaturations, prouvant malgré tout la solidité et
d’adaptabilité du statut.
Chaotique également le
cheminement de la loi du 6 août. Le Premier ministre Édouard Philippe a lancé
le 13 octobre 2017 une opération complexe Comité action publique 2022 dite
CAP22, qui devait produire un rapport de propositions fin mars 2018. Mais, par
référence à ce qui précède, le gouvernement savait très bien ce qu’il voulait
faire et il n’avait nul besoin de CAP22. Dès le 1er février 2018
effectivement, le Premier ministre a annoncé les réformes qu’il entendait promouvoir :
développement massif du recours aux contractuels, plans de départs consécutifs
à la suppression de mission ou à leur transfert au secteur privé, ruptures conventionnelles,
rémunération dite au mérite. De fait, un
rapport réputé être celui de cAP22 a émergé en juillet 2018, mais il n’a jamais
été cautionné par le Gouvernement. Si on a pris CAP 22 au sérieux c’est un
fiasco. Si on l’a pris pour un leurre – ce qui est mon avis – c’est un manque
de respect.
Toutefois, cette démarche chaotique
recouvre une stratégie claire.
La réforme du code du travail,
amorcée sous le quinquennat précédent, a
eu pour principal effet de faire descendre dans la hiérarchie des normes la
relation salariale au niveau du contrat
de droit privé individuel susceptible de constituer la référence sociale
déterminante pour le privé comme pour le public (en 1982, j’avais dit vouloir
faire du SGF la référence sociale pour
tous les salariés, ce qui ne signifiait pas une volonté de transformer tous les
salariés en fonctionnaires). La voie était alors ouverte pour le lancement de
la croisade anti-statutaire. Elle s’est attaquée d’abord au statut
réglementaire des cheminots et, le Gouvernement étant parvenu à ses fins, au
statut général des fonctionnaires.
La réforme principale comme on
pouvait s’y attendre est la possibilité de recourir aux contractuels à tous
niveaux, y compris aux postes de direction les plus élevés. Cette possibilité va se combiner avec le
développement d’un phénomène qui s’est développé au cours des dernières années :
le « rétro-pantouflage ». Le pantouflage était la pratique de hauts
fonctionnaires émigrant vers le privé. Ce que l’on observe aujourd’hui c’est
leur retour fréquent dans le public avec carnets d’adresses et méthodes de
gestion puisées dans le secteur privé. Le Président de la République en est un
exemple.
L’autre réforme importante est
l’affaiblissement des organismes de représentation et de concertation des
personnels. Le motif est de lever les obstacles aux détenteurs du pouvoir
hiérarchique. Les commissions administratives paritaires (CAP) ne seront plus
compétentes pour examiner les mobilités, les affectations, les avancements, les
promotions. Les comités techniques (CT) qui n’étaient plus paritaires depuis
quelques années, et étaient devenus de ce fait des instances d’enregistrement,
seront fusionnés avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de
travail (CHSCT) en comités sociaux (CS) qui devront appliquer des lignes directrices
de gestion (LDG). On se limitera à ces deux réformes majeures, les ruptures
conventionnelles, les plans de départ, la rémunération au mérite, n’auront leur
pleine signification que lorsque les textes réglementaires verront le jour.
Le Conseil d’État avait formulé
de nombreuses réserves et critiques du projet, regrettant notamment les
insuffisances concernant l’étude d’impact, appelant de nombreuses précisions. Le
Gouvernement s’est efforcé de donner une apparence avenante à ses réformes en
mettant en avant certains thèmes. D’abord celui de la déontologie qui est une
émanation de la notion de « droit souple » américain et qui a pour
expression des chartes et des codes qui ne sont pas normatifs et, par là,
conviennent mieux à l’économie de marché. Ensuite, le thème du dialogue social
dont l’expérience nous apprend que l’on parle d’autant plus du dialogue social qu’il
n’y a pas de dialogue social, alors on dialogue sur le dialogue. Enfin,
l’ampleur du renvoi des dispositions de la réforme au pouvoir réglementaire,
c’est-à-dire exécutif. Le secrétaire d’État lui même, a évalué à 50 le nombre
de renvois à des décrets en Conseil d’État. Crest le signe d’une extraordinaire
bureaucratie, courante lorsque l’on s’éloigne des principes. Ces annonces
en trompe-l’œil ne sauraient cependant
masquer les enjeux.
