NVO : « Services publics, une utilité vitale »

Nouvelle Vie Ouvrière – CGT – mai 2020

Entretien réalisé par Nathalie Carmeni

Que retenir de la crise Covid actuelle et des revendications de « Plus jamais ça! » qu’elle suscite ?

Anicet Le Pors– Personnellement je pense qu’il faut aborder avec prudence la question de la portée des événements que nous vivons. D’abord, parce que l’histoire n’est jamais linéaire et le futur, pas nécessairement la simple suite de l’existant un pu modifié ou bouleversé. Il ne faudrait évidemment pas céder au pessimisme  qu’a pu engendrer la crise, mais on ne saurait non plus s’en remettre au pouvoir qui a fait la démonstration d’une rare incompétence dans la gestion des affaires publiques. En dépit de la gravité de la situation, il n’a pas changé fondamentalement d’orientation derrière des discours de circonstance. Cela dit, la situation lui impose une certaine réserve. Au surplus le besoin de services publics modernes ne cesse de croitre et il est contraint de les prendre partiellement en compte pour ne pas mettre en cause son pouvoir politique. Déjà, avant la crise, sous la pression des mouvements sociaux, Emmanuel Macron avait du renoncer à la suppression des 120 000 emplois de fonctionnaires promise durant sa campagne électorale. 

Cette crise offre-t-elle l’opportunité de sacraliser les services publics et le statut des fonctionnaires ? 

Il appartient, selon moi, aux forces de la transformation progressiste de la société de prendre l’initiative. Pour défendre les garanties conquises par les luttes, mais aussi pour engager les réformes nécessaires en raison de l’évolution de besoins sociaux croissants, des développements technologiques et des changements  des sociétés au niveau national aussi bien que mondial. Les statuts, qu’ils soient législatifs comme dans la fonction  publique, ou réglementaires (décrets) dans les entreprises publiques sont ces garanties. Mais ce ne sont pas des textes sacrés, il faut donc qu’ils évoluent avec la société. C’est dans cet esprit, par exemple,  qu’a été introduite dans le statut général des fonctionnaires en 1983 le principe de mobilité comme garantie fondamentale. Une mobilité choisie, assortie d’un système de formation continue permettant des changements de métiers dans une multi-carrière couvrant toute la vie professionnelle.  Pour cela il convient de faire des choix de base très clairs, à savoir : préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale à la performance individuelle.  

A rebours, donc, de toutes les dernières réformes ?  

Précisément. Par la réforme du code du travail, les gouvernements qui se sont succédé au cours des dernières décennies ont voulu faire du contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré la référence sociale majeure du salariat, susceptible d’être appliqué e au public comme au privé. Cette réforme qui avait été amorcée sous le quinquennat Hollande, a été poursuivie par une attaque en règle contre les personnels à statuts, d’abord les cheminots privés de statut  pour les nouveaux entrants, puis contre le statut général des fonctionnaires profondément dénaturé par une loi du 6 août 2019. Dans la crise, la démonstration de l’utilité vitale des services publics a été démontrée, dans la santé, l’éducation, la recherche, mais aussi dans les collectivités locales et les autres administrations et organismes publics. Cette reconnaissance doit maintenant se traduire par des politiques publiques concrètes.

Comment les syndicats de services publics devraient-ils envisager le monde d’après ?

Il ne m’appartient pas de me substituer aux syndicats dans l’orientation de leur action. Mais la fonction publique et les services publics dans leur ensemble sont formés de travailleurs collectifs dont les représentants doivent être étroitement associés à la définition et à la mise en œuvre de l’action publique. Ensuite, il faut prendre conscience que les services publics sont une réalité structurelle. Ainsi leurs agents sont organisés en corps ouen cadres en fonction de  leurs qualifications et rémunérés selon des grilles indiciaires qui n’ont pas été revalorisées depuis des décennies. Il faut les revaloriser de façon importante et durable, et non par des primes « à la Blanquer » dans l’éducation nationale. Enfin, tous les salariés du public qui œuvrent au service de l’intérêt général inscrivent leur travail dans le long terme, et c’dst à cet horizon qu’il faut concevoir leur avenir et non à celui des comptes publics annuels de Bercy. Le XXIe siècle sera celui des interdépendances, de la coopération internationale, des solidarités mondiales. Cela porte un nom en France : le service public, et met en bonne place notre pays, qui a forgé  au fil des siècles une solide expérience en la matière, pour apporter une contribution éminente à toute l’humanité.

Vincent Lindon: «Comment ce pays si riche…»

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Mediapart : « Le comédien a confié à Mediapart une longue réflexion, lue face caméra chez lui, sur ce que la pandémie révèle du pays qui est le nôtre, la France, sixième puissance mondiale empêtrée dans le dénuement (sanitaire), puis le mensonge (gouvernemental) et désormais la colère (citoyenne). Un texte puissamment politique, avec un objectif: ne pas en rester là. » – 6 mai 2020.

https://www.mediapart.fr/journal/france/060520/un-appel-de-vincent-lindon-comment-ce-pays-si-riche?onglet=full

Service public : et après ?

Les éditions ARCANES 17, 28 avril 2020

On a quelque peine à imaginer dans le contexte du Covi 19 ce que peut être l’état d’esprit de ce secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, chargé de la fonction publique, mais honteux d’en faire état dans l’énoncé de sa qualification ministérielle. Il doit en effet, avec le concours de son administration de proximité (la direction générale de l’administration et de la fonction publique)  élaborer, comme si de rien était, les projets de sept ordonnances et de la soixantaine de décrets en Conseil d’État prévus par la loi du 6 août 2019 dite de « transformation sociale », mais qui a en réalité contractualisé, managérialisé, dévoyé la conception française de la fonction publique. Et ce, dans une situation où les services publics, après avoir joué leur rôle d’ « amortisseur social » durant la crise financière de 2008, s’affirment aujourd’hui dans la pandémie comme le cœur des fonctions vitales de la nation. Soyons sans inquiétude, le secrétaire d’État ne pousse pas sa réflexion jusque-là. Adepte d’une stricte application du principe hiérarchique, il exécute sans broncher.

Il ne fait pas de doute cependant qu’après la pandémie et le confinement les choses ne seront plus tout à fait comme avant. Dans quelle mesure ? Telle est la question et nul ne peut se hasarder à prévoir avec trop d’assurance sur l’ampleur du changement qui interviendra. Les dominants, qui le demeurent, s’efforceront sans doute d’en limiter la portée  jusqu’au point au-delà duquel leur ascendant politique serait menacé. Les partis politiques peinent à concevoir l’avenir faute d’un travail idéologique suffisant et d’une élaboration programmatique sérieuse. Le spontanéisme social est sans boussole, les idéologies de substitution et leurs gourous prospèrent. Dès lors, il est de la responsabilité de chaque citoyen et de chaque citoyenne d’apporter sa contribution à l’avènement des temps modernes, en responsabilité et en conscience. Au sein du mouvement social, il revient notamment aux organisations syndicales de faire l’effort nécessaire de renouvellement de la pensée et de l’action. Ce texte se veut une contribution personnelle concernant la fonction publique et le service public. 

 

1. Sur la spécificité de la fonction publique

Par son importance économique et sociale comme par son contenu juridique, la fonction publique constitue la base principale sur laquelle doit se développer la réflexion. Je renvoie à cette fin au texte « Régression et modernité » du 15 novembre 2019 : introduction à l’assemblée générale annuelle du Centre départemental de gestion du Nord dont une synthèse est sur ce blog. Je ne rappellerai pas ici l’analyse de la politique du gouvernement en matière de fonction publique, mais seulement les orientations qui me semblent devoir être mises en avant. Seront ensuite examinées les conditions de convergence des analyses au sein de cette fonction publique à « trois versants », puis sur la base élargie de l’ensemble des services publics, enfin des secteurs public et privé.

1.1. La fonction publique est une réalité collective

La fonction publique est constituée d’un ensemble de travailleurs collectifs exerçant des fonctions spécifiques au service de l’intérêt général. Aucune transformation démocratique et efficace ne peut aboutir durablement sans l’engagement des fonctionnaires et le concours de leurs organisations syndicales dont la capacité de négocier avec le gouvernement doit être respectée (art. 8 du titre premier  du statut général, loi du 13 juillet 1983).

