Origine, nature et usage du pouvoir administratif

par Anicet Le Pors

ancien ministre de la Fonction publique

et des Réformes administratives

Conseiller d’État honoraire

Selon l’article 20 de la constitution : « ‘Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l’administration et de la force armée […] ». En réalité, on sait bien qu’il n’en est rien, ce n’est pas le gouvernement mais le président de la République qui détermine et conduit la politique de l’exécutif. On est très loin de la conception du « parlementarisme rationalisé » qu’évoquait Michel Debré l’un des fondateurs de la constitution de la Ve  République. Ce n’est d’ailleurs pas de parlementarisme dont il s’agit, mais d’un présidentialisme qui ne correspond ni aux promesses des fondateurs de cette république, ni aux pratiques des gouvernements successifs. Quant à l’administration elle ne serait, selon l’article précité, qu’un instrument du pouvoir exécutif sans autonomie propre. En réalité, la question est bien plus complexe, car si l’administration est bien un instrument dont dispose le pouvoir exécutif, elle doit être intègre, impartiale, compétente, ce qui relève du contrôle et de l’action politiques. Surtout, elle est activée par des fonctionnaires qui doivent présenter les mêmes qualités et pour cela bénéficier de garanties qui en font des citoyens de plein droit par la loi est pleinement responsables dans leurs activités. La conception française, républicaine, de l’administration et de la fonction publique est aujourd’hui l’aboutissement d’une très longue histoire qu’il est indispensable de rapporter pour situer leur place vis-à-vis des institutions et apprécier les enjeux administratifs et institutionnels de notre temps.

La tradition d’un pouvoir hiérarchique autoritaire 

Sous la monarchie, les fonctions publiques sont, au début, exercées dans le cadre d’offices tenus par des officiers qui bénéficient de l’inamovibilité, puis de la patrimonialité et de l’hérédité, moyennant droits de mutation par l’édit de Paulet en 1604, ce qui constitue une source de revenus pour la royauté, laquelle perd peu à peu le contrôle du système. Sont alors créés des commissaires placés plus directement sous l’autorité hiérarchique du roi, ce qui entraine la constitution d’une administration d’État plus centralisée. En même temps, se met en place une fonction publique technique avec, par exemple, la création de l’École des Ponts et Chaussées en 1747. Le système s’étend aux tâches d’exécution avec la création de postes de commis placés sous l’autorité de chefs de services. Les tentatives de remise en ordre buttent à tous niveaux sur des pratiques de népotisme, de corruption qui entrainent un profond discrédit de cette fonction publique. La Révolution française supprime la vénalité des charges et la Déclaration des droits de 1789 fait du mérite le critère de l’accès aux emplois publics. Toutefois, les changements sont limités et les emplois publics forment un ensemble hétéroclite. Les principales fonctions sont souvent confiées à des personnalités élues qui doivent faire allégeance aux autorités. Toutefois, quelques progrès sociaux sont enregistrés comme l’esquisse d’un système de retraite pour les employés de l’État. Une certaine exigence de qualité tend à s’imposer également.

Une conception autoritaire du pouvoir hiérarchique s’affirme sous le Consulat et l’Empire. Sous la Restauration, la Monarchie de Juillet et le Second Empire, les grands corps (Conseil d’État, Cour des comptes, Inspection des finances) très conformistes, sont honorés et participent activement aux activités industrielles et financières tandis que l’affairisme se développe. La IIe République supprime le cumul de l’exercice d’une fonction publique et d’un mandat parlementaire. La Commune de Paris accorde une attention particulière à l’organisation des services publics et à la condition sociale des agents publics et ce nouvel état d’esprit, en dépit de la brièveté de l’expérimentation se prolonge sous le gouvernement de défense nationale puis dans les débuts de la IIIe République. Une reprise en main politique de l’administration se traduit par une plus grande attention portée à la loyauté et à la compétence des agents publics recrutés davantage dans des milieux plus modestes. L’affaire Dreyfus puis celle des « fiches » (mention des orientations politiques dans les dossiers personnels) soulignent la nécessité de la neutralité des agents publics.

Les fonctionnaires sont écartés du bénéfice des lois de 1864 sur le droit de grève et de 1884 sur le droit syndical. Leurs associations, puis plus tard leurs syndicats en feront leur revendication au cours des décennies suivantes tout en demandant plus généralement un « contrat collectif ». Des garanties leur sont progressivement accordées par la loi ou la jurisprudence ou encore par une reconnaissance de fait, comme celle du droit syndical par le Cartel des gauches en 1924. La notion de statut est le plus souvent évoquée par les gouvernements conservateurs comme instrument coercitif du pouvoir hiérarchique, ce qui conduit les organisations représentatives des fonctionnaires à dénoncer la menace d’un « statut carcan ». De fait, le premier statut des fonctionnaires est l’œuvre du gouvernement de Vichy, la loi du 14 septembre 1941. 

Les agents des collectivités locales suivent avec retard l’évolution de la situation des fonctionnaires de l’État mais dans une condition inférieure et un cadre administratif instable. Par l’arrêt Cadot de 1889, le Conseil d’État admet sa compétence à leur égard et, par-là, les reconnaît comme agents publics. En 1919, il est fait obligation aux communes de prévoir des dispositions statutaires pour leurs personnels. Mais la loi de finances du 31 décembre 1937 interdit aux communes de faire bénéficier leurs agents de rémunérations supérieures à celles versées à leurs homologues de l’État. Les établissements hospitaliers sont placés jusqu’au milieu du XIXe siècle sous administration de l’Église. Un édit du 12 décembre 1698 en avait uniformisé la gestion, l’évêque présidant l’assemblée générale de l‘établissement. Une sécularisation se développe qui améliore la situation administrative des personnels et écarte progressivement les religieux. 

Le XIX siècle et la première moitié du XXe seront ainsi dominés dans l’administration par un principe hiérarchique  autoritaire débouchant sur une conception  du « fonctionnaire-sujet » que Michel Debré définira par la formule suivante – à laquelle ne sauraient cependant se réduire sa position et son rôle dans l’élaboration des réformes – « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait [1]. »

1946 : Maurice Thorez, la conception du fonctionnaire-citoyen

Le programme du Conseil national de la Résistance (CNR) ne prévoyait pas de réformes spécifiques pour l’administration et la fonction publique, mais l’appel à une large démocratisation créait des conditions favorables à leur conception. C’était aussi la volonté du général de Gaulle qui souhaitait pouvoir s’appuyer sur une administration loyale et efficace. Il en chargea le ministre de la fonction publique d’alors Jules Jeanneney, avec le concours de Michel Debré. Des commissions furent alors constituées dont une commission syndicale composée de dix représentant de la CGT et cinq de la CFTC, seuls syndicats alors existants. Mais elle ne fut d’aucune utilité car les reformes furent adoptées par la voie de l’ordonnance du 9 octobre 1945. Elle concernait les créations suivantes : l’École Nationale d’Administration (ENA), une Direction de la Fonction publique, un corps interministériel d’administrateurs et un autre de secrétaires administratifs, un Conseil permanent paritaire de l’administration civile, les Instituts d’études politiques (IEP). Le 21 novembre 1945, Maurice Thorez, secrétaire général du parti communiste français devint ministre d’État, chargé de la fonction publique, peu avant la démission du général de Gaulle le 20 janvier 1946.

Le groupe de travail constitué par le ministre de la Fonction publique dut surmonter de nombreuses difficultés pour élaborer un projet. Ce fut tout d’abord la position de la Fédération générale des Fonctionnaires (FGF-CGT) qui continuait à revendiquer un « contrat collectif ». Cependant, l’un de ses dirigeants, Jacques Pruja, défendit l’idée d’un statut législatif prenant le contrepied du « statut carcan » jusque-là dénoncé par le mouvement syndical. À force de ténacité il parvint à convaincre son organisation sur la base d’un projet qu’il avait personnellement élaboré. Il fallut aussi surmonter la forte réserve de hauts fonctionnaires et notamment du directeur de la Fonction publique. La CGT et la CFTC divergeaient également sur le mode de représentation des syndicats. Un premier projet fut vivement critiqué, notamment en ce qu’il créait un poste de secrétaire général de l’administration suspecté de vouloir être substitué pour des raisons politiques à celui de directeur de l’administration, aux compétences essentiellement juridiques. Les opposants au projet se mobilisèrent alors pour le modifier au fond, puis pour tenter d’en freiner la discussion afin qu’il ne puisse achever son parcours parlementaire et que, finalement, on y renonce. Le projet fut à nouveau contesté lorsqu’il passa en Conseil des ministres le 12 avril 1946 où il fut vivement attaqué. 

