Liberté d’expression et responsabilité

(à paraitre: Regards croisés, revue de l’institut de recherche de la FSU)

« La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires ». Le statut général est clair. S’ensuivent deux conséquences.  La première  est d’entraîner un autre principe, celui de non-discrimination des fonctionnaires : toute discrimination entre les fonctionnaires fondée notamment sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, est interdite.

La deuxième est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi. »

 Ce principe a été repris dans le statut en 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement d’expliciter dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière « est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général. Le fonctionnaire est un citoyen de plein droit.

Plutôt que la contrainte du  pouvoir hiérarchique, c’est la responsabilité du fonctionnaire-citoyen qui constitue le meilleur garant d’une liberté d’expression étendue et maîtrisée. Les dispositions statutaires spécifiques relatives à la discrétion et au secret professionnels ne sauraient lui être opposées. En revanche celles fondant sa responsabilité sont significatives. 

Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés. A titre individuel le fonctionnaire garde toujours une marge d’appréciation et comme membre de collectifs de travail il partage une responsabilité commune.

Le conformisme et l’autoritarisme sont souvent à l’origine des atteintes portées à la liberté d’expression dans la fonction publique. Les dernières réformes législatives sont de nature à aggraver  le développement de nouvelles menaces. D’abord, un risque accru de sollicitation abusive des textes en raison de confusions juridiques, la catégorie d’agents publics regroupant fonctionnaires et contractuels par exemple. Ensuite, une préférence accordée à la déontologie  non normative contre le droit positif traduction du courant du soft power américain ; la référence aux valeurs plutôt qu’aux principes favorisant une appréciation plus subjective sinon arbitraire du pouvoir hiérarchique. Enfin, la codification et l’éclatement qu’elle entraine de l’architecture du statut renforce les tendances discrétionnaires et managériales de la gestion du service public. La liberté d’expression est toujours un combat.

Témoignages et réalités

Le Centre départemental de gestion de Haute-Garonne a organisé le 30 septembre dans les locaux de la Dépêche du midi de Toulouse une table ronde sur le thème indiqué ci-dessous.  Après une introduction de la Présidente Madame Sandrine Giel-Gomez, sont intervenus : Clémence Lapuelle avocate, Irène Gaillard maître  de conférence, Laurent Rey consultant, Adrien Cazako dirigeant d’entreprise. Anicet Le Pors grand témoin devait faire la conclusion dont on trouvera ci-après un résumé.

« Quel service public territorial en 2030 ? »

J’ai suivi avec beaucoup d’intérêt les différentes interventions de la table ronde, contributions positives et dynamiques sous le thème proposé de l’avenir de la fonction publique territoriale : sociologie du travail, éducation, ergonomie, management des organisations publiques et privées, transformations digitales, droit de la fonction publique. À  ce sujet je voudrais apporter une information : aujourd’hui même se tient une réunion importante du conseil supérieur commun des  trois fonctions publiques pour qu’il formule un  avis sur le projet de code de la fonction publique qui intègre à  droit constant les quatre lois de 1983-1986. Pour des raisons tenant à la  nocivité de la  loi du 6 août 2019 modifiant le statut et en raison des conditions de la concertation, une partie des organisations syndicales a refusé de participer à cette réunion, les autres y ont participé en récusant le projet. Tel est aujourd’hui l’état des lieux.

Témoignages

Convoqué dans ce débat comme grand témoin j’évoquerai de simples constats qui me semblent significatifs de l’évolution sur la période.

Avant 1983 les agents publics des communes se  eux vivaient en position humiliante par rapport  à leurs homologues de l’État. Ils se disaient souvent eux-mêmes « assimilés fonctionnaires ». Couverts par le nouveau statut ils sont alors reconnus fonctionnaires de plein droit. Malheureusement, la majorité des fonctionnaires territoriaux étant féminine et classée en  catégorie C . Ils ont subi particulièrement les effets des politiques d’austérité et la précarité les a gravement pénalisés. Pour autant la fonction publique territoriale  a trouvé sa place,  notamment grâce aux centres départementaux de gestion.

Le contraste entre le début et la fin de la période est particulièrement  fort s’agissant du rôle des organisations syndicales. Après des centaines d’heures de discussions et en dépit au départ d’hésitations et de réserves, toutes les organisations syndicales auxquelles le statut avait reconnu leur droit à la négociation ont soutenu le statut. Aujourd’hui, toutes les organisations syndicales sont opposées à la politique de l’exécutif dans la fonction publique, notamment sa politique statutaire.

Beaucoup d’élus s’inquiétaient des répercussions possibles des réformes engagées au début des années 1980 et notamment des effets du nouveau statut sur leurs compétences. Au fil du temps ils ont pu être rassurés en constatant que le statut conférait une sécurité juridique à l’exercice de leurs prérogatives et je ne reçois plus de doléances à ce sujet. Au contraire j’ai rencontré une compréhension chez les élus lors des assemblées des centres de gestion et du congrès de la Rédération nationale des centres de  gestion en 2018 sous la présidence de Michel Hirriart. Je me suis aussi toujours trouvé en accord avec Philippe Laurent maire UDI de Sceaux qui a présidé pendant de nombreuses années le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Je note aussi le désaccord manifesté par toutes les associations d’élus locaux vis-à-vis de la politique territoriale de l’exécutif.