Le statut actuel doit être assaini des dénaturations subies au cours des dernières décennies. Sur cette base pourrait être réalisée une véritable codification qui pourrait comporter des dispositions transposables, au moins dans leur esprit,  aux autres personnels à statuts.

Les choix de base doivent être clairs : préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale à la performance individuelle.

Cela doit conduire à une évolution du statut, le mettant en conformité avec l’évolution des besoins, des technologies et des relations internationales.

1.2. La fonction publique est une réalité structurelle

Il s’agit d’organiser rationnellement les travailleurs collectifs selon les spécialités et qualifications. Cela devrait entrainer la refonte de l’ensemble des grilles indiciaires qui n’ont pas évolué depuis des décennies. C’est la véritable solution pour rétablir les situations dégrafées de certaines professions (assistants sociaux, enseignants, soignants, chercheurs, etc.), par des revalorisations indiciaires importantes et pérennes (et non par des primes discriminatoires et fugaces à la Blanquer).

Cette remise en ordre est nécessaire pour engager une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences portant notamment sur les points suivants : redéfinition des corps, des cadres et des grades, organisation de multi-carrières et des systèmes de formation correspondants, définition stricte du recours aux personnels contractuels, réformes indemnitaires, mise en œuvre de la garantie de mobilité, égalité hommes-femmes, mise en place humaine du numérique, etc.

La réforme de la haute fonction publique serait alors analysée comme une conséquence de cette réforme d’ensemble[1].

1.3. La fonction publique est une réalité de long terme

La politique actuelle brouille les finalités du public (intérêt général) et du privé, accroit de ce fait le risque de conflits d’intérêts, conduit à une captation de l’action publique par la finance. À l’inverse, une démarche rationnelle doit prendre appui sur les enseignements de l’histoire (les tendances lourdes de l’expansion administrative, la socialisation des financements des besoins fondamentaux et de la cohésion sociale, la maturation des concepts et principes), cultiver la rationalité des choix de l’action publique, veiller au respect de l’éthique républicaine. Il y a là deux lignes stratégiques opposées. Au-delà du « Ici et maintenant » du néolibéralisme, il convient d’ouvrir la perspective sur tout le XXIe siècle.

Une conséquence pratique et symbolique : l’avenir de la fonction publique (comme de tous les services publics) ne peut être soumis au principe de l’annualité budgétaire : de façon pratique et symbolique, il faut sortir la fonction publique de Bercy. Il est aussi nécessaire de progresser théoriquement et fonctionnellement sur des questions comme celles de l’efficacité sociale, de l’articulation des dispositions du droit du travail entre secteurs publics et privés.

Enfin, et la situation actuelle y invite, il faut s’interroger sur l’évolution du monde et du genre humain. Contrairement aux thuriféraires du néolibéralisme qui proclament la fin de l’histoire et la victoire définitive du capitalisme, tous les éléments du présent contexte conduisent au contraire à miser sur les interdépendances, les coopérations et les solidarités, c’est-à-dire … les services publics. C’est pourquoi il est rationnel et raisonnable d’avancer l’hypothèse d’un  XXIe siècle « âge d’or du service public »[2].

2. Sur une stratégie de convergence statutaire

Les considérations qui précèdent chargent les salariés du secteur public d’une responsabilité particulière qui les oblige vis-à-vis de l’ensemble des salariés.  Alors que les dominants actuels sont parvenus à faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure du salariat, il convient d’inverser cette logique et de faire des statuts législatifs et réglementaires cette référence. Une telle stratégie pourrait s’ordonner selon les trois stades suivants.

2.1. Convergence des trois versants de la fonction publique

Le 24 janvier 2017 la CGT a organisé, au niveau confédéral une journée d’étude pour marquer le 70eanniversaire du statut général des fonctionnaires créé par la loi du 19 octobre 1946, regardé comme statut fondateur de la conception moderne de la fonction publique française. Cette initiative a souligné l’unité des trois versants relatifs à l’État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics hospitaliers, établie par le statut fédérateur initié par la loi du 13 juillet 1983, autour de trois thèmes : égalité, indépendance, responsabilité. L’affirmation de l’unité juridique a posé les questions d’une réflexion commune sur le service public sur l’unité de démarche revendicative dans le respect des spécificités  des fonctions publiques.

Il ne semble pas pour autant que des progrès substantiels aient été réalisés depuis dans le sens de la convergence des réflexions et des démarches. L’appréciation de la situation reste essentiellement du ressort des organisations syndicales sectorielles. On peut aussi s’interroger sur le rôle qu’une organisation commune plus poussée pourrait jouer dans le contexte de crise actuel et dans l’avenir. Plus généralement : quelle fonction publique voulons-nous pour ce XXIe siècle s’il promet d’être celui de la promotion des services publics ? L’analyse présentée dans la première partie de ce texte pourrait s’inscrire dans ce débat.

2.2. Convergence statutaire des agents des services publics 

Les services publics rassemblent les 5,5 millions de fonctionnaires ou assimilés (un cinquième), les agents des entreprises publiques et des  établissements et organismes publics divers que l’on peut évaluer à environ 800 000 salariés, l’effectif étant variable selon la définition du service public que l’on retient. L’ensemble représente environ 25% de la population active. Mais d’autres dépenses publiques doivent être prises en considération, comme celles de l’assurance chômage ou l’indemnisation du chômage partiel dans la crise actuelle. Au total, c’est sans doute la moitié des salariés qui, aujourd’hui, est rémunérée sur fonds publics. Démentant les annonces répétées des néolibéraux, la dépense publique, les prélèvements obligatoires et l’endettement national poursuivent leur croissance inexorable dans une crise systémique.

Cela devrait conduire à mettre au premier rang de l’action publique la question de la propriété publique et corrélativement celle des statuts des agents des services publics hors fonction publique. Ceux-ci se sont le plus souvent vus reconnaître un statut à partir de dispositions prévues par les lois de nationalisation renvoyant à des décrets le soin d’en établir les dispositions réglementaires. Ces salariés ont cependant été considérés avec les fonctionnaires comme « personnels à statuts ». Il est donc assez naturel de réfléchir à la convergence des situations et des actions concernant l’ensemble de ces salariés dont la vocation est de servir l’intérêt général dans des activités de services, de productions ou de recherches. Ces réflexions ont été développées dans les différentes entreprises publiques tout comme dans les fonctions publiques[3]. Dès lors, on peut penser que leur mise en commun et leur développement gagneraient à être partagés au bénéfice de la satisfaction de l’ensemble des besoins fondamentaux de la population. Quel secteur public, quels services publics et quels statuts législatifs ou réglementaires devons- nous concevoir dans le XXIe siècle ?

2.3. Convergence public-privé

Et encore au-delà ne faudrait-il pas que les personnels des services publics s’intéressent plus directement au travailleurs du secteur privé, ne serait-ce que pour contester l’idée répandue et entretenue par les adversaires du service public assimilant la fonction publique à une privilégiature ? En 2009, la CGT avait pris position en faveur d’un « nouveau statut du travail salarié »[4]. Une réponse aurait pu être la généralisation, au motif de l’égalité, des conventions collectives couvrant le privé comme le public assorties de la généralisation des contrats individuels. Cela conduirait à tirer l’ensemble des salariés vers le bas, à aligner le public sur le privé ainsi que le tente le gouvernement actuel. 

La solution retenue a été celle de la reconnaissance, dans le cadre d’un progrès d’ensemble de la condition salariale, de la spécificité du service public justifiant notamment l’existence d’un statut général des fonctionnaires bénéfique pour ceux-ci comme pour tous les citoyens et citoyennes[5]. Il ne s’agit pas pour autant d’une généralisation de l’application de statuts à l’ensemble des travailleurs, mais plutôt d’assurer la convergence de leurs situations statutaires respectives ce qui passe principalement par le renforcement des garanties législatives régissant leur condition et non le développement de positions contractuelles précaires[6]. Cette globalisation de la question statutaire appelle, à l’évidence, un travail de grande ampleur.


[1]Voir néanmoins : « Faut-il supprimer l’ENA ? », L’Humanité, 26 avril 22019.

[2]G. Aschieri et A. Le Pors, La fonction publique du XXIesiècle, Paris, Éditions de l’Atelier, 2015.

[3]Voir, par exemple, à l’initiative de l’Institut d’histoire sociale Mines-Énergie CGT, « 1946-2016 : de la nationalisation à la déréglementation. Et maintenant ?», Cahiers de l’IHSME, Colloque des 21-22 juin 2016.

