Régression et modernité

Conférence régionale pour l’emploi territorial

Centre de gestion de la Fonction publique territoriale



« Les agents publics de demain »

Centre départemental de gestion des des Hauts-de-France – Lille, 15 novembre 2019

Je remercie Monsieur le Président Marc Godefroy pour son invitation, Madame Mathilde Icard pour la parfaite organisation de cette rencontre et c’est avec un grand plaisir que je salue Monsieur Michel Hutiart, Président de la Fédération nationale des centres départementaux de gestion auquel me lie un compagnonnage déjà ancien et toujours chaleureux et amical.J’ai bien précisé aux organisateurs qu’ils ne pouvaient pas compter sur moi pour faire le service après vente de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Ils ont bien boulu m’en donner acte et préférer la priorité au débat. Je les en remercie. Et c’est dans cet esprit que je critiquerai  l’amorce du programme qui nous a été distribué selon lequel il s’agirait « du passage du singulier au pluriel, d’un statut aux statuts des agents publics … ». Non, je considère pour ma part et je verse cette opinion au débat, qu’il y a bien des situations variées dans la fonction publique, mais qu’il n’y a qu’un statut général des fonctionnaires (SGF) et des contrats.

La loi du 6 août a surtout le caractère d’une loi cadre, vu l’ampleur du renvoi à de multiples textes réglementaire qui ne verront le jour qu’au cours des deux ou trois prochaines années. Ce n’est qu’à ce moment là que nous pourrons apprécier précisément son contenu. Néanmoins, nous pouvons faire aujourd’hui un diagnostic partiel et avancer des propositions, car une autre fonction publique que celle qui nous est présentée est possible.

La régression

La loi du 6 août est l’aboutissement d’une démarche chaotique. Dès 1987, la loi Galland a tenté de faire revenir la fonction publique territoriale vers un système de l’emploi liant étroitement l’agent public à son métier. En 2003, après la cohabitation Jospin-Chirac, le rapport annuel du Conseil d’État a proposé de faire du contrat « une source autonome du droit de la fonction publique ». L’idée a été reprise en septembre 2007 par le Président Nicolas Sarkozy souhaitant promouvoir « le contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Un livre blanc du conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani lui a été remis en avril 2008 en pleine crise financière. L’avis général a été alors que da réforme était inopportune dans la crise car, avec un secteur public étendu, la France disposait d’un « amortisseur social » efficace de la crise. Malgré cela Emmanuel Macron au cours de sa campagne présidentielle a jugé le statut général des fonctionnaire « inapproprié », (s’attirant aussitôt la réplique de Martine Aubry : « Macron, ras l’bol ! »), puis dénoncé en août 2017 les insiders, les personnels à statuts. Simultanément, pendant les trente années qui ont suivi l’adoption du statut de 1983, on a pu compter 225 modifications législatives du SGF, le plus souvent des dénaturations, prouvant malgré tout la solidité et d’adaptabilité du statut.

Chaotique également le cheminement de la loi du 6 août. Le Premier ministre Édouard Philippe a lancé le 13 octobre 2017 une opération complexe Comité action publique 2022 dite CAP22, qui devait produire un rapport de propositions fin mars 2018. Mais, par référence à ce qui précède, le gouvernement savait très bien ce qu’il voulait faire et il n’avait nul besoin de CAP22. Dès le 1er février 2018 effectivement, le Premier ministre a annoncé les réformes qu’il entendait promouvoir : développement massif du recours aux contractuels, plans de départs consécutifs à la suppression de mission ou à leur transfert au secteur privé, ruptures conventionnelles, rémunération dite au mérite.  De fait, un rapport réputé être celui de cAP22 a émergé en juillet 2018, mais il n’a jamais été cautionné par le Gouvernement. Si on a pris CAP 22 au sérieux c’est un fiasco. Si on l’a pris pour un leurre – ce qui est mon avis – c’est un manque de respect.

Toutefois, cette démarche chaotique recouvre une stratégie claire.

La réforme du code du travail, amorcée sous le quinquennat précédent,  a eu pour principal effet de faire descendre dans la hiérarchie des normes la relation salariale  au niveau du contrat de droit privé individuel susceptible de constituer la référence sociale déterminante pour le privé comme pour le public (en 1982, j’avais dit vouloir faire  du SGF la référence sociale pour tous les salariés, ce qui ne signifiait pas une volonté de transformer tous les salariés en fonctionnaires). La voie était alors ouverte pour le lancement de la croisade anti-statutaire. Elle s’est attaquée d’abord au statut réglementaire des cheminots et, le Gouvernement étant parvenu à ses fins, au statut général des fonctionnaires.

La réforme principale comme on pouvait s’y attendre est la possibilité de recourir aux contractuels à tous niveaux, y compris aux postes de direction les plus élevés.  Cette possibilité va se combiner avec le développement d’un phénomène qui s’est développé au cours des dernières années : le « rétro-pantouflage ». Le pantouflage était la pratique de hauts fonctionnaires émigrant vers le privé. Ce que l’on observe aujourd’hui c’est leur retour fréquent dans le public avec carnets d’adresses et méthodes de gestion puisées dans le secteur privé. Le Président de la République en est un exemple.

L’autre réforme importante est l’affaiblissement des organismes de représentation et de concertation des personnels. Le motif est de lever les obstacles aux détenteurs du pouvoir hiérarchique. Les commissions administratives paritaires (CAP) ne seront plus compétentes pour examiner les mobilités, les affectations, les avancements, les promotions. Les comités techniques (CT) qui n’étaient plus paritaires depuis quelques années, et étaient devenus de ce fait des instances d’enregistrement, seront fusionnés avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT) en comités sociaux (CS)  qui devront appliquer des lignes directrices de gestion (LDG). On se limitera à ces deux réformes majeures, les ruptures conventionnelles, les plans de départ, la rémunération au mérite, n’auront leur pleine signification que lorsque les textes réglementaires verront le jour.

Le Conseil d’État avait formulé de nombreuses réserves et critiques du projet, regrettant notamment les insuffisances concernant l’étude d’impact, appelant de nombreuses précisions. Le Gouvernement s’est efforcé de donner une apparence avenante à ses réformes en mettant en avant certains thèmes. D’abord celui de la déontologie qui est une émanation de la notion de « droit souple » américain et qui a pour expression des chartes et des codes qui ne sont pas normatifs et, par là, conviennent mieux à l’économie de marché. Ensuite, le thème du dialogue social dont l’expérience nous apprend que l’on parle d’autant plus du dialogue social qu’il n’y a pas de dialogue social, alors on dialogue sur le dialogue. Enfin, l’ampleur du renvoi des dispositions de la réforme au pouvoir réglementaire, c’est-à-dire exécutif. Le secrétaire d’État lui même, a évalué à 50 le nombre de renvois à des décrets en Conseil d’État. Crest le signe d’une extraordinaire bureaucratie, courante lorsque l’on s’éloigne des principes. Ces annonces en  trompe-l’œil ne sauraient cependant masquer les enjeux.

C’est premièrement celui de la confiance.  Cette réforme n’a été réclamée ni par l’opinion publique, ni par les fonctionnaires, ni par les gilets jaunes, ni par les élus dont les associations s’opposent frontalement à la politique du Gouvernement à leur égard. Mais surtout elle est dénoncée par toutes les organisations syndicales et je rappelle que le statut de 1983 avait bénéficié du soutien de toutes ces organisations. Peut-on réaliser de grandes réformes, efficaces et démocratiques sans la confiance des acteurs ?

Deuxièmement, c’est un enjeu de transparence et de démocratie. Cette réforme aira de graves conséquences. Elle brouille les finalités de l’action publique en y introduisant des finalités de rentabilité de l’entreprise privée. Pat là elle accroit le risque de conflits d’intérêts. Il s’ensuit une captation de l’action publique par la finance au mépris de l’intérêt général.

Troisièmement,  cette réforme tourne le dos à la conception française du service public et de la fonction publique fondée sur l’idée du fonctionnaire-citoyen et le système de la carrière.

Alors que faire ?

La modernité

  Il convient de replacer la réflexion sur l’avenir de la fonction publique sur ses bases spécifiques. : la fonction publique appelle un effort collectif, elle est une réalité structurelle, elle doit par nature être réfléchie sur le long terme.

La fonction publique résulte d’un effort collectif. C’est pourquoi elle ne peut se passer d’une contribution des instances intermédiaires que dont les organisations syndicales auxquelles a été reconnu en 1983 la capacité de négociation (art. 8 et suivants de la loi du 13 juillets 1983). La réforme actuelle leur enlève toutes leurs compétences traditionnelles : elles avaient déjà perdu depuis 1983 la capacité de discuter des rémunérations du fait de la suppression des l’indexation des salaires et des prix, on leur ôte aujourd’hui la passibilité de discuter des avancements et de la mobilité. Que leur resterait-il ? La discipline, c’est indigne.