Enfin, je rappellerai que le Parlement d’alors  avait approuvé toutes les réformes proposées. J’ai même pu espérer un moment que le statut nouveau pourrait, comme en 1946, être adopté à l’unanimité de l’Assemblée nationale. Ce ne fut pas le cas pour des raisons de tactique politicienne, mis plusieurs députés de l’opposition le votèrent néanmoins. 

Réalités

On ne peut avoir l’ambition de dire l’avenir du  service public territorial en 2030 sans s’interroger préalablement sur la réalité multidimensionnelle de la fonction publique.

La fonction publique, une réalité historique. Le statut fondateur de 1946 a  fait le choix du fonctionnaire-citoyen responsable contre la conception  du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu durant le XIXe et la première moitié du XXe siècle. Le statut fédérateur se 1983 a fait le choix du système de la carrière pour tous contre celui de l’emploi lié au seul métier, la recherche d’un équilibre entre unité et diversité, le choix de fonder la fonction publique « à trois versants »  sur des principes ancrés dans l’histoire : égalité, indépendance, responsabilité.

La fonction publique, une réalité collective. Comme la crise sanitaire l’a bien montré le service public c’est un ensemble de travailleurs collectifs représentant 25% de la population active en France. Toute réforme importante  implique donc un large accord des fonctionnaire et  l’appui par la négociation de leurs  organisations représentatives. C’est dans ces conditions qu’une codification aurait un sens, la matière législative ayant été préalablement  épurée des dénaturations des quatre dernières décennies.

La fonction publique, une  réalité structurelle. Au service de l’intérêt général elle doit en permanence s’adapter aux évolutions, : besoins sociaux, technologies, cultures, territoires, relations internationales, etc. Cela doit conduire à une révision générale du classement  des qualifications et des grilles indiciaires correspondantes. Ce n’est qu’à cette condition que l’on peut réaliser une gestion prévisionnelle sérieuse des effectifs et des compétences alors que ces structures n’ont pas changé depuis des dizaines d’années que l’on pourra donner sens à la mobilité et à l’adaptabilité grâce à un système de formation continue de grande ampleur.

La fonction publique, une réalité de long terme. Les  grandes fonctions du service public (éducation, santé, recherche, sécurité, défense…) ne peuvent être définies que sur le long terme. Ainsi est-il nécessaire de faire des hypothèses rationnelles sur ce que devront être les effectifs et les compétences  des enseignants à échéance de dix ou vingt ans. Or la fonction publique demeure sous la contrainte du principe de l’annualité budgétaire et gérée en fait par la direction du Budget. Il y a peu la fonction publique avait même disparu des intitulés ministériels et ses services intégrés au ministère des comptes publics, conception archaïque aberrante, le service public ainsi réduit à un coût comptable. Une remiseen cause complète doit donc être opérée.

Hommage à Jacques Fournier

J’ai rencontré Jacques pour la première fois dans le préau d’un établissement  scolaire de Saint Cloud où il avait organisé une réunion dans le cadre des élections municipales de 1971.  Il conduisait la liste du parti socialiste et moi celle du parti communiste. J’étais donc venu lui porter la contradiction tout en sachant que concurrents au premier tour nous serions ensemble au second. Il s’intéressait beaucoup à l’époque à la démarche des Groupes d’action municipale (GAM). Nous n’avons pas été élus mais de là est née une amitié de cinquante  ans stimulée et enrichie par la contradiction originelle restée vivace dans ses fondements jusqu’à aujourd’hui.

Nous eûmes aussitôt la chance de pouvoir poursuivre nos convergences sur les plans professionnel et politique. Dans le contexte des années  1970 où demeurait une certaine exigence de rationalité dans la conduite de l’action publique, Jacques était en charge de la question sociale au Commissariat général du Plan et je m’occupais de politique industrielle à la direction de la Prévision au ministère de l’Économie. Il y effectua un travail remarquable témoignant de sa haute compétence et de son souci du dialogue social. Il porta un intérêt particulier à la politique  de l’éducation et au thème associé de la laïcité qu’il abordait de manière plutôt bienveillante. Politiquement, il rejoignit le CERES, l’aile gauche du parti socialiste ce qui nous plaçait sur des positions idéologiques  voisines dans un débat dominé par  la question des nationalisations que résumait le slogan partagé « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ».