Maurice Thorez transigea sur la création du secrétariat général de l’administration qu’il abandonna, mais tint bon sur le reste. Son entreprise fut à nouveau contrariée par le rejet, le 5 mai 1946, d’un premier projet de constitution qui rendit nécessaire ne nouvelles élections législatives. Après la formation d’un nouveau gouvernement ; le mouvement républicain populaire (MRP) parti démocrate-chrétien d’alors, de concert avec la CFTC déposa un projet qui entraina aussitôt un nouveau dépôt du projet antérieur du ministre de la Fonction publique. Finalement, Maurice Thorez obtint du président du Conseil, Georges Bidault – à la suite d’une tractation sur laquelle on continue de s’interroger – l’assurance que son projet viendrait bien en discussion avant la fin de la deuxième constituante. Le rapport de force s’établit en faveur d’un projet amendé. Il vint en discussion le 5 octobre à l’Assemblée lors de sa dernière séance. Il fut adopté à l’unanimité, sans discussion générale, après seulement quatre heures de débat pour 145 articles.

Le statut ne concernait que les fonctionnaires de l’État, c’est-à-dire, 1105 000 agents publics. Les agents des collectivités territoriales n’étaient pas pris en compte par ce statut. Ils bénéficières cependant de dispositions statutaires nouvelles par une loi du 28 avril 1952 codifiée dans le livre IV du code des communes, tandis que les personnels des établissements hospitaliers étaient également l’objet de dispositions statutaires par un décret-loi du 20 mai 1955 codifiées dans le livre IX du code de la santé publique. Le statut mit dans la loi de très nombreuses garanties pour les fonctionnaires en matière de rémunération, d’emploi, de carrière, de droit syndical, de protection sociale et de retraite. La novation la plus surprenante aujourd’hui était, pour la première fois, la définition d’un « minimum vital » (on dirait du SMIC aujourd’hui) : « Par minimum vital il faut entendre la somme en-dessous de laquelle les besoins individuels et sociaux de la personne humaine considérés comme élémentaires et incompressibles ne peuvent être satisfaits. » (Art. 32, 3e alinéa). C’était la base d’une autre disposition du même article prévoyant qu’aucun traitement de début d’un fonctionnaire ne soit inférieur à 120 % de ce minimum vital.

Au terme du périple, Jacques Pruja, initiateur du projet de statut au sein de la Fédération générale des fonctionnaires CGT, manifesta quelque amertume, regrettant les dénaturations portées au projet d’origine et critiquant sévèrement l’esprit routinier et rétrograde des hauts fonctionnaires du Conseil d’État, l’arrogance de certains ministres, les préoccupations partisanes et électorales. Mais Maurice Thorez livra en conclusion la conception nouvelle : « Le fonctionnaire […], garanti dans ses droits, son avancement, et son traitement, conscient en même temps de sa responsabilité, considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative »[2]. Était ainsi consacrée la conception du fonctionnaire-citoyen.

1983, une  fonction publique unique à trois versants

 Lors de l’avènement de la Ve République, l’ordonnance du 4 février 1959 abrogea la loi du 19 octobre 1946, mais les dispositions essentielles du statut furent conservées si le nombre d’articles fut ramené de 145 à 57 en raison d’une nouvelle définition des champs respectifs de la loi et du décret dans la constitution. Le mouvement social de 1968 ne modifia pas ce dispositif statutaire, mais les fonctionnaires, qui participèrent activement au mouvement, bénéficières de retombées des évènements : la reconnaissance de la section syndicale d’entreprise, par exemple. Une large concertation s’ouvrit ensuite sur des questions importantes qui déboucha sur des conclusions connues sous le nom de « constat Oudinot ». L’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République le 10 mai 1981, permit d’ouvrir un nouveau chantier statutaire.

Le président François Mitterrand ayant fait de la décentralisation l’une de ses priorités, il avait chargé son ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, maire de Marseille, d’élaborer un projet de loi sur le sujet. Nommé le 23 juin ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives, je m’aperçus rapidement que le projet n’envisageait pour les agents publics de l’administration territoriale qu’un renforcement des garanties figurant dans le code des communes. Craignant la constitution, à côté de la fonction publique de l’État, fondée sur le système de la carrière comportant des garanties (dont la garantie d’emploi) sur l’ensemble de la vie professionnelle, d’une fonction publique d’emploi liant celui-ci à la notion de métier et, par-là, présentant moins de garanties, je me suis rapidement opposé à ce projet qui risquait de précariser la fonction publique dans son ensemble, selon une règle que les économistes connaissent bien : « La mauvaise monnaie chasse la bonne ». 

Je souhaitais une unification statutaire globale au niveau des garanties de carrière prévues pour les fonctionnaires de l’État que je me proposais d’augmenter. Avant même l’arbitrage du Premier ministre, Pierre Mauroy, maire de Lille mais aussi ancien fonctionnaire et syndicaliste de la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), j’intervins à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981, à la suite de la présentation par Gaston Defferre du projet de loi de décentralisation, en faveur de « la mise en place pour les personnels locaux d’un statut calqué sur celui de la fonction publique de l’État, c’est-à-dire sur le statut général des fonctionnaires. » Olivier Schrameck, alors conseiller technique de Gaston Defferre, analysera plus tard : «  Pour [Anicet Le Pors] la construction d’un nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientéliste des élus, il n’était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui leur était constitutionnellement dû. Il voyait aussi, dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère […]. À l’occasion d’une communication en Conseil des ministres du 31 mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque[3]. »

Après bien des péripéties, Pierre Mauroy arbitra en ce sens, ce qui provoqua le mécontentement de Gaston Defferre, qu’en politique chevronné il sut surmonter, mais aussi ce commentaire quelque peu désabusé d’Olivier Schrameck : « Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun partie intégrante des statuts des deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage du premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de [ son ministre de la fonction publique ]. Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de force. »

Le statut unifié fit ainsi inauguré par la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires suivie des trois lois concernant respectivement les fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière caractérisant une fonction publique « à trois versants ». Le nouveau statut intégra dans la loi des droits qui ne s’y trouvaient pas, notamment : droit de grève, liberté d’opinion, capacité de négociation des organisations syndicales, garantie de mobilité, droit à la formation permanente. Il étendit considérablement son champ d’application à près de 5 millions de salariés à l’époque. Une loi du 11 juin 1983 avait préalablement engagé une titularisation des contractuels de grande ampleur. Les organisations syndicales, après quelques hésitations pour certaines d’entre elles, soutinrent unanimement  la réforme. Les associations d’élus étaient réservées voire hostiles, craignant que ce statut ne limitât leurs prérogatives. Au Parlement, l’opposition conduite par Jacques Toubon se découragea vite faute de « grain à moudre ».

François Mitterrand, qui ne s’intéressait guère à ces questions, sembla les découvrir sur le tard. Jacques Fournier, alors secrétaire général du gouvernement, le raconte : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement, lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en Conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte. “ L’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux. ”. Il évoque une “ rigidité qui peut devenir insupportable ” et des “ solutions discutables”. “ On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours “. “ Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et la dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois auront longue vie[4]. » C’était il y a longtemps …

En résumé, on peut considérer que le statut général alors élaboré, bien que maintes fois modifié et quelque peu dénaturé depuis, mais toujours en vigueur, est le résultat de quatre choix. Premièrement, celui de la conception du fonctionnaire-citoyen responsable  contre celle du fonctionnaire soumis, par héritage du statut de 1946. Deuxièmement, le système de la carrière contre celui plus précaire de l’emploi, attaché à la notion de métier. Troisièmement, un équilibre délicat entre l’unité du statut et la diversité des fonctions conduisant à la construction d’une fonction publique à trois versants. Quatrièmement, le choix de fonder idéologiquement cette architecture sur trois principes ancrés dans l’histoire : d’abord, le principe d’égalité par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de 178 et dont nous déduisons que c’est sur la base du mérite par la voie du concours que l’on doit accéder aux emplois publics ; ensuite, le principe d’indépendance qui fait du fonctionnaire le propriétaire de son grade, sur la base de la loi sur l’état des officiers de 1834 faisant de l’officier le propriétaire de son grade, son emploi étant à la disposition de l’administration ; enfin, le principe de  responsabilité fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits prévoyant que l’agent public doit rendre compte à la société de son administration. 

Toutefois ce fut la création d’une troisième voie d’accès à l’ENA qui provoqua la plus vive tension. Elle était réservée à des candidats ayant fait la preuve de leur attachement au service public à un niveau élevé : syndicalistes, dirigeants d’associations d’utilité publique, élus. Ce concours était distinct des concours externe et interne existants.  Pour les élèves de la troisième voie  des places  étaient réservées dans tous les corps de débouché de l’ENA, y compris les « grands corps’ ». Cette réforme heurta surtout une certaine conception de l’élitisme que l’on qualifiera de bourgeois. Le projet devint de plus en plus restrictif au fil de la procédure parlementaire. La loi conduisit néanmoins au recrutement d’une trentaine de ces énarques « du troisième type » au cours des années suivantes avant d’être dénaturée et rendue inopérante par le Premier ministre Michel Rocard en 1990.

