Tribune pénibilité : une politique régressive pour la Fonction publique

Alternatives Économiques – 21 janvier 2020

Le gouvernement a annoncé récemment son intention de supprimer le dispositif appelés « catégorie active» dans la Fonction publique, au nom d’une nouvelle prise en compte de la pénibilité commune à tous. En effet les fonctionnaires sont classés en deux catégories : les « sédentaires » et les « actifs » et ces derniers  (policiers, pénitentiaires, certains personnels de santé, contrôleurs aériens, sapeurs pompiers par exemple) peuvent bénéficier de conditions de départ à la retraite aménagées  en raison de la pénibilité de leurs activités (  57 ans en général jusqu’à 52 ans pour l’âge minimum), sous réserve d’avoir effectué un certain nombre d’années de service dans la dite catégorie.

Pénibilité individualisée

On aurait pu sans doute discuter pour savoir si la liste de corps concernés est toujours pertinente,- encore que lorsqu’on en regarde la liste il est difficile de nier la pénibilité particulière des métiers concernés ; on aurait pu réfléchir aux critères qui, compte tenu de l’évolution de travail des agents du service public et de la comparaison avec les salariés du privé, permettent de classer tel ou tel métier comme « actif »  et éventuellment en ajouter de nouveaux: pour ne prendre qu’un exemple, on sait aujourd’hui la pénibilité particulière du travail en école maternelle (voir là dessus notamment les travaux de Domnique Cau Bareille).  On aurait pu négocier d’y intégrer les contractuels aujourd’hui exclus. Mais la ligne gouvernementale, exprimée d’ailleurs par le Président de la République, est que la pénibilité ne peut pas relever de catégories mais de critères individuels. En fait il ne s’agit de rien d’autre qu’un nouvel avatar d’une politique de régressions à courtes vues qui vise notamment la Fonction Publique.

Comme la loi du 6 aout dernier, dite de « transformation de la Fonction Publique » , comme le projet de loi sur les retraites, il s’agit de s’en prendre à des garanties collectives et solidaires au profit de mesures individuelles bien moins protectrices, dont on nous dira peut-être ensuite qu’elles sont trop complexes et qu’il faut les réduire : l’expérience des critères de pénibilité introduits il y a quelques années dans le privé l’illustre bien.

Les modernes Diafoirus qui sont aux manettes ajoutent donc la saignée à la purge sous prétexte de guérir un malade dont ils ignorent la réalité et les besoins et inventent les maladies. Leur but est en réaliré  de saper profondément un édifice étroitement lié à l’histoire de notre République et qui, contrairement à leurs croyances, est véritablement moderne.

Socle commun de droits

En effet s’il existe une Fonction Publique avec un statut et des règles communes à tous c’est parce que l’action publique a besoin d’agents  qui travaillent ensemble pour prendre en charge l’intérêt général et qu’il le fassent dans le respect d’un certain nombre de principes fondamentaux: égalité, pérennité, responsabilité, indépendance par rapport aux intérêts particuliers. Et les garanties  dont ils bénéficient sont étroitement liées à ce besoin et à ces principes.

Comment envisager une action collective efficace sans un socle commun de droits et de devoirs qui permettent à la fois solidarités, comparabilité et responsabilité ? Il n’est pas jusqu’à la mobilité dont se réclament sans cesse nos gouvernants qui ne nécessite ce commun : peut on imaginer que les agents changeront aisément de lieu de travail, de fonction, de métier s’ils n’ont pas de visibilité sur leurs droits et sur les conséquences de ces changements? Alors que les besoins des services publics aujourd’hui nécessitent de plus en plus travail en commun, échanges et transversalité, quel sens cela a-t-il de jouer la mise en concurrence et l’individualisation des situations?

Ces dispositions sont tout sauf novatrices : elles nous ramenent à une époque où les agents publics étaient sujets et non citoyens, et où on leur demandait simplement d’exécuter et se taire. Elles ne répondent à aucun des besoins d’une société de plus en plus fracturée en quête de justice et de cohésion; elles tournent le dos aux besoins et aux défis de l’avenir qui impliquent de mieux penser l’intérêt général et les communs dans un monde globalisé.

Ces reculs, ces coups de boutoir obstinés sont nocifs  et déstabilisants pour les agents alors qu’on a besoin que tous ensemble continuent de s’investir comme ils l’ont toujours fait pour faire fonctionner des services publics indispensables à notre société. Mais au delà des agents ils sont une menace pour chacun des citoyens et au final pour notre démocratie.

Gérard Aschieri ancien secrétaire général de la FSU est membre du CESE

Anicet Le Pors, ancien ministre de la Fonction Publique

Co-auteurs de « La Fonction Publique du XXIème siècle » (2015, Éditions de l’Atelier)

La retraite des fonctionnaires référence sociale majeure

La spécificité du service public

Le statut général fondateur  des fonctionnaires (SGF) de la loi du 19 octobre 1946 était porteur de l’idée qui émanait du programme du Conseil National de la Résistance (CNR) selon laquelle l’intérêt général devant l’emporter sur les intérêts particuliers, les serviteurs de cet intérêt général devaient disposer de garanties les protégeant des pressions économiques, des injonctions politiques partisanes, de l’arbitraire hiérarchique, conditions nécessaires d’une administration intègre, neutre et efficace.  C’est pourquoi on s’étonnera peut être aujourd’hui de devoir rappeler que c’est dans le SGF (art. 32) que l’on trouve pour la première fois une définition du « minimum vital » (ancêtre du SMIC) et que celui-ci était utilisé dans le même article pour fixer à 120% de ce minimum la limite inférieure des  traitements dans la fonction publique de l’État. C’est dire en quelle estime étaient tenus les fonctionnaires par les autorités issues de la Libération.

C’est dans le même esprit que leur furent accordées d’autres garanties en matière d’emploi, de protection sociale et de retraite.  Ainsi l’article 140 du SGF d’alors prévoit qu’un décret soumis à ratification du Parlement avant la fin de l’année 1946 devrait procéder à l’organisation d’institutions sociales dans les administrations ou services publics et à « la fixation des règles applicables aux fonctionnaires en matière de sécurité sociale, en ce qui concerne notamment les risques maladie, maternité, invalidité, décès ». Il était également précisé que des lois ultérieures réformeraient la situation existante en « prévoyant notamment qu’en aucun cas le montant de la pension d’ancienneté ne peut être inférieure au minimum vital et garantissant les droits des femmes fonctionnaires ». Question de pleine actualité en 2020[1]. Ces dispositions firent effectivement l’objet de lois au cours des deux années suivantes. Furent aussi consacrés des régimes spéciaux au nom de l’intérêt général et de la spécificité des fonctions et activités exercées par les personnels des administrations et des services publics dont les personnels furent couverts non par des contrats mais par des statuts, les uns législatifs (fonctionnaires) les autres réglementaires (entreprises publiques).

Ce n’est toutefois pas dans le cadre du SGF qu’ont été  mises en place les dispositions correspondantes en matière de retraites des fonctionnaires, mais par le Code des pensions civiles et militaires créé en  1951. La pension y est conçue non comme une récompense, mais en raison des services rendus par le fonctionnaire jusqu’à la cessation de ses fonctions, calculée en prenant en compte le niveau, la nature et la durée de celles-ci, afin de lui garantir, après la situation d’activité, des conditions de vie dignes eu égard aux services rendus pour le bien commun. Le financement de la retraite relevait du budget de l’État et la pension ne devait pas tarder à être considérée par la juridiction administrative comme le prolongement du traitement d’activité, ayant la nature d’un salaire. Le régime spécial de l’Institution de régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC)  sera créé en 1970. Dès 1945, les agents des collectivités territoriales et les personnels hospitaliers avaient été affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), tandis que le régime de retraite des ouvriers de l’État datant de 1928 était réformé en 1964. 

Un régime transparent

Outre la légitimation de la spécificité du régime de retraite des fonctionnaires (comme corollaire de celle du SGF) par la loi, l’importance des effectifs des salariés concernés au sein de la population active et retraitée, l’ampleur du dispositif juridique, la qualité du modèle de solidarité par la répartition retenu tient à sa transparence qui en fait une dimension de la démocratie. La construction originelle a été maintes fois modifiée, ce qui rend l’exposé complet difficile, mais si avant d’évoquer les principales réformes intervenues dans le régime des retraites depuis la deuxième guerre mondiale on s’en tient aux caractéristiques principales on  peut le résumer ainsi. Un jeune fonctionnaire intégrant la fonction publique vers l’âge de 20 ans va se voir appliquer le statut particulier du corps pour lequel il a concouru et il sera classé à l’indice de début de la grille indiciaire de ce corps. Connaissant la valeur du pont d’indice (pratiquement bloquée depuis 2010), il pourra donc calculer sa rémunération à tous les niveaux jusqu’à l’indice terminal de sa carrière.

Ainsi, jusqu’au début des années 2000, il peut à tout moment  – toute chose égale par ailleurs – calculer le montant de sa retraite : dans la limite de 37 annuités et demie de services, et à raison de 2% du traitement (le plus élevé) des six derniers mos par annuité, sa retraite s’élève ainsi à 75% de ce traitement de fin de carrière. C’est simple, transparent  et … rassurant. On ajoute que les primes ne sont pas prises en compte dans ce calcul et que le fonctionnaire a cotisé pour la retraite à hauteur de quelque 6% (à l’origine) de son traitement pendant toute sa carrière. Mais cette présentation, pour être aisément compréhensible, n’est cependant qu’approximative étant donné de nombreuses dérogations ou modifications des paramètres intervenues au fil du temps.  Il reste que la possibilité statutaire d’effectuer une carrière complète excédant le plus souvent les 37 ans ½ et la prise en compte comme assiette le traitement le plus élevé pouvait constituer une référence forte pour les salariés du secteur privé. Certes, ils ne pouvaient se référer à leur dernier salaire qui n’était pas toujours le plis élevé et le caractère plus aléatoire de leur vie professionnelle ne pouvait être utilement invoqué, mais les caractéristiques d’une assiette favorable s’imposaient par référence au régime des fonctionnaires : les meilleures années rémunérées sur une période significative aussi courte que possible, dix ans plutôt que vingt-cinq ans et, a fortiori l’ensemble de la vie professionnelle comme prévu dans le régime de  retraite par points.

On rappellera aussi que les fonctionnaires sont classés en deux catégories : les « sédentaires » et les « actifs », ces derniers  (policiers, pénitentiaires, certains personnels de santé, contrôleurs aériens) pouvant bénéficier de conditions de départ à la retraite aménagées  en raison de la pénibilité de leurs activités, jusqu’à 52 ans pour l’âge minimum, par exemple. Cette distinction catégorielle est remise en cause par le projet gouvernemental.

Des régressions répétitives

Ce modèle a été contesté par les libéraux pour qui les formes statutaires ou les systèmes réglementés sont en contradiction avec les axiomes de l’économie libérale, surtout dans une phase néolibérale dont la dérégulation est le principe. Il l’est également par une idéologie réformiste qui ne conteste pas le capitalisme dans ses fondements mais privilégie la justice distributive qui banalise la distinction public-privé. Ces deux  lignes idéologiques s’expriment dans les champs politiques, syndicaux et associatifs. On les retrouve dans des démarches successives ou conjointes concernant le SGF comme les régimes de retraites.