C’est premièrement celui de la
confiance. Cette réforme n’a été
réclamée ni par l’opinion publique, ni par les fonctionnaires, ni par les
gilets jaunes, ni par les élus dont les associations s’opposent frontalement à
la politique du Gouvernement à leur égard. Mais surtout elle est dénoncée par
toutes les organisations syndicales et je rappelle que le statut de 1983 avait
bénéficié du soutien de toutes ces organisations. Peut-on réaliser de grandes
réformes, efficaces et démocratiques sans la confiance des acteurs ?
Deuxièmement, c’est un enjeu de
transparence et de démocratie. Cette réforme aira de graves conséquences. Elle
brouille les finalités de l’action publique en y introduisant des finalités de
rentabilité de l’entreprise privée. Pat là elle accroit le risque de conflits
d’intérêts. Il s’ensuit une captation de l’action publique par la finance au
mépris de l’intérêt général.
Troisièmement, cette réforme tourne le dos à la conception française du service public et de la fonction publique fondée sur l’idée du fonctionnaire-citoyen et le système de la carrière.
Alors que faire ?
La modernité
Il
convient de replacer la réflexion sur l’avenir de la fonction publique sur ses
bases spécifiques. : la fonction publique appelle un effort collectif,
elle est une réalité structurelle, elle doit par nature être réfléchie sur le
long terme.
La fonction publique résulte
d’un effort collectif. C’est pourquoi elle ne peut se passer d’une contribution
des instances intermédiaires que dont les organisations syndicales auxquelles a
été reconnu en 1983 la capacité de négociation (art. 8 et suivants de la loi du
13 juillets 1983). La réforme actuelle leur enlève toutes leurs compétences
traditionnelles : elles avaient déjà perdu depuis 1983 la capacité de
discuter des rémunérations du fait de la suppression des l’indexation des
salaires et des prix, on leur ôte aujourd’hui la passibilité de discuter des
avancements et de la mobilité. Que leur resterait-il ? La discipline,
c’est indigne.
Il n’y a pas de texte sacré, une
loi qui ne s’adapte pas à l’évolution du monde risque de se scléroser et est
vouée à la disparition. Mais une modernisation statutaire suppose un
assainissement de l’état actuel par l’épuration des dénaturations qui ont
défiguré le statut depuis trente-six ans. Ce n’est qu’ensuite qu’il sera
opportun de réaliser une codification souhaitable.
Dans cet effort collectif, il
convient de faire des choix clairs : préférer la loi au contrat, la
fonction au métier, l’efficacité sociale (sur laquelle je reviendrai) à la
performance individuelle dirigée contre l’agent et non vers les finalités
d’intérêt général.
La fonction publique est une
réalité structurelle. À l’automne 2016, j’ai eu l’occasion de présenter au
Conseil économique social et environnemental (CESE), dix chantiers de réformes
structurelles de la fonction publique. J’en reprendrai ici quelques unes.
Depuis des décennies, les classements indiciaires de la fonction publique n’ont
pas changé alors que les techniques, les qualifications, les besoins, les contextes
ont été profondément modifiés. La modernité implique un reclassement, avec
revalorisation d’ensemble des corps, cadres et grilles indiciaires. C’est la condition
pour que puisse être mise en place une réelle gestion prévisionnelle des
effectifs et des compétences, avec une traduction effective du principe de
mobilité reconnu comme garantie fondamentale en 1983, la mise en place de bi ou
multi-carrières, les systèmes de formation continue d’ampleur nécessaire. Alors
pourraient être précisés, aussi bien les emplois permanents devant être occupés
par des fonctionnaires que les emplois de contractuels.
Parmi les autres chantiers deux
d’entre eux me semblent devoir être considérés comme prioritaires. Celui de
l’égalité hommes-femmes où le champ des mesures discrétionnaires est très
large. Des mesures peuvent ainsi être rapidement prises pour faciliter l’égal
accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques.