Les tendances lourdes de l’histoire

À ce stade, il est utile de s’interroger sur les tendances de longue, voire de très longue période  qui, au-delà des circonstances contingentes, expliquent l’état social actuel. Trois tendances peuvent, à mon sens, être distinguées[5].

En premier lieu, il s’agit de la sécularisation du pouvoir politique qui, au fil des huit derniers siècles parcourus, a entrainé une autonomisation de l’appareil d’d’État et une forte expansion administrative. Ce mouvement peut être analysé comme le passage de l’hétéronomie à l’autonomie de la société théorisé par Marcel Gauchet et qui se développe en ruptures et bipolarisations de la distanciation Dieu-monarque à la dialectique anthropologique individu-genre humain de notre temps. Il nécessite des organisations de plus en plus complexes ayant recours aux technologies les plus avancées.

En deuxième lieu, on observe une socialisation des financements nécessaires pour garantir la cohésion sociale et répondre à des besoins fondamentaux devenus inéluctables. Cette évolution se mesure par la progression de la dépense sociale et des prélèvements obligatoires qui ne dépassaient pas 15%du produit intérieur brut (PIB) en France avant la première guerre mondiale pour atteindre aujourd’hui 45% et marqués par un « effet de cliquet » dont les gouvernements successifs n’ont su se défaire depuis quarante ans en dépit de leurs engagements. Cette socialisation se caractérise aussi par la part prise par l’emploi public dans la population active totale. Une étude de décembre 2017 de France Stratégie a montré qu’avec 89 agents publics pour 1 000 habitants, la France se situant en moyenne haute des dix-neuf pays développés comparés, mais nullement en position atypique[6].

En troisième lieu, on observe sur le long terme une maturation et une affirmation de concepts concourant à la sécularisation et à la socialisation qui viennent d’être évoquées. L’intérêt général, catégorie éminente en France, catégorie très contradictoire de forte densité politique. Elle ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, selon la conception courante dans les pays anglo-saxons. Le service public que Montaigne évoquait déjà dans ses Essais en 1580, qui participe d’une tradition de notre pays et qui n’a cessé d’affirmer sa théorie. La fonction publique, dont l’histoire a été retracée ci-dessus et dont il résulte qu’elle est le produit de deux lignes de forces antagoniques : d’une part, une conception autoritaire dominée par le principe hiérarchique qui débouche sur la conception du fonctionnaire-sujet, d’autre part, la conception démocratique, fondée sur la responsabilité de l’agent public et qui aboutit à la conception du fonctionnaire-citoyen retenue depuis 1946 comme on l’a vu.

Les thuriféraires du néolibéralisme font peu de cas de l’histoire. De même, leur exigence théorique et scientifique des fondements idéologiques des politiques publiques a moins d’importance que pour les tenants de services publics opérateurs de l’intérêt général. La « main invisible » n’est pas interpellée par le principe d’égalité, ce dont ne peut se dispenser la main visible et volontaire. Si, à la fin du XIXe siècle, l’École de Bordeaux du service public, réunissant des juristes de renom, impulsée par Léon Duguit, structure la théorie du service public, à la même époque s’élabore la théorie libérale néoclassique qui a aussi l’ambition de définir l’intérêt général hors même du champ politique. Mais elle n’est jamais parvenue qu’à la proposition d’un « optimum social » supposant un comportement rationnel d’acteurs économiques bien informés, poursuivant leur intérêt personnel dans des conditions de concurrence parfaite, conditions jamais réalisées. Mais surtout, cette théorie réduit le citoyen à un acteur économique, producteur ou consommateur, et elle se révèle incapable d’intégrer les principales caractéristiques du monde réel : l’existence d’un État stratège, de biens indivisibles, de monopoles, d’une concurrence imparfaite, d’effets externes. Les tentatives d’ajustement ont donné lieu à une abondante production mathématique qui, devant les difficultés rencontrées, a prétendu légitimer une politique normative et dénonciatrice de l’intervention de l’État jugée excessive, de la propriété publique, des contraintes du code du travail, du principe d’égalité, des statuts législatifs et réglementaires, etc. Théorie disqualifiée dans le monde tel qu’il va.

Pour autant, les tendances lourdes relevées sont-elles un caractère irréversible et ne sont-elles pas contredites par les évolutions observées au cours des dernières décennies ? Il convient d’en étudier le sens et la portée.

La régression néolibérale 

Le début des années 1980 apparaît comme un point haut de la sphère publique dans la société française, tant en ce qui concerne le secteur public entendu comme le champ de la propriété publique, le service public principalement mais non strictement et de moins en moins lié à la propriété publique (délégation de service public, autorités administratives indépendantes, externalisation, etc.), et la fonction publique, dont nous avons retracé l’édification, qui recouvre environ les quatre-cinquièmes du service public. La loi de nationalisation du 11 février 1982 ajoute aux nationalisations de la Libération plusieurs grands groupes industriels, certains par appropriation totale, d’autres partiellement et une partie importante du secteur bancaire. L’État et les autres collectivités publiques disposent de moyens d’expertise importants : Commissariat général du Plan, INSEE, Direction de la Prévision, Délégation interministérielle à l’Aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), etc. La loi de décentralisation du 2 mars 1982 est alors regardée comme un acte de profonde modernisation de l’aménagement du territoire. Enfin, la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, précédemment évoquée, outre l’approfondissement des garanties pour tous, place aussi sous le statut général, au-delà des fonctionnaires de l’État, les agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers et de recherche, faisant passer leurs effectifs totaux de 2,1 à 4,6 millions de fonctionnaires, 5,7 millions aujourd’hui.

Cependant, la régression intervient très vite après le « tournant libéral » option qui se prolonge jusqu’à nos jours. Sous l’effet de vagues de privatisations successives, les plus importantes intervenant sous le gouvernement Jospin, le secteur public industriel et financier s’effondre des trois quarts. Les moyens d’expertise sont fortement affaiblis ou supprimés, remplacés par le recours à des « experts » privés et des opérations sans base scientifique ni concertation et visant exclusivement la réduction des dépenses publiques (LOLF, RGPP). Les réformes des collectivités territoriales des Actes II et III (se substituant à l’aménagement du territoire) provoquent une profonde déstabilisation des collectivités traditionnelles au bénéfice d’entités concentrant les moyens : intercommunalités et métropoles.

Il est clair, après l’orientation libérale choisie par François Mitterrand au printemps 1983, que la conception française du service public et la traduction juridique qu’en donne notamment le statut général des fonctionnaires, expriment une logique inacceptable dans une situation dominée au niveau mondial par quelques oligarchies financières qui s’efforcent de faire « ruisseler » leur idéologie libérale à tous niveaux quand bien même celle-ci est aujourd’hui disqualifiée théoriquement et contredite par le mouvement du monde. D’où la violence obstinée des agresseurs des initiatives de dé-marchandisation de la vie publique, des statuts législatifs ou réglementaires et tout spécialement du statut général des fonctionnaires, soit sous forme d’offensives brutales, soit par l’action de « transformations souterraines ». 

Offensive rancunière, celle de la loi Galland du 13 juillet 1987, changeant pour le symbole de différenciation les corps des fonctionnaires territoriaux en cadres et rétablissant le système dit des « reçus-collés » dans la fonction publique territoriale ( la liste des reçus à un concours étant établie par ordre alphabétique au lieu de l’être par ordre de mérite ce qui permet aux autorités de choisir discrétionnairement leurs agents, les plus méritants pouvant n’être jamais nommés), nuisant ainsi à la comparabilité des fonctions publiques et, par-là, à la mobilité des fonctionnaires que le statut a érigé au rang de garantie fondamentale. Faux-pas du Conseil d’État préconisant dans son rapport annuel de 2003 de faire du contrat une « source autonome du droit de la fonction publique ». Proclamation imprudente de Nicolas Sarkozy appelant en septembre 2007 à une « révolution culturelle » dans la fonction publique et disant son intention d’y promouvoir le « contrat de droit privé négocié de gré à gré », mais forcé d’y renoncer face à la crise financière de 2008, l’opinion publique reconnaissant que la France disposait d’un précieux atout anti-crise dans l’existence d’un important service public, efficace « amortisseur social ». 