Il n’y a pas de texte sacré, une loi qui ne s’adapte pas à l’évolution du monde risque de se scléroser et est vouée à la disparition. Mais une modernisation statutaire suppose un assainissement de l’état actuel par l’épuration des dénaturations qui ont défiguré le statut depuis trente-six ans. Ce n’est qu’ensuite qu’il sera opportun de réaliser une codification souhaitable.

Dans cet effort collectif, il convient de faire des choix clairs : préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale (sur laquelle je reviendrai) à la performance individuelle dirigée contre l’agent et non vers les finalités d’intérêt général.

La fonction publique est une réalité structurelle. À l’automne 2016, j’ai eu l’occasion de présenter au Conseil économique social et environnemental (CESE), dix chantiers de réformes structurelles de la fonction publique. J’en reprendrai ici quelques unes. Depuis des décennies, les classements indiciaires de la fonction publique n’ont pas changé alors que les techniques, les qualifications, les besoins, les contextes ont été profondément modifiés. La modernité implique un reclassement, avec revalorisation d’ensemble des corps, cadres et grilles indiciaires. C’est la condition pour que puisse être mise en place une réelle gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, avec une traduction effective du principe de mobilité reconnu comme garantie fondamentale en 1983, la mise en place de bi ou multi-carrières, les systèmes de formation continue d’ampleur nécessaire. Alors pourraient être précisés, aussi bien les emplois permanents devant être occupés par des fonctionnaires que les emplois de contractuels.

Parmi les autres chantiers deux d’entre eux me semblent devoir être considérés comme prioritaires. Celui de l’égalité hommes-femmes où le champ des mesures discrétionnaires est très large. Des mesures peuvent ainsi être rapidement prises pour faciliter l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques. Dans le même temps une attention particulière doit être accordée à la précarité qui touche spécialement les femmes dans les activités d’exécution de la catégorie C. La mutation numérique est aussi de la plus grande importance en raison du champ d’application majeur que constitue l’administration, et du fait des conséquences de cette évolution sur les conditions de travail des agents et les relations avec les usagers.

Par une incidente, en réponse à une journaliste, le Président de la République  a annoncé, dans une conférence de presse au printemps dernier, la suppression de l’École nationale d’administration. Ce n’est pas une manière sérieuse d’aborder la question de la formation initiale et continue des fonctionnaires des trois versants de la fonction publique. La création de l’ENA a été une réforme progressiste à la Libération, mais son enseignement a été progressivement dévoyé par l’idéologie managériale. Ce n’est pas en confiant à l’ancien président de la Ligue française de football (nouvelle diversion et nouveau leurre), que l’on pourra dégager les traits d’une réforme pourtant nécessaire, mais en repensant l’ensemble de la politique de formation des fonctionnaires et particulièrement celle de l’encadrement. Sa liaison avec l’Université doit être repensée, un tronc commun des aspirants hauts fonctionnaires doit être créé, centré sur la conception du service public républicain, avec des écoles d’application spécialisées dans les trois versants, les systèmes indiciaires et indemnitaires harmonisés, la mobilité encouragée, les « tours extérieurs » étendus, le passage vers le privé rendu très onéreux et irréversible.

La réflexion sur l’avenir de la fonction publique doit se développer sur le long terme. Plus généralement, on peut déduire de tout ce qui précède que, dans la crise il faut reconquérir les terrains de l’histoire du service public, de la rationalité, de l’éthique républicaine. Il faut, pour cela, redonner aux collectivités publiques des moyens d’expertise permettant d’ouvrir des perspectives à moyen et long terme. La fonction publique n’existe plus aujourd’hui dans les intitulés ministériels, elle est incluse dans les comptes publics, ce qui revient à la réduire à un coût, à une dépense, alors qu’elle est avant tout un ensemble de services publics finalisés par l’intérêt général. De même la fonction publique me peut être soumise au seul principe de l’annualité budgétaire. Ce non sens doit se traduire par une revendication simple : il faut définitivement sortir la fonction publique de Bercy !

Le service public participe de la sécularisation du pouvoir politique, de l’autonomisation de l’appareil d’État, de l’expansion administrative, de la socialisation des financements sociaux. Il pote de nouvelles exigences sur des questions fondamentales. Par exemple, l’adéquation à établir entre secteur public (propriété publique) et service public contrairement à la thèse soutenue par plusieurs rapports accréditant l’idée que l’essentiel serait la gestion et non la propriété et que l’on pourrait donc développer de manière générale des services publics « hors sol ». Ou encore, fonder la complémentarité et la solidarité des secteurs public et privé en faisant remonter la hiérarchie des normes au salariat privé par un renforcement de sa base législative dans le code du travail pour parvenir à une véritable sécurité sociale professionnelle. Sur in autre terrain, développer un travail théorique pour permettre de mieux appréhender l’efficacité sociale des actions publiques, celle-ci étant bien plus complexe car multidimensionnelle que la simple mesure de la rentabilité du secteur privé.

Enfin, il faut ouvrir sur tout le XXIe  siècle. Certains tentent de nous convaincre que le néolibéralisme serait un horizon indépassable et que ce serait, comme l’a écrit l’américain Francis Fukuyama, la fin de l’histoire. Je ne le pense pas du tout. Sous nos yeux on voit que le monde est de plus en plus celui des interdépendances, des interconnections, des coopérations, des solidarités, même si tout cela se construit souvent dans les contradictions, les conflits et la violence. Je crois, au contraire, que toutes ces formules de socialisation objective se condensent, en France, dans le concept de service public. C’est pourquoi je pense que le XXIe  siècle répondra à une loi de nécessité pour devenir l’âge d’or du service public. Et je fais mienne cette pensée de Pierre Teilhard de Chardin, jésuite et paléontologue, homme de science et prophète : « On empêchera plutôt la Terre de tourner que l’Homme de se socialiser ».

« Quel avenir pour la fonction publique? »

Colloque de la FSU – Maison de la chimie, le 12 juin 2019

Avec la participation de :

* Bernadette GROISON, secrétaire générale de la FSU

* Daniel GUIRAUD, maire des Lilas

 vice-président de la métropole du Grand Paris

* Marylise LEBRANCHU, ancienne Garde des Sceaux, ancienne ministre de la fonction publique

* Anicet LE PORS, ancien ministre de la fonction publique

*

Argumentaire repris au colloque CGT – UFSE – UGICT le 24 juin 2019

                                                                      *          *

L’action publique du gouvernement porte une atteinte grave à la conception française républicaine de la fonction publique. Elle est aussi l’occasion d’une discussion au fond du projet de loi de transformation de la fonction publique actuellement en débat au parlement. La meilleure réplique est de répondre  à la question proposée comme thème de cette rencontre, de s’interroger sur le rôle que doit être appelée à jouer la fonction publique dans l’évolution de la société.

Première partieUne action publique contraire à la conception française républicaine

Une action publique marquée par une démarche chaotique couvrant une stratégie claire

L’offensive actuelle s’inscrit dans une longue filiation : la loi Galland du 13 juillet 1987 tendant à ramener la fonction publique territoriale vers une fonction publique d’emploi (transformation des corps en cadres, retour au système des « reçus-collés » dans les concours), le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 proposant de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique, le discours en 2007 de Nicolas Sarkozy en faveur du « contrat de droit privé négocié de gré à gré » pour l’accès aux emplois publics, le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani allant dans le même sens mais contrarié lors de la crise financière de 2008, le secteur public apparaissant alors comme un efficace « amortisseur social ». À quoi il convient d’ajouter les multiples dénaturations du statut général des fonctionnaires (225 modifications législatives  enregistrées dans les 30 années suivant son adoption). La démarche  actuelle du pouvoir installant un système complexe dit CAP 22 s’est révélée être un leurre car l’exécutif savait parfaitement dès l’origine ce qu’il entendait faire, notamment le développement du recrutement par la voie du contrat et l’extension de l’idéologie du nouveau management public (NMP). Leurre, l’opération CAP 22 a rapidement tourné au fiasco mais sans conséquence pour une stratégie parfaitement claire articulant : réforme du code du travail, suppression du statut des cheminots, remise cause du statut général des fonctionnaires. Le but est de faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure valable pour tous.