S’agissant des régimes des retraites en général et celui des fonctionnaires en particulier, la remise en cause a été engagée à l’initiative de Michel Rocard, premier ministre, qui publie en 1991 un Livre blanc posant le problème d’une réforme d’ensemble du système de retraite. La démarche est ensuite poursuivie avec un rapport sur le sujet du commissaire général du Plan Jean-Michel Charpin.  En 1993, le gouvernement Balladur engage à son tour une réforme des retraites du secteur privé : pour le calcul de la retraite sont prises en compte les vingt-cinq meilleures années au lieu des dix meilleures, augmentation de la durée de cotisations, l’indexation se fera désormais sur les prix et non plus sur les salaires. Nouvelles régressions sous le gouvernement Raffarin et Fillon. Au bout du compte s’agissant des fonctionnaires, dans la majorité des cas, le nombre d’annuités nécessaires pour obtenir une retraite complète est porté de 37 ½ à 40 puis 42 ans, l’âge minimum pour en bénéficier de 60 à 62 ans dans la perspective de 63 ans avec la loi Touraine au cours du quinquennat Hollande, l’évolution du montant des pensions est déconnectée de l’évolution des mesures  indiciaires bénéficiant le cas échéant aux  fonctionnaires en activité.  

Un changement qualitatif

La réforme Macron est d’une autre nature. Elle poursuit certes une régression sur les paramètres avec notamment l’introduction de la notion d’âge-pivot (puis d’équilibre) assorti de bonus ou de malus visant à allonger la durée de la vie au travail, mais elle opère surtout une profonde transformation qualitative avec la substitution d’ un système « universel » de retraites à points au système actuel paramétrique (quand bien même ce serait dans une démarche régressive comme celles développées depuis 1991) défini clairement par la loi et le décret, notamment en ce qui concerne le système de retraite des fonctionnaires. La réforme prétend enfermer le raisonnement dans un quantum des dépenses de retraite de 14 % du PIB voire moins, raisonnement totalement irrationnel dans une perspective de croissance démographique et de valeur créée par travailleur. Le gouvernement soutient aussi qu’elle va réduire les inégalités, elle va au contraire les aggraver comme le montrent les études sur ce point[2]. Il est regrettable qu’il ait fallu ce projet de réforme pour que les pouvoirs publics admettent la réalité du  déclassement des enseignants, des personnels de santé et de recherche. C’est en réalité une régression qui tire vers le bas les salariés du public comme du privé  ainsi que l’avait effectué la réforme du code du travail en faisant du contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré la référence sociale majeure contre les statuts, prolongé par la suppression du statut des cheminots, puis par la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019.

Le projet de loi fait apparemment jouer le rôle central au conseil d’administration d’une Caisse nationale de retraite universelle, mais sous la contrainte des projections financières du système et sous la surveillance du gouvernement.  Si celui-ci laisse dire qu’il a retiré du projet la notion d’âge-pivot par référence au système actuel, il impose un âge d’équilibre qui a la même vocation : prolonger la vie au travail pour obtenir une retraite complète alors qu’un tiers des salariés seulement sont encore au travail entre 60 et 64 ans. Dans ces conditions l’âge légal minimum devient virtuel. Autour de l’âge d’équilibre minorations et majorations seront fixes par le conseil d’administration de  la Caisse nationale et, à défaut par décret. La valeur du point sera également déterminée par ce conseil d’administration compte tenu des projection financières du système. S’il est prévu que la valeur du point ne pourra pas baisser, les valeurs du point  d’acquisition et de service seront fixées par défaut en tenant compte de l’évolution du revenu moyen par tête. Toutefois, à titre transitoire des modalités seront prévues notamment pour ne pas nuire à l’équilibre financier. La catégorie active qui permettait des départs anticipés pour certaines catégories de fonctionnaires est supprimée et remplacée par une appréciation individuelle de la pénibilité dans des conditions restrictives. Il s’agit donc d’un système d’une extrême complexité qui n’est pas encore abouti dans l’attente, en premier lieu, des résultats de la conférence sur le financement attendus pour la fin mars. On est très loin de la totale lisibilité du régime de retraite des fonctionnaires exposé précédemment.

Les fonctionnaires ciblés

Les fonctionnaires seront les grands perdants de la réforme car leur SGF (même dénaturé par la récente loi) et leur régime spécifique de retraite constituent une référence sociale insupportable pour le néolibéralisme[3]. Avec la réforme, ils perdent toute visibilité sur le montant et la date de leur    retraite. Ils ne peuvent faire confiance aux autorités politiques qui ont bloqué la valeur du pont d’indice déterminant leur rémunération (pourquoi ne procèderaient-elles pas de même avec les points de retraite ?). La prise en compte incertaine de rémunérations antérieures à l’entrée dans la fonction publique, comme celles des débuts de carrière  et des primes  (lesquelles ont souvent été des expédients pour refuser des revalorisations indiciaires), quelques bonifications familiales, ne garantissent en rien la compensation des pertes occasionnées par le nouveau système, ni une correction des inégalités existantes alors qu’il serait possible de le faire avec le système existant par la voie réglementaire et avec les moyens financiers nécessaires, en ce qui concerne notamment les catégories de fonctionnaires sous-classées évoquées précédemment (enseignants, hospitaliers, chercheurs). Plus généralement apparaît la nécessité qu’il y aurait à revoir l’ensemble des grilles indiciaires pour tenir compte de l’élévation d’ensemble des qualifications Les conséquences de la réforme seront aggravées pour les femmes, déjà très discriminées (carrières discontinues, temps partiel, prise en compte insuffisante des maternités, déclassements professionnels, etc.), très majoritaires dans la fonction publique, en particulier dans la catégorie C.

Si chaque citoyen et chaque citoyenne peut développer sa réflexion  sur l’analyse de la situation et les remèdes à lui apporter, seules les organisations syndicales sont légitimes à porter des revendications tenant compte à la fois des objectifs poursuivis et des moyens qui peuvent être mis en œuvre. Ainsi, dans une déclaration commune les organisations syndicales de la fonction publique  CGT, Fédération autonome, Force Ouvrière, FSU, Solidaires ont mis en avant les revendications suivantes : augmentation des retraites dans les cadres existants :  code des pensions et de la CNRACL ; retraite à 60 ans et maintien de la catégorie active ; revalorisation salariale du pont d’indice et augmentation uniforme de points d’indice ; création d’emplois statutaires et plan de titularisation des contractuels ; défense des missions publiques et abandon des externalisations et des privatisations ; renforcement du statut et abrogation de la loi du 6 août 2019.

Sur la portée du dialogue social

Les conditions dans lesquelles cette réforme a été engagée pourraient préjugent celles qui présideraient à sa gestion : des concertations formelles mais pas de véritables négociations avec des syndicats méprisés, pas d’évaluation rigoureuse des financements, pas d’étude d’impact sérieuse (comme ce fut également le cas pour la loi de transformation de la fonction publique). Si la responsabilité propre du président de la République est assumée et est présentée comme une preuve de sa détermination, il est surtout l’instrument complaisant d‘instances internationales (Banque mondiale, Organisation de coopération et de développement économiques OCDE, Union européenne) prônant ensemble  la réduction de la dépense publique et l’alignement du public sur le privé par tous les moyens, dont la compression des retraites, la suppression des systèmes prédéfinis comme celui des fonctionnaires. Dès lors, la voie est ouverte au remplacement de la répartition par la capitalisation, au bénéfice des compagnies d’assurances complémentaires et des fonds de pension américains. Quelle portée peut alors avoir le dialogue social dans de telles conditions ?

Les promoteurs du projet entendent le circonscrire aux contraintes financières : part du PIB intangible consacrée aux retraites, résorption d’un déficit (contesté) à moyen terme, âge pivot, valeurs des points, etc. Ils usent d’un argument qui se voudrait décisif mais qui ne fait que souligner la nécessité d’améliorer le système : dans l’après guerre il y avait trois actifs pour un retraité et il n’y en aurait plus que 1,7 aujourd’hui. Des raisonnements étriqués de même nature sont tenus pour les politiques sociales concernant les protections relatives à la maladie ou au chômage. Dès lors, il faut élargir la réflexion et le raisonnement en se dégageant de contraintes artificiellement imposées et commencer en posant une question simple : l’argent existe-t-il aujourd’hui en France pour assurer la satisfaction des besoins fondamentaux ? Question qui se dédouble elle même : les richesses créées sont elles suffisantes et sont-elles justement réparties ?

Sur le premier point on peut affirmer que dans notre pays la richesse créée par habitant est la plus élevée jamais atteinte (PIB  en francs/euros constants divisé par le nombre d’habitants), chaque habitant est 20% à 30 % potentiellement plus riche en 2019 qu’il y a 20 ou 30 ans selon la date de référence. Comment se fait-il alors qu’aujourd’hui il soit plus difficile de vivre dignement, que les protections sociales soient plus difficiles à couvrir qu’hier ? La réponse est dans le second point : la répartition des richesses. Le « tournant libéral » du printemps 19 83 qui a marqué en France le début du cycle néolibéral a été suivi d’une forte diminution de la part des rémunérations salariales dans la valeur ajourée : 5 à 8 points selon les ensembles d’entreprises considérés[4]. Ce décrochage des salaires n’a pas été résorbé au cours des quinze années suivantes et on doute qu’il le soit aujourd’hui vu la croissance des profits annoncés au cours des dernières années. En conclusion, il y a de l’argent, mais sa répartition profite au capital et non au travail. On peut douter que la conférence de financement annoncée par le premier ministre sur proposition de la CFDT s’intéresse à cette question de fond et actualise notre connaissance sur le partage des richesses produites par les Français. Qui a peur des chiffres ?


[1] G. Aschieri et A. Le Pors, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.

[2] Voir notamment : T. Amossé, sociologue administrateur de l’INSEE et J. Cayouette-Ramblière, sociologue à l’INED, « Les fonctionnaires sacrifiés sur l’autel du système universel de retraite », Libération, 14 janvier 2020.

[3] A. Le Pors, « Les fonctionnaires, voilà l’ennemi », Le Monde diplomatique, avril 2018.

[4] Centre d’analyse stratégique, « Faut-il rééquilibrer le partage de la valeur ajoutée et des profits en faveur des salariés ? »,  La note de veille n° 133, mai 2009. Cette analyse a été fondée sur un rapport du directeur général de l’INSEE, Jean-Philippe Cotis commandé par Nicolas Sarkozy.

Une citoyenneté agissante en 2020

Anicet Le Pors

Président d’honneur de l’Union des sociétés bretonnes de l’Ile de France

Dans tel ou tel bourg de la Basse Bretagne des gilets jaunes on dit qu’il était de plus en plus difficile d’y vivre normalement : plus de bureau de poste, rares transports en commun, plus d’épicerie, de boucherie, une boulangerie fermée en août,  et avec cela du chômage, des emplois mal rémunérés, le logement onéreux. On objectera peut-être qu’il y a aujourd’hui un médecin et une pharmacie qui n’existaient pas hier, mais aussi des services municipaux et sociaux plus développés, des réseaux informatiques, des agences bancaires, une vie associative active, etc. . La déstabilisation pourtant est profonde et les bilans des avantages et des inconvénients respectifs du passé et du présent sont de bien peu de secours pour dissiper le malaise que crée  le sentiment de passage d’un mode de vie  à un autre. Être une citoyenne, citoyen heureux dans une société en mutation est difficile et même une souffrance pour certains. Mais la citoyenneté est une création continue. Ceux et celles qui nous ont précédés ont eu aussi à résoudre bien des problèmes difficiles et ils y sont parvenus, d’autres se présenteront aux générations futures. Je souhaite aux Bretonnes et aux Bretons de promouvoir vaillamment les valeurs de la République, l’intérêt général, l’égalité, la responsabilité, la laïcité, de défendre les libertés publiques et individuelles, la libre administration des collectivités territoriales, d’ouvrir la perspective d’institutions pleinement démocratiques dans une mondialisation progressiste.  Et dans cet effort collectif, une bonne et heureuse année à toutes et à tous.