Jacques Fournier réunissait ainsi toutes les conditions pour jouer un rôle important lors de l’alternance de 1981 qui entreprit de profondes transformations sociales. Avec notre ami Guy Braibant il permit  de résoudre la délicate question de la place des ministres  communistes au gouvernement (nombre, ministères, personnalités). Le résultat, injuste en raison de l’effet majoritaire du mode de scrutin fut considéré néanmoins comme acceptable. Nommé secrétaire général du gouvernement en 1982, il nous apporta une aide constante, notamment en ce qui me  concerne, en matière de négociations salariales, de gestion  prévisionnelle, d’élaboration statutaire, de  réformes administratives. Mais la singularité française de l’élection d’un président de gauche à contrecourant de nos voisins occidentaux ne dura pas deux ans, le tournant  néolibéral de mai 1983 nous fixa les limites de nos ambitions. Le soutien de Jacques me permit néanmoins d’effectuer des sorties constructives.

Sa nomination à la présidence de GDF puis de la  SNCF apparut à tous assez  naturelle . D’autres parleront mieux que je ne peux le faire de son action à la tête  de ces grandes entreprises publiques. Délaissant la question de la propriété du secteur public, il concentra désormais ses réflexions sur le thème de l’État  stratège notamment au sein du CIRIEC  où il eût un rôle majeur. Tâche ardue dans un contexte  où le secteur public industriel a régressé des trois quarts en  trente ans sous l’emprise de l’idéologie managériale dominante, c’est-à-dire celle de l’entreprise privée.  Quoi qu’il en soit Jacques Fournier a été un ardant défenseur du service public. Fort intéressante est l’analyse qu’il développe à partir de L’économie des besoins, titre de l’un de ses derniers livres, qui lui permet d’identifier les besoins relevant de l’intérêt  général et d’envisager les moyens les plus appropriés pour parvenir à leur satisfaction en poussant l’analyse  jusqu’aux  moyens économiques, politiques et patrimoniaux et en ne se contentant  pas de faire confiance à la seule technostructure.

Mais ce qui m’apparait le plus important peut être dans la conjoncture actuelle   c’est d’évoquer Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, titre d’un autre de ses livres. Jacques n’était pas un haut fonctionnaire conforme mais un grand serviteur de l’État et du service public. Dans l’exercice de ses hautes responsabilités, il a été loyal et compétent sans jamais renoncer ni dissimuler ses convictions politiques et philosophiques. On sait moins qu’il a mené  une action internationale courageuse à l’égard du Maghreb et notamment de l’Algérie  pays de son enfance (le dernier article de son  blog porte sur  les suites à donner au rapport Stora) et aussi en soutien du peuple  palestinien. C’était également   un habile travailleur manuel : il aimait et savait réparer une chaise cassée. Seul en cuisine, il excellait. Un homme véritable.

Les 40 ans de l’Institut Régional d’Administration (IRA) de Bastia

Le 7 janvier 1982  j’ai inauguré les locaux de l’Institut Régional d’Administration (IRA) de Bastia. Pour marquer cet anniversaire un séminaire y a été organisé sur le thème «  Quelles compétences pour le service public de demain ? ». On trouvera ci-dessous le texte de l’intervention introductive.

Par ailleurs, la 42e  promotion actuellement en formation a choisi comme nom celui de « Anicet Le Pors » faisant suite à ceux de Gisèle Halimi, Albert Camus et Joséphine Baker.

Le communiqué des membres de la 42e promotion :

Quelle étique des compétences du service public de demain ?

Je vous remercieiMonsieur le Directeur de l’Institut régional d’administration de Bastia ainsi que vos collaborateurs et collaboratrices pour votre accueil. IRA que j’ai eu l’honneur en effet d’inaugurer le 7 janvier 1982. C’est donc avec plaisir que je me retrouve ici aujourd’hui. Et qui plus est, suite à l’initiative de femmes et d’hommes qui pour la plupart d’entre eux ne sont nés que bien plus tard et qui ont aujourd’hui l’âge de mes petits-enfants. Que vous ayez décidé de donner mon nom à votre promotion m’honore grandement. Je le ressens comme un symbolique passage de témoin et c’est pour moi très émouvant. J’en remercie de tout cœur la 42e promotion de l’IRA de Bastia. En raison, je la remercie aussi d’avoir eu le simple courage d’écrire « Nous sommes fiers de notre statut et de ce qu’il représente ». Un témoignage d’optimisme dans une époque qui en est dramatiquement dépourvue.

Le thème choisi  pour ce colloque « Quelles compétences pour le service public de demain ? » est de la plus haute importance au sein du changement et le programme retenu souligne bien la multiplicité des approches nécessaires : le numérique, le collectif, la coopération, les gestions, etc. Mais je n’ai pas voulu m’engager sur ces questions puisque des interventions, des tables rondes et des rencontres en traiteront savamment. Pour avoir rencontré aussi souvent une question connexe au cours d’initiatives récentes, je voudrai simplement livrer quelques réflexions sur l’éthique qui me semble devoir être nécessairement consubstantielle de la compétence pour le service public de demain.