L’alignement du public sur le privé marqué par une insécurité juridique et la bureaucratie

Si le statut n’est pas immédiatement abrogé, il sera mis en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux, y compris celui des directeurs d’administration. Ce mouvement se combine avec la démarche de hauts fonctionnaires opérant un « rétro-pantouflage » privé-public. Pour donner plus d’autorité au pouvoir managérial, les prérogatives des organismes consultatifs traditionnels sont réduites. Les commissions administratives paritaires (CAP) n’interviendront que dans des cas limités sur la mobilité, les affectations, l’avancement, les promotions. Les comités techniques (CT, autrefois paritaires, les CTP) et les comités hygiène, sécurité et conditions de travail (CHSCT) sont fondus en comités sociaux (CS)  inscrivant leur action dans des lignes directrices de gestion (LDG). Des plans de départ collectifs pourront survenir dans les cas d’abandons de missions, de leur transfert au privé, ou de dématérialisation numérique. La rémunération au mérite est également prévue et trouvera une expression réglementaire. Pour donner l’impression d’une contrepartie, il est beaucoup question dans ce projet de déontologie dont la nature est de ne pas être normative, et de dialogue social d’autant plus évoqué avec insistance qu’il est défaillant. On relèvera aussi l’aspect bureaucratique du texte prévoyant quelque 70 décrets en Conseil d’État, de très nombreuses dérogations et précisions requises.

Une réforme néfaste dans un contexte d’affaiblissement de l’exécutif qui ménage des atouts pour le mouvement social

Cette réforme entraine une confusion dans les finalités de l’action publique, entre celles de l’intérêt général et celles des intérêts privés. De là un risque accru de conflits d’intérêts. Et il résulte de tout ce qui précède une véritable captation de l’action publique par l’oligarchie financière. Néanmoins, cette stratégie se développe dans un contexte d’affaiblissement du pouvoir politique aux causes et caractéristiques multiples : confiance à bas niveau de l’opinion publique, mouvement inédit des gilets jaunes, front uni des syndicats, réserves dés associations d’élus, objectifs de baisse de la dépense publique compromis, difficultés des réformes institutionnelles. Il pourrait y avoir là un terrain favorable pour mettre en échec le pouvoir ; pourtant la mobilisation reste difficile pour des raisons qu’il convient d’étudier. Dans de telles conditions, il ne faut évidemment pas renoncer à faire modifier ce texte par la voie d’amendements, mais il faut en tout état de cause élever le niveau du débat politique par le rappel de l’histoire au cours de laquelle s’est forgée la conception française de la fonction publique, la nécessité de fonder l’action publique sur la rationalité scientifique, le respect scrupuleux de l’éthique républicaine de l’intérêt générale et de la responsabilité des fonctionnaires.

*

Deuxième partie – Un rôle progressiste pour la fonction publique

Quelles mesures prioritaires pour conforter le rôle de l’action publique ? Les propositions dépendent beaucoup du contexte politique envisagé. Sur une base assainie, la fonction publique doit envisager son pôle en termes de structures et de long terme.

Apurer les contentieux, assainir la situation statutaire, éventuellement codifier

S’impose tout d’abord la satisfaction des revendications syndicales pour améliorer les conditions de vie et de travail des fonctionnaires et, par là, de tous les citoyens ; c’est la responsabilité des organisations syndicales. Ensuite, il convient de revenir sur les centaines de modifications statutaires intervenues depuis trente-six ans dont la plupart sont des dénaturations ; il convient donc d’en faire un inventaire et d’y remédier pour assainir la base de travail. Enfin, il serait souhaitable de faire sur cette base une codification à droit constant de dispositions qui se présentent souvent aujourd’hui dans une grande confusion. Le statut pourrait alors être complété par des dispositions correspondant à l’évolution des besoins des usagers et des techniques, au renforcement de la responsabilité des fonctionnaires.

Engagement de chantiers structurels prioritaires  de modernisation

Trente-six ans après l’adoption du statut devrait être engagée une réforme d’ensemble du classement indiciaire des statuts particuliers, corps et grades  pour tenir compte des évolutions des dernières décennies.  Dans ces conditions plus transparentes la mobilité pourrait devenir effectivement une garantie fondamentale. Les multi-carrières devraient être développées avec un système de formation continue correspondant. Le recours aux contractuels serait circonscrit. Parmi les autres chantiers structurels prioritaires on peut citer : l’action pour l’égalité femmes hommes comportant la lutte contre la précarité des emplois dans la catégorie C notamment et l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, le développement d’une politique de numérisation et de dématérialisation à visage humain, la multiplication des relations internationales. En raison de son caractère symbolique la réforme de l’École nationale d’administration serait nécessaire en centrant son recrutement sur l’Université, mettant en place une formation commune de départ prolongée par des écoles d’applications dans les trois versants, l’égalisation des régimes indiciaires et indemnitaires des corps de débouché, l’élargissement des tours extérieurs et en rendant onéreux et irréversibles les départs dans le privé.

Inscrire le rôle de la fonction publique dans le changement de civilisation

L’État et les autres collectivités publiques doivent être dotés des moyens d’expertise correspondant au niveau de développement de notre temps, et la fonction publique disposer notamment d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences Cette gestion ne doit pas être dictée par le principe de l’annualité et le ministère de la fonction publique retrouver son identité et sortir de Bercy. La fonction publique est également appelée à apporter une contribution aux tendances lourdes pluriséculaires d’évolution de l’administration : sécularisation du pouvoir politique et autonomisation de l’appareil d’État, socialisation des financements des besoins sociaux, affirmation des concepts du service public. La notion d’efficacité sociale doit faire l’objet d’un approfondissement théorique. s’inscrivant dans un processus de changement de civilisation, deux questions qui n’ont pas un rapport direct avec la fonction publique doivent être néanmoins traitées : d’une part, la question de la propriété publique, base matérielle nécessaire du service public, d’autre part, le renforcement de la base législative du code du travail permettant d’instaurer une véritable sécurité sociale professionnelle pour les salariés du secteur privé favorisant la convergence des actions et des situations statutaires des salariés des secteurs public et privé.. Enfin, dans la « métamorphose » (Edgard Morin) civilisationnelle qui caractérise notre époque la fonction publique est appelée à participer à un XXIe  siècle  « âge d’or » du service public.

Une fontion publique du XXI° siècle

« du Sénat » – Laurence Cohen et Pascal Savoldelli, sénatrice et sénateur du Val-de-Marne, juillet 2019


D’après vous, quelles sont les motivations du gouvernement avec son projet de loi ‘’Transformation de la fonction publique’’ ?

Sa démarche générale est l’alignement du service public sur le privé. Pendant sa campagne des élections présidentielles Emmanuel Macron  avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » en ce que, consacré à l’intérêt général il faisait obstacle à la marchandisation de la société voulue par les puissances financières qui le soutiennent. Il a achevé la réforme du code du travail pour faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure, valable pour le public comme pour le privé. Puis il s’est attaqué au statut des cheminots et maintenant à celui des fonctionnaires concernant 5,5 millions de salariés, 20% de la population active du pays.

En quoi, ce texte est une attaque contre les 3 versants de la Fonction Publique et les grands principes qui la fondent (égalité, indépendance, responsabilité) ?

Ce projet concerne quatre réformes principales : le recrutement massif de contractuel, l’affaiblissement des organismes consultatifs, des plans de départ collectifs lors de l’abandon de services publics, la rémunération dite au mérite. Par là sont mis en cause la conception du fonctionnaire-citoyen instauré par le statut de 1946 au lendemain de la Libération, le système du recrutement par concours selon les capacités, l’équilibre entre unité de la République et libre administration des collectivités territoriale et les principes historiques que vous rappelez. Autant de conditions pour garantir le fonctionnaire contre les pressions économique et politiques, et par là assurer une administration intègre, démocratique et efficace. Ce projet de loi introduit la confusion entre intérêt général et intérêts particuliers, accroit le risque de conflits d’intérêts et opère une véritable captation de l’action publique par le privé.

Qu’est-ce que, pour vous, une Fonction Publique du XXIème siècle pour reprendre le titre de l’un de vos livres ?

C’est une fonction publique qui s’engage dans de grands chantiers de modernisation des structures : gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, organisation de multi-carrières avec un système de formation continue correspondant, l’égalité femmes-hommes à tous niveaux, le développement d’une informatisation à visage humain, des instances de participation active des fonctionnaires à la gestion administrative, le développement des relations administratives internationales, etc. C’est une fonction publique qui voit loin, qui se libère du carcan de l’annualité budgétaire (sortir de Bercy !), qui approfondit la notion d’efficacité sociale contre celle de la rentabilité, qui appelle une propriété publique solide comme base des services, qui est attentive à la solidarité des salariés des secteurs publics et privé.  Dans ces conditions, le XXIe siècle peut être l’ « âge d’or » du service public.

Anicet Le Pors

Ancien ministre (1981-1984)

Conseiller d’État honoraire

Sur le projet de loi FP

Union fédérale des syndicats de l’État CGT – Magazine, juin 2019

FP – Magazine : Pour la CGT, le projet de loi de transformation de la fonction publique constitue un bouleversement en profondeur du statut général et de ses principes fondateurs. Le recours accru aux contractuels, particulièrement sur les postes de direction, la volonté de faciliter les allers et retours du public vers le privé et inversement, le rapprochement du code du travail avec la création des CSA proches des CSE, l’introduction de la rupture conventionnelle etc. en sont pour nous l’illustration.