[4]« Nouveau statut du travail salarié », Le Peuple, 17 juin 2009.

[5]Repères revendicatifs, fiche n°6, 2011.

[6]A. Le Pors, « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue du droit du travail, mars 2010

L’incontournable service public

POUR n° 223 –  avril 2020

POUR n° 223 – avril 2020

« LE XXI° SIECLE, « ÂGE D’OR » DU SERVICE PUBLIC »

Conseiller d’État honoraire, ancien ministre de la Fonction publique, Anicet Le Pors analyse les dernières déclarations du président de la République sur l’État-providence. Et dit combien il croit dans le service public pour notre siècle.

Le président Macron dans ses récents discours place l’Etat providence et les services publics comme le meilleur rempart contre les effets de la crise sanitaire : s’agit il d’un tournant ?

Anicet Le Pors : Je ne crois pas du tout, ici, à la sincérité du Président de la République, ni qu’il s’agisse dans son esprit d’un tournant. Il prend simplement en compte l’état actuel de l’opinion publique favorable à celles et ceux qui – dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la recherche et bien d’autres encore – incarnent des services publics qui répondent aux besoins vitaux de la Nation. Rappelons nous Nicolas Sarkozy : il prétendait en 2007 réduire le champ du statut général des fonctionnaires par des contrats de droit privé négociés de gré à gré avant d’être contraint de reculer par la crise financière  de 2008 et d’abonder dans le sens de l’opinion publique qui voyait bien en quoi la France bénéficiait avec un service public étendu d’un véritable  « amortisseur social » de la crise. Aujourd’hui bis repetita, et au-delà de la posture, Emmanuel Macron se garde bien de revenir sur les atteintes qu’il a portées aux statuts des agents du service public durant la première moitié de son quinquennat.

Le Président vous parait il sincère, au regard de son action des précédentes années, comme conseiller du Président Hollande, ministre puis chef de l’Etat?

ALP : Le Président Emmanuel Macron me paraît accomplir ce pourquoi il a été promu par les dominants de la société : l’alignement du public sur le privé via la modification du code du Travail faisant du  contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure. C’est une stratégie claire, amorcée sous le précédent quinquennat, avant même l’arrivée d’Emmanuel Macron au gouvernement, mais qui lui a permis, élu président de supprimer d’abord le statut réglementaire de s cheminots avant de s’en prendre au statut législatif des fonctionnaires, la loi dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. Le discours managérial en cours brouille les finalités du secteur public, porteur de l’intérêt général et du secteur privé, obéissant à l’impératif du profit. Les dénaturations statutaires accroissent le risque de conflits d’intérêt et, par là, d’indépendance de l’administration. On assiste ainsi à une sorte de captation de l’action publique par les intérêts financiers privés. C’est aussi une remise en cause de la conception française du fonctionnaire-citoyen (opposée à celle du fonctionnaires-sujet)  et à sa pleine responsabilité dans l’exercice des fonctions qui lui sont confiées, ce qui implique des garanties d’emploi, de protection sociale de retraite, d’intégrité.

Pourquoi le XXIe  siècle sera l’ « âge d’or » du service public ?

Gérard Aschieri, ancien secrétaire général de la FSU et moi n’avons pas choisi ce terme pour enjoliver mais parce qu’il correspond à notre conviction. La fonction publique, est d’abord une  réalité collective, un ensemble organisé de fonctions collectives représentant un cinquième de la population active. C’est pourquoi in faut que le gouvernement s’appuie sur le droit de négociation reconnu aux organisations syndicales, préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale au contrôle de la performance individuelle. Ensuite, la fonction publique est une réalité structurelle. Cela implique, que soit mise en œuvre une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences sur la base d’un classement juste des qualifications. Ainsi le déclassement officiellement reconnu des personnels enseignants, soignants, de la recherche doit, à mon avis, être réparé, non par des primes discriminatoires à la Blanquer mais par des revalorisations indiciaires substantielles et pérennes. Enfin, la fonction publique est une réalité qui doit être réfléchie sur le long terme et non dans le corset du principe de l’annualité budgétaire : il faut sortir la Fonction publique de Bercy ! D’aucuns voudraient nous faire croire que ce serait la fin de l’histoire, que le libéralisme l’aurait définitivement emporté. La réponse est dans la crise.  Notre siècle est au contraire engagé, sous nos yeux quand bien même c’est douloureusement, dans la voie des interdépendances, des collaborations, des solidarités portées au niveau mondial, ce qui porte un nom en France : le service public.

Lucien SÈVE (1926-2020

Lucien SÈVE est décédé le 23 mars 2020 du coronavirus à l’âge de 93 ans.

Message adressé à L’Humanité le 23 mars 2020 :

« Lucien Sève s’est pendant dés décennies identifié à la vie politique et à la recherche intellectuelle du parti communiste français. Militant de toutes ses causes émancipatrices, il en a partagé les enthousiasmes et les contradictions dans le XX° siècle prométhéen. Nous avons souvent été en phase au comité central, parfois divergents dans une période de remise en cause des idéologies messianiques. Il a également joué un grand rôle dans l’édition des oeuvres progressistes. J’ai aussi le souvenir d’une amitié sincère qu’il m’a témoigné dans des conditions difficiles, avec Françoise,  son épouse, dont la disparition  a été pour lui une grande souffrance.Il a vécu son action politique comme un sacerdoce dans une simplicité exemplaire. »
».

***

En-tête de la fiche du Maitron relative à Lucien Sève

« Né le 9 décembre 1926 à Chambéry (Savoie), mort le 23 mars 2020 ; professeur ; philosophe ; militant communiste dans les Bouches-du-Rhône puis à Paris ; membre du comité central du PCF ; initiateur du mouvement de refondation communiste. »

https://maitron.fr/spip.php?article173192

TAF, Travailler Au Futur , n° 1

« Ce ne sont pas les statuts qui divisent »

Quelles ont été en 1981, alors que vous étiez ministre communiste de la Fonction publique, et les raisons et les conditions qui ont permis d’étendre le statut des fonctionnaires aux agents territoriaux, hospitaliers et à ceux appartenant à la recherche publique ? Le Président de la République, François Mitterrand, y était-il alors favorable ?

François Mitterrand avait décidé de faire de la décentralisation une priorité et le projet de loi préparé par son ministre de l’Intérieur Gaston Defferre prévoyait simplement des garanties statutaires renforcées pour les agents publics territoriaux. Dès lors, il y avait un risque de voir s’installer deux types de fonctions publiques, celle de l’État comportant des garanties sur toute la carrière, celle des territoriaux liant l’agent public à son métier, moins protectrice. Je suis intervenu à L’Assemblée nationale dès le 27 juillet 1981 pour dire qu’il  ne pouvait y avoir qu’un seul système de fonction publique en France, celui comportant le plus de garanties de protection sociale pour les fonctionnaire et de neutralité et d’efficacité pour l’administration.  Finalement a été mis en place une fonction publique «  à trois versants » (État, territoriaux, hospitaliers). Son architecture a été fondée sur quatre choix : la conception du fonctionnaire-citoyen héritée du statut de 1946 promu par le ministre communiste de la Fonction publique d’alors Maurice Thorez mais abrogé en 1959, le système de la carrière, l’équilibre entre unité et diversité, des principes républicains ancrés dans notre histoire : égalité, indépendance, responsabilité. Tous les syndicats ont soutenu la réforme, les élus ont eu une attitude réservée au début mais ont été convaincus au fil du temps  de son bien fondé. François Mitterrand ne s’intéressait pas vraiment à la Fonction publique ce qui a été un avantage car il a émis un jugement très critique sur le statut en 1985 (je n’étais plus au gouvernement), mais c’était trop tard pour lui de revenir en arrière.

Concrètement, selon vous, quels ont été les apports, la plus-value pour le pays et peut-être les manques de la réforme que vous avez initiée et conduite

J’ai l’habitude de dire que le statut de 1946 à la Libération a été fondateur de notre conception française de ka fonction publique, celui initié par la loi du 13 juillet 1983 a été fédérateur. On est ainsi passé de quelque 2 millions de fonctionnaires de l’État à aujourd’hui 5,5 millions  dans les trois versants, soit 20% de la population active protégés par la loi et non soumis aux aléas du contrat de droit privé. Dans le même temps, des garanties importantes qui ne résultaient jusque-là que de la jurisprudence ont été intégrées au statut : droit de grève, liberté d’opinion, droit de négociation des organisations syndicales, droit à la formation, garantie fondamentale de mobilité, etc. Les principes que j’ai rappelés et ces dispositions législatives fondent une fonction publique intègre et efficace pourvu qu’on lui en fournisse les moyens.