L’éthique statutaire globale

L’éthique peut être considérée de manière globale ou singulière. Globalement elle peut recouvrir de nombreuses idées : valeurs, principes, droits, obligations, et même …  morale. C’est ce que l’on peut appeler un mot-valise ; il faut alors préciser le terrain sur lequel on se situe. Ici c’est le statut général des fonctionnaires qui est le support de l’éthique du service public dont la finalité est l’intérêt général. C’est ce qu’ont décliné les choix retenus lors de l’élaboration du statut, en 1983 comme en 1946. Quatre choix.

Le choix du fonctionnaire-citoyen contre la conception du fonctionnaire-sujet qui avat prévalu pendant tout le XIXe siècle et la première moitié du XXe siècle. Le citoyen est plus libre que le sujet et, peut-on penser, plus efficace dans le développement de ses compétences.

Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi, c’est-à-dire circonscrit par l’exercice d’un métier et tributaire de celui-ci, ce qui limite la perspective, la diversité et la mobilité élevée au rang de garantie statutaire fondamentale (art. 14 de la loi du 13 juillet 1983).

Le choix d’un juste équilibre entre deux principes constitutionnels : l’unité de la République et la libre administration des collectivités territoriales. C’est la fonction publique « à trois versants » respectant les spécificités locales dans le cadre d’une cohérence conceptuelle et juridique.

Enfin, outre le choix d’une architecture juridique solide composante importante de notre État de droit, le choix d’une référence à des principes ancrés dans notre histoire : le principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, DDHC), le principe d’indépendance (loi de 1834 sur l’état des officiers), le principe de responsabilité (art. 15 de la DDHC). À ce propos, je parle bien de principes et non de valeurs, plus évanescentes.

 Sur la base de ces quatre choix, je pense donc que l’on peut parler d’une éthique statutaire globale. Mais on peut aussi préciser une éthique propre du fonctionnaire que, pour ma part, j’identifie à sa responsabilité.

L’éthique propre du fonctionnaire : sa responsabilité

Prenons comme point de départ de la réflexion l’article 15 de la DDHC de 1789 : «  La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », et ce dans l’ensemble des caractéristiques de cette dernière concernant aussi bien les compétences que l’esprit de responsabilité. Dans cet esprit, la loi du 13 juillet 1983 fixe les droits et obligations des fonctionnaires et peut, à cet égard, être considérée comme la loi sur l’éthique du fonctionnaire.

Sur ce thème la loi évoque notamment : l’interdiction pour le fonctionnaire  d’exercer une autre activité professionnelle, le devoir d’informer mais dans des conditions de secret et de discrétion professionnelle, mais particulièrement intéressant pour notre propos est l’article 28 de la loi, inchangé depuis 1983,  qui s’exprime en quatre propositions.

1° « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». Le principe de responsabilté » est ainsi posé pour tous. Il ne s’agit pas seulement de savoir exécuter, mais de le faire de manière conforme aux pratiques usuelles et attendues.

 2° « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, … ». Il n’est donc pas soumis strictement à une injonction indiscutable, mais garde une marge d’appréciation personnelle sur la conformité technique et même juridique jusqu’au refus d’exécution …

 3° « … sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public », jugement et posture qui ne sont pas sans risque lorsqu’ils sont le fait d’agents publics agissant seuls. On pourrait évoquer dans cette catégorie hybride des « désobéisseurs » des « lanceurs d’alerte »  caractérisés par l’absence d’une mutualisation des informations, des démarches et  risques.

4° « Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». Ainsi, les compétences étant organisées de manière complémentaire et solidaire, il en est de même pour les responsabilités, d’autant plus importante que le niveau est élevé et qu’il doit aussi rendre compte de celle des niveaux subordonnés.

Dans l’ensemble de la loi d’origine les expressions « pouvoir hiérarchique », « obligation de réserve », « devoir d’obéissance » ne figurent pas dans le statut, bien que ces règles existent réellement dans la pratique, on le sait, et que leur méconnaissance peut être sanctionnée. Mais j’ai souhaité centrer le comportement du fonctionnaire sur sa responsabilité personnel dans le cadre du statut plutôt que sur sa soumission au couple dogmatisme-conformisme.Tout cela sous le contrôle du juge.

L’éthique dans un avenir incertain

Si l’on adhère à cette conception globale de l’éthique dont le cadre est le statut général et à l’éthique singulière qui pour moi  s’identifie à  la responsabilité du fonctionnaire, alors on dispose des outils pour apprécier les impacts politiques, économiques et sociaux des réformes actuelles sur cette conception. Je me garderai bien ici de me lancer dans cet exercice d’ensemble. J’illustrerai néanmoins mon propos en pointant trois exemples : la concurrence de la déontologie, le recours aux contractuels, le renforcement du pouvoir discrétionnaire.