Etes-vous d’accord avec cette analyse ou pensez-vous qu’il ne s’agit que d’une énième réforme du statut qui ne remet pas en cause son équilibre ?

Quels sont les éléments contenus dans le texte qui vous permettent d’étayer votre position ?

Anicet Le Pors : Ce projet de loi est très dangereux pour la qualité et l’impartialité du service public et pour fonctionnaires qui en sont chargés dont les garanties sociales sont affaiblies. Pour autant c’est le dernier avatar d’une offensive constante des tenants du néolibéralisme pour lever les obstacles à la concurrence des marchés, au plein développement de l’idéologie managériale au sein même des administrations. Il y a eu la loi Galland en 1987 tendant à ramener la fonction publique territoriale vers une fonction publique d’emploi, plus précaire. Puis en 2003, le rapport annuel du Conseil d’État propose de faire du contrat « une source autonome du droit de la fonction publique ». En 2007, Nicolas Sarkozy se prononce en faveur d’un recrutement par « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Dans le même temps, pour le 30e anniversaire di statut général des fonctionnaires en 2013, on pouvait comptabiliser 225 modifications législatives du statut, la plupart des dénaturations entrainant un véritable « mitage » du texte. Aujourd’hui, Emmanuel Macron poursuit l’offensive là où ses prédécesseurs ont échoué. C’est grave, mais ce n’est pas sans précédent. Pour y parvenir, le gouvernement, qui savait parfaitement à quoi il voulait aboutir, a mis en place une machine de guerre dite CAP 22 qui s’est finalement avérée être un leurre qui s’est achevé en fiasco.

Mais sa stratégie est claire. Après la réforme du code du travail érigeant le contrat individuel comme référence sociale majeure valable, selon lui, pour le public comme pour le privé. Après la suppression du statut de cheminots, il a lancé l’offensive contre le statut général des fonctionnaires Mais le gouvernement sort considérablement affaibli des deux années d’exercice du pouvoir pour de multiples raisons : opinion hostile, front syndical uni, élus contestataires, affaires judiciaires en tous genres, reformes institutionnelles mal engagées, etc. Ce qui explique sa tentative de passage en force sur le projet fonction publique. L’aspect nouveau c’est l’intrusion du Nouveau management public (NMP) que l’on espère promouvoir par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux, y compris aux postes de direction, qui vont se combiner avec les allers et retours de hauts fonctionnaires entre le public et le privé, à l’instar du parcours d’Emmanuel  Macron lui-même, pour gérer l’État et les collectivités publiques comme des entreprises privées Pour y parvenir il leur faut déposséder les commissions administratives paritaires de leurs principales prérogatives (mobilité, avancements, etc.) créer des comités sociaux sur le modèle ce ceux existant dans le privé, inscrivant leur action dans des lignes directrices de gestion (LDG) renforçant une conception hiérarchique autoritaire de la gestion administrative. Ces deux réformes majeures sont par ailleurs renforcées par de nombreuses autres dispositions : plans de départs volontaires, rémunérations dites au mérite en perspective, etc.  

Ce projet n’est pas non plus le résultat d’un travail sérieux, ce qu’a souligné le Conseil d’État dans son avis (étude d’impact rédigée après coup, nombreuses imprécisions sur des points essentiels). Il débouche sur la bureaucratie devant multiplier les dérogations, les précisons techniques d’encadrement, les renvois à des décrets en Conseil d’État (près de 80 !). Pour compenser le recours risqué aux contractuels il multiple les références à la déontologie, expression particulière du « droit souple » qui n’est pas normatif mais préféré par les managers. Il bavarde sur le dialogue social d’autant plus fort que les principaux intéressés, les syndicats, dénoncent son inexistence. Sur le fond il y a plus grave. L’idéologie managériale va introduire la confusion des finalités du public autour de  l’intérêt général, et celles du privé, la rentabilité ;  à la responsabilité du fonctionnaire citoyen sera substituée la mesure de la performance individuelle du fonctionnaire redevenu sujet. L’hétérogénéité des recrutements publics-privés va accroitre les risques de conflits d’intérêts, de clientélisme, de corruption. ON s’engagera ainsi progressivement vers une captation de l’action publique par des intérêts privés, la finance et, à la limite, une privatisation masquée de l’appareil d’État. Tel est l’enjeu qui doit mobiliser les fonctionnaires et la population pour illustrer, défendre et promouvoir notre conception française de la fonction publique fondée sur l’histoire, la science et l’éthique républicaine.

Anicet Le Pors

Ancien ministre de la Fonction publique (1981-1984)

Conseiller d’État honoraire

Mainmise du privé

Saint-Martin d’Herres Magazine – juin 2019

Pour bien comprendre les enjeux qui se jouent autour du projet de loi de transformation de la fonction publique menée par le gouvernement, pouvez-vous revenir sur la conception française républicaine de la fonction publique

Il faut d’abord rappeler que pendant le XIXe  siècle et la première moitié du XXe  siècle a prévalu une conception hiérarchique autoritaire de la fonction publique. Le statut de 1946 a pris le contrepied de cette conception d’un fonctionnaire-sujet en instituant celle du fonctionnaire-citoyen garanti dans son emploi, doté de droits et d’obligations lui permettant de résister aux pressions économiques et politiques, base de la neutralité et de l’impartialité de l’administration. Le statut de 1983 a permis d’approfondir cette conception en même temps que, au-delà  des fonctionnaires de l’État, le statut a été étendu aux agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Le statut actuel est ainsi fondé sur l’héritage du statut de 1946, porteur des aspirations de la Libération, il respecte à la fois le principe d’unité de la République et celui de libre administration des collectivités territoriales, l’autonomie de gestion des établissements publics. L’ensemble regroupe aujourd’hui 5,5 millions d’agents publics, soit 20% de la population active du pays.

Près de 80 ans après la création  d’un stat des fonctionnaires, c’est une transformation profonde de la fonction publique qui est proposée, quelle est votre analyse sur cette reforme et quelles en seraient les conséquences ?

La réforme du code du travail a érigé le contrat individuel de travail  de droit privé en référence sociale majeure  que le gouvernement veut rendre applicable au public comme au privé. La croisade anti-statuts a commencé avec les cheminots. Dans la fonction publique il pense y parvenir en substituant massivement des contractuels aux fonctionnaires, en levant les obstacles à une gestion managériale autoritaire par la réduction des garanties des fonctionnaires, en organisant des plans de départs collectifs lors de restructurations, en imposant une rémunération dite au mérite mais en réalité très arbitraire et clientéliste. Le statut des fonctionnaires serait ainsi mis en extinction. Cette reforme aurait pour effet de brouiller les objectifs de service de l’intérêt général et ceux des intérêts privés. Les risques de conflits d’intérêts seraient aggravés. L’action combinée de l’occupation de postes de direction par des managers privés et les allers et retours de hauts fonctionnaires entre l’administration et les sociétés privées entraineraient une mainmise du privé sur l’administration. C’est finalement l’appareil d’État et l’administration des collectivités publiques qui seraient déstabilisés. Dans de telles conditions les fonctionnaires verraient leur situation précarisée.

Selon vous, quelles sont les perspectives à court et à long terme sur le devenir de la fonction publique et des services publics ?

L’histoire n’est pas écrite à l’avance, tout dépend de l’évolution des rapports de forces et des évènements. Si Emmanuel Macron et le gouvernement parviennent à leurs fins, dans l’immédiat les conséquences que je viens d’indiquer surviendront. Mais le pouvoir exécutif s’est beaucoup affaibli depuis deux ans, ce qui explique sans doute sa volonté de passer en force cette réforme au parlement avant l’été. L’opération dite CAP 22 qui avait été lancée en octobre 2017 a été un fiasco, le président de la République a du revenir sur son objectif de supprimer 120 000 emplois de fonctionnaires durant son quinquennat. D’un aitre côté toutes les organisations syndicales agissent dans l’unité. Le temps ne travaille pas pour Emmanuel  Macron. Il importe donc que soient définis les voies et  moyens d’une véritable modernisation efficace et démocratique. De nombreuses propositions ont été faites à ce sujet et j’y ai pris ma part.  Je suis raisonnablement optimiste : le XXIe siècle peut être le siècle des services publics.

Anicet Le Pors

Ancien ministre de la fonction publique

et des réformes administratives (1981-1984)  

Conseiller d’État honoraire

Carnets Rouges

Fonctionnaire, manager ou citoyen ?