Autour d’une " Passion commune "

de  Jacques Marsaud*

Hôtel de Ville de Saint-Denis, le 5 décembre 2019

Cette rencontre est une contribution à la journée d’action nationale de ce jour.  S’agissant du service public,  je ne pense pas qu’il faille parler de Passion commune, le livre de Jacques Marsaud, comme le feraient les marchands et les financiers, c’es- à-dire « ici et maintenant », mais le situer dans une perspective historique et symbolique. Jacques peut, en effet, être regardé comme témoin de l’aboutissement d’une évolution de plusieurs siècles.

Une longue marche

 Il y avait au Moyen Âge une fonction publique locale et des agents à son service. En 1294, sous Philippe Le Bel on mentionne un statut de « tambour public ». Mais ensuite sous la monarchie absolue c’est la fonction publique de l’État qui conduira l’évolution plaçant la fonction publique territoriale dans une position subordonnée. Et ce n’est qu’en 1889 par l’arrêt Cadot que le Conseil d’État admettant sa compétence concernant les agents communaux les reconnaitra comme agents publics.  Ils resteront cependant déclassés par rapport aux fonctionnaires de l’État. Au point, par exemple, que la loi de finances du 31 décembre 1937 interdira aux élus de servir à leurs agents des rémunérations supérieures à celles de leurs homologues de l’État, disposition humiliante comme d’autres qui faisaient dire aux communaux jusqu’aux années 1970  lorsqu’ils étaient questionnés sur  leur situation professionnelle qu’ils étaient « assimilés fonctionnaires ». Aujourd’hui, Jacques Marsaud, comme il est dit sur la 4e de couverture du livre est « une figure de référence de l’administration des collectivités territoriales ».

 Il faut avoir conscience du chemin parcouru du tambour public à l’administrateur Jacques, au plus haut niveau dans la hiérarchie administrative au moment où ceux qui nous gouvernent voudraient nous faire rebrousse ce chemin de l’histoire en s’en prenant plus particulièrement à la fonction publique territoriale. Ils s’efforcent de contourner le principe constitutionnel de libre administration et considèrent que la fonction publique territoriale étant le « maillon faible » de  la construction statutaire – notamment en raison de l’importance du recrutement de contractuels qui y est pratiqué et de sa création relativement récente – elle doit être la cible principale de la remise en cause du statut. Mais c’est méconnaitre l’existence de tendances lourdes qui se sont manifestées dans l’histoire longue : sécularisation du pouvoir politique, expansion administrative, socialisation des financements sociaux, maturation des principes d’intérêt généra et de service public. Il reste que la régression néolibérale à laquelle on assiste depuis le début des années 1980, si elle s’inscrit contre ces tendances, ne les met pas fondamentalement en cause.

La fonction publique territoriale comme cible

Pour comprendre quel est l’enjeu, à la connaissance duquel Passion commune apporte une contribution, il peut être utile de revenir sur l’histoire plus récente, car la fonction publique territoriale a joué un rôle déterminant dans la construction statutaire actuelle. En effet, l’une des toute premières priorités de François Mitterrand élu Président de la République le 10 mai 1981 était de faire adopter une loi de décentralisation dont il avait confié le soin à sin ministre de l’Intérieur Gaston Defferre, maire de Marseille. Dans l’article 1er de ce projet (qui deviendra la loi du 2 mars 1982) étaient prévues des garanties statutaires renforcées pour les agents des collectivités territoriales, mais en se bornant à élargir les dispositions qui se trouvaient déjà dans le livre IV du code des communes. Dès lors, nommé ministre de la Fonction publique, j’y ai vu la perspective d’affirmation d’un système de fonction publique liant l’agent public étroitement à son métier et présentant, par là, moins de garanties que le statut général des fonctionnaires de l’État, avec le risque, à terme, d’un alignement de tous vers le bas. C’est pourquoi je suis intervenu le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale, soit un mois  après mon entrée au gouvernement pour dire qu’il ne pouvait y avoir deux types de fonctions publiques et de fonctionnaires en France et que tous devaient bénéficier du système le plus protecteur, celui des fonctionnaires de l’État.

Passant sur les péripéties – en ajoutant cependant que le raisonnement a été étendu un peu plus tard aux agents des établissements publics hospitaliers et de recherche –  je peux résumer en disant que l’architecture statutaire actuelle résulte de quatre choix. Premièrement, le choix de la conception du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu pendant tout le XIXe  siècle et la première moitié du XXe   ; c’était l’héritage du statut de 1946 dont les communaux avaient été écartés. Deuxièmement,  le système de la carrière, assurant la garantie de l’emploi tout au long de la vie professionnelle, contre celui de l’emploi, ou plutôt du métier. Troisièmement, la fixation d’un équilibre entre les principes constitutionnels d’unité de la République et de libre administration des collectivités territoriales donnant naissance à une fonction publique unifiée mais « à trois versants ». Quatrièmement, l’établissement du dispositif sur des principes ancrés dans l’histoire : égalité, indépendance, responsabilité. D’où les quatre lois constitutives du statut général (Droits et obligations 12 juillet 1983, État 11 janvier 1984, territoriaux 26 janvier 1984, hospitaliers 9 janvier 1986).

C’est l’arrière-plan de Passion commune qui témoigne, d’une part de la solidité de l’édifice juridique en dépit de nombreuses attaques frontales du statut et de centaines de dénaturations législatives (225 en 30 ans dont 84 sur la loi relative à la fonction publique territoriale) pendant ses 36 ans d’existence ; d’autre part, de son adaptabilité, car comment accuser de rigidité un statut aussi souvent modifié et toujours debout. Ces qualités valent aussi pour chaque fonctionnaire comme en a témoigné Jacques Marsaud dont la carrière rapportée par le livre justifie que la mobilité ait été érigée dans le statut au rang de garantie fondamentale des fonctionnaires. Je considère ainsi qu’il n’y a pas lieu de changer de modèle et qu’il faut plus que jamais défendre une conception française de fonction publique en phase avec l’évolution de la société. Pour autant, la politique actuelle de l’exécutif doit être combattue car c’est une véritable régression de notre conception française de la fonction publique alors que les enjeux actuels appellent sa modernisation.

Régression ou modernisation

Les partisans du néolibéralisme, c’est-à-dire de l’extension de la loi du marché, de l’idéologie managériale à toute la société, de l’alignement du public sur le privé. Ils n’ont jamais désarmé dans la contestation  du statut général des fonctionnaires, s’efforçant de revenir à la situation antérieure au statut fondateur de  1946, a fortiori du statut fédérateur de  1983. La démarche d’Emmanuel Macron est chaotique mais sa stratégie est claire. Démarche chaotique, d’une part parce qu’elle s’inscrit dans la suite des offensives antérieures : loi Galland de 1987, rapport annuel du Conseil d’État de 2003, discours Sarkozy de 2007, livre blanc de Silicani de 2008, ainsi que les multiples dénaturations précédemment évoquées. D’autre part, du fait de l’opération dite CAP22 présentée en octobre 2017comme une machiné de guerre contre le service public, mais qui n’était qu’un leurre, le gouvernement sachant parfaitement ce qu’il voulait faire.

La loi du 6 août 2019 le confirme avec : recrutement massif de contractuels à tous niveaux, réduction des compétences des organismes de négociation, ruptures conventionnelles, plans de départs, rémunération dites au mérite, etc. Tout cela accompagné de discours formels sur la déontologie, le dialogue social et d’une importante bureaucratie (notamment au moins 50 renvois à des décrets en Conseil d’État). Les conséquences en sont : une confusion des finalités publiques et privées, un risque accru de conflits d’intérêts, une dégradation de l’éthique républicaine. Cette réforme est réalisée face à une contestation générale, notamment l’opposition de l’ensemble des syndicats de la fonction publique. Le gouvernement se heurte aussi au front des associations des élis locaux et je partage l’appréciation de M. Philippe Laurent, secrétaire général de l’Association des maires de France et président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale qui considère qu’il peut être fait échec à la réforme passée en force si les maires refusent de recruter par la voie des contrats. Elle tourne le dos à la conception française républicaine de la fonction publique.

La modernité doit prendre appui sur trois axes. D’abord, la conception selon laquelle la fonction publique est le résultat d’un effort collectif ce qui implique le rétablissement d’un droit effectif de négociation aux organisations syndicales, l’assainissement de la situation actuelle ouvrant la voie à une codification, le choix de la loi contre le contrat, de la fonction contre le métier, de l’efficacité sociale contre la performance individuelle.

 Ensuite, la conception structurelle de la fonction publique qui devrait conduire à un reclassement global des grilles indiciaires intégrant l’élévation des qualifications et permettant une nouvelle gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. Il convient aussi indispensable d’ouvrir des chantiers de modernisation concernant l’égalité femmes–hommes, la révolution informationnelle, l’ensemble du système de formation, les relations internationales.

Enfin, s’impose au-delà des discours infondés sur la fin de l’histoire, une vision de la fonction publique à long terme réhabilitant l’histoire, la pensée rationnelle, l’éthique républicaine  et dégageant la fonction publique de l’emprise de l’annualité budgétaire  (sortir de comptes publics et de Bercy !). Il faut approfondir de nouveaux thèmes de réflexion (propriété et secteur publics, statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé, efficacité sociale), par là, faire du XXIe   siècle l’âge d’or du service public, notre Passion commune. Cela dit, dans l’immédiat, comme le pouvoir en place je pense que la bataille de la transformation de la fonction publique se gagnera ou se perdra dans la fonction publique territoriale. C’est l’affaire des citoyens, des fonctionnaires et de leurs syndicats et des élus.

Passion commune, Éditions de l’Atelier, 2019.

* Jacques Marsaud a été successivement  un des responsables de la mairie de Saint-Pierre-des- Corps, directeur général des services de Noisy-le-Sec, pois de la mairie de Saint-Denis, directeur général adjoint de la RATP, directeur général des services du département du Val –de-Marne, puis de la communauté d’agglomération Plaine Commune. Il est devenu, au fil de ses responsabilités, une figure de référence des l’administration des collectivités territoriales.

à gauche Jacques Marsaud l'auteur, à droite Stéphane Peu 
député de la 2°circonscription du 93

Régression et modernité

Conférence régionale pour l’emploi territorial

Centre de gestion de la Fonction publique territoriale



« Les agents publics de demain »

Centre départemental de gestion des des Hauts-de-France – Lille, 15 novembre 2019

Je remercie Monsieur le Président Marc Godefroy pour son invitation, Madame Mathilde Icard pour la parfaite organisation de cette rencontre et c’est avec un grand plaisir que je salue Monsieur Michel Hutiart, Président de la Fédération nationale des centres départementaux de gestion auquel me lie un compagnonnage déjà ancien et toujours chaleureux et amical.J’ai bien précisé aux organisateurs qu’ils ne pouvaient pas compter sur moi pour faire le service après vente de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Ils ont bien boulu m’en donner acte et préférer la priorité au débat. Je les en remercie. Et c’est dans cet esprit que je critiquerai  l’amorce du programme qui nous a été distribué selon lequel il s’agirait « du passage du singulier au pluriel, d’un statut aux statuts des agents publics … ». Non, je considère pour ma part et je verse cette opinion au débat, qu’il y a bien des situations variées dans la fonction publique, mais qu’il n’y a qu’un statut général des fonctionnaires (SGF) et des contrats.