Dans le même temps une attention particulière doit être accordée à la précarité
qui touche spécialement les femmes dans les activités d’exécution de la
catégorie C. La mutation numérique est aussi de la plus grande importance en
raison du champ d’application majeur que constitue l’administration, et du fait
des conséquences de cette évolution sur les conditions de travail des agents et
les relations avec les usagers.
Par une incidente, en réponse à
une journaliste, le Président de la République
a annoncé, dans une conférence de presse au printemps dernier, la
suppression de l’École nationale d’administration. Ce n’est pas une manière
sérieuse d’aborder la question de la formation initiale et continue des
fonctionnaires des trois versants de la fonction publique. La création de l’ENA
a été une réforme progressiste à la Libération, mais son enseignement a été
progressivement dévoyé par l’idéologie managériale. Ce n’est pas en confiant à
l’ancien président de la Ligue française de football (nouvelle diversion et
nouveau leurre), que l’on pourra dégager les traits d’une réforme pourtant
nécessaire, mais en repensant l’ensemble de la politique de formation des
fonctionnaires et particulièrement celle de l’encadrement. Sa liaison avec
l’Université doit être repensée, un tronc commun des aspirants hauts fonctionnaires
doit être créé, centré sur la conception du service public républicain, avec
des écoles d’application spécialisées dans les trois versants, les systèmes
indiciaires et indemnitaires harmonisés, la mobilité encouragée, les
« tours extérieurs » étendus, le passage vers le privé rendu très
onéreux et irréversible.
La réflexion sur l’avenir de la
fonction publique doit se développer sur le long terme. Plus généralement, on
peut déduire de tout ce qui précède que, dans la crise il faut reconquérir les
terrains de l’histoire du service public, de la rationalité, de l’éthique républicaine.
Il faut, pour cela, redonner aux collectivités publiques des moyens d’expertise
permettant d’ouvrir des perspectives à moyen et long terme. La fonction publique
n’existe plus aujourd’hui dans les intitulés ministériels, elle est incluse
dans les comptes publics, ce qui revient à la réduire à un coût, à une dépense,
alors qu’elle est avant tout un ensemble de services publics finalisés par
l’intérêt général. De même la fonction publique me peut être soumise au seul
principe de l’annualité budgétaire. Ce non sens doit se traduire par une
revendication simple : il faut définitivement sortir la fonction publique
de Bercy !
Le service public participe de
la sécularisation du pouvoir politique, de l’autonomisation de l’appareil
d’État, de l’expansion administrative, de la socialisation des financements
sociaux. Il pote de nouvelles exigences sur des questions fondamentales. Par
exemple, l’adéquation à établir entre secteur public (propriété publique) et
service public contrairement à la thèse soutenue par plusieurs rapports
accréditant l’idée que l’essentiel serait la gestion et non la propriété et que
l’on pourrait donc développer de manière générale des services publics « hors
sol ». Ou encore, fonder la complémentarité et la solidarité des secteurs public
et privé en faisant remonter la hiérarchie des normes au salariat privé par un
renforcement de sa base législative dans le code du travail pour parvenir à une
véritable sécurité sociale professionnelle. Sur in autre terrain, développer un
travail théorique pour permettre de mieux appréhender l’efficacité sociale des
actions publiques, celle-ci étant bien plus complexe car multidimensionnelle
que la simple mesure de la rentabilité du secteur privé.
Enfin, il faut ouvrir sur tout
le XXIe siècle. Certains
tentent de nous convaincre que le néolibéralisme serait un horizon indépassable
et que ce serait, comme l’a écrit l’américain Francis Fukuyama, la fin de
l’histoire. Je ne le pense pas du tout. Sous nos yeux on voit que le monde est
de plus en plus celui des interdépendances, des interconnections, des
coopérations, des solidarités, même si tout cela se construit souvent dans les
contradictions, les conflits et la violence. Je crois, au contraire, que toutes
ces formules de socialisation objective se condensent, en France, dans le
concept de service public. C’est pourquoi je pense que le XXIe siècle répondra à une loi de nécessité pour
devenir l’âge d’or du service public. Et je fais mienne cette pensée de Pierre
Teilhard de Chardin, jésuite et paléontologue, homme de science et prophète :
« On empêchera plutôt la Terre de tourner que l’Homme de se
socialiser ».