Emmanuel Macron a décidé de s’en prendre aux salariés sous statuts, que ceux-ci soient réglementaires ou législatifs. Il a notamment stigmatisé au cours de la campagne présidentielle le statut général des fonctionnaires, le jugeant « inapproprié ». Arrivé à la tête de l’État il a d’abord parachevé la réforme du code du travail entreprise sous le quinquennat de François Hollande, imposant comme référence sociale majeure le contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré tout en bas de la hiérarchie des normes. Restait alors à en généraliser l’application, dans le privé comme dans le public. Il y avait des précédents (La Poste, France Télécom), mais le président de la République a choisi d’entreprendre sa croisade néolibérale par la réforme de la SNCF pour supprimer le statut des cheminots au sein d’un service public dégradé. La route était libre alors pour une réforme de la fonction publique concernant un cinquième de la population active du pays.

À cette fin, le premier ministre Édouard Philippe a lancé, le 13 octobre 2017, une gigantesque opération baptisée CAP22, à la fois un leurre au sens où l’exécutif savait parfaitement ce qu’il voulait faire, mais c’était aussi le moyen d’accréditer l’idée d’une politique sérieuse parce que complexe et d’une réelle élaboration collective. Mais la démarche s’est révélée chaotique, un rapport qui devait être rendu public n mars 2018 ne l’a pas été et l’opération a tourné au fiasco. Car dès le 1er février 2018 le premier ministre a annoncé les trois terrains principaux de la réforme : le recrutement massif de contractuels au lieu du recrutement par concours de fonctionnaires, l’établissement de plans de départs volontaires, la rémunération dite au mérite. Ces orientations ont été renouvelées lors d’un second comité interministériel de transformation publique le 29 octobre et un projet de réforme de la fonction publique a été présenté le 13 février 2019, dans la perspective d’une adoption définitive d’un projet de loi avant l’été.

Le statut général des fonctionnaires n’a cessé d’être attaqué depuis la promulgation de son titre 1er par la loi du 13 juillet 1983, soit sous forme d’offensives frontales (loi Galland du 13 juillet 1987, rapport annuel du Conseil d’État en 2003, réforme Sarkozy-livre blanc Silicani en 2007-2008), soit sous forme de plusieurs centaines de modifications ponctuelles du statut général conduisant à un véritable « mitage » du texte et le dénaturant partiellement. Il reste que, par là et depuis 36 ans, le
statut a néanmoins prouvé
sa solidité et son adaptabilité. L’opération CAP
22 relevait de la première
catégorie. Inscrivant leur
démarche dans la seconde 
catégorie, les promoteurs
de la réforme aujourd’hui 
présentée au Parlement disent vouloir 
maintenir le statut, mais les nombreuses modifications annoncées pourraient, à terme, le rendre inopérant. Ce qui singularise la politique actuelle c’est une volonté de substituer l’idéologie managériale à l’esprit de service public et pour cela lever tous les obstacles à sa marchandisation. Les conséquences 
en seraient graves pour les
administrations de l’État,
 des collectivités territoriales
et les établissements publics
hospitaliers et de recherche.
Une politique profondément contraire à la conception française de la fonction
publique. Ce serait, pensent
les managers qui nous gouvernent, l’heure en n venue du New Public Management.

Un projet qui aligne le secteur public sur le secteur privé

Le projet met d’entrée en cause un statut qui n’offrirait pas aux fonctionnaires « la reconnaissance et les perspectives professionnelles escomptées ». Mais outre qu’une telle affirmation ne repose sur aucune enquête d’opinion, elle dispense ses auteurs de l’analyse des causes d’une insatisfaction réelle des agents de la fonction publique qui tiennent notamment à la nature des missions qui leurs sont assignées par les exécutifs, aux conditions de vie et de travail qui leurs sont faites, à l’insuffisance de leur pouvoir d’achat et à la précarité, aux entraves mises à l’exercice des droits. Cette carence dans l’analyse scientifique des causes se retrouve dans celle des effets des mesures envisagées. Aucune étude d’impact ne figure au dossier communiqué aux organisations syndicales alors qu’une telle étude devrait être préalable à toute formulation des réformes. Cette politique est dépourvue de toute réflexion sur la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, de la mise en œuvre de multi-carrières assorties des formations correspondantes, de justification sérieuse sur le recours aux contractuels, de la mesure concrète des incidences sectorielles de la numérisation, des conditions de promotion de l’égalité femmes-hommes, de la participation effective des personnels à la gestion des services au lieu de bavardages récurrents sur le dialogue social.

Toutes autres sont les préoccupations du gouvernement qui n’aborde la réforme du statut que sous l’angle d’une simple transposition de management de l’entreprise privée au secteur public. Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». On voit ici poindre une conception autoritaire antérieure au statut qui nécessite la levée de toute contrainte à l’exercice d’un pouvoir hiérarchique qui ne souffre pas la discussion. À cette fin la mesure principale consiste à recruter massivement des contractuels à tous niveaux et dans toutes les catégories de la fonction publique de l’État a n de disposer de personnels plus dociles par conformisme ou intérêt. Il est significativement précisé que des contractuels venant du privé pourront occuper des postes de direction. Les contrats pourront prendre la forme de contrats de projets, lesquels projets pouvaient tout aussi bien être conçus dans le cadre statutaire actuel. Un nouveau type de CDD pour la fonction publique sera créé. La fonction publique territoriale verra élargies les possibilités de contrats à temps non complets. Le projet prévoit égale- ment, bien que de manière encore très imprécise, des mesures clairement inspirées du code du travail, la possibilité de rupture conventionnelle des contrats, plans de départs volontaires, etc. Toutes ces dispositions visent à écarter progressivement les fonctionnaires en place au pro t de personnels sous contrats.

Un projet qui porte atteinte au service public et qui réduit les garanties statutaires

Cette politique qui vise à affaiblir le statut en le contournant, est en premier lieu préjudiciable à l’administration elle-même dont la neutralité et l’impartialité sont menacées par un recrutement moins garanti dans son intégrité, une formation non maitrisée et une stabilité réduite. D’où les références incantatoires à la déontologie, expression particulière de l’extension recherchée du « droit souple », non normatif. Le contrat assorti d’un code de bonne conduite est généralement plus permissif que le droit positif. Au plan territorial ces pratiques ont la faveur des gestionnaires des métropoles et des intercommunalités, mais gagnent aussi certains élus locaux. Certaines des dispositions du projet vont favoriser cette évolution. Un contrôle dit déontologique sera renforcé sur des activités dites sensibles. Ce contrôle sera également exercé sur les fonctionnaires effectuant des allers-retours entre le public et le privé, ce qui est une manière d’en révéler l’existence sinon de l’encourager. La pratique du « rétro-pantouflage » s’est beaucoup développée au cours des dernières années, elle a été notamment le fait de l’Inspection générale des Finances, Emmanuel Macron en est le meilleur exemple. Cette pratique vise à rien moins qu’à privatiser  l’État.

Les garanties statutaires des fonctionnaires sortiraient affaiblies d’une telle réforme. Car il est d’autant plus question de dialogue social dans le projet que ce dialogue est méconnu par les pouvoirs publics : ainsi la place des négociations sur les rémunérations n’a cessé de se restreindre depuis 35 ans jusqu’au blocage de 2010. Toutes les organisations syndicales ont déploré la pratique de réunions multipliées qui ne tiennent aucun compte de leurs propositions. Les instances de concertation traditionnelles voient leurs compétences réduites. Les comités techniques paritaires (CTP) qui avaient vocation à intervenir dans la gestion des services, mais qui avaient perdu leur caractère paritaire au cours des dernières années (devenus alors des CT) disparaissent dans des comités sociaux d’administration (CSA) par fusion avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHDCT. Les commissions administratives paritaires (CAP) voient leurs compétences fortement diminuées. Leur avis préalable sur les questions d’avancement, de promotion, de mutation, de mobilité est supprimé (sauf sur ces deux derniers points pour la fonction publique hospitalière), ceci de manière de l’intérêt général. La réforme de la fonction publique, dite aussi de l’État est le dernier avatar de cette contre-révolution.

De g. à d. : Baptiste Talbot, Bernard Thibault, A.LP au Mans - CGT le 25 mai 2019

Le projet d’Emmanuel Macron est contraire à la morale républicaine. Sans qu’il soit besoin de revenir sur les turpitudes de l’entourage qu’il s’est choisi et ses observations méprisantes pour ceux que la réussite n’a pas gratifiés, il est le représentant d’une classe et d’une caste hautaine et dure aux plus faibles. La primauté de l’intérêt général, l’affirmation du principe d’égalité, l’éthique de la responsabilité sont des valeurs qu’il ne tient pas pour déterminantes. Ce comportement se retrouve dans le projet de réforme de la fonction publique : idéologie néolibérale au lieu de sens du service public et de l’État, autoritarisme hiérarchique plutôt que discussion et négociation, le manager à la place du citoyen.à « doter les managers des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action», avec les risques d’arbitraire et d’autoritarisme subséquents. Le recours aux ordonnances pour la validation de dispositions législatives en matière de négociation est très discutable. La rémunération au mérite comme levier de gestion des ressources humaines et l’entretien professionnel se substituant à la notation sont également évoqués mais sans plus de précision que par le passé. Une reprise en main de la gestion du temps de travail, notamment dans la FPT est clairement annoncée mais ses modalités restent imprécises.