La concurrence  de la déontologie

La place de la déontologie dans la fonction publique a fait l’objet de la loi du 20 avril 2016. Elle mêle valeurs et principes : neutralité, laïcité, dignité, impartialité, intégrité, probité, liberté de conscience dont on ne saisit pas la cohérence. Les chefs de service sont appelés à veiller à leur respect. Or ce sont surtout leS principes qui ont vocation à la création de normes en droit positif. C’est là une expression du recours grandissant à la déontologie, elle-même relevant de la notion de « droit souple » importée des États-Unis. Le droit souple a la faveur des acteurs de l’économie de marché car moins contraignant que la réglementation. La déontologie renvoie généralement à des recommandations sans sanction, à des codes de bonne conduite qui ne peuvent évidemment envisager tous les cas de figure des situations auxquelles un fonctionnaire pourrait se trouver exposé. Dans le même temps ce renvoi dépossède le fonctionnaire-citoyen de  l’exigence de réflexion personnelle et d’autodétermination. Peut-on imaginer que le préfet Jean Moulin et le conseiller d’État René Cassin auraient pu trouver dans un code de déontologie la réponse aux questions qu’ils se posaient en 1940 ?

Le recours accru aux contractuels

C’est l’une des principales dispositions de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. C’est l’aboutissement d’une succession depuis 20 ans de remises en cause  frontales et de dénaturations du statut. Un rapport annuel du Conseil d’État préconisait en 2003 de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique. Le président  Sarkozy préconisait en 2007 le recours au « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». La réforme du code du travail a institué ce contrat individuel comme référence sociale majeure, valable pour le public comme pour le privé. La réforme actuelle envisage des abandons de missions, des transferts d’activités au secteur privé et le recrutement, y compris venant du privé, de personnels contractuels à tous niveaux, dont l’encadrement supérieur. Les conditions de recrutement, de formation et de gestion pourraient doncs’en trouver bouleversées et le besoin d’éthique relativisé. Le contrat prend ainsi le pas sur la loi, le métier ou l’expertise sont substitués à la fonction, la performance  individuelle remplace la recherche de l’efficacité sociale finalisée par l’intérêt général. À terme, le risque de confusion des finalités, de conflits d’intérêts, de captation de l’action publique par des intérêts privés.

Le renforcement du pouvoir discrétionnaire

La crise sanitaire a révélé l’efficacité sociale des « collectifs de base » de l’hôpital plutôt que celle des concepteurs de la tarification à l’acte et de leurs soutiens administratifs. Des observations de même nature ont pu être faites à l’école, dans les services sociaux et bien d’autres administrations.  Cette situation explique sans doute la discrétion actuelle des thuriféraires du New public management promu par le système en place. C’est surtout un constat d’échec de l’idéologie managériale appliquée au service public. Cela a pu précipiter la décision de l’exécutif de supprimer l’École nationale d’administration et les grands corps de l’inspection générale des Finances, des Affaires sociales, de l’Administration et de la Préfectorale qui laisseraient place à un vaste ensemble fongible de postes fonctionnels nommés à la discrétion de l’exécutif. Le Conseil d’État et la Cour des comptes, protégés par leur reconnaissance constitutionnelle verraient cependant leur recrutement réformé dans le même esprit. Ce serait alors une évolution caractérisée vers une autre conception de la fonction publique, celle du spoil system, le « système des dépouilles » américain.

J’aurais pu évoquer la question de l’éthique et de la responsabilité du fonctionnaire sur d’autres thèmes sur le mode « éthique et-  »  : égalité femmes-hommes, révolution numérique, gestion prévisionnelle, relations internationales, etc. Mais c’est à vous qu’il appartiendra dans l’avenir d’apporter  les réponses.

Sur quelques questions abordées

Sur l’évaluation des compétences

Les compétences qui doivent être mises au service de l’intérêt général doivent figurer parmi les plus élevées. Leur agencement, étudié dans ce séminaire doit donc être considéré avec le plus grand soin. Pour autant les compétences ne contiennent pas en elles-mêmes leurs propres finalités. Je l’ai souligné concernant les préoccupations éthiques. Cela est également vrai pour les missions assignées au service public. Prendre les moyens que sont les compétences pour les fins conduit à la technocratie qui tourne le dos à la démocratie. D’où la nécessité de la loi « expression de la volonté générale » (en réalité réputée comme telle mais le plus généralement simplement majoritaire) pour dire l’intérêt général et le traduire en actions publiques définies par le gouvernement et mises en oeuvre par des services publics dont la fonction publique occupe une place largement majoritaire. C’est dans ce cadre que les compétences trouvent leurs finalités, sinon elles avancent « à l’aveugle ». Elles doivent donc s’inscrire dans une réalité collective (corps, représentation), structurelle (qualifications, mobilité) et de long terme (gestion, prévision