 Il y a cette idée tout de même assez répandue que notre pays, la France, serait suradministrée. Qu’en pensez-vous et qu’en est-il notamment par rapport au reste de l’Europe, du monde ? 

C’est tout simplement faux. France Stratégie, organisme public placé auprès du Premier ministre, a effectué une comparaison internationale sur dix-neuf pays, du nombre d’agents payés sur fonds publics afin de neutraliser la diversité statutaire (1).  Avec 89 agents publics pour 1000 habitants, la France est en position moyenne entre un maximum de 160 pour la Norvège et un minimum de 40 pour le Japon. Elle se situe derrière le Canada et les Pays-Bas, juste devant le Royaume-Uni et les États-Unis. Si l’Allemagne figure assez loin derrière, c’est que des systèmes hospitaliers et sociaux y sont assurés par des associations dépendant des Églises dont les financements ne sont pas regardés comme fonds publics.

Vous contestez fortement la loi dite « de transformation de la fonction publique » promulguée le 6 août 2019. Le projet en avait été annoncé par Emmanuel Macron durant sa campagne présidentielle et lancé par le Premier ministre en octobre 2017 sous forme d’une opération dite CAP22. Finalement le pouvoir est parvenu à ses fins. Comment analysez-vous cette démarche politique ? Vous avez écrit qu’il s’agissait « d’une croisade contre les statuts » (2).Tous les statuts existants méritent-ils d’être défendus dans leur principe ? Ou pour poser la question autrement : ne participent-ils pas à une division entre salariés des secteurs public et privé ?

On peut dire de cette loi qu’elle est l’aboutissement d’une démarche chaotique qui recouvre une stratégie claire. Chaotique, car c’est la suite de tentatives anti-statutaires antérieures qui ont échoué.  Après la cohabitation Chirac-Jospin le Conseil d’État avait cru devoir consacrer son rapport annuel à l’avenir de la fonction public centré sur l’idée de « faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique. Sans suite. L’idée a été reprise en 2007 par Nicolas Sarkozy se prononçant pour « des contrats de droit privé négociés de gré à gré ». Nouvel échec car, dabs la crise financière qui a suivi, il est apparu que la France, avec un secteur public étendu, disposait là d’un « amortisseur social » efficace. Macron a repris l’offensive avec CAP22 qui semblait constituer une machine de guerre mais n’était en fait qu’un leurre. Stratégie claire, car la réforme du code du travail a eu pour résultat de faire du contrat privé individuel la référence sociale majeure en bas de la « hiérarchie des normes », supposée valable pour le privé comme pour le public. Cela lui a permis de s’attaquer d’abord au statut réglementaire des cheminots, avant de s’en prendre au statut général législatif des fonctionnaires. En réalité, dès le début  le pouvoir savait très bien ce qu’il voulait faire : recrutement massif de contractuels à tous niveaux, promotion d’un pouvoir hiérarchique autoritaire, affaiblissement des organisations syndicales en réduisant leurs compétences, rémunérations discrétionnaires dites « au mérite » etc.  Ce ne sont pas les statuts qui divisent, mais la précarité accentuée des salariés du secteur privé. Il faut pour tous remonter la hiérarchie des normes en créant un statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé, une véritable sécurité sociale professionnelle.

Que pensez-vous de l’idée de privilégier les garanties associées à la personne, au travailleur plutôt qu’au métier qui subit des modifications substantielles, à la corporation ?

Le système de fonction publique dit « de l’emploi » associe étroitement l’agent public à son métier, ce qui est précaire, surtout en période de changements technologiques rapides. Le système dit « de la carrière » conduit à organiser l’activité professionnelle du fonctionnaire pendant toute sa vie professionnelle dans le cadre d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences de collectifs de travail répondant à des fonctions d’intérêt général. Cela nécessite une vision structurelle à long terme de tous les paramètres de ces emplois, de conduire les fonctionnaires à exercer plusieurs métiers successifs, de mettre en place les systèmes de formation correspondants, etc. Or la fonction publique a disparu des intitulés des ministère pour être dissoute dans celui des Comptes publics, afin de n’apparaître que comme un coût. Le principe d’annualité budgétaire ne peut être directeur de l’évolution du service public : il faut sortir la fonction publique de Bercy !

Alors que vous avez publié La fonction publique du XXIe siècle (3), vous n’hésitez pas à affirmer que notre siècle pourrait annoncer l’âge d’or du service public pendant que dans un prochain ouvrage, un chapitre s’intitule :« L’incontournable propriété publique » (4) … 

Les thuriféraires du néolibéralisme voudraient nous convaincre que c’est « La fin de l’histoire », que le capitalisme l’aurait définitivement emporté et constituerait un horizon indépassable. Je pense au contraire que, après un XX° siècle qui a échoué en se voulant « prométhéen », nous sommes entrés dans époque d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, quand bien même elles s’expriment souvent dans le conflit et la violence.  Ces formules se condensent en France dans le concept de « service public ». On voudrait aussi nous convaincre que l’essentiel est dans la « gouvernance » et que les services publics pourraient bien être cultivés « hors-sols ». Je ne le pense pas. Les capitalistes s’intéressent au plus haut point à la propriété et nous devons nous-mêmes remettre la question de la propriété publique sur le chantier. Car il reste vrai que « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ». 

Anicet Le Pors

Ministre de la Fonction publique (1981-1984)

Conseiller d’État honoraire

Entretien réalisé par Valère Straselski

1) « Tableau de bord de l’emploi public, situation de la France et comparaisons internationales », France Stratégie, décembre 2017.

2) « Les fonctionnaires, voilà l’ennemi », Le Monde diplomatique, avril 2018.

3)    La fonction publique du XXIe  siècle  co-écrit avec Gérard AschieriEditions de l’Atelier, 2015.

4) A. Le Pors, La Trace, Paris, La Dispute, à paraître, septembre 2020

Le droit d’asile, miroir de la citoyenneté

UTL de Chateaugiron (Ile-et-Vilaine) –  3 février 2020

La question de l’étranger est présente dans toutes les dimensions de la citoyenneté. Dans ses valeurs puisque l’intérêt général se définit sur la base de la communauté nationale ; le principe d’égalité détermine le modèle d‘intégration ; la responsabilité se fonde sur le principe de laïcité. Dans son exercice et les moyens prévus à cet effet ; les droits et obligations du sujet de droit ; la démocratie locale et la capacité à intervenir dans les décisions de proximité ; les institutions et la représentation populaire. Dans sa dynamique qui s’exprime aujourd’hui dans une crise de civilisation une « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin, et conduit à s’interroger sur la nature de la mondialisation et le genre humain comme sujet de droit permettant d’évoquer la perspective d’une citoyenneté mondiale.

Audience du 23 septembre 2013 à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA)

sous la présidence de l’ancien ministre Anicet Le Pors

Le Figaro 21 octobre 2013- (photo Marc Chaumeil-Divergence)

e droit d’asile se situe dans toutes les interfaces de ces thèmes. Les réponses apportées au fil du temps au problème de l’immigration ont beaucoup varié. La question plus spécifique de l’asile a donné lieu, selon les pays, à des conceptions diverses et la France a pu, en raison de sa longue expérience en ce domaine, servir de référence (Patrie des droits de l’homme, Terre d’asile). Pour éclairer les problèmes d’aujourd’hui il est donc utile de revenir sur l’émergence et l’évolution du droit d’asile dans notre pays et son insertion dans une réglementation internationale de plus en plus déterminante. Le développement des flux migratoires est un problème mondial irréversible.

Dans ces conditions, on peut poser la question de manière simple : « Que doit faire le citoyen d’ici quand un citoyen d’ailleurs frappe à sa porte ? Et réciproquement ».

« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »

Emmanuel Kant

Pour la paix perpétuelle, 1795

1. Vue d’ensemble sur l’asile dans le monde et en France

De fortes inégalités de protection dans le monde

Relevons tout d’abord que les flux migratoires Sud-Nord sont du même ordre de grandeur que les flux Nord-Sud ; les caractéristiques de ces populations sont évidemment très différentes. Le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (UNHCR) a comptabilisé, début 2019, quelque 70,6 millions de personnes « déracinées » sous contrainte. Parmi elles, le HCR évalue à 25,9 millions le nombre de réfugiés. 85% des réfugiés viennent de pays en développement. 57% sont originaires de trois pays  Syrie, Pakistan, Sud-Soudan. 67% des réfugiés se trouvaient en Afrique et en Asie, seulement 17% en Europe, 16 % dans les Amériques et le reste du monde. A cela il faut ajouter 3,5 millions de demandeurs d’asile et 5,5 millions de Palestiniens assistés par l’UNRWA, une autre organisation des Nations Unies. On doit aussi déduire quelques centaines de milliers de réfugiés qui chaque année  retournent dans leur pays. Les principaux pays d’accueil sont : la Turquie 3,7 millions), le Pakistan 1,4, l’Ouganda 1,1. On compte 10 millions d’apatrides.

Il y a 10 à 12% d’immigrés dans la population française contre, par exemple, 16% en Suède ou 28% en Australie. Il n’y a pas de nombre optmal de population étrangère dans un pays. Mais l’asile ne représente qu’environ 6% des titres de séjour accordés. En 2019, la France a délivré 277 000 titres de séjour se répartissant, selon les catégories suivantes : économique 38 800, familiale 88 800, étudiants 91 500, humanitaire (incluant l’asile) 38 200 et divers  19 700.

Survol historique

De tous temps les peuples ont pratiqué l’asile, mais selon des motifs et des modalités très divers. En France, l’Église en a eu le monopole pendant tout le Moyen Âge. Elle accueillait qui elle voulait dans les lieux placés sous son autorité et pouvait frapper d’excommunication le monarque qui violait ces dépendances. Par l’Édit de Villers-Cotterêts de 1539 François 1er a mis fin à ce monopole. Par la suite la monarchie s’est montrée peu favorable à l’asile.

La Révolution française va initier la réputation de la « France terre d’asile » par l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 qui appelle à la résistance à l’oppression, mais surtout par les rédactions de la constitution de 1793 qui, outre qu’elle décrète le droit à l’insurrection, s’exprime ainsi sur l’asile : « Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le XIX° siècle sera accueillant en France (Frédéric Chopin, Heinrich Heine). Le XX° siècle pourra être considéré comme le siècle des réfugiés concernant successivement les Arméniens, les Russes, les Allemands, les Espagnols, les Juifs. Des instruments juridiques internationaux vont alors se mettre en place dans l’entre-deux guerres mais surtout après la seconde guerre mondiale : le droit d’asile figure à l’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, le HCR est créé en 1950, la Convention de Genève adoptée le 28 juillet 1951, ne concerne à l’origine que les réfugiés  antérieurs à son adoption ; elle deviendra de portée générale par le Protocole de New York adopté en 1967.

 En France, en raison de la crise économique et des séquelles de la guerre, des sentiments xénophobes se développeront. Elle accueillera néanmoins 1 million de demandeurs d’asile à la fin des années 1930 (pour une population de 38 millions d’habitants), mais l’État français se déshonorera en livrant nombre d’entre eux à l’occupant nazi. La France ne ratifiera qu’avec retard les conventions internationales. Par la loi du 25 juillet 1952 elle créera l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR) qui deviendra la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en 2008.

 À grands traits on peut caractériser l’évolution historique du droit d’asile en disant que l’on est passé, d’une part de la désignation d’un lieu à la protection de la personne et, d’autre part, d’un droit discrétionnaire à une protection nationale mais surtout internationale.

Les déterminants des politiques migratoires en France depuis 1945

Après la seconde guerre mondiale, c’est l’ordonnance du 2 novembre 1945 qui a fixé le cadre juridique des conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. Maintes fois modifiée elle a néanmoins été largement admise et les étrangers accueillis en période de croissance soutenue jusqu’aux années 1970, malgré les évènements dramatiques associés à la décolonisation. Une régression de l’accueil a lieu ensuite en raison du ralentissement de l’activité économique[1]. L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 a conduit, jusqu’en 1993, à des régularisations de séjour assez importantes au cours des premières années de la période, puis à des mesures coercitives de renvoi tandis que prenait naissance une politique intergouvernementale de l’asile au niveau européen[2].

Se développe ensuite, de 1993 à 1997 une politique coercitive vis-à-vis des étrangers, tandis que s’engage un transfert de compétences accompagné d’une harmonisation des politiques d’asile au niveau européen dans le cadre des accords Schengen du 14 juin 1995. La cohabitation de 1997 à 2002 enregistre des modifications juridiques substantielles sans pour autant modifier beaucoup la situation dans l’immédiat : traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, loi Chevènement du 11 mai 1998, Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000.

De 2002 à 2012 se développe une politique sécuritaire à partir des lois de novembre-décembre 2003 anticipent des directives européennes jusqu’à la récente loi de transposition du 29 juillet 2015. L’influence de l’Union européenne est croissante dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (Règlement Dublin II en 2003 réformant la convention Dublin de 1990, plusieurs directives successives dites « qualification », « procédure », « retour », directives du « paquet asile » en 2009). Les mouvements migratoires massifs observés en Europe depuis 2014 et les réactions très contrastées des pays de l’Union européenne témoignent de la précarité du dispositif. Sur l’ensemble de la période on peu distinguer trois phases au niveau européen: relations intergouvernementales (1945-1993), efforts d’harmonisation (1994-2002), recherche d’un régime commun (depuis 20.

 Il résulte de tout cela que les politiques migratoires suivies dépendent essentiellement de trois facteurs : le niveau d’activité économique, l’influence croissante de l’Union européenne, l’orientation politique du gouvernement en place selon le clivage droite-gauche.

2. Les conceptions de l’asile

Concepts et catégories

Il convient tout d’abord de ne pas confondre le demandeur d’asile et le réfugié. L’asile correspond à une situation de fait en même temps qu’il est un terme générique couvrant toute la matière. La qualité de réfugié est un statut juridique. La pratique de l’asile montre qu’il est erroné de distinguer radicalement les demandeurs d’asile et les migrants économiques. Tous les demandeurs d’asile au titre de l’un des critères requis par les textes juridiques, ont aussi des raisons économiques : comment imaginer qu’un étranger persécuté dans son pays puisse y obtenir un emploi et y mener une vie normale ? Et il existe des exploitations économiques qui relèvent de la persécution ; l’esclavage existe toujours en Mauritanie, par exemple et la vente d’êtres humains a été pratiquée récemment en Lybie.

Le droit d’asile permet de distinguer plusieurs catégories de bénéficiaires : l’asile constitutionnel prévu par la constitution, l’asile des réfugiés relevant du mandat du Haut commissariat des réfugiés des Nations Unies (HCR), l’asile des réfugiés au sens de la Convention de Genève (dont je parlerai dans un instant), l’asile au titre de l’unité de famille, la protection subsidiaire, la protection temporaire,  les asiles discrétionnaire et de fait. Le mot migrant, lui, n’a pas de signification juridique particulière.  

C’est l’article 1er de la Convention de Genève qui définit le plus clairement la qualité de réfugié : « Le terme « réfugié » s applique à toute personne qui (…) craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social, ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays … ». Se trouvent ainsi combinés un élément subjectif (craignant) et un élément objectif (avec raison). La crainte de persécution doit être actuelle, personnelle et d’une certaine gravité. La qualité de réfugié est « reconnue », c’est-à-dire qu’elle a un caractère rétroactif. L’État qui reconnaît substitue sa protection à celle de l’État de nationalité. Les principales catégories de réfugiés ont été reprises par l’article 711-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Elles peuvent s’analyser de la manière suivante en distinguant deux sources.

La source de l’asile constitutionnel  ouvre droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié bien que, comme d’autres catégories mentionnées ci-dessus, il ne soit pas expressément retenu par la Convention de Genève, mais est l’écho des dispositions de la constitution de 1793 précédemment évoquées et que l’on retrouve sous forme du 4° alinéa du Préambule de la constitution de 1946 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Au surplus, a été ajouté à la constitution un article 53-1 aux termes duquel, nonobstant les accords passés avec d’autres pays européens en matière d’asile, «  … même si la demande n’entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ».  Bref, la France accorde l’asile a qui elle veut.

La source de l’asile dit conventionnel par référence à la Convention de Genève couvre la plupart des situations par les motifs qu’il retient.