Un projet qui tourne le dos à la conception française de la fonction publique

Le projet d’Emmanuel Macron ignore l’histoire. Il n’y est fait référence à aucun moment dans le dis- cours gouvernemental. Or, la fonction publique française d’aujourd’hui est l’aboutissement d’un processus pluriséculaire qui a vu notamment la Révolution française supprimer les privilèges, la vénalité des charges publiques, puis au XIXe et au XXe siècle s’affronter deux lignes de forces, l’une autoritaire, l’autre démocratique, jusqu’au statut général des fonctionnaires après la deuxième guerre mondiale avec le statut général des fonctionnaires de l’État de 1946, statut fondateur consacrant la conception du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu jusque-là. Cette conception a été réaffirmée par le statut fédérateur de 1983 qui en a enrichi le contenu et l’a étendu aux agents publics des collectivités territoriales et à ceux des établissements publics hospitaliers et de recherche. Cette histoire permet d’identifier des tendances lourdes dont aucun gouvernement ne peut s’affranchir durablement.

Le projet d’Emmanuel Macron ignore la démarche rationnelle, scientifique, plus que jamais nécessaire dans un monde complexe. Le néolibéralisme a abandonné au marché les questions de gestion au moment où elles en appelaient à plus d’intelligence et de volonté. Les bases matérielles que constituait le secteur public ont été diminuées par les privatisations, la programmation a cédé devant la dérégulation, l’État et les collectivités publiques ont perdu leurs moyens d’expertise. En France, les instruments de planification économique, d’aménagement du territoire, de rationalisation des choix budgétaires, de prévision et de stratégie ont cédé le pas aux dogmes de la concurrence, de réduction de la dépense publique, d’une mondialisation financière ne souffrant aucune contestation. Cette régression de la raison est particulièrement sensible dans le service public vecteur

——– ————————————————————————————————————

“ La pratique du « rétro- pantouflage » s’est beaucoup développée au cours des dernières années (…). Cette pratique vise à rien moins qu’à privatiser l’État. ”

“ La connaissance de l’histoire est indispensable pour éclairer le présent et définir des perspectives également absentes du projet  macronien qui ne se situe qu’ « ici et maintenant »

——————————————————————–

Anicet Le Pors

Ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives (1981-1984) Conseiller d’État honoraire

CARNETS ROUGES   MAI 2019

Mise en extinction du statut ?

LIBERTÉ, 18 mai 2019

Le gouvernement veut l’extinction du statut de  fonctionnaire »

Que pensez-vous de la procédure accélérée choisie par le gouvernement pour l’exa- men de son projet de réforme de la fonc- tion publique ?

Anicet Le Pors : La tactique du pouvoir procède d’une opération compliquée qui m’inspire deux réflexions. S’agissant de la loi de transformation sociale, il fait diver- sion avec, par exemple la suppression de l’Ena. Ensuite, la loi de transformation sociale joue un rôle curieux en ce sens qu’elle me semble, pour partie au moins, servir de compensation aux difficultés ren- contrées par le pouvoir pour mener à bien la réforme institutionnelle. Gérald Darmanin [le ministre du Budget -ndlr] a souvent présenté cette réforme de la fonc- tion publique comme une réforme de l’État. Or, contrairement à la réforme institution- nelle, ce n’est pas une réforme de l’État. Je pense donc qu’il y a toute une série de biais qui font qu’effectivement on est devant un paysage assez complexe. La réforme institu- tionnelle doit venir cet été mais on ne sait pas très bien quel sera le contenu des trois catégories de loi : ordinaire, organique, constitutionnelle. C’est en cours de négo- ciation avec le Sénat, mais on sait au moins que ce sera bien en deçà de ce qui était envisagé.

Et pour la réforme de la fonction publique ?

Lors de sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron donnait l’impression qu’il voulait supprimer le statut. Très rapi- dement, il y a quelques mois, le gouverne- ment a dit qu’on ne supprimerait pas le sta- tut mais, selon une formule qui a été éprou- vée avec France Telecom, il va le mettre en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux.

Vous dites qu’Emmanuel Macron ne va pas jusqu’au bout de sa réforme. Il n’empêche que, sur la durée, on constate une sacrée régression depuis les années 80. Le vrai danger n’est-il pas là ? Une lente mais sûre progression vers la disparition du statut ?

Depuis qu’il y a eu des proclamations de réforme profonde, voire de bouleversement de la fonction publique, ça a toujours échoué. Je n’exclus pas que Macron puisse réussir mais à supposer que cette loi passe, d’une part elle est en régression par rapport à ce qui était envisagé et d’autre part tout reste à faire à partir de là. J’ai pris l’habitude politiquement de ne pas exclure les aléas et les événements qui très souvent survien- nent pour corriger ce qui semblait inélucta- ble.

Le statut de 1946 a duré 12 ans. Le deuxième, l’ordonnance de 1959 qui n’était pas vraiment une réforme mais une nou- velle répartition entre la loi et le décret voulu par la constitution de la Vème République, ne comportait plus que 57 arti- cles contre les 145 du statut de 1946. Il a duré 24 ans. Le présent statut dont j’ai animé l’élaboration en est à sa 36e année et il n’est pas question de le supprimer mais de le mettre en extinction. On verra.

En France, il y a un attachement profond au service public. Macron ne peut pas faire tout ce qu’il veut. J’avais annoncé dès le début qu’il ne ferait pas la réduction de 120 000 emplois de fonctionnaires. Il ne l’a pas fait ! Ce recul sur ce point, à mon avis, peut en entraîner d’autres.

Que répondez-vous à Olivier Dussopt, le secrétaire d’État en charge du dossier, quand il dit que la réforme permettra aux agents de mieux maîtriser leur carrière ?

Il faut d’abord qu’il le démontre. Je ne vois pas où sont ses arguments. Tout au contraire, quand on lit le texte, on voit qu’il y a un renforcement du pouvoir hiérar- chique à travers notamment le rôle des comités sociaux qui vont mettre en œuvre des lignes directrices de gestion. De quoi s’agit-il ? Ce sont des injonctions qui vont être fixées d’en haut et qui vont correspon- dre sans doute au niveau de l’agent [fonc- tionnaire ou contractuel – Ndlr] par une série d’indicateurs de performance qu’il sera tenu d’accomplir. Faute de quoi, sur- tout si c’est un contractuel, son emploi sera menacé. Je ne vois pas où est la maîtrise dans cela. Avant, il y avait des comités techniques paritaires (CTP) qui donnaient lieu à des discussions sur l’organisation des services entre les organisations syndicales et l’administration. Il y a quelques années, dans les trois fonctions publiques, on a supprimé le « P », c’est à dire le paritarisme. Il n’y avait plus que les syndicats dans ces comités techniques. Les syndicats étaient invités à discuter entre eux. Cela n’avait plus aucun intérêt. Aujourd’hui on confond ces comités techniques avec les comités d’hygiène et de sécurité et on accorde plein de dérogations. Ces nouveaux comités sociaux pourront faire des sous-comités chargés des problèmes de santé par exemple. Bref, on va vers quelque chose de très, très confus. Et, de ma longue carrière dans la fonction publique, je n’ai jamais appris que plus on fait confus, plus on fait efficace.

Comment en est-on arrivé au fil des années, dans la fonction publique, à pro- duire autant de contrats courts mais sans cesse renouvelés.

Depuis toujours, pourrait-on dire, la fonc- tion publique est dirigée par la direction du

cette multiplication de gens qui ne feront que passer dans la fonction publique, c’est le contraire d’une gestion prévisionnelle des effectifs et c’est un renforcement de l’autorité de la direction du budget sur la fonction publique. On ne va pas dans le bons sens, cela ne va pas dans le sens de la rationalité.

Comment combattre ce projet ?

Ce texte est un texte ultra technique. Vous ne verrez pas Olivier Dussopt évoquer une idée qui se réfère à la conception française de la fonction publique. Il ne sait pas ce que c’est. Il parle RH. C’est un discours pure- ment managérial. Je dis à mes interlocu- teurs qui sont opposés à cette transforma- tion : « Ne vous épuisez pas à faire des amendements techniques parce que le pro- blème n’est pas là. Le problème est fonda- mentalement politique. » Je leur recom- mande d’intervenir sur l’histoire, qui est longue, depuis la Révolution française. Je leur demande de s’appuyer sur le discours rationnel, sur les bases scientifiques de l’ac- tion publique. Et puis je leur demande de se référer aux grands principes républicains d’égalité, d’indépendance, de responsabilité qui sont inscrits dans notre Histoire. L’Égalité, c’est l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ; l’Indépendance, c’est la loi sur les officiers de 1834, la Responsabilité, c’est l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme. Donc, nous avons une conception qui est ancrée dans l’Histoire et c’est cela qu’il faut défendre.