Les attaques frontales ayant échoué, s’est développée une entreprise plus sournoise : d’une part l’expansion du paradigme de l’entreprise privée dans le service public sous la forme du New public management (NPM), d’autre part un « mitage » du statut : 225 modifications législatives et plus de 300 modifications réglementaires au cours des  trente années qui ont suivi son adoption, la plupart des dénaturations, démontrant malgré tout, à la fois la solidité du statut  et son adaptabilité. Aucune attaque frontale contre le statut n’est intervenue sous le quinquennat de François Hollande, qui a cependant manqué de courage en ne revenant pas sur les dénaturations commises par les gouvernements de droite ( à supposer qu’on puisse le créditer d’une telle idée), et d’ambition en ne mettant en place aucun chantier de modernisation de la fonction publique, si l’on excepte le rapport Pêcheur contenant des appréciations positives sur le statut, la loi du 20 avril 2016 de la ministre chargée de la fonction publique Marylise Lebranchu sur la déontologie des fonctionnaires et le rapport commandé par le Premier ministre Manuel Valls au Conseil économique social et environnemental (CESE) sur l’avenir de la fonction publique, en juillet 2016, à moins d’un an de l’échéance du quinquennat.

Au total, la régression néolibérale est incontestable, mais elle apparaît de portée limitée jusqu’au quinquennat Hollande : un secteur public demeure important en France, la fonction publique n’a jamais été aussi nombreuse malgré les atteintes, le statut général des fonctionnaires est toujours en place, les prélèvements obligatoires socialisés n’ont pas régressé, la libre administration des collectivités territoriale est vivace dans la culture des élus locaux, l’attachement à la conception française du service public demeure une composante essentielle de la culture populaire. Il n’est au pouvoir d’aucun gouvernement d’inverser les trois tendances lourdes que révèle la rétrospective présentée ici. 

Le contrat contre la loi

 Pour autant, le néolibéralisme peut être conduit à devoir adapter sa stratégie en conjoncture de crise. Emmanuel Macron a été mandaté par les dominants de ce pays et au-delà : la finance internationale dont il émane, les cercles dirigeants de l’Union européenne, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), la technocratie administrative, les flagorneurs du show business, la quasi-totalité des médias. Instruit et talentueux, dès avant son élection, il a pu dessiner une démarche confirmée depuis et que l’on a pu ainsi résumer : vénération de l’élite et mépris des travailleurs, mise au pas des collectivités territoriales, abaissement du Parlement, Gouvernement aux ordres, exécutif opaque et autoritaire. À tous niveaux l’administration  est concernée et la tentation de modeler la fonction publique selon les vœux du président est particulièrement forte. Il a su tirer les enseignements des tentatives passées.

 La priorité réservée à la réforme du code du travail lui a permis de donner satisfaction au patronat, mais aussi de faire du contrat, et spécialement du contrat individuel privé d’entreprise, la référence sociale majeure susceptible d’être généralisée à l’ensemble des salariés des secteurs privé et public. Il n’a pas cessé le marquer son intention de s’attaquer directement aux statuts des personnels du secteur public. Durant la campagne des élections présidentielles de 2017 il avait notamment jugé le statut des fonctionnaires « inapproprié » et prévu la suppression de 120 000 emplois. Il a stigmatisé ceux qu’il a appelés dans un article du Point du 31 août 2017 les insiders, selon lui des nantis. La croisade anti-statutaire a d’abord été lancée contre le statut des cheminots en raison de la faiblesse relative des effectifs de la SNCF et de la situation dégradée de l’entreprise publique dont il pensait qu’elle pouvait lui apporter le soutien des usagers en raison de la multiplication des dysfonctionnements du service public. Parvenu à ses fins, le Gouvernement a pensé alors pouvoir s’en prendre au statut général des fonctionnaires[7]. Les statuts, voilà l’ennemi !

Le Premier ministre s’est tout d’abord adressé aux ministres par une lettre du 13 octobre 2017 pour leur annoncer la création d’un Comité action publique 2022 dit CAP 22, aux objectifs d’une grande généralité mais envisageant néanmoins « des transferts au secteur privé, voire des abandons de mission ». Ce CAP 22 était présenté comme la pièce maîtresse d’un ensemble complexe, avec une succession de conseils interministériels, un forum en ligne, 21 domaines d’investigation et 5 chantiers transversaux, l’opacité du système devant attester le sérieux de la démarche. Les conclusions de ce dispositif étaient annoncées pour la fin mars 2018, mais elles étaient en réalité déjà arrêtées depuis des mois. Ce qui s’est trouvé vérifié par le Premier ministre : le 1er février, devant la multiplication de mouvements sociaux, il a soudainement livré certaines des décisions du pouvoir : recrutement accéléré de contractuels, plans de départs volontaires de fonctionnaires, rémunérations dites « au mérite » en réalité discrétionnaires, multiplication des indicateurs individuels de résultat, etc. Bref, une démarche chaotique recouvrant une stratégie claire d’alignement du public sur le privé.

Pour les fonctionnaires, c’est l’objectif de la loi du 6 août 2019. Si le statut n’est pas abrogé, il est menacé de mise en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux, y compris celui des directeurs d’administration. Ce mouvement se combine avec la démarche qui se développe de hauts fonctionnaires opérant un « rétro-pantouflage » public-privé-public dont le Président de la République est un exemple. Pour donner plus d’autorité au pouvoir hiérarchique, les prérogatives des organismes consultatifs traditionnels sont réduites. Les commissions administratives paritaires (CAP) n’interviendront plus qu’occasionnellement sur la mobilité, les affectations, l’avancement, les promotions avant de disparaitre. Les comités techniques (CT, autrefois paritaires, les CTP) et les comités hygiène, sécurité et conditions de travail (CHSCT) sont fondus en comités sociaux (CS) inscrivant leur action selon des lignes directrices de gestion (LDG). Des plans de départ collectifs pourront survenir dans les cas d’abandons de missions, de leur transfert au privé, ou de dématérialisation numérique. La rémunération au mérite est également prévue et trouvera une expression réglementaire. Pour donner l’impression d’une contrepartie, il est beaucoup question dans ce projet de déontologie dont la nature est de ne pas être normative, et de dialogue social d’autant plus évoqué avec insistance qu’il est défaillant. On relève aussi l’aspect bureaucratique de la réforme, la loi  prévoyant quelque 60 décrets en Conseil d’État qui devront statuer sur les très nombreuses dérogations et précisions requises.

Cette réforme entraine une confusion dans les finalités de l’action publique, entre celles de l’intérêt général et celles des intérêts privés. De là un risque accru de conflits d’intérêts. Et il résulte de tout ce qui précède une véritable captation voire une privatisation de l’action publique (affaire Mac Kinsey, rétro-pan-pantouflages  et autres ) par l’oligarchie financière. C’est le même état d’esprit que l’on retrouve dans la réforme des retraites qui, sous couvert d’universalité, nie la spécificité des régimes relevant des services publics, dont celui des fonctionnaires légitimés par le service de l’intérêt général. Dans la dernière période l’accent a été mis sur le remplacement de l’ENA par l’institut national du service public ; la suppression des « grands corps », celle annoncé des grandes catégories de qualifications A B C datant du statut de 1946, une politique de rémunération au bac, une gestion des personnels qui semble se réduire à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire choisissant arbitrairement dans de grands ensembles fongibles les individus et les affectations selon des critères inconnus, une codification malsaine. C’est une situation d’une extrême confusion et il serait tout t’as fait hasardeux de prévoir comment elle pourra évoluer. Par rapport à ses intentions le pouvoir a d’ailleurs dû reculer comme, par exemple, en renonçant à la suppression de 120 000 fonctionnaires au cours du dernier quinquennat, il doit aussi faire face à de sérieuses difficultés politiques, informer contentement existe dans l’administration qui pourrait nourrir une exaspération générale.

L’administration et l’exigence de socialisation

Face à cette entreprise de destruction de la conception française du service public et de la fonction publique, il est possible et nécessaire d’avancer quelques idées. S’impose en premier lieu, la prise en compte des revendications des organisations syndicales et par à il importe qu’elles retrouvent une capacité de négociation effective que prévoit le statut et dont elles sont de fait aujourd’hui dépossédées. Il faut aussi revenir sur les centaines de modifications statutaires intervenues au cours des dernières décennies et dont la plupart sont des dénaturations ; il faut donc en faire un inventaire et y remédier. Puis il serait alors souhaitable de faire, sur cette base assainie, une codification à droit constant de dispositions qui se présentent souvent aujourd’hui dans une grande confusion. Le statut pourrait alors être complété par des dispositions correspondant à l’évolution des besoins des usagers, à celle des techniques, au renforcement de la responsabilité des fonctionnaires.  Cette démarche implique de favoriser dans l’action publique : la loi par rapport au contrat, la fonction de préférence au métier, l’efficacité sociale au lieu de la performance individuelle. 