Les opinions politiques peuvent être celles de l’opposition au pouvoir en place, avoir un caractère ouvertement militant ou résulter d’une simple imputation. Des motifs de conscience peuvent être reconnus à ce titre. Ex : Turquie, Syrie, Égypte.

L’appartenance à une minorité nationale ou ethnique est souvent la conséquence des découpages arbitraires de l’histoire, notamment à la suite de la décolonisation ou de l’effondrement de l’empire soviétique. La persécution pour ce motif peut se traduire par le bannissement, la spoliation, la purification ethnique. Ex : Côte d’Ivoire, Kosovo, Kurdes.

Le motif de confession religieuse englobe tout à la fois l’appartenance à une religion interdite, à une secte, voire aux partisans de la laïcité ou aux agnostiques ou aux athées. Ex : Chrétiens du Moyen-Orientt, Ouigours, Falungong.

L’appartenance à un certain groupe social vise des caractéristiques communes identifiant ce groupe et le caractère transgressif de cet état. Il s’agit souvent de l’homosexualité dans les pays où elle est condamnée. Ex : parents refusant l’excision, albinos, homosexuels.

Les auteurs de persécution considérés sont soit les autorités étatiques du pays d’origine ou, à défaut, de résidence habituelle. Il peut s’agir aussi d’organisations paraétatiques (partis, milices) ; ou encore d’autorités de fait installées de manière stable.

Les restrictions à l’asile

Depuis 2003 existe un autre type de protection relevant du droit d’asile : la protection subsidiaire qui est instruite comme les demandes d’asile par reconnaissance de la qualité de réfugié. Elle a remplacé la protection dite territoriale dont l’attribution dépendait discrétionnairement du ministère de l ‘Intérieur. Cette protection donne à son « bénéficiaire » ( qui n’est donc pas reconnu comme « réfugié ») un titre de séjour renouvelable de un an, porté récemment à quatre ans, au lieu de dix ans pour le réfugié. Ses motifs se situent en dehors des motifs de la Convention de Genève et concernent : des menaces graves contre la vie, des traitements inhumains ou dégradants, des menaces directes et individuelles concernant un civil en situation de violence généralisée.

L’asile interne est une autre forme de restriction : le demandeur d’asile devrait pouvoir se retrouver en sécurité dans une partie de son pays non concernée par les persécutions avant de demander asile à un pays étranger. Le conseil constitutionnel a encadré cette solution en exigeant que les conditions de vie dans la partie sécurisée permettent une vie normale (emploi, logement). Or la ligne de partage des zones est incertaine comme souvent la situation géopolitique de l’ensemble du pays. Enfin les États, en principe, ne reconnaissent que les États.

Par ailleurs, l’Union européenne avait décidé d’établir une liste de pays d’origine sûrs (POS) conduisant à une procédure accélérée en cas de demandeurs d’asile ayant la nationalité de ces pays, mais elle n’y est pas parvenue en raison des désaccords entre pays membres. Certains pays ont alors décidé d’établir la leur, dont la France sous la responsabilité de l’OFPRA. Cette liste a été régulièrement contestée par le Conseil d’État et les juges de l’asile n’en tiennent généralement pas compte dans leur appréciation tout comme la situation d’asile interne.

Les refus de l’asile

Outre le rejet à l’issue de la procédure, la qualité de réfugié peut être remise en cause de manière prétorienne, notamment dans le cas de fraude ou de changement de situation individuelle (naturalisation dans un pays tiers).

La qualité de réfugié peut aussi être retirée si les conditions du pays d’origine qui avaient été à la base de la reconnaissance ont cessé à l’occasion, par exemple, d’un changement de politique ou de régime. Néanmoins, les craintes peuvent persister, soit en raison de l’action de factions subsistantes de l’ancien pouvoir persécuteur, soit du fait de traumatismes physiques ou psychiques qui ne permettent pas au réfugié de retourner dans son pays sans conséquences graves. Ex : républicains espagnols, magistrat tunisien

La qualité de réfugié peut enfin être refusée par la voie de l’exclusion lorsqu’il y a « de sérieuses raisons de penser » que le demandeur s’est lui-même rendu coupables de crime contre la paix, d’un crime de guerre, d’un crime contre l’humanité, d’un crime grave de doit commun ou d’actes contraires aux buts et principes des Nations Unies. Le paradoxe est que si les « séreuses raisons de penser » ne sont pas reconnues comme suffisantes pour l’exclure, la situation de l’intéressé étant néanmoins grave, il a toutes les chances de se voir reconnu comme réfugié. Exclu, il ne sera pas expulsé mais mis en résidence surveillée.

3. Un système « à bout de souffle » ?

Procédure et garanties

La procédure du droit d’asile est organisée dans la plupart des pays en deux phases. Une phase administrative se dédouble en une séquence   d’admission au séjour pour vérifier que la demande n’est pas « manifestement infondée », elle a lieu en France en zone d’attente ; puis une séquence de dépôt de la demande d’asile à l’OFPRA, établissement public qui instruit cette demande, prend sa décision et en cas d’accord assure la protection administrative et juridique du réfugié. La deuxième phase (pour les déboutés) est juridictionnelle auprès de la CNDA instance de recours contre les décisions de rejet de la demande par l’OFPRA ; il existe ensuite une possibilité (très limitée)  de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. On retrouve ces quatre séquences dans la plupart des pays. Les possibilités d’intervention du HCR aux différents niveaux sont très variables. En France, la formation de jugement collégiale classique est composée d’un président, conseiller d’État, membre de la Cour des comptes, président de tribunal administratif, d’un assesseur nommé par le Vice-président du Conseil d’État et d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-président du Conseil d’État, caractéristique singulière dans notre État de droit et, semble-t-il,  dans le monde.

C’est un véritable « parcours du combattant » que doit effectuer le demandeur d’asile pour tenter de faire aboutir son projet. Le maintien en zone d’attente pour vérifier si sa demande n’est pas « manifestement infondée » peut durer jusqu’à 26 jours.  Il dispose ensuite d’un visa de 8 jours pour retirer un dossier de demande en préfecture (en réalité l’attente est beaucoup plus longue). Il doit déposer son dossier en français à l’OFPRA dans un délai de 21 jours. Il reçoit alors une autorisation provisoire de séjour (APS) de 3 mois renouvelable. L’OFPRA entendra le demandeur et statuera dans un délai moyen de 6 mois (3 mois dans la perspective de 2 mois selon le directeur de l’OFPRA). En cas de rejet de la demande l’intéressé pourra exercer un recours devant la CNDA dans le délai d’un mois suivant la notification du rejet de sa demande. La juridiction statuera dans un délai moyen de 5 mois en 2017. Le pourvoi en cassation est de portée réduite. Pour le demandeur d’asile, il s’agit donc d’une procédure à délais courts, difficile dans la constitution du dossier en français, coûteuse, avec des relations parfois compliquées devant les administrations concernées.

Des garanties couvrent le demandeur d’asile et le réfugié. S’agissant du demandeur, l’article 33 de la Convention de Genève pose tout d’abord, le principe de non refoulement de l’étranger sur le territoire d’accueil. Après le dépôt de sa demande, l’intéressé reçoit donc une autorisation provisoire de séjour (APS) de trois mois renouvelable. Il peut être hébergé dans un Centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) où il touche, au titre de l’aide sociale, sous conditions de ressources, l’allocation temporaire d’attente (ATA). Il reçoit une allocation pour la couverture de ses besoins individuels. Sauf exceptions, la situation de l’emploi lui était opposable s’il souhaitait travailler ; depuis 2018 il le peut au bout de quatre mois. Il bénéficie de la couverture médicale universelle (CMU) ou de l’aide médicale d’État (AME) s’il est entré irrégulièremen. Reconnu refugié, il bénéficie de droits et de garanties prévus d’une part par la Convention de Genève, d’autre part par la   législation interne du pays d’accueil. En France, ces droits sont proches de ceux des nationaux, à l’exception du droit au travail qui connaît des restrictions (accès à la fonction publique, par exemple) et du droit de vote. Outre l’effet suspensif de toute décision de renvoi durant la procédure (sous réserve de la situation spécifique de l’outre-mer), des garanties sont prévues en cas de renvoi (nécessité d’une décision de justice, pas de renvoi vers un pays à risques).