La loi du 6 août a surtout le caractère d’une loi cadre, vu l’ampleur du renvoi à de multiples textes réglementaire qui ne verront le jour qu’au cours des deux ou trois prochaines années. Ce n’est qu’à ce moment là que nous pourrons apprécier précisément son contenu. Néanmoins, nous pouvons faire aujourd’hui un diagnostic partiel et avancer des propositions, car une autre fonction publique que celle qui nous est présentée est possible.

La régression

La loi du 6 août est l’aboutissement d’une démarche chaotique. Dès 1987, la loi Galland a tenté de faire revenir la fonction publique territoriale vers un système de l’emploi liant étroitement l’agent public à son métier. En 2003, après la cohabitation Jospin-Chirac, le rapport annuel du Conseil d’État a proposé de faire du contrat « une source autonome du droit de la fonction publique ». L’idée a été reprise en septembre 2007 par le Président Nicolas Sarkozy souhaitant promouvoir « le contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Un livre blanc du conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani lui a été remis en avril 2008 en pleine crise financière. L’avis général a été alors que da réforme était inopportune dans la crise car, avec un secteur public étendu, la France disposait d’un « amortisseur social » efficace de la crise. Malgré cela Emmanuel Macron au cours de sa campagne présidentielle a jugé le statut général des fonctionnaire « inapproprié », (s’attirant aussitôt la réplique de Martine Aubry : « Macron, ras l’bol ! »), puis dénoncé en août 2017 les insiders, les personnels à statuts. Simultanément, pendant les trente années qui ont suivi l’adoption du statut de 1983, on a pu compter 225 modifications législatives du SGF, le plus souvent des dénaturations, prouvant malgré tout la solidité et d’adaptabilité du statut.

Chaotique également le cheminement de la loi du 6 août. Le Premier ministre Édouard Philippe a lancé le 13 octobre 2017 une opération complexe Comité action publique 2022 dite CAP22, qui devait produire un rapport de propositions fin mars 2018. Mais, par référence à ce qui précède, le gouvernement savait très bien ce qu’il voulait faire et il n’avait nul besoin de CAP22. Dès le 1er février 2018 effectivement, le Premier ministre a annoncé les réformes qu’il entendait promouvoir : développement massif du recours aux contractuels, plans de départs consécutifs à la suppression de mission ou à leur transfert au secteur privé, ruptures conventionnelles, rémunération dite au mérite.  De fait, un rapport réputé être celui de cAP22 a émergé en juillet 2018, mais il n’a jamais été cautionné par le Gouvernement. Si on a pris CAP 22 au sérieux c’est un fiasco. Si on l’a pris pour un leurre – ce qui est mon avis – c’est un manque de respect.

Toutefois, cette démarche chaotique recouvre une stratégie claire.

La réforme du code du travail, amorcée sous le quinquennat précédent,  a eu pour principal effet de faire descendre dans la hiérarchie des normes la relation salariale  au niveau du contrat de droit privé individuel susceptible de constituer la référence sociale déterminante pour le privé comme pour le public (en 1982, j’avais dit vouloir faire  du SGF la référence sociale pour tous les salariés, ce qui ne signifiait pas une volonté de transformer tous les salariés en fonctionnaires). La voie était alors ouverte pour le lancement de la croisade anti-statutaire. Elle s’est attaquée d’abord au statut réglementaire des cheminots et, le Gouvernement étant parvenu à ses fins, au statut général des fonctionnaires.

La réforme principale comme on pouvait s’y attendre est la possibilité de recourir aux contractuels à tous niveaux, y compris aux postes de direction les plus élevés.  Cette possibilité va se combiner avec le développement d’un phénomène qui s’est développé au cours des dernières années : le « rétro-pantouflage ». Le pantouflage était la pratique de hauts fonctionnaires émigrant vers le privé. Ce que l’on observe aujourd’hui c’est leur retour fréquent dans le public avec carnets d’adresses et méthodes de gestion puisées dans le secteur privé. Le Président de la République en est un exemple.

L’autre réforme importante est l’affaiblissement des organismes de représentation et de concertation des personnels. Le motif est de lever les obstacles aux détenteurs du pouvoir hiérarchique. Les commissions administratives paritaires (CAP) ne seront plus compétentes pour examiner les mobilités, les affectations, les avancements, les promotions. Les comités techniques (CT) qui n’étaient plus paritaires depuis quelques années, et étaient devenus de ce fait des instances d’enregistrement, seront fusionnés avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT) en comités sociaux (CS)  qui devront appliquer des lignes directrices de gestion (LDG). On se limitera à ces deux réformes majeures, les ruptures conventionnelles, les plans de départ, la rémunération au mérite, n’auront leur pleine signification que lorsque les textes réglementaires verront le jour.

Le Conseil d’État avait formulé de nombreuses réserves et critiques du projet, regrettant notamment les insuffisances concernant l’étude d’impact, appelant de nombreuses précisions. Le Gouvernement s’est efforcé de donner une apparence avenante à ses réformes en mettant en avant certains thèmes. D’abord celui de la déontologie qui est une émanation de la notion de « droit souple » américain et qui a pour expression des chartes et des codes qui ne sont pas normatifs et, par là, conviennent mieux à l’économie de marché. Ensuite, le thème du dialogue social dont l’expérience nous apprend que l’on parle d’autant plus du dialogue social qu’il n’y a pas de dialogue social, alors on dialogue sur le dialogue. Enfin, l’ampleur du renvoi des dispositions de la réforme au pouvoir réglementaire, c’est-à-dire exécutif. Le secrétaire d’État lui même, a évalué à 50 le nombre de renvois à des décrets en Conseil d’État. Crest le signe d’une extraordinaire bureaucratie, courante lorsque l’on s’éloigne des principes. Ces annonces en  trompe-l’œil ne sauraient cependant masquer les enjeux.

C’est premièrement celui de la confiance.  Cette réforme n’a été réclamée ni par l’opinion publique, ni par les fonctionnaires, ni par les gilets jaunes, ni par les élus dont les associations s’opposent frontalement à la politique du Gouvernement à leur égard. Mais surtout elle est dénoncée par toutes les organisations syndicales et je rappelle que le statut de 1983 avait bénéficié du soutien de toutes ces organisations. Peut-on réaliser de grandes réformes, efficaces et démocratiques sans la confiance des acteurs ?

Deuxièmement, c’est un enjeu de transparence et de démocratie. Cette réforme aira de graves conséquences. Elle brouille les finalités de l’action publique en y introduisant des finalités de rentabilité de l’entreprise privée. Pat là elle accroit le risque de conflits d’intérêts. Il s’ensuit une captation de l’action publique par la finance au mépris de l’intérêt général.

Troisièmement,  cette réforme tourne le dos à la conception française du service public et de la fonction publique fondée sur l’idée du fonctionnaire-citoyen et le système de la carrière.

Alors que faire ?

La modernité

  Il convient de replacer la réflexion sur l’avenir de la fonction publique sur ses bases spécifiques. : la fonction publique appelle un effort collectif, elle est une réalité structurelle, elle doit par nature être réfléchie sur le long terme.

La fonction publique résulte d’un effort collectif. C’est pourquoi elle ne peut se passer d’une contribution des instances intermédiaires que dont les organisations syndicales auxquelles a été reconnu en 1983 la capacité de négociation (art. 8 et suivants de la loi du 13 juillets 1983). La réforme actuelle leur enlève toutes leurs compétences traditionnelles : elles avaient déjà perdu depuis 1983 la capacité de discuter des rémunérations du fait de la suppression des l’indexation des salaires et des prix, on leur ôte aujourd’hui la passibilité de discuter des avancements et de la mobilité. Que leur resterait-il ? La discipline, c’est indigne.

Il n’y a pas de texte sacré, une loi qui ne s’adapte pas à l’évolution du monde risque de se scléroser et est vouée à la disparition. Mais une modernisation statutaire suppose un assainissement de l’état actuel par l’épuration des dénaturations qui ont défiguré le statut depuis trente-six ans. Ce n’est qu’ensuite qu’il sera opportun de réaliser une codification souhaitable.

Dans cet effort collectif, il convient de faire des choix clairs : préférer la loi au contrat, la fonction au métier, l’efficacité sociale (sur laquelle je reviendrai) à la performance individuelle dirigée contre l’agent et non vers les finalités d’intérêt général.

La fonction publique est une réalité structurelle. À l’automne 2016, j’ai eu l’occasion de présenter au Conseil économique social et environnemental (CESE), dix chantiers de réformes structurelles de la fonction publique. J’en reprendrai ici quelques unes. Depuis des décennies, les classements indiciaires de la fonction publique n’ont pas changé alors que les techniques, les qualifications, les besoins, les contextes ont été profondément modifiés. La modernité implique un reclassement, avec revalorisation d’ensemble des corps, cadres et grilles indiciaires. C’est la condition pour que puisse être mise en place une réelle gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, avec une traduction effective du principe de mobilité reconnu comme garantie fondamentale en 1983, la mise en place de bi ou multi-carrières, les systèmes de formation continue d’ampleur nécessaire. Alors pourraient être précisés, aussi bien les emplois permanents devant être occupés par des fonctionnaires que les emplois de contractuels.

Parmi les autres chantiers deux d’entre eux me semblent devoir être considérés comme prioritaires. Celui de l’égalité hommes-femmes où le champ des mesures discrétionnaires est très large. Des mesures peuvent ainsi être rapidement prises pour faciliter l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques. Dans le même temps une attention particulière doit être accordée à la précarité qui touche spécialement les femmes dans les activités d’exécution de la catégorie C. La mutation numérique est aussi de la plus grande importance en raison du champ d’application majeur que constitue l’administration, et du fait des conséquences de cette évolution sur les conditions de travail des agents et les relations avec les usagers.

Par une incidente, en réponse à une journaliste, le Président de la République  a annoncé, dans une conférence de presse au printemps dernier, la suppression de l’École nationale d’administration. Ce n’est pas une manière sérieuse d’aborder la question de la formation initiale et continue des fonctionnaires des trois versants de la fonction publique. La création de l’ENA a été une réforme progressiste à la Libération, mais son enseignement a été progressivement dévoyé par l’idéologie managériale. Ce n’est pas en confiant à l’ancien président de la Ligue française de football (nouvelle diversion et nouveau leurre), que l’on pourra dégager les traits d’une réforme pourtant nécessaire, mais en repensant l’ensemble de la politique de formation des fonctionnaires et particulièrement celle de l’encadrement. Sa liaison avec l’Université doit être repensée, un tronc commun des aspirants hauts fonctionnaires doit être créé, centré sur la conception du service public républicain, avec des écoles d’application spécialisées dans les trois versants, les systèmes indiciaires et indemnitaires harmonisés, la mobilité encouragée, les « tours extérieurs » étendus, le passage vers le privé rendu très onéreux et irréversible.