En deuxième lieu, il conviendrait aussi d’engager des chantiers structurels prioritaires  de modernisation.  Après des décennies de quasi-gel des grilles indiciaires, il conviendrait    d’engager une réforme d’ensemble du classement des statuts particuliers des corps et grades  pour tenir compte des évolutions sociales et technologiques.  Dans ces conditions plus transparentes la mobilité pourrait devenir effectivement une garantie fondamentale comme le prévoit le statut. Les multi-carrières devraient être développées accompagnées d’un système de formation continue correspondant. Le recours aux contractuels serait circonscrit dans un champ réduit. Parmi les autres chantiers structurels prioritaires on peut citer : l’action pour l’égalité femmes hommes comportant la lutte contre la précarité des emplois dans la catégorie C notamment, et l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques. La politique de numérisation et de dématérialisation à visage humain, dispose dans les administrations du champ le plus étendu de développement pour le service de l’usager et l’amélioration des conditions de travail des personnels. La multiplication des relations internationales est aussi dans ce monde en mouvement un impératif. En raison de son caractère symbolique la suppression de l’ENA a fait l’objet d’une opération de communication. Elle n’a pour autant rien d’affligeant. Création progressiste au lendemain de la Libération, elle a progressivement évolué en un instrument de sélection sociale et d’élitisme bourgeois. Son remplacement par Institut du service public s’est effectué dans des conditions confuses. La suppression des « grands corps » a pu surprendre, mais en réalité elle correspond à un renforcement du caractère discrétionnaire des postes stratégiques de la haute fonction publique. Les autorités hiérarchiques pourront choisir dans des ensembles fongibles plus vastes les éléments les plus conforme à la stratégie politique de l’exécutif. Il s’agit donc d’un élargissement des emplois à la discrétion et donc d’un risque d’arbitraire élevé. En revanche le maintien des instituts régionaux d’administration (IRA) pourrait constituer la base de promotion jusqu’au niveaux les  plus élevés des meilleurs éléments de la fonction publique en raison de leurs caractéristiques propres : meilleure diversité géographique et sociale, compétences élevées liées aux formations universitaires, attachement à l’activité de terrain et esprit de service public mieux affirmé.

Enfin, en troisième lieu, il faut inscrire le rôle de la fonction publique dans le changement de civilisation. L’État et les autres collectivités publiques doivent être dotés des moyens d’expertise correspondant au niveau de développement de notre temps, et la fonction publique disposer notamment d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. Cette gestion ne doit pas être dictée par le principe de l’annualité budgétaire et le ministère de la fonction publique doit retrouver sa pleine identité. La fonction publique est également appelée à apporter une contribution aux tendances lourdes d’évolution de l’administration : sécularisation du pouvoir politique et autonomisation de l’appareil d’État, socialisation des financements des besoins sociaux, affirmation des concepts du service public. La notion d’efficacité sociale doit faire l’objet d’un approfondissement théorique. En s’inscrivant dans un processus de changement de civilisation, deux questions ayant un rapport avec la fonction publique doivent être traitées : d’une part, la question de la propriété publique, base matérielle nécessaire du service public ; d’autre part, le renforcement de la base législative du code du travail permettant d’instaurer une véritable sécurité sociale professionnelle pour les salariés du secteur privé, favorisant la convergence des actions et des situations statutaires des salariés des secteurs public et privé.

Les dominants ont cru pouvoir annoncer la victoire définitive du libéralisme, la fin de l’histoire, et consacrer l’horizon indépassable d’un capitalisme hégémonique sur la planète. Sauf que, en ce début de XXIe siècle, le monde tel qu’il est ne dit pas cela. Comme sous l’effet d’une loi de nécessité, une socialisation objective se développe, quand bien même elle s’exprime dans des contextes capitalistes. Dans la crise, des valeurs universelles émergent et s’affirment : la paix, les droits humains, la protection de l’écosystème mondial, l’accès aux ressources naturelles indispensables, le droit au développement, la mobilité des personnes, le devoir d’hospitalité, la sécurité ; d’autres, telles que le principe de laïcité ou le concept de service public sont en gestation qui exacerbent les contradictions entre le vieux monde et ce qui advient. La mondialisation n’est pas seulement celle du capital, elle touche toutes les formes d’échange et d’hominisation : révolution numérique, coopérations administratives et scientifiques, conclusion de conventions juridiques, foisonnement de créations culturelles. Bref, ce siècle promet d’être celui des interconnections, des interdépendances, des solidarités entre les peuples, des coopérations internationales, des biens publics mondiaux, toutes formules qui se condensent en France dans le concept de service public. Contrairement aux espoirs et aux proclamations des propagandistes du néolibéralisme, le XXIe siècle pourrait bien, in fine, s’affirmer comme un nouvel âge d’or du service public. Bref, « On empêchera plutôt la Terre de tourner que l’Homme de se socialiser »[8], comme le disait Pierre Teilhard de Chardin, paléontologue et jésuite, homme de science et prophète.


[1] M. Debré, La mort de l’État républicain Paris, Gallimard, 1947.

[2] R. Bidouze, Les fonctionnaires sujets ou citoyens ? Paris, Éditions sociales, 1978-1981.

[3] O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Paris, Dalloz, 1995.

[4] J. Fournier, itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Paris, Odile Jacob, 2008.

[5] A. Le Pors,, La trace, La Dispute, Paris, 2020..

[6] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public, « Situation de la France et comparaisons internationales, France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de  l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).

[7] A. Le Pors, « Les fonctionnaires, voilà l’ennemi », Monde diplomatique, avril 2018. 

[8] Cité par Gérard Donnadieu, Comprendre Teilhard de Chardin,  Saint-Léger Productions.

Refuser la « servitude volontaire »

« Emmanuel Macron : Retour sur expérience (2) 

L’article ci-dessous a été écrit entre les deux tours de l’élection présidentielle de 2017 et mis sur ce blog le 4 mai 2017 (repris le lendemain par Mediapart), soit trois jours avant le second tour de l’élection présidentielle. Une première fois, à mi-mandat, j’ai voulu donner l ’occasion à chacune et chacun de faire un point politique par référence à l’analyse que je proposais au départ (1). Je renouvelle l’opération à la fin de ce mandat (2). J’indique en italique (***2022) pour chacun des cinq thèmes traités ma propre appréciation sur la pertinence du  diagnostic de 2017. Et la conclusion que j’en tire en 2022 …

« Emmanuel Macron : cet homme est dangereux

 « Emmanuel Macron sera élu le 7 mai 2017 président de la République. C’est le produit politique fabriqué par les efforts combinés de l’oligarchie financière, du MEDEF, des gouvernements Hollande, de la technostructure administrative, des opportunistes de tous bords, des stars de l’intelligentsia toujours avides de notoriété, de la totalité des médias ; bref, de tous ceux ayant joué un rôle dans la situation désastreuse actuelle et favorisé ou instrumentalisé la montée du Front national. Et cela dans le contexte d’une décomposition sociale profonde, d’une communauté des citoyennes et des citoyens désorientés, en perte de repères.

Son émergence est récente et il n’a cessé de cultiver l’ambiguïté pour se positionner électoralement au centre. Toutefois, on peut déceler à partir de plusieurs déclarations disparates une certaine cohérence idéologique, assez différente de celle qu’il veut accréditer ou qu’on lui prête. Cinq lignes de force peuvent être dégagées.

1. Un fervent de l’élitisme, hostile au monde du travail

 Les analyses sociodémographiques publiées à l’issue du premier tour ont montré que Emmanuel Macron a été essentiellement soutenu par les personnes qui s’en sortent le mieux dans la cris, les plus riches, les plus diplômés, les partisans le l’Union européenne, laissant de côté la France qui souffre, accentuant ainsi les inégalités. Dans le même temps, il ne dissimule pas sa volonté de réduire le partenariat au sein de l’UNEDIC, plus généralement de préférer le soi-disant dialogue social à la concertation contradictoire. Il est un farouche partisan de la flexi-sécurité, cause de précarité et de pauvreté de masse. Il opérera une reprise en main étatique des crédits de la formation professionnelle. Il conteste la vocation des syndicats à s’exprimer au niveau national pour les cantonner autant que possible au niveau de l’entreprise dans l’esprit de la loi El Khomri qu’il veut prolonger par une réforme du code de travail adopté par ordonnances, c’est-à-dire sans l’aval du Parlement. L’avantage que l’on peut reconnaître à ce candidat c’est qu’il éclaire les contradictions de classe qui sont à l’œuvre.