Colloque de la FSU – Maison de la chimie, le 12 juin 2019
Avec la participation de :
* Bernadette GROISON, secrétaire générale de la FSU
* Daniel GUIRAUD, maire des Lilas
vice-président
de la métropole du Grand Paris
* Marylise LEBRANCHU, ancienne Garde des Sceaux, ancienne ministre de la fonction publique
* Anicet LE PORS, ancien ministre de la fonction publique
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Argumentaire repris au colloque CGT – UFSE – UGICT le 24 juin 2019
* *
L’action publique du gouvernement porte une atteinte
grave à la conception française républicaine de la fonction publique. Elle est
aussi l’occasion d’une discussion au fond du projet de loi de transformation de
la fonction publique actuellement en débat au parlement. La meilleure réplique
est de répondre à la question proposée comme
thème de cette rencontre, de s’interroger sur le rôle que doit être appelée à
jouer la fonction publique dans l’évolution de la société.
Première partie – Une action publique contraire à la conception
française républicaine
Une action
publique marquée par une démarche chaotique couvrant une stratégie claire
L’offensive actuelle s’inscrit dans une longue
filiation : la loi Galland du 13 juillet 1987 tendant à ramener la fonction
publique territoriale vers une fonction publique d’emploi (transformation des
corps en cadres, retour au système des « reçus-collés » dans les
concours), le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 proposant de faire du
contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique, le
discours en 2007 de Nicolas Sarkozy en faveur du « contrat de droit privé
négocié de gré à gré » pour l’accès aux emplois publics, le Livre blanc de
Jean-Ludovic Silicani allant dans le même sens mais contrarié lors de la crise
financière de 2008, le secteur public apparaissant alors comme un efficace
« amortisseur social ». À quoi il convient d’ajouter les multiples
dénaturations du statut général des fonctionnaires (225 modifications législatives enregistrées dans les 30 années suivant son
adoption). La démarche actuelle du
pouvoir installant un système complexe dit CAP 22 s’est révélée être un leurre
car l’exécutif savait parfaitement dès l’origine ce qu’il entendait faire,
notamment le développement du recrutement par la voie du contrat et l’extension
de l’idéologie du nouveau management public (NMP). Leurre, l’opération CAP 22 a
rapidement tourné au fiasco mais sans conséquence pour une stratégie
parfaitement claire articulant : réforme du code du travail, suppression
du statut des cheminots, remise cause du statut général des fonctionnaires. Le
but est de faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale
majeure valable pour tous.
L’alignement
du public sur le privé marqué par une insécurité juridique et la bureaucratie
Si le statut n’est pas immédiatement abrogé, il sera
mis en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux, y
compris celui des directeurs d’administration. Ce mouvement se combine avec la
démarche de hauts fonctionnaires opérant un « rétro-pantouflage »
privé-public. Pour donner plus d’autorité au pouvoir managérial, les
prérogatives des organismes consultatifs traditionnels sont réduites. Les
commissions administratives paritaires (CAP) n’interviendront que dans des cas
limités sur la mobilité, les affectations, l’avancement, les promotions. Les
comités techniques (CT, autrefois paritaires, les CTP) et les comités hygiène,
sécurité et conditions de travail (CHSCT) sont fondus en comités sociaux
(CS) inscrivant leur action dans des
lignes directrices de gestion (LDG). Des plans de départ collectifs pourront
survenir dans les cas d’abandons de missions, de leur transfert au privé, ou de
dématérialisation numérique. La rémunération au mérite est également prévue et
trouvera une expression réglementaire. Pour donner l’impression d’une
contrepartie, il est beaucoup question dans ce projet de déontologie dont la
nature est de ne pas être normative, et de dialogue social d’autant plus évoqué
avec insistance qu’il est défaillant. On relèvera aussi l’aspect bureaucratique
du texte prévoyant quelque 70 décrets en Conseil d’État, de très nombreuses
dérogations et précisions requises.