Etes-vous optimiste ?

Je suis fondamentalement optimiste, mais pas d’un optimisme béat. Je connais l’état actuel du mouvement syndical qui rencon- tre des difficultés, or c’est un atout décisif dans l’évolution des choses. Je ne peux pas préjuger de ce que sera le rapport de forces

au fil du temps, mais je mise précisément sur ce qu’il y a de fondamental dans notre Histoire sur un attachement indéfectible à la raison et sur l’élaboration rationnelle des décisions et non pas les oukazes comme on les voit parfois. Et puis quand même, je pense que les questions d’éthique de service public ont leur place dans la réflexion sur la fonction publique. Il y a quelque chose de symptomatique dans ce décret, on le sou- ligne très peu, c’est que pour compenser dans le discours le recrutement massif de contractuels, on parle beaucoup de déonto- logie, or la déontologie a comme caractéris- tique de s’illustrer par des codes de déonto- logie et des chartes de bonne conduite. Mais la déontologie n’est pas normative. Cela veut dire qu’on quitte le terrain du droit positif pour aller vers ce que les Américains appellent le « droit souple » qui convient beaucoup plus au marché parce que le droit souple c’est moins gênant que le droit posi- tif. C’est donc une évolution qui permet de dire que, oui c’est vrai, on recrute des contractuels mais la déontologie va mettre de l’ordre dans tout ça. Justement, cela n’est pas vrai parce que la déontologie n’est pas normative.

Et la deuxième chose qui doit être soulignée parce qu’elle repose sur un mensonge, c’est que pour compenser la réduction des garan- ties aux organisations syndicales, ce qui est le problème numéro un pour elles, on parle du dialogue social. Or, mon expérience me montre que l’on parle d’autant plus de dia- logue social qu’il n’y en a pas. Alors, on dia- logue sur le dialogue et on occupe le ter- rain idéologique ! Donc déontologie et dia- logue social sont des moyens d’enfumer, de masquer l’essentiel : la mise en extinction du statut des fonctionnaire et la transforma- tion du fonctionnaire citoyen en exécutant de l’idéologie managériale qui sera dictée par les chefs.

Propos recueillis par Philippe ALLIENNE

Fonctionnaire, citoyen ou sujet ?

ANICET LE PORS « LE FONCTIONNAIRE DOIT ÊTRE CITOYEN ET NON SUJET »

Mardi, 14 Mai, 2019Aurélien Souch

Entretien.  L’ancien ministre communiste de la Fonction publique, Anicet Le Pors, pointe les dangers de la réforme de cette dernière, examinée depuis lundi soir à l’Assemblée.

Que pensez-vous de la réforme préparée par le gouvernement ?

Anicet Le Pors Le recrutement massif des contractuels non fonctionnaires à tous les niveaux de la fonction publique est un danger. Il vise à éteindre les statuts qui régissent ces organismes. Il y a à terme un risque de privatisation de l’appareil d’État, de captation de l’action publique par le privé. Cette réforme va brouiller les finalités et spécificités du service et de la fonction publics, qui sont celles de l’intérêt général. Si d’autres mentalités s’imposent, dont le souci de rentabilité venant du privé, il y aura dégradation des services. Le danger est de voir se développer des conflits d’intérêts, du clientélisme et de la corruption, dont la fonction publique française est en grande partie préservée. Ne pas conserver les exigences de formation et les garanties actuelles, multiplier les missions courtes, affaiblir les capacités d’intervention des représentants et des organisations syndicales n’augurent rien de bon pour la gestion des personnels et la qualité du service. Cette réforme est aussi particulièrement dangereuse car elle ne fait rien contre le pantouflage et le rétro-pantouflage, c’est-à-dire les allers-retours des hauts fonctionnaires entre le public et le privé. Quels sont les intérêts qui les guident ? Il faudrait rendre leur sortie de la fonction publique très onéreuse et irréversible.

L’exécutif ne s’attaque pas frontalement au statut de la fonction publique, mais le contourne. Pourquoi ?

Anicet Le Pors Car il est solide et adaptable. Il est aussi apprécié par les fonctionnaires, par toutes les organisations syndicales qui s’opposent à une réforme qui n’est demandée ni par l’opinion publique, ni par les élus. Cette méthode n’est pas nouvelle. Elle a déjà été utilisée à France Télécom et à La Poste, et a déjà été envisagée pour nuire à toute la fonction publique. En 2003, le Conseil d’État préconisait de faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique. En 2007, Nicolas Sarkozy voulait substituer au concours de la fonction publique les contrats de droit privé négociés de gré à gré. Cette tentative a échoué car la crise financière de 2008 a démontré tout l’intérêt qu’avait la France à disposer d’un secteur public étendu et influent, qui a été un véritable amortisseur social de la crise financière. Aujourd’hui, Macron retente le coup. Après avoir commencé par une attaque contre le Code du travail, il entreprend sans le dire une croisade contre les statuts, démarrée frontalement l’an dernier à la SNCF. Ici comme ailleurs, le recours à des non-fonctionnaires est plus adéquat avec le libéralisme et la marchandisation du moindre service.

Quelle est votre conception de la fonction publique ?

Anicet Le Pors Le statut de 1946, comme celui de 1983 – je l’ai affirmé sans cesse –, est né pour consolider la conception du fonctionnaire-citoyen, qui s’oppose à celle du fonctionnaire-sujet qui a prévalu du XIX e siècle à la première moitié du XX e. Dans la conception citoyenne, il est bien affirmé que le fonctionnaire doit exécuter les tâches qui lui sont confiées dans le cadre de l’intérêt général, avec une marge d’appréciation. Jamais il ne se comporte en obéisseur soumis à des ordres. Il a la responsabilité de se conformer aux instructions, mais n’est pas délié de sa propre responsabilité. S’il considère qu’une consigne est illégale ou contraire à sa mission, il doit refuser de l’exécuter. Nous sommes ici très loin de l’idéologie managériale et de ses seuls indicateurs de rentabilité et de performance, qui enferment dans l’infantilisation, l’intimidation et la perte de sens. Je précise en outre que le statut de la fonction publique n’est pas un blanc-seing. Il protège de l’arbitraire politique, mais pas de sanctions, en cas de manquements, qui vont jusqu’à la révocation, pratiquée chaque année.

Que pensez-vous de la suppression de l’ENA ?

Anicet Le Pors Il s’agit d’une diversion à la réforme de la fonction publique. L’idée est de tout changer pour que rien ne change au niveau de la fabrication des castes. Mais il y a peut-être aussi une explication psychologique. En voulant supprimer l’ENA, qui l’a fabriqué, Macron repousse du pied l’échelle après être arrivé en haut. Pourquoi cette coquetterie suprême ? Je crois qu’il est à un degré de vanité tel qu’il refuse d’être le produit d’une cause identifiable, aussi prestigieuse soit-elle. Il récuse ce qui l’a fait, pour n’exister que par lui-même. C’est un démiurge. Après tout, Jupiter n’a pas fait l’ENA. Jupiter n’existe qu’en tant que Jupiter. Mais je veux aussi rappeler qu’à gauche, on a longtemps vu dans l’ENA une manière d’être progressiste par rapport au système de recrutement népotique qui existait avant. C’était l’ambition de Maurice Thorez. C’était et c’est toujours la mienne, puisque je pense qu’il faut réformer l’ENA, et non pas la supprimer, en réservant de nouveau la 3 e voie d’accès à des militants syndicaux, des dirigeants d’associations publiques et des élus.

Entretien réalisé par Aurélien Soucheyre

Captation de l’action publique par le privé

ENTRETIEN

Anicet Le Pors : « Emmanuel Macron tourne le dos à la morale républicaine en permettant l’entrée des intérêts privés au sein de l’action publique »

Anicet Le Pors est ancien ministre de la fonction publique (1981-1984) et conseiller d’État honoraire




Anicet LE PORS, Conseiller d’Etat (h) et ancien ministre.

La Marseillaise : Le statut des fonctionnaires est l’aboutissement d’une longue histoire. Pouvez-vous en faire un bref rappel ?