*** 2022 – Emmanuel Macron a vite été regardé comme « président des riches ».. Au fil du quinquennat les inégalités sociales se sont renforcées. Les classes pauvres sont devenus plus précaires et les bénéfices des grands groupes ont atteint des niveaux parmi les plus élevés. Il a parachevé la réforme du code du travail entreprise sous le quinquennat précédent en diminuant les garanties des travailleurs. Le statut des cheminots a été supprimé et le statut général des fonctionnaires profondément dénaturé avant d’être codifié. Si la réforme régressive de l’assurance chômage a pu être conduite à terme, la réforme systémique des retraites provisoirement a échoué. Il a affiché de façon générale un grand mépris de tous les corps intermédiaires, en particulier des organisations syndicales. Quelques déclarations désobligeantes pour le monde du travail ont traduit un état d’esprit cultivant l’élitisme des « premiers de cordée » et  le dédain pour ceux qu’il a nommé les « gens de rien ». Il a parfaitement accompli le mandat que lui avaient assigné les dominants précités.

2. La mise au pas des collectivités territoriales

Après Nicolas Sarkozy, Emmanuel Macron cherche le moyen de contourner le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution. Un système de conventions avec les régions pourrait y pourvoir qui conditionnerait le montant des dotations de l’État à la docilité des collectivités. L’État serait également appelé à compenser la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages ce qui rendrait ce financement discrétionnaire. Le processus de métropolisation serait poursuivi et développé aboutissant à la suppression d’un quart des départements. Les collectivités territoriales seraient ainsi mises sous pression avec la diminution de 2 milliards d’eurios par an des dépenses de fonctionnement, la réduction de 75 000 emplois de fonctionnaires territoriaux, un retour strict imposé aux 35 heures hebdomadaires. La maîtrise de cette nouvelle politique coercitive serait assurée par une conférence annuelle des territoires. La remise en cause statutaire de la fonction publique territoriale reste la cible privilégiée.

** 2022 – La mise au pas des collectivités territoriales envisagée n’a pu être conduite aussi aisément que le président de la République l’avait prévue. Son mouvement La République en Marche n’a pu, à l’occasion des consultations électorales se constituer une base représentative significative. Les réformes envisagées n’ont pu être mises en place et le mécontentement des élus locaux n’a cessé de croître. S’est constitué au cours des cinq dernières années un véritable front du refus des organisations représentatives locales qui s’agisse de celles des communes, des départements, ou des régions. Le mépris à leur égard a été de même nature que celui opposé aux corps intermédiaires syndicaux ou associatifs. Le renforcement de la centralisation du pouvoir apparaît ainsi profondément contraire tant à l’initiative des citoyennes et des citoyens qu’à la libre administration des collectivités territoriales.

3. L’abaissement du Parlement

Il s’agit d’abord d’une réduction drastique des effectifs sensée dégager une économie annuelle de 130 millions, de l’ordre d’un tiers pour aboutir à 385 députés et 282 sénateurs. Le parlement réduirait considérablement son activité législative qui, hors période budgétaire, serait limitée à trois mois. IL y aurait donc moins de lois nouvelles, ce qui laisserait davantage de champ à la réglementation par décrets. L’activité du Parlement serait aussi réorientée vers des missions de contrôle et d’évaluation. La haute administration aurait de ce fait une compétence d’expertise plus étendue et un pouvoir hiérarchique renforcé sous l’autorité de l’exécutif. Emmanuel Macron a prévu de légiférer rapidement par voie d’ordonnances dès le début de son quinquennat et il conservera le mécanisme de l’article 49-3. Il est clair que la démarche tourne le dos au régime parlementaire.

***2022  – La question institutionnelle marque sans doute l’échec majeur du quinquennat d’Emmanuel Macron. Il est en relation directe avec la large opposition des élus locaux aux initiatives présidentielles. Le Sénat s’est généralement opposé à toute velléité de transformation institutionnelle présenté par l’exécutif. Il n’a pas été possible de recueillir son accord indispensable au vote conforme des deux chambres du parlement sur les projets institutionnels, le président ne voulant pas courir le risque d’un référendum sur ces sujets. Contrairement aux engagements de campagne d’Emmanuel Macron, aucune introduction d’un minimum de proportionnelle n’a été présenté pour l’élection à l’Assemblée nationale. De l’avis général le travail parlementaire a été d’une médiocre qualité : études d’impact bâclées et parfois remises en retard, recours abondant aux ordonnances, renvoi aux décrets en Conseil d’État de dispositions majeures qui auraient dû être adoptées par le parlement. La composition sociologique de la majorité présidentielle a elle-même été un handicap dans la mesure où les nouveaux députés n’étaient pas des militants expérimentés et visaient essentiellement à la notoriété. Le parlement confiné dans un rôle secondaire a laissé place à un renforcement de l’autoritarisme présidentiel.

4. Un gouvernement aux ordres

Le gouvernement serait lui aussi resserré à 15 ministres, et fortement instrumentalisé par le président de la République qui continuerait à présider les réunions du Conseil des ministres. Celles-ci seraient plus fréquentes pour assurer une discipline sans faille des ministres. Contrairement aux dispositions actuelles de la constitution, ce n’est toujours pas le gouvernement qui définirait et conduirait la politique de la nation mais le chef de l’État. Les ministres seraient évalués chaque année. Pour autant, leurs pouvoirs et surtout leurs cabinets exerceraient une autorité renforcée sur les administrations placées sous leur tutelle. Le candidat Macron jugeant le statut général des fonctionnaires « inapproprié », outre une réduction des effectifs prévue de 120 000 emplois, accentuera la dénaturation du statut par une extension du spoil system , le recrutement accru de contractuels de droit privé sur la base de contrats négociés de gré à gré. Il s’agirait donc d’une mise en cause des principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité et d’une réaffirmation sévère du pouvoir hiérarchique, de l’obligation de réserve, du devoir d’obéissance.

**** 2022 – Moins que jamais le gouvernement est cette institution qui détermine et conduit la politique de la nation comme le prévoit l’article 20 de la constitution en vigueur, précisant qu’il dispose de l’administration et de la force armée. L’exécutif présidentiel a pleinement utilisé les possibilités offertes par la réforme du quinquennat de 2000 assortie de l’inversion du calendrier des élections présidentielles et législatives assurant la prééminence du président de la République au sein de l’exécutif. Cela a conduit à transformer le gouvernement en une sorte de secrétariat général du président. Seuls quelques ministres sont connus de la population, peu ont brillé par leurs vertus ou leurs talents. Qui plus est, le conseil des ministres a été doublé tout au long de l’épidémie des conseils dits de défense réunis à la seule initiative du président et dont les membres étaient choisis par lui seul. Le gouvernement tout comme le parlement n’ont pas joué un rôle déterminant au cours du quinquennat faisant fonction surtout d’organismes d’enregistrement des volontés présidentielles. La référence à une déontologie faiblement normative a été préférée aux règles du droit positif. L’élargissement de la place faite aux personnels contractuels a rendu plus incertain le service de l’intérêt général. L’entreprise privée est devenue la référence sociale majeure de l’action publique. La réforme de la haute fonction publique et la suppression de l’ENA ont conduit à une plus grande fongibilité des corps de la haute administration, favorisant une gestion plus discrétionnaire des emplois publics les plus  élevés.

5. Un exécutif opaque et autoritaire

Emmanuel Macron ne remet pas en cause les institutions de la V° République, notamment l’élection du président de la République au suffrage universel, ni l’usage plébiscitaire du référendum, ni de façon significative le mode de scrutin. Les conditions d’une VI° République ne sont pas réunies : pas de large consensus de récusation des institutions actuelles, pas de consensus sur les caractéristiques d’une nouvelle constitution, pas d’évènement fondateur comparable à ceux qui ont présidé à l’avènement des républiques antérieures et de l’actuelle. Si l’ambiguïté sur ce que pourrait être la fonction présidentielle du nouveau président demeure grande, on peut déduire de ses quelques déclarations sur le sujet et de ses postures que son exercice de la fonction présidentielle, qui a pu être qualifiée de « jupitérienne », serait à la fois opaque et autoritaire, autocratique. La « dérive bonapartiste » qui a caractérisé le quinquennat de Nicolas Sarkozy risque d’être ici renforcée avec plus de méthode et, sans doute une traduction institutionnelle qui se durcira face aux conflits sociaux que la politique présidentielle ne manquera pas de provoquer. Jusqu’à quelles limites et à quelle échéance ? C’est la principale incertitude sur le danger encouru.

S’il est clair qu’on ne saurait voter pour la politique de filiation autoritaire, xénophobe et nationaliste de Marine Le Pen, le danger de la politique portée par Emmanuel Macron constitue une autre redoutable menace pour le progrès social et la démocratie.