Sur les dépenses publiques

Il est courant de voir identifier le service public à un coût. Encore récemment la fonction publique n’avait plus de ministère autre que celui des finances. Il y a à cela une explication de fond : faute de savoir faire autrement, la comptabilité nationale mesure la « production » des administrations par leurs dépenses, l’intérêt général assumé par le service public multidimensionnel par nature étant irréductible à une évaluation monétaire. Pour autant il faut se garder de toute facilité sur les question des financements publics ou de la place des services publics dans la société. Ainsi, le poids de la dette publique n’est pas une calamité naturelle, tout dépend à quoi elle sert et comment elle est couverte. Si elle atteint 120 % du produit intérieur brut (PIB) en France, elle est de 220 % du PIB au Japon qui n’est pas en faillit car la dette y est couverte par un emprunt d’État souscrit par les Japonais eux-mêmes. Il n’y a pas trop de fonctionnaires en France. La dernière étude de France Stratégie de décembre 2018 sur le sujet montre que la France se situe en position moyenne haute parmi 19 pays développés avec 87 agents publics pour 1000 habitants contre 40 pour le Japon et autour de 150 pour les pays scandinaves. Enfin, on notera que tout classement des pays selon le niveau des dépenses publiques est dépourvu de signification si l’on ne mentionne pas sur la base de quels indicateurs ces classements ont été établis et pour quelles politiques menée.

Sur l’avenir du  statut général

Le développement du service public tient, en France, à trois tendances pluriséculaires  lourdes : la sécularisation du pouvoir politique entrainant une autonomisation de l’appareil d’État et une expansion administrative, une socialisation des financements publics pour des besoins sociaux croissants, une maturation des principes et concepts d’intérêt général, de service public et de fonction publique. L’avènement du néolibéralisme en 1983 (point haut du secteur public en France) n’a pas inversé ces tendances si elle en a contrarié l’effet. Le statut général des fonctionnaires dont les caractéristiques essentielles ont été analysées précédemment a résisté aussi bien aux attaques frontales et qu’aux dénaturations dont il a été la cible. Le quinquennat actuel, sous couvert de transformation apparait particulièrement néfaste. Pour autant, le statut reste profondément ancré dans l’opinion publique et parmi les fonctionnaires, les dépenses et effectifs publics ont continué de croitre pour répondre à une progression encore plus forte des besoins et le statut est toujours debout, 75 ans après le statut fondateur,  38 ans après le statut fédérateur.

La 42e promotion de l’IRA de Bastia le 4 juin 2021(avec et sans masques)

Les services publics dans la Commune de Paris de 1871

Les services publics sont une réalité à la fois collective, structurelle et de long terme. Dès lors, il peut sembler vain d’en faire une analyse fructueuse et significative dans une période de seulement 72 jours. L’ennemi était aux portes de Paris. Le gouvernement et  les administrations centrales qui lui étaient rattaché siégeaient  à Versailles. Le nombre des agents publics de l’État, de l’ordre de 200 000, n’atteignait pas alors le dixième des effectifs d’aujourd’hui, dont les quatre-cinquièmes dans l’instruction publique, la poste et les finances. Dans Paris seulement un agent public sur quatre était à son poste, quelques-uns hostiles avaient été écartés, beaucoup dans ces circonstances     avaient disparu  dont une partie relevait du parasitisme du Second Empire. Les services étaient souvent désorganisés et les matériels en mauvais état. Il était très difficile dans ces conditions de programmer les actions publiques, a plus forte raison d’envisager une quelconque planification. Pourtant, la brièveté même de cette  période explique sa densité, la vigueur des élans qu’elle a entrainée, l’accélération des réflexions sur tous les problèmes de la société dans un moment exceptionnel. 

Les communards n’étaient pas guidés par une idéologie de l’action que le marxisme rationalisera, mais ils surent dans l’ensemble dépasser leur grande diversité idéologique par une convergence des actions publiques finalisée par un sens collectif de l’intérêt général. Pour répondre dans l’urgence aux besoins de la population, des commissions furent créées  au niveau central et dans les arrondissements. Elles concernèrent notamment selon les priorités du moment : les  finances, la sureté générale, l’enseignement, les subsistances, la justice, le travail, les relations extérieures, la guerre. D’énormes efforts ont été déployés pour faire fonctionner de manière pragmatique une machine administrative alourdie par la bureaucratie de l’époque impériale. Les finances ont fait l’objet de comptes détaillés et d’une gestion scrupuleuse. Une attention particulière a été apportée aux services municipaux relatifs à l’approvisionnement en vivres, à la santé, à l’hygiène, à la lutte contre l’incendie), à l’état-civil, au Mont-de-piété. La plupart des services publics de caractère industriel ont bien fonctionné : la poste, le télégraphe, les chemins de fer, jusqu’aux monnaies et médailles dirigées par le grand syndicaliste et dirigeant communiste Zéphyrin Camélinat 

À l’inverse de la situation sous le Second Empire où l’allégeance des agents publics au pouvoir exécutif était requise, la Commine aurait pu s’inscrite dans la filiation de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 concernant l’application des principes d’égalité et de responsabilité des agents publics exprimés par l’article 6  : « (…) Tous les citoyens étant égaux (aux) yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes places, dignités et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. », et par l’article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. », mais dans une aussi brève période elle a dû procéder de façon discrétionnaire ou par élection des agents public et des magistrats. Mais elle a combattu les inégalités, s’est prononcée pour l’égalité homme-femme, a plafonné les hauts revenus et prôné un minimum salarial, développé l’aide aux nécessiteux. Dans le contexte si dramatique de la fin de la Commune elle a été jusqu’à préconiser le droit à la désobéissance dans son Journal officiel du 24 mai 1871. Ces approximations et tâtonnements  ont néanmoins aidé à préciser le concept de citoyenneté. L’appellation de « citoyen » était réservée  aux communards. 