La réflexion sur l’avenir de la fonction publique doit se développer sur le long terme. Plus généralement, on peut déduire de tout ce qui précède que, dans la crise il faut reconquérir les terrains de l’histoire du service public, de la rationalité, de l’éthique républicaine. Il faut, pour cela, redonner aux collectivités publiques des moyens d’expertise permettant d’ouvrir des perspectives à moyen et long terme. La fonction publique n’existe plus aujourd’hui dans les intitulés ministériels, elle est incluse dans les comptes publics, ce qui revient à la réduire à un coût, à une dépense, alors qu’elle est avant tout un ensemble de services publics finalisés par l’intérêt général. De même la fonction publique me peut être soumise au seul principe de l’annualité budgétaire. Ce non sens doit se traduire par une revendication simple : il faut définitivement sortir la fonction publique de Bercy !

Le service public participe de la sécularisation du pouvoir politique, de l’autonomisation de l’appareil d’État, de l’expansion administrative, de la socialisation des financements sociaux. Il pote de nouvelles exigences sur des questions fondamentales. Par exemple, l’adéquation à établir entre secteur public (propriété publique) et service public contrairement à la thèse soutenue par plusieurs rapports accréditant l’idée que l’essentiel serait la gestion et non la propriété et que l’on pourrait donc développer de manière générale des services publics « hors sol ». Ou encore, fonder la complémentarité et la solidarité des secteurs public et privé en faisant remonter la hiérarchie des normes au salariat privé par un renforcement de sa base législative dans le code du travail pour parvenir à une véritable sécurité sociale professionnelle. Sur in autre terrain, développer un travail théorique pour permettre de mieux appréhender l’efficacité sociale des actions publiques, celle-ci étant bien plus complexe car multidimensionnelle que la simple mesure de la rentabilité du secteur privé.

Enfin, il faut ouvrir sur tout le XXIe  siècle. Certains tentent de nous convaincre que le néolibéralisme serait un horizon indépassable et que ce serait, comme l’a écrit l’américain Francis Fukuyama, la fin de l’histoire. Je ne le pense pas du tout. Sous nos yeux on voit que le monde est de plus en plus celui des interdépendances, des interconnections, des coopérations, des solidarités, même si tout cela se construit souvent dans les contradictions, les conflits et la violence. Je crois, au contraire, que toutes ces formules de socialisation objective se condensent, en France, dans le concept de service public. C’est pourquoi je pense que le XXIe  siècle répondra à une loi de nécessité pour devenir l’âge d’or du service public. Et je fais mienne cette pensée de Pierre Teilhard de Chardin, jésuite et paléontologue, homme de science et prophète : « On empêchera plutôt la Terre de tourner que l’Homme de se socialiser ».

L’impératif communal

Magazine de l’ANECR

La commune est la base de l’aménagement du territoire et de la démocratie locale. Pour autant son rôle ne prend sens et son importance ne se révèle véritablement qu’en liaison avec les autres niveaux d’organisation. En France, celle-ci a été mise en place par la création du département en 1790, la loi municipale de 1884 et la reconnaissance de la région comme collectivité territoriale en 1982. Les débats sur l’aménagement territorial ont toujours été éminemment politiques. Dans le contexte actuel on peut distinguer six niveaux d’aménagement. Trois sont à dominante politique : la commune, le département et la nation ; trois sont à dominante économique : l’intercommunalité, la région et l’Union européenne. Or, en démocratie, le politique doit l’emporter sur l’économique. La commune se trouve ainsi désignée comme point de départ de toute politique d’aménagement du territoire, conception que l’on doit préférer à celle, hors sol, de réforme des collectivités locales.

La loi de décentralisation du 2 mars 1982, dite loi Defferre,  avait été regardée comme une priorité par le gouvernement d’union de la gauche d’alors, consécutivement à l’alternance politique qui avait porté François Mitterrand à la présidence de la République. Elle a été considérée comme un acte important de modernisation du pays et soutenue par l’Association nationale des élus communistes et républicains (ANECR). Elle prévoyant notamment l’élaboration d’un statut de l’élu, des garanties statutaires renforcées pour les agents publics (essentiellement les communaux), des possibilités d’intervention élargies pour les citoyens sur les affaires communales. Cette loi a aussi décidé le transfert de l’exécutif départemental du préfet au conseil général, imposé au préfet le contrôle de légalité a posteriori. Toutes ces promesses de l’Acte Ier de la décentralisation n’ont pas été honorées.L’Acte II (loi constitutionnelle du 28 mars 2003) a affirmé  l’organisation décentralisée de la République et en a tiré des conséquences, mais elles n’ont été que de faible portée.

Ce dispositif va être bouleversé sur la base d’un discours du président  Nicolas Sarkozy prononcé le 20 octobre 2009 à St-Dizier dans lequel li déclare vouloir privilégier « les pôles et les réseaux » plutôt que « les frontières et les circonscriptions ». C’est clairement abandonner le cadre national comme champ d’aménagement des territoires et remplacer les collectivités existantes par des centres de décision associés à des réseaux affranchis de toute contrainte géographique. C’est le point de départ d’une inversion des priorités politiques évoquées précédemment au profit d’un nombre limité de métropoles (les pôles) et d’une réorganisation autoritaire des champs départementaux et communaux dans des régions agrandies et des intercommunalités imposées (les réseaux). Tout cela étant pensé dans le cadre d’un projet d’Union européenne fédérale. Le département est ainsi disqualifié et les communes invitées à la discipline.

Les métropoles sont donc appelées à concentrer tous les moyens de la puissance : l’autorité politique, les activités économiques majeures, les financements, les moyens de la recherche, les médias, les élites, etc. Les préfets de région sont appelés à devenir de véritables gouverneurs de province. Cette réforme est installée sur un fond d’austérité organisée qui pèsera sur les départements périphériques auxquels il ne restera plus qu’à organiser entre eux et dans leurs communes respectives la péréquation de la pénurie. Pour contourner l’obstacle du principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution), Emmanuel Macron a engagé une forte réduction des dotations de l’État et assigné aux collectivités locales une réduction drastique de leurs dépenses, au risque d’un alourdissement de la fiscalité locale. Amorcé en 2010, l’Acte III de la décentralisation apparaît ainsi, dans une grande confusion, comme le contraire de la politique de décentralisation engagée en 1982.

Mais pour le pouvoir actuel il y a loin de la coupe aux lèvres. La crise sociale s’est déclenchée en raison notamment de la régression des services publics de proximité, assignant ainsi des limites aux politiques creusant les inégalités et méconnaissant l’avis des populations. Celles-ci ont témoigné leur soutien aux élus et aux fonctionnaires des services déconcentrés et décentralisés. Toutes les associations d’élus ont fait front commun pour revendiquer une nouvelle loi de décentralisation. Les communaux ne se considèrent plus comme les « assimilés fonctionnaires » qu’ils disaient être avant 1983, mais comme des fonctionnaires à part entière dont la place s’est considérablement accrue dans la population active. L’action conjointe des citoyennes et des citoyens et, en leur sein, des élus et des fonctionnaires est la promesse d’une politique d’aménagement du territoire démocratique, efficace et moderne.

Droit d’asile et Citoyenneté

UTL de Paimpol (Côtes d’Armor) – 3 octobre 2019

DROIT D’ASILE, MIROIR DE LA CITOYENNETÉ

a question de l’étranger est présente dans toutes les dimensions de la citoyenneté. Dans ses valeurs puisque l’intérêt général se définit sur la base de la communauté nationale ; le principe d’égalité détermine le modèle d‘intégration ; la responsabilité se fonde sur le principe de laïcité. Dans son exercice et les moyens prévus à cet effet ; les droits et obligations du sujet de droit ; la démocratie locale et la capacité à intervenir dans les décisions de proximité ; les institutions et la représentation populaire. Dans sa dynamique qui s’exprime aujourd’hui dans une crise de civilisation une « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin, et conduit à s’interroger sur la nature de la mondialisation et le genre humain comme sujet de droit permettant d’évoquer la perspective d’une citoyenneté mondiale.

Le droit d’asile se situe dans toutes les interfaces de ces thèmes. Les réponses apportées au fil du temps au problème de l’immigration ont beaucoup varié. La question plus spécifique de l’asile a donné lieu, selon les pays, à des conceptions diverses et la France a pu, en raison de sa longue expérience en ce domaine, servir de référence (Patrie des droits de l’homme, Terre d’asile). Pour éclairer les problèmes d’aujourd’hui il est donc utile de revenir sur l’émergence et l’évolution du droit d’asile dans notre pays et son insertion dans une réglementation internationale de plus en plus déterminante. Le développement des flux migratoires est un problème mondial irréversible.

Dans ces conditions, on peut poser la question de manière simple : « Que doit faire le citoyen d’ici quand un citoyen d’ailleurs frappe à sa porte ? Et réciproquement ».

« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »

Emmanuel Kant

Pour la paix perpétuelle, 1795

1. Vue d’ensemble sur l’asile dans le monde et en France

De fortes inégalités de protection dans le monde

Relevons tout d’abord que les flux migratoires Sud-Nord sont du même ordre de grandeur que les flux Nord-Sud ; les caractéristiques de ces populations sont évidemment très différentes. Le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (UNHCR) a comptabilisé, début 2018, quelque 68, 5 millions de personnes « déracinées » sous contrainte. Parmi elles, le HCR évalue à 25,4 millions le nombre de réfugiés. 85% des réfugiés viennent de pays en développement. 57% sont originaires du Soudan, d ‘Afghanistan, de Syrie. 67% des réfugiés se trouvaient en Afrique et en Asie, seulement 17% en Europe, 16 % dans les Amériques et le reste du monde. A cela il faut ajouter 3,1 millions de demandeurs d’asile et plus de 5 millions de Palestiniens assistés par l’UNRWA, une autre organisation des Nations Unies. On doit aussi déduire quelques centaines de milliers de réfugiés qui chaque année  retournent dans leur pays. Les principaux pays d’accueil sont : la Turquie (3,5 millions), l’Ouganda, le Pakistan, le Liban, l’Iran (ces derniers autour d’1 million). On compte 10 millions d’apatrides.

Il y a 10 à 12% d’immigrés dans la population française contre, par exemple, 16% en Suède ou 28% en Australie. Il n’y a pas de nombre optmal de population étrangère dans un pays. Mais l’asile ne représente qu’environ 6% des titres de séjour accordés. En 2018, la France a délivré 255 500 titres de séjour se répartissant, selon les catégories suivantes : économique 35 600, familiale 89 200, étudiants 82 600, humanitaire (incluant l’asile) 33 800 et divers  15 300.

Survol historique

De tous temps les peuples ont pratiqué l’asile, mais selon des motifs et des modalités très divers. En France, l’Église en a eu le monopole pendant tout le Moyen Âge. Elle accueillait qui elle voulait dans les lieux placés sous son autorité et pouvait frapper d’excommunication le monarque qui violait ces dépendances. Par l’Édit de Villers-Cotterêts de 1539 François 1er a mis fin à ce monopole. Par la suite la monarchie s’est montrée peu favorable à l’asile.

La Révolution française va initier la réputation de la « France terre d’asile » par l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 qui appelle à la résistance à l’oppression, mais surtout par les rédactions de la constitution de 1793 qui, outre qu’elle décrète le droit à l’insurrection, s’exprime ainsi sur l’asile : « Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le XIX° siècle sera accueillant en France (Frédéric Chopin, Heinrich Heine). Le XX° siècle pourra être considéré comme le siècle des réfugiés concernant successivement les Arméniens, les Russes, les Allemands, les Espagnols, les Juifs. Des instruments juridiques internationaux vont alors se mettre en place dans l’entre-deux guerres mais surtout après la seconde guerre mondiale : le droit d’asile figure à l’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, le HCR est créé en 1950, la Convention de Genève adoptée le 28 juillet 1951, ne concerne à l’origine que les réfugiés  antérieurs à son adoption ; elle deviendra de portée générale par le Protocole de New York adopté en 1967.