Dimanche 7 mai 2017 je voterai Blanc. »

***  2022  – C’est sans doute le narcissisme qui a constitué au cours du quinquennat la caractéristique majeure de la personnalité d’Emmanuel Macron. Certes, le caractère jupitérien qu’il avait revendiqué a été en permanence présent, mais il n’a été assumé que de façon médiocre. Convaincu d’élitisme, il n’a cessé de juger de toute chose qu’a la mesure de la supériorité dont il se croyait investi. Toutefois, il n’a jamais fait la démonstration du caractère exceptionnel de ses capacités  agissant  le plus souvent de manière très contradictoire face aux questions posées ou aux événements rencontrés. Souvent désorienté et il n’a cependant pas hésité à adopter des positions changeantes, reconnaissant par là-même une absence totale de réelles convictions et de perspectives.  Certains commentateurs ont passé beaucoup de temps et dépensé de l’énergie pour tenter de définir ce que pouvait être le macron isthme. En vain. Tout au plus sont-ils parvenus à considérer que cette option idéologique pouvait se résumer dans la célèbre locution « en même temps ». On a pu évoquer à ce propos l’idée de « personnalité politique liquide » en entendant par-là une adaptation constante aux conjonctures successives différentes voirr opposées sans révéler ni finalités réfléchies, ni moyens rationnellement étudiés, ni  cohérence recherchée. Autoritaire et souvent arrogant il n’a cependant été que l’instrument des véritables détenteurs du pouvoir politique, les oligarchies financières mondialisées. De quoi Macron est-il le nom ? D’une dangereuse décomposition sociale.« 

Compte tenu des développements qui précèdent je n’ai aucune raison de regretter ni de modifier mon choix de 2017. Voter « blanc » c’est refuser la « servitude volontaire ».

Gala de l’Association des anciens élèves des Instituts régionaux d’administration (IRA) – 2022

Hôtel de ville de Paris – 2 avril 2022

Je vous remercie Monsieur le président Laurent Bornia ainsi que votre équipe de m’avoir invité à parrainer ce gala 2022 de l’Association des anciens élèves des Instituts régionaux d’administration (IRA). J’en suis honoré et je peux vous le dire avec sincérité très heureux de cet honneur que vous me faites car, sans doute pour me garder d’un certain élitisme, j’ai un attachement particulier pour ce moyen de recrutement et de formation des cadres de la fonction publique. J’ai traduit cette inclination pendant ma période ministérielle en posant la première pierre de l’IRA de Lyon en 1981, en inaugurant les nouveaux locaux de l’IRA de Bastia  début 1982, ceux de Lille en 1984. Et aussi, en donnant des conférences à l’IRA de Metz et en y célébrant le 30e anniversaire du statut général des fonctionnaires de 1983  avec le premier ministre  Jean-Marc Ayrault. J’ai aussi visité l’IRA de Nantes., Je justifie depuis mon intérêt pour les IRA  en raison de leurs caractéristiques propres : une base de recrutement décentralisée et socialement diversifié, un niveau de qualification initiale élevé comparable à celui exigé dans les autres écoles pourvoyant la haute fonction publique, un esprit de service public soucieux du travail de terrain et de proximité pour répondre aux besoins des populations. Bref, des marques d’authenticité susceptible de définir un véritable modèle.

Ces appréciations générales doivent évidemment être replacées dans le contexte actuel. Je note préalablement pour m’en réjouir que si l’École nationale d’administration (ENA) a été supprimée, les IRA ne l’ont pas été. Je ne m’avancerais pas cependant pour croire qu’il s’agit là d’un hommage au modèle IRA. Plus généralement la codification du statut général des fonctionnaires qui vient d’intervenir a intégré aux lois de 1983–1984–1986 déjà profondément dénaturées, la loi  dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 qui tend à  consacrer l’alignement du public sur le privé dont je tiens à dire que je le désapprouve. Malgré cela, je reste optimiste sur l’avenir de la fonction publique. J’ai même annoncé récemment dans un livre que le XXIe  siècle connaîtrai probablement un « nouvel âge d’or » du service public, et ceci pour les raisons suivantes. D’abord, sur le très long terme, l’existence de tendances lourdes : une sécularisation et une autonomisation de l’appareil d’État, une extension constante de la sphère administrative, ; une socialisation croissante des financements publics pour répondre à des besoins sociaux en forte expansion et maintenir la cohésion sociale ; une maturation des concepts d’intérêt général, de service public, de fonction publique. Ensuite, sur le moyen terme écoulé, on peut relever que rares sont les personnalités politiques qui proposent aujourd’hui des réductions d’effectifs de fonctionnaires ni même des réductions des crédits affectés aux services publics, des catégories de salariés des services publics ont fait, dans la pandémie, la démonstration de la nécessité de leur reconnaissance, notamment dans les services de santé, d’assistance sociale, d’éducation, de services de proximité, etc. Enfin, pour toutes ces raisons ce que nous venons de vivre porte enseignement pour l’avenir proche et lointain à partir d’un constat qui peut étonner dans toutes ces vicissitudes : le statut général continue d’exister ce qui pose la question de son évolution nécessaire..

C’est donc bien un message de confiance rationnellement fondé que j’ai  souhaité livrer en tant que parrain de ce gala. Cela suppose que l’on ait une claire conscience de la réalité de la fonction publique. La réalité de la fonction publique c’est celle d’un effort collectif qui suppose le respect du droit à la négociation prévu par le statut. La fonction publique c’est une réalité structurelle pour permettre  une gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications. La fonction publique est une réalité de long terme qui ne peut être conduite par le principe d’annualité budgétaire. Il est donc impératif de réaliser des progrès que je mentionne à titre indicatif : théoriques dans l’approfondissement, par exemple, de la notion d’efficacité sociale et de périmètre des services publics ; juridiques, notamment en précisant de manière opérationnelle les concepts de mobilité et de responsabilité du fonctionnaire ;  professionnels, en enrichissant les méthodes dans le domaine de l’action publique sur des bases rationnelle et participative. Dans tout cela, rien à voir avec le « nouveau management public » qui tente de transposer du privé au public des méthodes inadéquates parce que la mesure de l’efficacité sociale d’un service public est d’une exigence méthodologique bien supérieure à celle de l’entreprise privée, car elle est multidimensionnelle dans le service de l’intérêt général. Adossé au statut, le modèle IRA, en raison des caractéristiques mentionnés précédemment me semble au contraire constituer la base d’où pourrait émerger, jusqu’aux niveaux les plus élevés, une nouvelle haute fonction publique pleinement efficace et républicaine. Dans cet esprit et cette perspective je vous souhaite bon courage.

Anicet Le Pors

Ancien ministre de la Fonction publique 

et des Réformes administratives 

Conseiller d’État honoraire 

Charles Fiterman et Anicet Le Pors : « Le vote utile, c’est pour nous Fabien Roussel »

Charles Fiterman et Anicet Le Pors sont au siège du comité central du PCF place du colonel Fabien le 10 mai 2022

L’élection présidentielle d’Avril prochain peut être l’occasion de mettre un coup d’arrêt aux politiques néolibérales et autoritaires qui affaiblissent et divisent la France et d’ouvrir une phase nouvelle de progrès social et humain, appuyée sur un rassemblement des forces populaires et démocratiques les plus larges, sans volonté hégémonique d’aucune d’entre elles. Servir cet objectif, c’est voter utile. Le mieux placé parmi les candidats en présence pour incarner ce vote utile, c’est pour nous Fabien Roussel.

Nous fondons ensemble ce choix sur plusieurs raisons essentielles. Fabien Roussel porte des propositions et un combat déterminé pour faire reculer les inégalités sociales, améliorer la vie du plus grand nombre, libérer les forces de création du carcan de la recherche de la rentabilité financière maximale pour quelques- uns. Il appuie cet objectif sur des propositions concrètes de réindustrialisation du pays, de relance des activités agricoles, sur un nouvel élan culturel, tout cela inscrit dans une transition écologique responsable. Il est le seul à proposer une démocratisation profonde des institutions et des pratiques politiques, marquées notamment par la suppression de l’élection au suffrage universel du Président de la République, mettant ainsi fin au système monarchique dans lequel nous vivons.

Enfin, Fabien Roussel tient un langage clair, franc, honnête, à l’écart des phrases pompeuses et des mots ronflants. Il n’est pas habité par l’obsession de poursuivre une aventure personnelle. Il est disponible pour rassembler les forces sociales et politiques nécessaires au changement, dans le respect de chacune d’entre elles, dans une coopération efficace et loyale au service des engagements pris en commun. Il est tourné vers l’avenir.

Fabien Roussel, c’est donc bien le vote le plus utile pour porter les espoirs de la France qui travaille et qui crée.