Les femmes et les hommes de la Commune n’ont pu se poser la question du dépérissement de l’État et n’ont pas non plus voulu sa destruction étant donné que le centre de gravité de celui-ci était à Versailles ainsi que  la quasi-totalité de l’appareil administratif en dépendant. Mais ils ont pratiqué à la fois par nécessité et choix de gestion la délégation d pouvoir et la décentralisation des décisions. Dans ces conditions l’application du principe de séparation des pouvoirs ne pouvait être qu’approximative, de même que la question de hiérarchie des normes. Les délibérations du Conseil général de la Commine ne pouvaient pas être regardées comme des lois et ces décisions avaient généralement le caractère réglementaire de décrets. C’était un souci d’ordre. Ainsi, René Bidouze, l’un des meilleurs spécialistes de l’histoire des services publics sous la Commune rapporte que le journaliste libertaire Arthur Arnould avait proposé de classer les décrets en trois catégories : les décrets de principe (abolition de la conscription, séparation de l’Église et de l’État), les décrets d’actualité (loyers, pensions) et les décrets de combat (otages, destruction de la colonne Vendôme)[1]. Toute une série de propositions annonçaient les grandes lois sur la laïcité des années 1880 :  suppression du budget des culte s, école primaire gratuite et obligatoire, école intégrale avec formation professionnelle, réduction de l’emprise de l’Église sur les établissements hospitaliers.

Il serait hasardeux de prétendre porter un jugement sur le fonctionnement des services publics sous la Commune avec le regard et les critères d’aujourd’hui. En revanche si son souvenir reste si vivace 150 ans plus tard, c’est qu’elle porte toujours témoignage de la possibilité de combiner  une grande ambition émancipatrice et le savoir-faire des citoyens au plus près des problèmes de la cité face aux plus pressants dangers. Aujourd’hui, ce sont encore les collectifs de base des services publics qui se sont montrés les plus efficaces dans les services de santé, les établissements d’enseignement et de recherche, les collectivités locales  et d’autres pour combattre l’épidémie et ses conséquences sociales. Se souvenir que pendant la Commune, à l’initiative de Gustave Courbet, un appel fut lancé par des artistes pour la réouverture des musées et la tenue d’une exposition, que la fédération des artistes élabora un plan de réforme de l’administration des Beaux-Arts, nous parle encore.


[1] René Binouze, 72 joues qui changèrent la ciré, préface d’Anicet Le Pors, Le Temps des Cerises, Paris, 2001.

10 mai 1981, et après

Dimqnche

Le 10 mai 1981, cela fera 40 ans que François Mitterrand a été élu président de la République. Quel souvenir gardez-vous de cette victoire de la gauche et de l’espoir ressenti par des millions de Français ce soir-là ?

Comme tous les communistes j’ai ressenti une joie intense car nous pensions avoir enfin atteint notre objectif : créer les conditions d’une transformation sociale profonde grâce à l’union de la gauche sur la base d’un Programme commun de gouvernement. Mais pour les communistes qui avaient été les plus engagés dans ce combat, il y avait aussi de l’amertume, car la victoire avait été acquise au prix d’un affaiblissement du Parti communiste dont nous ne percevions pas alors qu’il était le début d’un déclin de longue durée. Il y avait là le sentiment d’une réelle injustice : les militants avaient beaucoup payé de leur personne, un gros effort théorique avait été  accompli  sur le concept du capitalisme monopoliste d’État (CME), notre conception du socialisme se fondait sur une démocratie avancée, le parti était soudé et la campagne avait connu de fortes affluences dans les meetings, enthousiastes sur l’air du Chiffon rouge de Michel Fugain. Certes, il y avait  bien eu des élections partielles décevantes et des faux-pas, mais cela ne nous empêchait pas de scander « Marchais président, c’est l’espoir au présent ! ».