 En France, en raison de la crise économique et des séquelles de la guerre, des sentiments xénophobes se développeront. Elle accueillera néanmoins 1 million de demandeurs d’asile à la fin des années 1930 (pour une population de 38 millions d’habitants), mais l’État français se déshonorera en livrant nombre d’entre eux à l’occupant nazi. La France ne ratifiera qu’avec retard les conventions internationales. Par la loi du 25 juillet 1952 elle créera l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR) qui deviendra la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en 2008.

 À grands traits on peut caractériser l’évolution historique du droit d’asile en disant que l’on est passé, d’une part de la désignation d’un lieu à la protection de la personne et, d’autre part, d’un droit discrétionnaire à une protection nationale mais surtout internationale.

Les déterminants des politiques migratoires en France depuis 1945

Après la seconde guerre mondiale, c’est l’ordonnance du 2 novembre 1945 qui a fixé le cadre juridique des conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. Maintes fois modifiée elle a néanmoins été largement admise et les étrangers accueillis en période de croissance soutenue jusqu’aux années 1970, malgré les évènements dramatiques associés à la décolonisation. Une régression de l’accueil a lieu ensuite en raison du ralentissement de l’activité économique[1]. L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 a conduit, jusqu’en 1993, à des régularisations de séjour assez importantes au cours des premières années de la période, puis à des mesures coercitives de renvoi tandis que prenait naissance une politique intergouvernementale de l’asile au niveau européen[2].

Se développe ensuite, de 1993 à 1997 une politique coercitive vis-à-vis des étrangers, tandis que s’engage un transfert de compétences accompagné d’une harmonisation des politiques d’asile au niveau européen dans le cadre des accords Schengen du 14 juin 1995. La cohabitation de 1997 à 2002 enregistre des modifications juridiques substantielles sans pour autant modifier beaucoup la situation dans l’immédiat : traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, loi Chevènement du 11 mai 1998, Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000.

De 2002 à 2012 se développe une politique sécuritaire à partir des lois de novembre-décembre 2003 anticipent des directives européennes jusqu’à la récente loi de transposition du 29 juillet 2015. L’influence de l’Union européenne est croissante dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (Règlement Dublin II en 2003 réformant la convention Dublin de 1990, plusieurs directives successives dites « qualification », « procédure », « retour », directives du « paquet asile » en 2009). Les mouvements migratoires massifs observés en Europe depuis 2014 et les réactions très contrastées des pays de l’Union européenne témoignent de la précarité du dispositif. Sur l’ensemble de la période on peu distinguer trois phases au niveau européen: relations intergouvernementales (1945-1993), efforts d’harmonisation (1994-2002), recherche d’un régime commun (depuis 20.

 Il résulte de tout cela que les politiques migratoires suivies dépendent essentiellement de trois facteurs : le niveau d’activité économique, l’influence croissante de l’Union européenne, l’orientation politique du gouvernement en place selon le clivage droite-gauche.

2. Les conceptions de l’asile

Concepts et catégories

Il convient tout d’abord de ne pas confondre le demandeur d’asile et le réfugié. L’asile correspond à une situation de fait en même temps qu’il est un terme générique couvrant toute la matière. La qualité de réfugié est un statut juridique. La pratique de l’asile montre qu’il est erroné de distinguer radicalement les demandeurs d’asile et les migrants économiques. Tous les demandeurs d’asile au titre de l’un des critères requis par les textes juridiques, ont aussi des raisons économiques : comment imaginer qu’un étranger persécuté dans son pays puisse y obtenir un emploi et y mener une vie normale ? Et il existe des exploitations économiques qui relèvent de la persécution ; l’esclavage existe toujours en Mauritanie, par exemple et la vente d’êtres humains a été pratiquée récemment en Lybie.

Le droit d’asile permet de distinguer plusieurs catégories de bénéficiaires : l’asile constitutionnel prévu par la constitution, l’asile des réfugiés relevant du mandat du Haut commissariat des réfugiés des Nations Unies (HCR), l’asile des réfugiés au sens de la Convention de Genève (dont je parlerai dans un instant), l’asile au titre de l’unité de famille, la protection subsidiaire, la protection temporaire,  les asiles discrétionnaire et de fait. Le mot migrant, lui, n’a pas de signification juridique particulière.  

C’est l’article 1er de la Convention de Genève qui définit le plus clairement la qualité de réfugié : « Le terme « réfugié » s applique à toute personne qui (…) craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social, ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays … ». Se trouvent ainsi combinés un élément subjectif (craignant) et un élément objectif (avec raison). La crainte de persécution doit être actuelle, personnelle et d’une certaine gravité. La qualité de réfugié est « reconnue », c’est-à-dire qu’elle a un caractère rétroactif. L’État qui reconnaît substitue sa protection à celle de l’État de nationalité. Les principales catégories de réfugiés ont été reprises par l’article 711-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Elles peuvent s’analyser de la manière suivante en distinguant deux sources.

La source de l’asile constitutionnel  ouvre droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié bien que, comme d’autres catégories mentionnées ci-dessus, il ne soit pas expressément retenu par la Convention de Genève, mais est l’écho des dispositions de la constitution de 1793 précédemment évoquées et que l’on retrouve sous forme du 4° alinéa du Préambule de la constitution de 1946 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Au surplus, a été ajouté à la constitution un article 53-1 aux termes duquel, nonobstant les accords passés avec d’autres pays européens en matière d’asile, «  … même si la demande n’entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ».  Bref, la France accorde l’asile a qui elle veut.

La source de l’asile dit conventionnel par référence à la Convention de Genève couvre la plupart des situations par les motifs qu’il retient.

Les opinions politiques peuvent être celles de l’opposition au pouvoir en place, avoir un caractère ouvertement militant ou résulter d’une simple imputation. Des motifs de conscience peuvent être reconnus à ce titre. Ex : Turquie, Syrie, Égypte.

L’appartenance à une minorité nationale ou ethnique est souvent la conséquence des découpages arbitraires de l’histoire, notamment à la suite de la décolonisation ou de l’effondrement de l’empire soviétique. La persécution pour ce motif peut se traduire par le bannissement, la spoliation, la purification ethnique. Ex : Côte d’Ivoire, Kosovo, Kurdes.

Le motif de confession religieuse englobe tout à la fois l’appartenance à une religion interdite, à une secte, voire aux partisans de la laïcité ou aux agnostiques ou aux athées. Ex : Chrétiens du Moyen-Orientt, Ouigours, Falungong.

L’appartenance à un certain groupe social vise des caractéristiques communes identifiant ce groupe et le caractère transgressif de cet état. Il s’agit souvent de l’homosexualité dans les pays où elle est condamnée. Ex : parents refusant l’excision, albinos, homosexuels.

Les auteurs de persécution considérés sont soit les autorités étatiques du pays d’origine ou, à défaut, de résidence habituelle. Il peut s’agir aussi d’organisations paraétatiques (partis, milices) ; ou encore d’autorités de fait installées de manière stable.

Les restrictions à l’asile

Depuis 2003 existe un autre type de protection relevant du droit d’asile : la protection subsidiaire qui est instruite comme les demandes d’asile par reconnaissance de la qualité de réfugié. Elle a remplacé la protection dite territoriale dont l’attribution dépendait discrétionnairement du ministère de l ‘Intérieur. Cette protection donne à son « bénéficiaire » ( qui n’est donc pas reconnu comme « réfugié ») un titre de séjour renouvelable de un an, porté récemment à quatre ans, au lieu de dix ans pour le réfugié. Ses motifs se situent en dehors des motifs de la Convention de Genève et concernent : des menaces graves contre la vie, des traitements inhumains ou dégradants, des menaces directes et individuelles concernant un civil en situation de violence généralisée.

L’asile interne est une autre forme de restriction : le demandeur d’asile devrait pouvoir se retrouver en sécurité dans une partie de son pays non concernée par les persécutions avant de demander asile à un pays étranger. Le conseil constitutionnel a encadré cette solution en exigeant que les conditions de vie dans la partie sécurisée permettent une vie normale (emploi, logement). Or la ligne de partage des zones est incertaine comme souvent la situation géopolitique de l’ensemble du pays. Enfin les États, en principe, ne reconnaissent que les États.

Par ailleurs, l’Union européenne avait décidé d’établir une liste de pays d’origine sûrs (POS) conduisant à une procédure accélérée en cas de demandeurs d’asile ayant la nationalité de ces pays, mais elle n’y est pas parvenue en raison des désaccords entre pays membres. Certains pays ont alors décidé d’établir la leur, dont la France sous la responsabilité de l’OFPRA. Cette liste a été régulièrement contestée par le Conseil d’État et les juges de l’asile n’en tiennent généralement pas compte dans leur appréciation tout comme la situation d’asile interne.

Les refus de l’asile

Outre le rejet à l’issue de la procédure, la qualité de réfugié peut être remise en cause de manière prétorienne, notamment dans le cas de fraude ou de changement de situation individuelle (naturalisation dans un pays tiers).

La qualité de réfugié peut aussi être retirée si les conditions du pays d’origine qui avaient été à la base de la reconnaissance ont cessé à l’occasion, par exemple, d’un changement de politique ou de régime. Néanmoins, les craintes peuvent persister, soit en raison de l’action de factions subsistantes de l’ancien pouvoir persécuteur, soit du fait de traumatismes physiques ou psychiques qui ne permettent pas au réfugié de retourner dans son pays sans conséquences graves. Ex : républicains espagnols, magistrat tunisien

La qualité de réfugié peut enfin être refusée par la voie de l’exclusion lorsqu’il y a « de sérieuses raisons de penser » que le demandeur s’est lui-même rendu coupables de crime contre la paix, d’un crime de guerre, d’un crime contre l’humanité, d’un crime grave de doit commun ou d’actes contraires aux buts et principes des Nations Unies. Le paradoxe est que si les « séreuses raisons de penser » ne sont pas reconnues comme suffisantes pour l’exclure, la situation de l’intéressé étant néanmoins grave, il a toutes les chances de se voir reconnu comme réfugié. Exclu, il ne sera pas expulsé mais mis en résidence surveillée.

3. Un système « à bout de souffle » ?

Procédure et garanties

La procédure du droit d’asile est organisée dans la plupart des pays en deux phases. Une phase administrative se dédouble en une séquence   d’admission au séjour pour vérifier que la demande n’est pas « manifestement infondée », elle a lieu en France en zone d’attente ; puis une séquence de dépôt de la demande d’asile à l’OFPRA, établissement public qui instruit cette demande, prend sa décision et en cas d’accord assure la protection administrative et juridique du réfugié. La deuxième phase (pour les déboutés) est juridictionnelle auprès de la CNDA instance de recours contre les décisions de rejet de la demande par l’OFPRA ; il existe ensuite une possibilité (très limitée)  de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. On retrouve ces quatre séquences dans la plupart des pays. Les possibilités d’intervention du HCR aux différents niveaux sont très variables. En France, la formation de jugement collégiale classique est composée d’un président, conseiller d’État, membre de la Cour des comptes, président de tribunal administratif, d’un assesseur nommé par le Vice-président du Conseil d’État et d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-président du Conseil d’État, caractéristique singulière dans notre État de droit et, semble-t-il,  dans le monde.