Des évolutions contrastées

Structures et procédure : Le système a connu cependant une évolution structurelle plutôt positive au cours des quinze dernières années. En 2005, le CESEDA a remplacé l’ordonnance de 1945. La CRR est devenue la CNDA en janvier 2008 et sa gestion a été placée sous l’autorité du Conseil d’État l’année suivante échappant ainsi au non sens de la gestion administrative, budgétaire et statutaire de l’OFPRA l’organisme dont elle est chargée de réviser les décisions. L’aide juridictionnelle a été attribuée sans condition de régularité de séjour à compter du 1er décembre 2008. La loi du 29 juillet 2015 et un décret du 16 octobre 2015 ont notamment institué une  procédure d’audience avec juge unique. Une réorganisation interne par arrêté du vice-président du Conseil d’État a créé 3 sections regroupant 11 chambres présidées par des présidents permanents. A été identifiée aussi la procédure devant une Grande chambre (sections réunies).

Statistiques : En 2018, la France a enregistré 122 700 demandes d’asile soit une progression de +22% par rapport à 2017 en progression depuis 2014. À l’inverse de la tendance à la baisse (-13%) observée par la plupart des pays européens, en baisse après le pic de 2015-2016. Elle se situe en deuxième position derrière l’Allemagne. La demande provient principalement, d’Afghanistan, d’Albanie et de Géorgie, de Guinée et de Côte d’Ivoire. Nombre des demandeurs en France sont des « dublinés ». Le nombre de protections accordées progresse et atteint 38% des demandes ( trois quarts directement à l’OFPRA, un quart après recours devant la CNDA. Il y a aussi une hausse des reconduites à la frontière.

Le droit : L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive sous l’influence de l’Union européenne guidée par des préoccupations de contrôle des flux et de sécurisation. Étaient déjà d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (le pays responsable de l’instruction de la demande est le pays d’entrée dans l’espace Schengen),  la liste des pays d’origine sûrs, l’allongement des durées de rétention (jusqu’à présent de 45 jours en France au maximum), de la durée d’interdiction de séjour, le développement de  l’externalisation, etc.  Le gouvernement français a souvent anticipé ces dispositions. En revanche, les juridictions européennes ont joué un rôle plutôt positif. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) reçoit les requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits dans le traitement de l’asile. Elle a donné des définitions et des interprétations. Le Conseil constitutionnel, de son côté, dans plusieurs décisions, a rappelé un certain nombre de principes : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Le droit positif a été marqué par une évolution confirmant la primauté des préoccupations de contrôle des flux et de sécurité sur la protection des réfugiés. La loi du 29 juillet 2015 (loi Cazeneuve) prévoyait quelques dispositions positives : assistance d’un conseil pendant l’entretien à l’OFPRA, caractère suspensif de la reconduite même en procédure accélérée ; toutefois elle prévoyait aussi un raccourcissement des délais d’instruction et l’élargissement du recours au juge unique. La loi Colomb du 10 septembre 2018 comporte quelques ponts positifs précédemment soulignés concernant la protection subsidiaire, l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail, la possibilité pour un mineur reconnu réfugié d’être rejoint pas ses ascendants directs et ses frères et soeuirs mais elle comporte de nombreuses dispositions aggravant les aspects sécuritaires : réduction à six mois des délais d’instruction globaux, réduction de 120 à 90 jours du délai de dépôt de la demande d’asile après l’arrivée, allongement de 45 à90 jours du délai maximum en centre de rétention, etc.

Pour une « révolution culturelle » de l’asile

L’asile pose la question des relations qui peuvent être établies entre le citoyen d’ici et le citoyen d’ailleurs qui lui demande protection à défaut de pouvoir bénéficier de celle de son pays d’origine dont il a la nationalité, en raison des craintes de persécution qui seraient les siennes s’il devait y séjourner. Cette rencontre forme leurs citoyennetés respectives, mais leurs situations ne sont pas égales : l’accueillant est en position dominante en tant qu’occupant du lieu d’accueil sollicité sur lequel il exerce sa souveraineté. C’est cependant à lui qu’incombe la responsabilité de donner sens à son hospitalité, d’établir des règles de droit qui en permettent la mise en œuvre dans un cadre national et de contribuer à l’établissement d’un régime d’asile commun au plan international et mondial puisque la question se place désormais principalement à ce niveau.

Le fonctionnaire de l’OFPRA comme le juge et les rapporteurs de la CNDA doivent posséder de sérieuses compétences tant en matière de droit d’asile que de connaissances géopolitiques. Mais cela n’est pas suffisant, ils doivent aussi s’interroger en permanence sur leur responsabilité de citoyen dans les décisions qu’ils prennent d’accorder ou de refuser l’asile. Pour le juge notamment, il y a là une question culturelle et éthique qui implique que la clarté soit faite sur (au moins) trois questions.

* S’agit-il simplement d’appliquer le droit ou de rendre la justice ? Le droit positif n’est qu’un instrument et, en matière d’asile, l’appréciation des faits concourt de manière déterminante à la formation de l’intime conviction du juge laquelle est décisive. La décision est rendue « au nom du Peuple français » ce qui investit le juge d’une parcelle de souveraineté nationale faiblement susceptible d’être contestée. Or le juge admet difficilement qu’il dépend de lui même malgré les efforts qu’éventuellement il peut faire pour objectiver sincèrement ses décisions. Il dépend de son éducation, de sa religion ou de sa philosophie, de ses engagements éventuels, de ses intérêts personnels, des circonstances, de ses fréquentations, etc. I : est courant que certains juges parmi les plus sévères se défendent en disant « j’applique le droit ! » ce qui est généralement le cas. Mais, pour autant, ils ne rendent pas nécessairement la justice et n’encourent aucune sanction.

* La preuve de la persécution est-elle exigible ? Aucun texte national ou international ne prévoit la nécessité de la preuve à la charge du demandeur d’asile. Le Guide des procédures du HCR met l’accent sur la crédibilité et la cohérence d’ensemble du récit qui doit servir de base à la formation de l’intime conviction du juge. La procédure du jugement doit donc avoir pour objectif d’être un réducteur d’incertitude quand bien même ne peut être complètement réduit le doute qui subsiste. Si celui-ci n’est pas trop important il doit bénéficier au demandeur. Le juge doit donc être capable d’évaluer sa propre subjectivité comme celle du demandeur dans l’appréhension des craintes de persécution.

* Quelle est la portée des contradictions voire du mensonge affectant la demande d’asile ? Face aux obstacles de toute nature élevés devant le demandeur d’asile dans le parcours qu’il doit effectuer, il n’est pas étonnant que celui-ci tente de lever ses difficultés en adaptant son comportement : il peut s’être confié au départ à un rédacteur occasionnel en français qui a pu prendre quelque liberté avec son récit voire même le remplacer par un autre; par la suite le demandeur introduira des différences qui ne manqueront pas de lui être opposées ; les repères en vigueur dans sa vie antérieure ne sont pas ceux qui lui sont désormais utiles (composition familiale, coutumes, calendrier); il peut souhaiter améliorer son argumentation en prenant quelque liberté avec la réalité, etc. Un comportement de « débusqueur de mensonge » aura vite fait d’invalider un discours en soulevant une seule contradiction alors que c’est la crédibilité d’ensemble qui doit être retenue. Au mythe du « réfugié menteur » (on a même pu parler de « peuple menteur ») on peut opposer celui du « juge bien pensant ».

La qualité du jugement en matière d’asile requiert donc une citoyenneté éprouvée du juge, ce qui n’est pas toujours le cas. D’où de fortes disparités dans les taux d’accord d’asile selon les présidences des formations de jugement, même si l’écart révélé par la statistique de ces disparités semble s’être réduite. En tout état de cause, d’importantes réformes pourraient être introduites dans la réglementation nationale. Leur inventaire devrait être le résultat du travail des parties concernées, mais on peut néanmoins avancer, à titre d’exemple : le rattachement de l’OFPRA au Premier ministre ; l’alignement du délai de recours devant la CNDA sur celui de  droit commun de la juridiction administrative, soit deux mois ; la limitation stricte du champ des jugements par voie d’ordonnances ; le maintien corrélatif des formations de jugement collégiales ; la suppression de la liste des pays d’origine sûrs ; la suppression de la notion d’asile interne ; l’alignement de la durée du titre de séjour de la protection subsidiaire (actuellement de quatre ans) sur celle des réfugiés reconnus (dix ans), etc.