Vous avez été ministre de la Fonction publique de Mitterrand de 1981 jusqu’au départ des ministres communistes du gouvernement en 1984. Quel regard portez-vous sur l’action de François Mitterrand au long de ses deux mandats ? A-t-il suffisamment « changé la vie ? »

Je pense qu’il faut distinguer les deux premières années (1981-1983) durant lesquelles les réformes engagées ont, dans l’ensemble, été conformes aux engagements présidentiels, du reste de la période après le « tournant libéral » du printemps 1983. Cela tient à la singularité de l’élection de François Mitterrand à gauche en France, tandis que Margaret Thatcher en Grande Bretagne en 1979, Ronald Reagan aux États Unis en 1980 et Helmut Kohl en Allemagne en 1982 ouvraient la période du néolibéralisme dans laquelle nous nous trouvons toujours. Dès lors, la politique conduite par Mitterrand était condamnée à la normalisation sous la pression de l’Union européenne et faute d’une réaction populaire suffisante en France en raison de la soumission sociale-démocrate et de l’affaiblissement communiste. Cela dit, des réformes importantes ont été engagées durant la première année, jusqu’au blocage des salaires et des prix en juin 1982, clôturant un « état de grâce » d’une seule année. Pour autant des réformes démocratiques engagées ont pu au-delà suivre leur chemin. Ainsi, en ce qui me concerne, l’élaboration du statut général des fonctionnaires a été lancée dès juillet 1981, mais la  quatrième et dernière loi constitutive du statut n’a été promulguée qu’en janvier 1986, sous la critique acerbe mais trop tardive de François Mitterrand. Insuffisant toutefois pour « changer la vie » !

40 ans après cette première victoire de la gauche sous la Ve République à une élection présidentielle, et bientôt dix ans après celle de François Hollande en 2012, les Français semblent se détourner de plus en plus des candidats et partis de gauche. A-t-elle trop déçue quand elle est au pouvoir ?

Si l’on s’en tient aux exécutifs : François Mitterrand a affaibli la souveraineté nationale et populaire en poussant l’intégration de la France dans une Union européenne décadente ; Lionel Jospin a privatisé le secteur public plus qu’aucun autre gouvernement de droite et, avec celle-ci, il a renforcé le caractère présidentiel de la Ve République en instaurant le quinquennat et en inversant le calendrier des élections présidentielles et législatives  ; François Hollande a engagé une réforme du code du travail antisociale parachevée par sa recrue Emmanuel Macron. Si la gauche a un sens, celle-là a ce qu’elle mérite.

Entretien réalisé par Aurélien Soucheyrenn- Humanité – Dimanche

L’Élysée le 24 juin 1981, de gauche à droite : Jack Ralite, , Charles Fiterman, Anicet Le Pors, Marcel Rigout

La responsabilité des agents publics des professions de la sécurité – Rencontre avec des élèves du Lycée professionnel François Arago de Villeneuve-St-Georges (Val-de-Marne), le 11 mars 2021

La rencontre concernait des élèves des classes de première t de terminale de la filière des métiers de la Sécurité en vue de l’obtention d’un baccalauréat débouchant à partir de l’année prochaine sur un BTS. La filière organise la formation d’hommes et de femmes, futurs policiers, gendarmes, pompiers, agents de sécurité, douaniers, militaires, etc. Elle leur permet d’acquérir les bases de ces métiers en matière juridique et concernant les pratiques professionnelles, d’effectuer des stages en milieux professionnels évoquant les problèmes d’actualité.

Cette rencontre avait pour but de confronter ces problèmes à une expérience professionnelle, politique et ministérielle ayant statué en matière de responsabilité, de secret, de discrétion, d’éthique  des fonctionnaires  (articles 25, 26, 27 et 28 du statut général des fonctionnaires, SGF ; voir aussi ci-dessous  dans ce blog : « Éthique et fonction publique du XXI° siècle »). 

Les échanges, détendus et réfléchis, ont abordé, entre autres,  les points suivants.

Sue les questions relatives à la responsabilité

Opinion sur le retrait de la clé d’étranglement – impact de ce retrait sur le niveau  la délinquance  – la sécurité dans l’élaboration statutaire – obligation de réserve et devoir d’obéissance – actualité eu SGF – raisons du nouveau statut en 1983.

Sur les questions concernant l’expérience

Justification de l’art. 28 du SGF – l’ENA et les conditions d’accès à l’action politique – secret du vote et vote blanc – appréciation sur la politique sanitaire actuelle – gestion d’une activité ministérielle – le vécu de la 2e guerre mondiale – réussites et échecs en politique – parcours scolaire – journée-type d’un ministre – conseils à la ministre actuelle de la fonction publique – l’évolution des salaires dans la fonction publique – la liberté de parole d’un ministre et ses conséquences  – les raisons d’être un « politicien » – les conditions d’entrée dans la fonction publique – le concours comme modalité d’accès.

Sur la citoyenneté en général

Militantisme et vie privée – l’avenir du communisme – l’activité après une période ministérielle – action pour l’égalité hommes-femmes – les meilleures années d’une carrière – réformes de la fonction publique à engager aujourd’hui – conseils à un jeune de 20 ans – élection du Président de la République au suffrage universel – comportement dans le confinement – jugement porté sur la jeunesse actuelle – la place du sport et de la culture – le salaire et les avantages des ministres – analyse de l’évolution passée, de la crise et des perspectives pour la France.