C’est un véritable « parcours du combattant » que doit effectuer le demandeur d’asile pour tenter de faire aboutir son projet. Le maintien en zone d’attente pour vérifier si sa demande n’est pas « manifestement infondée » peut durer jusqu’à 26 jours.  Il dispose ensuite d’un visa de 8 jours pour retirer un dossier de demande en préfecture (en réalité l’attente est beaucoup plus longue). Il doit déposer son dossier en français à l’OFPRA dans un délai de 21 jours. Il reçoit alors une autorisation provisoire de séjour (APS) de 3 mois renouvelable. L’OFPRA entendra le demandeur et statuera dans un délai moyen de 6 mois (3 mois dans la perspective de 2 mois selon le directeur de l’OFPRA). En cas de rejet de la demande l’intéressé pourra exercer un recours devant la CNDA dans le délai d’un mois suivant la notification du rejet de sa demande. La juridiction statuera dans un délai moyen de 5 mois en 2017. Le pourvoi en cassation est de portée réduite. Pour le demandeur d’asile, il s’agit donc d’une procédure à délais courts, difficile dans la constitution du dossier en français, coûteuse, avec des relations parfois compliquées devant les administrations concernées.

Des garanties couvrent le demandeur d’asile et le réfugié. S’agissant du demandeur, l’article 33 de la Convention de Genève pose tout d’abord, le principe de non refoulement de l’étranger sur le territoire d’accueil. Après le dépôt de sa demande, l’intéressé reçoit donc une autorisation provisoire de séjour (APS) de trois mois renouvelable. Il peut être hébergé dans un Centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) où il touche, au titre de l’aide sociale, sous conditions de ressources, l’allocation temporaire d’attente (ATA). Il reçoit une allocation pour la couverture de ses besoins individuels. Sauf exceptions, la situation de l’emploi lui était opposable s’il souhaitait travailler ; depuis 2018 il le peut au bout de quatre mois. Il bénéficie de la couverture médicale universelle (CMU) ou de l’aide médicale d’État (AME) s’il est entré irrégulièremen. Reconnu refugié, il bénéficie de droits et de garanties prévus d’une part par la Convention de Genève, d’autre part par la   législation interne du pays d’accueil. En France, ces droits sont proches de ceux des nationaux, à l’exception du droit au travail qui connaît des restrictions (accès à la fonction publique, par exemple) et du droit de vote. Outre l’effet suspensif de toute décision de renvoi durant la procédure (sous réserve de la situation spécifique de l’outre-mer), des garanties sont prévues en cas de renvoi (nécessité d’une décision de justice, pas de renvoi vers un pays à risques).

Des évolutions contrastées

Structures et procédure : Le système a connu cependant une évolution structurelle plutôt positive au cours des quinze dernières années. En 2005, le CESEDA a remplacé l’ordonnance de 1945. La CRR est devenue la CNDA en janvier 2008 et sa gestion a été placée sous l’autorité du Conseil d’État l’année suivante échappant ainsi au non sens de la gestion administrative, budgétaire et statutaire de l’OFPRA l’organisme dont elle est chargée de réviser les décisions. L’aide juridictionnelle a été attribuée sans condition de régularité de séjour à compter du 1er décembre 2008. La loi du 29 juillet 2015 et un décret du 16 octobre 2015 ont notamment institué une  procédure d’audience avec juge unique. Une réorganisation interne par arrêté du vice-président du Conseil d’État a créé 3 sections regroupant 11 chambres présidées par des présidents permanents. A été identifiée aussi la procédure devant une Grande chambre (sections réunies).

Statistiques : En 2018, la France a enregistré 122 700 demandes d’asile soit une progression de +22% par rapport à 2017 en progression depuis 2014. À l’inverse de la tendance à la baisse (-13%) observée par la plupart des pays européens, en baisse après le pic de 2015-2016. Elle se situe en deuxième position derrière l’Allemagne. La demande provient principalement, d’Afghanistan, d’Albanie et de Géorgie, de Guinée et de Côte d’Ivoire. Nombre des demandeurs en France sont des « dublinés ». Le nombre de protections accordées progresse et atteint 36% des demandes (27% directement à l’OFPRA, 9% après recours devant la CNDA. Il y a aussi une hausse des reconduites à la frontière.

Le droit : L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive sous l’influence de l’Union européenne guidée par des préoccupations de contrôle des flux et de sécurisation. Étaient déjà d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (le pays responsable de l’instruction de la demande est le pays d’entrée dans l’espace Schengen),  la liste des pays d’origine sûrs, l’allongement des durées de rétention (jusqu’à présent de 45 jours en France au maximum), de la durée d’interdiction de séjour, le développement de  l’externalisation, etc.  Le gouvernement français a souvent anticipé ces dispositions. En revanche, les juridictions européennes ont joué un rôle plutôt positif. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) reçoit les requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits dans le traitement de l’asile. Elle a donné des définitions et des interprétations. Le Conseil constitutionnel, de son côté, dans plusieurs décisions, a rappelé un certain nombre de principes : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Le droit positif a été marqué par une évolution confirmant la primauté des préoccupations de contrôle des flux et de sécurité sur la protection des réfugiés. La loi du 29 juillet 2015 (loi Cazeneuve) prévoyait quelques dispositions positives : assistance d’un conseil pendant l’entretien à l’OFPRA, caractère suspensif de la reconduite même en procédure accélérée ; toutefois elle prévoyait aussi un raccourcissement des délais d’instruction et l’élargissement du recours au juge unique. La loi Colomb du 10 septembre 2018 comporte quelques ponts positifs précédemment soulignés concernant la protection subsidiaire, l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail, la possibilité pour un mineur reconnu réfugié d’être rejoint pas ses ascendants directs et ses frères et soeuirs mais elle comporte de nombreuses dispositions aggravant les aspects sécuritaires : réduction à six mois des délais d’instruction globaux, réduction de 120 à 90 jours du délai de dépôt de la demande d’asile après l’arrivée, allongement de 45 à90 jours du délai maximum en centre de rétention, etc.

Pour une « révolution culturelle » de l’asile

L’asile pose la question des relations qui peuvent être établies entre le citoyen d’ici et le citoyen d’ailleurs qui lui demande protection à défaut de pouvoir bénéficier de celle de son pays d’origine dont il a la nationalité, en raison des craintes de persécution qui seraient les siennes s’il devait y séjourner. Cette rencontre forme leurs citoyennetés respectives, mais leurs situations ne sont pas égales : l’accueillant est en position dominante en tant qu’occupant du lieu d’accueil sollicité sur lequel il exerce sa souveraineté. C’est cependant à lui qu’incombe la responsabilité de donner sens à son hospitalité, d’établir des règles de droit qui en permettent la mise en œuvre dans un cadre national et de contribuer à l’établissement d’un régime d’asile commun au plan international et mondial puisque la question se place désormais principalement à ce niveau.

Le fonctionnaire de l’OFPRA comme le juge et les rapporteurs de la CNDA doivent posséder de sérieuses compétences tant en matière de droit d’asile que de connaissances géopolitiques. Mais cela n’est pas suffisant, ils doivent aussi s’interroger en permanence sur leur responsabilité de citoyen dans les décisions qu’ils prennent d’accorder ou de refuser l’asile. Pour le juge notamment, il y a là une question culturelle et éthique qui implique que la clarté soit faite sur (au moins) trois questions.

* S’agit-il simplement d’appliquer le droit ou de rendre la justice ? Le droit positif n’est qu’un instrument et, en matière d’asile, l’appréciation des faits concourt de manière déterminante à la formation de l’intime conviction du juge laquelle est décisive. La décision est rendue « au nom du Peuple français » ce qui investit le juge d’une parcelle de souveraineté nationale faiblement susceptible d’être contestée. Or le juge admet difficilement qu’il dépend de lui même malgré les efforts qu’éventuellement il peut faire pour objectiver sincèrement ses décisions. Il dépend de son éducation, de sa religion ou de sa philosophie, de ses engagements éventuels, de ses intérêts personnels, des circonstances, de ses fréquentations, etc. I : est courant que certains juges parmi les plus sévères se défendent en disant « j’applique le droit ! » ce qui est généralement le cas. Mais, pour autant, ils ne rendent pas nécessairement la justice et n’encourent aucune sanction.

* La preuve de la persécution est-elle exigible ? Aucun texte national ou international ne prévoit la nécessité de la preuve à la charge du demandeur d’asile. Le Guide des procédures du HCR met l’accent sur la crédibilité et la cohérence d’ensemble du récit qui doit servir de base à la formation de l’intime conviction du juge. La procédure du jugement doit donc avoir pour objectif d’être un réducteur d’incertitude quand bien même ne peut être complètement réduit le doute qui subsiste. Si celui-ci n’est pas trop important il doit bénéficier au demandeur. Le juge doit donc être capable d’évaluer sa propre subjectivité comme celle du demandeur dans l’appréhension des craintes de persécution.

* Quelle est la portée des contradictions voire du mensonge affectant la demande d’asile ? Face aux obstacles de toute nature élevés devant le demandeur d’asile dans le parcours qu’il doit effectuer, il n’est pas étonnant que celui-ci tente de lever ses difficultés en adaptant son comportement : il peut s’être confié au départ à un rédacteur occasionnel en français qui a pu prendre quelque liberté avec son récit voire même le remplacer par un autre; par la suite le demandeur introduira des différences qui ne manqueront pas de lui être opposées ; les repères en vigueur dans sa vie antérieure ne sont pas ceux qui lui sont désormais utiles (composition familiale, coutumes, calendrier); il peut souhaiter améliorer son argumentation en prenant quelque liberté avec la réalité, etc. Un comportement de « débusqueur de mensonge » aura vite fait d’invalider un discours en soulevant une seule contradiction alors que c’est la crédibilité d’ensemble qui doit être retenue. Au mythe du « réfugié menteur » (on a même pu parler de « peuple menteur ») on peut opposer celui du « juge bien pensant ».

La qualité du jugement en matière d’asile requiert donc une citoyenneté éprouvée du juge, ce qui n’est pas toujours le cas. D’où de fortes disparités dans les taux d’accord d’asile selon les présidences des formations de jugement, même si l’écart révélé par la statistique de ces disparités semble s’être réduite. En tout état de cause, d’importantes réformes pourraient être introduites dans la réglementation nationale. Leur inventaire devrait être le résultat du travail des parties concernées, mais on peut néanmoins avancer, à titre d’exemple : le rattachement de l’OFPRA au Premier ministre ; l’alignement du délai de recours devant la CNDA sur celui de  droit commun de la juridiction administrative, soit deux mois ; la limitation stricte du champ des jugements par voie d’ordonnances ; le maintien corrélatif des formations de jugement collégiales ; la suppression de la liste des pays d’origine sûrs ; la suppression de la notion d’asile interne ; l’alignement de la durée du titre de séjour de la protection subsidiaire (actuellement de quatre ans) sur celle des réfugiés reconnus (dix ans), etc.