Une réforme
néfaste dans un contexte d’affaiblissement de l’exécutif qui ménage des atouts
pour le mouvement social
Cette réforme entraine une confusion dans les finalités de l’action publique, entre celles de l’intérêt général et celles des intérêts privés. De là un risque accru de conflits d’intérêts. Et il résulte de tout ce qui précède une véritable captation de l’action publique par l’oligarchie financière. Néanmoins, cette stratégie se développe dans un contexte d’affaiblissement du pouvoir politique aux causes et caractéristiques multiples : confiance à bas niveau de l’opinion publique, mouvement inédit des gilets jaunes, front uni des syndicats, réserves dés associations d’élus, objectifs de baisse de la dépense publique compromis, difficultés des réformes institutionnelles. Il pourrait y avoir là un terrain favorable pour mettre en échec le pouvoir ; pourtant la mobilisation reste difficile pour des raisons qu’il convient d’étudier. Dans de telles conditions, il ne faut évidemment pas renoncer à faire modifier ce texte par la voie d’amendements, mais il faut en tout état de cause élever le niveau du débat politique par le rappel de l’histoire au cours de laquelle s’est forgée la conception française de la fonction publique, la nécessité de fonder l’action publique sur la rationalité scientifique, le respect scrupuleux de l’éthique républicaine de l’intérêt générale et de la responsabilité des fonctionnaires.
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Deuxième partie – Un rôle progressiste pour la fonction publique
Quelles mesures prioritaires pour conforter le rôle de
l’action publique ? Les propositions dépendent beaucoup du contexte
politique envisagé. Sur une base assainie, la fonction publique doit envisager
son pôle en termes de structures et de long terme.
Apurer les
contentieux, assainir la situation statutaire, éventuellement codifier
S’impose tout d’abord la satisfaction des
revendications syndicales pour améliorer les conditions de vie et de travail
des fonctionnaires et, par là, de tous les citoyens ; c’est la
responsabilité des organisations syndicales. Ensuite, il convient de revenir
sur les centaines de modifications statutaires intervenues depuis trente-six
ans dont la plupart sont des dénaturations ; il convient donc d’en faire
un inventaire et d’y remédier pour assainir la base de travail. Enfin, il
serait souhaitable de faire sur cette base une codification à droit constant de
dispositions qui se présentent souvent aujourd’hui dans une grande confusion. Le
statut pourrait alors être complété par des dispositions correspondant à l’évolution
des besoins des usagers et des techniques, au renforcement de la responsabilité
des fonctionnaires.
Engagement de chantiers structurels prioritaires de modernisation
Trente-six ans après l’adoption du statut devrait être
engagée une réforme d’ensemble du classement indiciaire des statuts
particuliers, corps et grades pour tenir compte des évolutions des
dernières décennies. Dans ces conditions
plus transparentes la mobilité pourrait devenir effectivement une garantie
fondamentale. Les multi-carrières devraient être développées avec un système de
formation continue correspondant. Le recours aux contractuels serait
circonscrit. Parmi les autres chantiers structurels prioritaires on peut
citer : l’action pour l’égalité femmes hommes comportant la lutte contre
la précarité des emplois dans la catégorie C notamment et l’égal accès des
femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, le
développement d’une politique de numérisation et de dématérialisation à visage
humain, la multiplication des relations internationales. En raison de son
caractère symbolique la réforme de l’École nationale d’administration serait
nécessaire en centrant son recrutement sur l’Université, mettant en place une
formation commune de départ prolongée par des écoles d’applications dans les
trois versants, l’égalisation des régimes indiciaires et indemnitaires des
corps de débouché, l’élargissement des tours extérieurs et en rendant onéreux
et irréversibles les départs dans le privé.