Pour comprendre le présent, il faut en effet faire un peu d’histoire. Pendant le XIXe et la première moitié du XXe siècle a prévalu une conception hiérarchique autoritaire dans les administrations. Les gouvernements les plus conservateurs menaçaient les fonctionnaires d’un statut pour les contraindre à l’obéissance. De fait, le premier statut des fonctionnaires a vu le jour en septembre 1941 sous le gouvernement de Vichy. C’est dire qu’il a fallu courage et d’intelligence à la Libération au mouvement syndical et aux autorités publiques responsables pour inverser la logique antérieure et imposer un contenu progressiste dans un statut républicain. Ce statut de 1946 fut l’œuvre du ministre de la fonction publique de l’époque, Maurice Thorez, vice-président du conseil et secrétaire général du parti communiste français. Cet héritage, approfondi,  a été repris par la loi du 13 juillet 1983 après l’alternance de 1981 amenant la gauche au pouvoir, sous forme d’un statut fédérateur étendant ses dispositions, au-delà de l’État, aux agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers, l’ensemble couvrant aujourd’hui 20% de la population active du pays.

Ce statut a déjà fait l’objet de nombreuses attaques. Pourquoi cette réforme dénature-t-elle profondément la conception française de la fonction publique ?

Depuis sa création ce statut n’a cessé d’être l’objet d’attaques, certaines frontales, d’autres insidieuses. Ainsi, dès 1987 une loi dite « loi Galland » tenta de ramener en arrière la fonction publique territoriale. En 1990, La Poste et France Télécom furent détachées de la fonction publique. En 2003, le Conseil d’État lui-même préconisa de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique ». En 2007, Nicolas Sarkozy contesta le statut en prônant un « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Il échoua car, dans la crise financière de 2008 on dut admettre qu’avec un secteur public étendu, la France disposait d’un efficace « amortisseur social ». Avant même son élection Emmanuel Macron jugea le statut « inapproprié ». Dans le même temps des centaines d’atteintes ponctuelles furent portées au statut, un véritable « mitage ». Au pouvoir, Emmanuel Macron rompt avec une histoire émancipatrice, il s’abandonne à la « main invisible » du marché au lieu de fonder l’action publique sur des bases rationnelles, il tourne le dos à la morale républicaine en permettant l’entrée des intérêts privés au sein de  l’action publique.

Comment ce projet organise-t-il l’alignement du public sur le privé ?

C’est la suite logique de la réforme du code du travail qui a fait descendre les garanties des salariés dans la « hiérarchie des normes » pour faire du contrat de droit privé individuel la référence sociale majeure applicable dans le public comme dans le privé. C’est ainsi qu’a été engagée la croisade contre les personnels à statuts, en commençant par les cheminots avant de s’en prendre aux autres, notamment au statut général des fonctionnaires. En envisageant le recours massif aux contractuels et en affaiblissant les garanties des fonctionnaires et de leurs syndicats le projet de loi lance l’offensive.

Quelle place dès lors pour l’exigence de neutralité et l’intérêt général ?

  La neutralité de l’administration suppose l’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis des pressions économiques et politiques. Celle-ci est assurée par une conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle antérieure du fonctionnaire-sujet. Elle est surtout garantie par ce que l’on appelle le « système de la carrière » caractérisé par la séparation du grade, propriété du fonctionnaire, et de l’emploi, à la disposition de l’administration.  La spécificité de l’administration et des  fonctionnaires est de servir l’intérêt général. Le recrutement massif de contractuels envisagé par le projet de loi va  rendre plus complexe et plus fragile la capacité de l’administration en matière de recrutement, de formation et de gestion. Le recours à des managers du privé dans des postes de direction, de même que les allers-retours de hauts fonctionnaires entre le public et le privé vont avoir pour effet d’établir une confusion des finalités du public et du privé, d’accroitre  le risque de conflits d’intérêts et d’entrainer une captation de l’action publique par la finance internationale.

Emmanuel Macron semble cibler plus particulièrement, dans les mesures annoncées suite au grand débat, la haute fonction publique. Pourquoi ? 

Il ne faut pas se laisser abuser par ce paradoxe : Macrin, pur produit d’un système élitiste, qui s’en prendrait au système des castes. La technocratie administrative figurait parmi les puissants qui l’ont porté au pouvoir. La haute fonction publique, sauf exceptions valeureuses, est, dans l’ensemble, conformiste et n’a que peu réagi à l’annonce de la suppression de l’ENA et des « grands corps ». C’est à la fois une diversion et quand bien même il y aurait suppression, ce serait pour laisser la place à  un système de même nature. J’avancerais, pour ma part, une autre explication d’ordre psychologique. Le président de la République, tel un démiurge, est arrivé à un tel degré de vanité qu’il veut bannir toute cause de son excellence qui n’émanerait pas exclusivement  de sa personne. Jupiter n’a pas fait l’ENA…

Le statut est-il un obstacle à la modernisation de la fonction publique ? Si non, quelles évolutions positives pourrait-on apporter ?

On doit critiquer les imperfections administratives et il faut moderniser le service public. Pour autant les enquêtes montre que,  dans la proportion des deux-tiers au moins, les Français ont une bonne opinion des services publics. La mobilité est souvent présentée comme le moyen de la modernisation. Or, c’est  le statut de 1983 qui a érigé la mobilité au rang de garantie fondamentale des fonctionnaires, et ce sont les multiples dénaturations subies par le statut qui, rendant les règles plus opaques et la comparabilité des fonctions publiques plus difficile qui y font obstacle. Les chantiers de modernisation potentielle sont nombreux : création de nouveaux moyens d’expertise de l’efficacité sociale, gestion prévisionnelle, mise en place de multi-carrières, égalité femmes-hommes, numérisation à visage humain, développement des relations internationales, etc. Le projet de loi, à cet égard, ne propose que des expédients dangereux.

Propos recueillis par Amélie Goursaud

Faut-il supprimer l’ENA ?


L’idée d’une école nationale de formation des fonctionnaires destinés à occuper les plus hautes fonctions de l’administration est ancienne. Elle a été évoquée pendant la IIe République ; portée sous le Front populaire par le ministre de l’Éducation nationale  Jean Zay. C’était un projet progressiste qui visait à remplacer un système de recrutement disparate. L’idée a été reprise à la Libération dans une ordonnance du général de Gaulle du 9 octobre 1945. La réforme a ensuite été absorbée dans l’élaboration statutaire conduite par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, secrétaire général du PCF qui aboutit à la loi du 19 octobre 1946, portant statut général des fonctionnaires, statut fondateur de la conception française démocratique de la fonction publique. La création de l’ENA répondit, au cours des années suivantes, à l’objectif originel de démocratisation, puis dériva vers un élitisme de plis en plus accentué. Cela conduisit Georges Marchais, secrétaire général du PCF à demander la suppression de l’ENA en 1980.

Ce ne fut pas la décision prise en 1981 par le nouveau ministre communiste de la fonction publique. De nombreuses rencontres avec les instances représentatives de l’ENA, des conférences annuelles devant les promotions pour expliquer les réformes statutaires engagées permirent d’exposer l’éthique du service public et de prendre plusieurs mesures de démocratisation : renforcement de l’enseignement du droit administratif, effectif des promotions porté de 80 à 140, recul des limites d’âge pour passer les concours, etc. Ces réformes furent mises en place dans un climat serein à l’exception de la création d’une 3e voie d’accès à l’ENA (outre les concours étudiants et fonctionnaires) en faveur de responsables de syndicats,  d’associations, d’élus, avec places réservées dans les « grands corps ». Cette novation déclencha la révolte de l’aristocratie bourgeoise. Michel Rocard, premier ministre, rendit la réforme inopérante en 1990, mais plusieurs dizaines d’ « énarques du 3e type » eurent néanmoins le temps de prouver leur valeur et qu’une autre ENA était possible, tout en sachant que sa seule réforme ne saurait garantir à toutes les citoyennes et tous les citoyens l’égal accès aux emplois administratifs les plus importants.

Sur le modèle du statut des fonctionnaires, statut  fédérateur de 1983 d’une fonction publique « à trois versants » (État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers), on pourrait concevoir une École des hautes études administratives combinant l’exigence d’unité républicaine et le respect de la diversité des fonctions, tronc commun consacrant notre conception française de la fonction publique, prolongé par des écoles d’application spécialisées dans les trois versants. Des mesures simples permettraient de régler la notion de « grands corps » en accordant à tous les fonctionnaires accédant aux corps de débouchés les mêmes régimes indiciaires et indemnitaires. La comparabilité des situations permettrait une application plus fluide de la mobilité érigée en garantie fondamentale en 1983. Des « tours extérieurs » élargis permettaient l’accès en cours de carrière à certains corps aux compétences générales. Le départ de fonctionnaires dans le privé serait rendu onéreux et irréversible.

Cette orientation est l’inverse de celle du projet de loi pétri d’idéologie managériale qu’Emmanuel Macron, pur produit du système de fabrication des castes, veut faire passer en force au Parlement avant l’été en dépit de la plus large opposition. Ici, c’est moins l’ENA qui est en cause que l’avenir de nos services publics.*

25 avril 2019
  • Gérard Aschieri et Anicet Le Pors,  La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, 2015.