Enfin, en raison de son histoire et de sa tradition ancienne, la France est légitime à faire des propositions d’évolution de la réglementation internationale, tant au niveau européen que mondial, le contexte ayant beaucoup changé depuis la Convention de Genève de 1951 et même du protocole de New York de 1967. Il ne s’agirait pas de modifier ces dispositions consacrées, mais de les compléter en tenant compte notamment du fait que les deux-tiers des réfugiés se trouvent en Afrique et en Asie ; que la reconnaissance ou la place de la protection subsidiaire et d’autres formes d’asile (climatique, temporaire …) doivent être révisés ; que le rôle du HCR doit être accru ; que les droits et les garanties juridiques doivent être consolidés, que soient le cas échéant normalisées les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne, de pays de transit, de la catégorie spécifique des réfugiés palestiniens, etc. Toutes ces questions, et d’autres éventuellement devant faire l’objet d’une concertation internationale. Le XXe siècle avait été qualifié de « siècle des réfugiés », le XXIe siècle pourrait être celui de l’ « avènement du genre humain » comme sujet de droit, sur la base du même principe d’égalité des femmes et des hommes, citoyennes et citoyens du monde.


[1] Rapport interministériel sous la direction de A. Le Pors, Immigration et développement économique et social, La documentation française, 1975. Ce rapport qui s’appuyait sur les modèles mathématiques macroéconomiques  alors utilisés contestait les affirmations officielles concernant le rôle des étrangers concernant l’emploi, le budget social et la balance des paiements de la nation.

[2] On notera la création du Haut Conseil à l’intégration en 1990 dont l’auteur de ces lignes sera membre jusqu’en juin 1993, démissionnant alors pour ne pas  cautionner les lois Pasqua sur la nationalité.

Anicet Le Pors : « Le Conseil d’État dénonce une maltraitance de l’État de droit par l’exécutif »

Mardi, 28 Janvier, 2020

Entretien réalisé par Aurélien Soucheyre

La Haute juridiction a torpillé la loi sur la réforme des retraites, l’estimant lacunaire et insincère. Entretien avec un membre honoraire de cette instance.

L’avis rendu par le Conseil d’État sur la réforme des retraites est très négatif. Est-ce surprenant?

Anicet Le Pors Le Conseil d’État est une institution pour laquelle j’ai la plus grande estime, qui a joué au cours de l’histoire de France un rôle essentiel dans la fabrication des concepts qui constituent notre identité politique républicaine. Il a, cela dit, vis-à-vis des autorités en général, une attitude de critique bienveillante qui se traduit par une grande prudence dans la formulation de ses avis. C’est sur cet arrière-plan qu’il faut juger celui qu’il vient de rendre sur la réforme des retraites, qui est très sévère. Je n’ai pas connu en trente années d’avis aussi ferme. Il s’agit, me semble-t-il, d’une manière de s’opposer à ce que j’appellerais une maltraitance de l’État de droit par le président de la République et le gouvernement.

Le Conseil d’État estime que l’étude d’impact du gouvernement est lacunaire et insincère…

Anicet Le Pors Il y a deux types de réaction lorsqu’un gouvernement ne veut pas soigner une étude d’impact : soit il en fournit une absolument vide, par pure formalité, avec le risque de la voir rejetée d’emblée ; soit il en fait réaliser une d’un volume tel qu’elle en devient inabordable. Celle sur la réforme des retraites présente les deux défauts ! Elle fait d’une part 1 000 pages, impossibles à lire dans les délais impartis, et en même temps elle ne répond pas aux questions qui sont posées. La situation me rappelle celle du projet de loi de la transformation de la fonction publique, en 2019. La critique du Conseil d’État était très sévère aussi, car l’étude d’impact avait été envoyée quatre jours après le projet de loi, sur protestation du Conseil d’État. C’est pourtant une grossière erreur puisque l’étude d’impact est faite pour éclairer l’élaboration juridique, pas pour la compléter en cours de route ! C’est elle qui garantit le sérieux du contenu de la loi et dit quelles en seront les conséquences.

Entre notre système de retraite et la transformation de notre fonction publique, l’exécutif s’attaque donc à des piliers de notre modèle de façon très cavalière…

Anicet Le Pors Le contraste est ahurissant. Le gouvernement bouleverse des pans fondamentaux de notre contrat social sans avoir analysé les conséquences de l’action qu’il propose. C’est pourquoi je parle de maltraitance de l’État de droit. Cela traduit une manière d’être de l’exécutif et de Macron qui leur sont tout à fait spécifiques. Tel un démiurge, ce dernier n’admet aucune autorité morale ou spirituelle au-dessus de lui, sans prendre conscience qu’il outrepasse ses compétences. Ce qui se fait sur la réforme des retraites n’est pas acceptable. C’est tout à l’honneur du Conseil d’État de l’avoir signalé et au déshonneur du gouvernement de procéder ainsi. Ce qu’il y a d’étonnant dans cette affaire, c’est qu’Édouard Philippe est lui-même conseiller d’État. Il sait tout cela. Je me demande s’il ne s’est pas radicalisé. Il devient cassant et brutal.

Voir aussi : Violence, mépris, autoritarisme : La drôle de  » démocratie » à l’ère Macron

Le Conseil d’État s’alarme d’un recours massif aux ordonnances pour rédiger la réforme. Qu’en pensez-vous?

Anicet Le Pors C’est très problématique car pour les ordonnances, il n’y a pas d’étude d’impact. Et là, il y a 29 ordonnances ! D’un point de vue juridique, elles ont rang de lois. Et l’exécutif décide qu’il n’y aura pas d’études d’impact sur 29 équivalents lois. C’est massif et inquiétant. Pour la réforme de la transformation publique, les nombreuses imperfections et le recours à 7 ordonnances avaient conduit le gouvernement à prévoir 60 décrets en Conseil d’État pour définir le contenu de la loi. C’était déjà ahurissant et cela s’aggrave. Ce qui est critiqué sur la réforme des retraites par le Conseil d’État était donc déjà en germe. Ce comportement qui tend à devenir systématique de la part du gouvernement se traduit par une bureaucratie considérable : on soumet au Conseil d’État, puis au Parlement un texte dont on ne peut pas évaluer la portée, ce qui est très grave.

Emmanuel Macron balaye les critiques qui peuvent lui être faites en lançant: «Essayez la dictature et vous verrez!»

Anicet Le Pors Emmanuel Macron est un homme dangereux. Ce qui se passe en ce moment le montre. Il est intéressant de voir, après les gilets jaunes et les mobilisations syndicales, que le Conseil d’État ouvre un autre terrain, qui touche directement au pouvoir d’État. Et la Cour de cassation appelle Macron à respecter la séparation des pouvoirs. L’éditorialiste Thomas Legrand s’est évertué, lundi, sur France Inter, à dire que l’on était quand même en démocratie. Mais, être obligé de le faire montre déjà qu’il y a un doute quelque part. Évidemment, il est aujourd’hui excessif de parler de dictature, ce serait passer une limite qualitative. Mais il ne faut pas pour autant jouer avec la démocratie comme Macron le fait. Il ouvre la voie aux forfaitures et risque à un moment d’être dépassé par plus violent que lui, dans une société complètement décomposée et désorganisée.

Voir aussi : Éditorial. Le coup de pistolet du Conseil d’État

Sur le fond, que pensez-vous de la réforme des retraites?

Anicet Le Pors Aujourd’hui, le produit intérieur brut par tête en France est le plus élevé que l’on ait jamais connu. En tenant compte de la démographie et des prix, chaque Français s’est potentiellement enrichi par rapport à il y a vingt ans. Comment se fait-il, dès lors, qu’il ne puisse pas bénéficier de cet effort de productivité global ? La réponse se trouve en analysant le partage de la valeur ajoutée nationale, qui est de plus en plus défavorable à la rémunération du travail et de plus en plus favorable à la rente. La France est pourtant un pays riche, qui a largement les moyens d’un modèle social de haut niveau. À mes yeux, il faudrait faire l’inverse de ce que veut imposer l’exécutif. La retraite des fonctionnaires est, par exemple, une référence sociale majeure, car elle porte sur les six derniers mois de façon définie et transparente : un fonctionnaire qui rentre dans l’administration sait immédiatement quel sera le montant de sa retraite. Voilà quelque chose à défendre.

Anicet Le Pors Conseiller d’État honoraire et ancien ministre communiste de la Fonction publique