Inscrire le
rôle de la fonction publique dans le changement de civilisation
L’État et les autres collectivités publiques doivent être dotés des moyens d’expertise correspondant au niveau de développement de notre temps, et la fonction publique disposer notamment d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences Cette gestion ne doit pas être dictée par le principe de l’annualité et le ministère de la fonction publique retrouver son identité et sortir de Bercy. La fonction publique est également appelée à apporter une contribution aux tendances lourdes pluriséculaires d’évolution de l’administration : sécularisation du pouvoir politique et autonomisation de l’appareil d’État, socialisation des financements des besoins sociaux, affirmation des concepts du service public. La notion d’efficacité sociale doit faire l’objet d’un approfondissement théorique. s’inscrivant dans un processus de changement de civilisation, deux questions qui n’ont pas un rapport direct avec la fonction publique doivent être néanmoins traitées : d’une part, la question de la propriété publique, base matérielle nécessaire du service public, d’autre part, le renforcement de la base législative du code du travail permettant d’instaurer une véritable sécurité sociale professionnelle pour les salariés du secteur privé favorisant la convergence des actions et des situations statutaires des salariés des secteurs public et privé.. Enfin, dans la « métamorphose » (Edgard Morin) civilisationnelle qui caractérise notre époque la fonction publique est appelée à participer à un XXIe siècle « âge d’or » du service public.
Anicet Le Pors : C’est le moment de se demander si on peut faire une définition de l’éthique. Je suis pour ma part partagé entre deux approches : une approche globale et une approche singulière. L’approche globale, vous l’avez énumérée en disant que l’éthique se rapprochait d’un certain nombre d’autres concepts qui étaient plus ou moins apparentés, à savoir les valeurs, les règles de conduite, droits et obligations, recommandations, on pourrait ajouter la morale. Ça forme un ensemble qui est apparenté sans aucune discussion possible avec ce qu’on appelle en général l’éthique mais c’est quand même très hétéroclite. Dans certains cas, je pense notamment à la morale. Fonder l’éthique sur la morale, c’est s’engager sur un terrain assez dangereux. Une morale de quelle nature ? Religieuse, philosophique, politique ? Je pense qu’il faut faire très attention dans l’usage même du mot éthique, car il peut recouvrir toutes ces acceptions. Et c’est en quelque sorte ce qu’on a appelé un mot valise. On y met ce qu’on veut et ce n’est pas sans danger de mettre ce qu’on veut dans un concept qui est censé servir l’intérêt général. En revanche, au niveau individuel, c’est plus facile, me semble-t-il, de définir ce qu’on peut appeler un comportement éthique et personnellement comme je l’ai indiqué en réponse à la première question que vous m’aviez posée, c’est la responsabilité qui me semble s’identifier le mieux à l’éthique. Et donc personnellement quand je parle d’éthique, ça veut dire responsabilité. Et quand je parle de responsabilité, je ne conteste pas que ça puisse être regardé comme une qualification éthique. Alors si on part de ce point de vue, qui est le mien, je crois qu’on peut dire que le statut a favorisé le fait que les fonctionnaires soient des citoyens de plein droit, qu’ils soient propriétaires de leur grade, donc qu’ils aient les moyens de protéger leurs garanties. Et puis qu’ils soient les mieux à même, parce qu’ils sont définis à la fois au niveau national et au niveau local, d’alimenter les dialectiques entre le particulier et le général. Et nous avons eu le souci de traduire toutes ces réflexions dans le statut, dans un certain nombre d’articles que je ne voudrais pas reprendre entièrement, mais qui me semblent caractéristiques au regard du thème dont nous discutons. Le premier, c’est l’article 25 du statut qui dit que le fonctionnaire doit se consacrer intégralement à ses tâches. Cet article a été modifié par une loi de 2016 qui a ajouté dans l’article l’énoncé de valeurs : l’impartialité, la dignité et la laïcité, qui à mon avis, ne sont pas utiles parce que les valeurs ont quelque chose d’évanescent. Chacun y met ce qu’il veut ou ce qu’il est. Et donc là, il y a aussi un risque d’incompréhension et d’approximation. Moi, je préfère parler de principes. Les principes ont été posés donc, d’une part par cet article 25 disant que le fonctionnaire doit se consacrer intégralement à ses tâches de fonctionnaire, par les articles 26 et 27 qui posent le principe du devoir d’informer, mais dans les conditions du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Et surtout, je dirais par l’article 28 qui est intéressant au regard de cette notion d’éthique et de responsabilité, car il est composé de quatre propositions.
Anicet Le Pors 