Enfin, en raison de son histoire et de sa tradition ancienne, la France est légitime à faire des propositions d’évolution de la réglementation internationale, tant au niveau européen que mondial, le contexte ayant beaucoup changé depuis la Convention de Genève de 1951 et même du protocole de New York de 1967. Il ne s’agirait pas de modifier ces dispositions consacrées, mais de les compléter en tenant compte notamment du fait que les deux-tiers des réfugiés se trouvent en Afrique et en Asie ; que la reconnaissance ou la place de la protection subsidiaire et d’autres formes d’asile (climatique, temporaire …) doivent être révisés ; que le rôle du HCR doit être accru ; que les droits et les garanties juridiques doivent être consolidés, que soient le cas échéant normalisées les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne, de pays de transit, de la catégorie spécifique des réfugiés palestiniens, etc. Toutes ces questions, et d’autres éventuellement devant faire l’objet d’une concertation internationale. Le XXe siècle avait été qualifié de « siècle des réfugiés », le XXIe siècle pourrait être celui de l’ « avènement du genre humain » comme sujet de droit, sur la base du même principe d’égalité des femmes et des hommes, citoyennes et citoyens du monde.


[1] Rapport interministériel sous la direction de A. Le Pors, Immigration et développement économique et social, La documentation française, 1975. Ce rapport qui s’appuyait sur les modèles mathématiques macroéconomiques  alors utilisés contestait les affirmations officielles concernant le rôle des étrangers concernant l’emploi, le budget social et la balance des paiements de la nation.

[2] On notera la création du Haut Conseil à l’intégration en 1990 dont l’auteur de ces lignes sera membre jusqu’en juin 1993, démissionnant alors pour ne pas  cautionner les lois Pasqua sur la nationalité.

Laïcité et citoyenneté

La laïcité joue un rôle déterminant dans la formation de la citoyenneté. Elle agit sur les valeurs et principes, les moyens pour permettre un exercice effectif, sa dynamique. Elle repose sur les principes de liberté de conscience et de neutralité de l’État, des collectivités publiques et des services publics.

La conception de l’intérêt général est politique dégagée de fatalité, de notions de lois naturelles ou transcendances.

L’affirmation du principe d’égalité conduit à l’interdiction de toute discrimination en raison de l’origine, de l’ethnie, de la religion … Elle appelle des actions positives pour que le principe conduise à l’égalité réelle en dépit des différences de situations.

L’éthique de la responsabilité se décline de multiples façons. Ce sont les citoyens et les citoyennes qui établissent les règles de la morale sociale.

Le statut du citoyen s’établit sur des bases politiques, économiques et sociales.

La démocratie locale constitue le cadre privilégié dans lequel s’expérimente la laïcité en matière de financements, de pratiques des libertés individuelles et collectives.

La laïcité est annoncée dès l’article premier de la constitution. La nature des institutions et le comportement des dirigeants conditionnent l’application du principe.

La citoyenneté se développe aujourd’hui dans une situation de crise systémique. La perte de repères idéologiques trouble l’action des défenseurs de la laïcité.

Les droits de l’homme qui sont des libertés, mais ils ne peuvent être un substitut aux droits des citoyens qui sont des pouvoirs.

La citoyenneté européenne décrétée n’existe pas dans la vie des peuples de l’Europe. Le XXI° siècle peut voir se développer les prémices d’une citoyenneté mondiale au sein de laquelle le principe de laïcité est appelé à jouer un rôle essentiel.

« Quel avenir pour la fonction publique? »

Colloque de la FSU – Maison de la chimie, le 12 juin 2019

Avec la participation de :

* Bernadette GROISON, secrétaire générale de la FSU

* Daniel GUIRAUD, maire des Lilas

 vice-président de la métropole du Grand Paris

* Marylise LEBRANCHU, ancienne Garde des Sceaux, ancienne ministre de la fonction publique

* Anicet LE PORS, ancien ministre de la fonction publique

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Argumentaire repris au colloque CGT – UFSE – UGICT le 24 juin 2019

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L’action publique du gouvernement porte une atteinte grave à la conception française républicaine de la fonction publique. Elle est aussi l’occasion d’une discussion au fond du projet de loi de transformation de la fonction publique actuellement en débat au parlement. La meilleure réplique est de répondre  à la question proposée comme thème de cette rencontre, de s’interroger sur le rôle que doit être appelée à jouer la fonction publique dans l’évolution de la société.

Première partieUne action publique contraire à la conception française républicaine

Une action publique marquée par une démarche chaotique couvrant une stratégie claire

L’offensive actuelle s’inscrit dans une longue filiation : la loi Galland du 13 juillet 1987 tendant à ramener la fonction publique territoriale vers une fonction publique d’emploi (transformation des corps en cadres, retour au système des « reçus-collés » dans les concours), le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 proposant de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique, le discours en 2007 de Nicolas Sarkozy en faveur du « contrat de droit privé négocié de gré à gré » pour l’accès aux emplois publics, le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani allant dans le même sens mais contrarié lors de la crise financière de 2008, le secteur public apparaissant alors comme un efficace « amortisseur social ». À quoi il convient d’ajouter les multiples dénaturations du statut général des fonctionnaires (225 modifications législatives  enregistrées dans les 30 années suivant son adoption). La démarche  actuelle du pouvoir installant un système complexe dit CAP 22 s’est révélée être un leurre car l’exécutif savait parfaitement dès l’origine ce qu’il entendait faire, notamment le développement du recrutement par la voie du contrat et l’extension de l’idéologie du nouveau management public (NMP). Leurre, l’opération CAP 22 a rapidement tourné au fiasco mais sans conséquence pour une stratégie parfaitement claire articulant : réforme du code du travail, suppression du statut des cheminots, remise cause du statut général des fonctionnaires. Le but est de faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure valable pour tous.

L’alignement du public sur le privé marqué par une insécurité juridique et la bureaucratie

Si le statut n’est pas immédiatement abrogé, il sera mis en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux, y compris celui des directeurs d’administration. Ce mouvement se combine avec la démarche de hauts fonctionnaires opérant un « rétro-pantouflage » privé-public. Pour donner plus d’autorité au pouvoir managérial, les prérogatives des organismes consultatifs traditionnels sont réduites. Les commissions administratives paritaires (CAP) n’interviendront que dans des cas limités sur la mobilité, les affectations, l’avancement, les promotions. Les comités techniques (CT, autrefois paritaires, les CTP) et les comités hygiène, sécurité et conditions de travail (CHSCT) sont fondus en comités sociaux (CS)  inscrivant leur action dans des lignes directrices de gestion (LDG). Des plans de départ collectifs pourront survenir dans les cas d’abandons de missions, de leur transfert au privé, ou de dématérialisation numérique. La rémunération au mérite est également prévue et trouvera une expression réglementaire. Pour donner l’impression d’une contrepartie, il est beaucoup question dans ce projet de déontologie dont la nature est de ne pas être normative, et de dialogue social d’autant plus évoqué avec insistance qu’il est défaillant. On relèvera aussi l’aspect bureaucratique du texte prévoyant quelque 70 décrets en Conseil d’État, de très nombreuses dérogations et précisions requises.

Une réforme néfaste dans un contexte d’affaiblissement de l’exécutif qui ménage des atouts pour le mouvement social

Cette réforme entraine une confusion dans les finalités de l’action publique, entre celles de l’intérêt général et celles des intérêts privés. De là un risque accru de conflits d’intérêts. Et il résulte de tout ce qui précède une véritable captation de l’action publique par l’oligarchie financière. Néanmoins, cette stratégie se développe dans un contexte d’affaiblissement du pouvoir politique aux causes et caractéristiques multiples : confiance à bas niveau de l’opinion publique, mouvement inédit des gilets jaunes, front uni des syndicats, réserves dés associations d’élus, objectifs de baisse de la dépense publique compromis, difficultés des réformes institutionnelles. Il pourrait y avoir là un terrain favorable pour mettre en échec le pouvoir ; pourtant la mobilisation reste difficile pour des raisons qu’il convient d’étudier. Dans de telles conditions, il ne faut évidemment pas renoncer à faire modifier ce texte par la voie d’amendements, mais il faut en tout état de cause élever le niveau du débat politique par le rappel de l’histoire au cours de laquelle s’est forgée la conception française de la fonction publique, la nécessité de fonder l’action publique sur la rationalité scientifique, le respect scrupuleux de l’éthique républicaine de l’intérêt générale et de la responsabilité des fonctionnaires.

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Deuxième partie – Un rôle progressiste pour la fonction publique

Quelles mesures prioritaires pour conforter le rôle de l’action publique ? Les propositions dépendent beaucoup du contexte politique envisagé. Sur une base assainie, la fonction publique doit envisager son pôle en termes de structures et de long terme.

Apurer les contentieux, assainir la situation statutaire, éventuellement codifier

S’impose tout d’abord la satisfaction des revendications syndicales pour améliorer les conditions de vie et de travail des fonctionnaires et, par là, de tous les citoyens ; c’est la responsabilité des organisations syndicales. Ensuite, il convient de revenir sur les centaines de modifications statutaires intervenues depuis trente-six ans dont la plupart sont des dénaturations ; il convient donc d’en faire un inventaire et d’y remédier pour assainir la base de travail. Enfin, il serait souhaitable de faire sur cette base une codification à droit constant de dispositions qui se présentent souvent aujourd’hui dans une grande confusion. Le statut pourrait alors être complété par des dispositions correspondant à l’évolution des besoins des usagers et des techniques, au renforcement de la responsabilité des fonctionnaires.

Engagement de chantiers structurels prioritaires  de modernisation

Trente-six ans après l’adoption du statut devrait être engagée une réforme d’ensemble du classement indiciaire des statuts particuliers, corps et grades  pour tenir compte des évolutions des dernières décennies.  Dans ces conditions plus transparentes la mobilité pourrait devenir effectivement une garantie fondamentale. Les multi-carrières devraient être développées avec un système de formation continue correspondant. Le recours aux contractuels serait circonscrit. Parmi les autres chantiers structurels prioritaires on peut citer : l’action pour l’égalité femmes hommes comportant la lutte contre la précarité des emplois dans la catégorie C notamment et l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, le développement d’une politique de numérisation et de dématérialisation à visage humain, la multiplication des relations internationales. En raison de son caractère symbolique la réforme de l’École nationale d’administration serait nécessaire en centrant son recrutement sur l’Université, mettant en place une formation commune de départ prolongée par des écoles d’applications dans les trois versants, l’égalisation des régimes indiciaires et indemnitaires des corps de débouché, l’élargissement des tours extérieurs et en rendant onéreux et irréversibles les départs dans le privé.

Inscrire le rôle de la fonction publique dans le changement de civilisation

L’État et les autres collectivités publiques doivent être dotés des moyens d’expertise correspondant au niveau de développement de notre temps, et la fonction publique disposer notamment d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences Cette gestion ne doit pas être dictée par le principe de l’annualité et le ministère de la fonction publique retrouver son identité et sortir de Bercy. La fonction publique est également appelée à apporter une contribution aux tendances lourdes pluriséculaires d’évolution de l’administration : sécularisation du pouvoir politique et autonomisation de l’appareil d’État, socialisation des financements des besoins sociaux, affirmation des concepts du service public. La notion d’efficacité sociale doit faire l’objet d’un approfondissement théorique. s’inscrivant dans un processus de changement de civilisation, deux questions qui n’ont pas un rapport direct avec la fonction publique doivent être néanmoins traitées : d’une part, la question de la propriété publique, base matérielle nécessaire du service public, d’autre part, le renforcement de la base législative du code du travail permettant d’instaurer une véritable sécurité sociale professionnelle pour les salariés du secteur privé favorisant la convergence des actions et des situations statutaires des salariés des secteurs public et privé.. Enfin, dans la « métamorphose » (Edgard Morin) civilisationnelle qui caractérise notre époque la fonction publique est appelée à participer à un XXIe  siècle  « âge d’or » du service public.