Anicet Le Pors – Charles Fiterman, le 20 mars 2022

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Bretagne-Ile de France : des voeux pour 2022

Les  leçons de l’expérience

Des vœux  sincères et pertinents doivent prendre appui sur les enseignements des deux années de pandémie que nous avons connues. Les réponses à  la crise sanitaire ne sont pas venues de la tarification aux actes hospitaliers, des recettes managériales importées du secteur privé, de l’autoritarisme dans la gestion de l’urgence. Ce sont les collectifs de base des services hospitaliers, de l’éducation nationale, de l’assistance sociale, des élus et fonctionnaires territoriaux qui ont fait la preuve de leur dévouement et de leurs compétences.  La Bretagne a apporté une importante contribution à la solidarité nationale. Elle a reçu de nombreux malades qui ne pouvaient être traités normalement dans le reste du pays. Elle a été lieu de repos et de réconfort pour des familles qui avaient souffert du confinement et des attaques du virus. Ce sont ces collectifs de travailleuses et de travailleurs qui ont avec intelligence  su s’organiser pour apporter à la population les meilleurs services. C’est dans les services publics que cette utilité a fait la démonstration la plus convaincante en nous invitant par là à les défendre et les promouvoir pour la satisfaction des besoins essentiels de la population. C’est en eux  qu’il faut placer notre confiance. Je souhaite sur cette base une bonne et heureuse année aux Bretonnes et aux Bretons de l’île de France, réfléchis sur le passé, actifs dans le présent et optimistes pour l’avenir.

Anicet Le Pors

Président d’honneur de l’Union des sociétés bretonnes de l’Île-de-France  (USBIF)

Liberté d’expression et responsabilité des fonctionnnaires

Regards croisés n° 40, revue de l’institut de recherche de la FSU septembre – décembre 2021

Le statut des fonctionnaires leur garantit la liberté d’opinion et l’obligation de réserve n’y figure pas. C’est la responsabilité du fonctionnaire-citoyen qui garantit le mieux une liberté d’expression étendue et maîtriséeMais celle-ci est de plus en plus menacée par des tentations managériales autoritaires

« La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires ». Le statut général est clair. S’ensuivent deux conséquences.  La première  est d’entraîner un autre principe, celui de non-discrimination des fonctionnaires : toute discrimination entre les fonctionnaires fondée notamment sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, est interdite.

La deuxième est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi. »

 Ce principe a été repris dans le statut en 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement d’expliciter dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière « est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général. Le fonctionnaire est un citoyen de plein droit.

Plutôt que la contrainte du  pouvoir hiérarchique, c’est la responsabilité du fonctionnaire-citoyen qui constitue le meilleur garant d’une liberté d’expression étendue et maîtrisée. Les dispositions statutaires spécifiques relatives à la discrétion et au secret professionnels ne sauraient lui être opposées. En revanche celles fondant sa responsabilité sont significatives. 

Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés. A titre individuel le fonctionnaire garde toujours une marge d’appréciation et comme membre de collectifs de travail il partage une responsabilité commune.

Le conformisme et l’autoritarisme sont souvent à l’origine des atteintes portées à la liberté d’expression dans la fonction publique. Les dernières réformes législatives sont de nature à aggraver  le développement de nouvelles menaces. D’abord, un risque accru de sollicitation abusive des textes en raison de confusions juridiques, la catégorie d’agents publics regroupant fonctionnaires et contractuels par exemple. Ensuite, une préférence accordée à la déontologie  non normative contre le droit positif traduction du courant du soft power américain ; la référence aux valeurs plutôt qu’aux principes favorisant une appréciation plus subjective sinon arbitraire du pouvoir hiérarchique. Enfin, la codification et l’éclatement qu’elle entraine de l’architecture du statut renforce les tendances discrétionnaires et managériales de la gestion du service public. La liberté d’expression est toujours un combat.

Témoignages et réalités

Le Centre départemental de gestion de Haute-Garonne a organisé le 30 septembre dans les locaux de la Dépêche du midi de Toulouse une table ronde sur le thème indiqué ci-dessous.  Après une introduction de la Présidente Madame Sandrine Giel-Gomez, sont intervenus : Clémence Lapuelle avocate, Irène Gaillard maître  de conférence, Laurent Rey consultant, Adrien Cazako dirigeant d’entreprise. Anicet Le Pors grand témoin devait faire la conclusion dont on trouvera ci-après un résumé.

« Quel service public territorial en 2030 ? »

J’ai suivi avec beaucoup d’intérêt les différentes interventions de la table ronde, contributions positives et dynamiques sous le thème proposé de l’avenir de la fonction publique territoriale : sociologie du travail, éducation, ergonomie, management des organisations publiques et privées, transformations digitales, droit de la fonction publique. À  ce sujet je voudrais apporter une information : aujourd’hui même se tient une réunion importante du conseil supérieur commun des  trois fonctions publiques pour qu’il formule un  avis sur le projet de code de la fonction publique qui intègre à  droit constant les quatre lois de 1983-1986. Pour des raisons tenant à la  nocivité de la  loi du 6 août 2019 modifiant le statut et en raison des conditions de la concertation, une partie des organisations syndicales a refusé de participer à cette réunion, les autres y ont participé en récusant le projet. Tel est aujourd’hui l’état des lieux.

Témoignages

Convoqué dans ce débat comme grand témoin j’évoquerai de simples constats qui me semblent significatifs de l’évolution sur la période.

Avant 1983 les agents publics des communes se  eux vivaient en position humiliante par rapport  à leurs homologues de l’État. Ils se disaient souvent eux-mêmes « assimilés fonctionnaires ». Couverts par le nouveau statut ils sont alors reconnus fonctionnaires de plein droit. Malheureusement, la majorité des fonctionnaires territoriaux étant féminine et classée en  catégorie C . Ils ont subi particulièrement les effets des politiques d’austérité et la précarité les a gravement pénalisés. Pour autant la fonction publique territoriale  a trouvé sa place,  notamment grâce aux centres départementaux de gestion.

Le contraste entre le début et la fin de la période est particulièrement  fort s’agissant du rôle des organisations syndicales. Après des centaines d’heures de discussions et en dépit au départ d’hésitations et de réserves, toutes les organisations syndicales auxquelles le statut avait reconnu leur droit à la négociation ont soutenu le statut. Aujourd’hui, toutes les organisations syndicales sont opposées à la politique de l’exécutif dans la fonction publique, notamment sa politique statutaire.

Beaucoup d’élus s’inquiétaient des répercussions possibles des réformes engagées au début des années 1980 et notamment des effets du nouveau statut sur leurs compétences. Au fil du temps ils ont pu être rassurés en constatant que le statut conférait une sécurité juridique à l’exercice de leurs prérogatives et je ne reçois plus de doléances à ce sujet. Au contraire j’ai rencontré une compréhension chez les élus lors des assemblées des centres de gestion et du congrès de la Rédération nationale des centres de  gestion en 2018 sous la présidence de Michel Hirriart. Je me suis aussi toujours trouvé en accord avec Philippe Laurent maire UDI de Sceaux qui a présidé pendant de nombreuses années le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Je note aussi le désaccord manifesté par toutes les associations d’élus locaux vis-à-vis de la politique territoriale de l’exécutif.

Enfin, je rappellerai que le Parlement d’alors  avait approuvé toutes les réformes proposées. J’ai même pu espérer un moment que le statut nouveau pourrait, comme en 1946, être adopté à l’unanimité de l’Assemblée nationale. Ce ne fut pas le cas pour des raisons de tactique politicienne, mis plusieurs députés de l’opposition le votèrent néanmoins. 

Réalités

On ne peut avoir l’ambition de dire l’avenir du  service public territorial en 2030 sans s’interroger préalablement sur la réalité multidimensionnelle de la fonction publique.

La fonction publique, une réalité historique. Le statut fondateur de 1946 a  fait le choix du fonctionnaire-citoyen responsable contre la conception  du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu durant le XIXe et la première moitié du XXe siècle. Le statut fédérateur se 1983 a fait le choix du système de la carrière pour tous contre celui de l’emploi lié au seul métier, la recherche d’un équilibre entre unité et diversité, le choix de fonder la fonction publique « à trois versants »  sur des principes ancrés dans l’histoire : égalité, indépendance, responsabilité.

La fonction publique, une réalité collective. Comme la crise sanitaire l’a bien montré le service public c’est un ensemble de travailleurs collectifs représentant 25% de la population active en France. Toute réforme importante  implique donc un large accord des fonctionnaire et  l’appui par la négociation de leurs  organisations représentatives. C’est dans ces conditions qu’une codification aurait un sens, la matière législative ayant été préalablement  épurée des dénaturations des quatre dernières décennies.

La fonction publique, une  réalité structurelle. Au service de l’intérêt général elle doit en permanence s’adapter aux évolutions, : besoins sociaux, technologies, cultures, territoires, relations internationales, etc. Cela doit conduire à une révision générale du classement  des qualifications et des grilles indiciaires correspondantes. Ce n’est qu’à cette condition que l’on peut réaliser une gestion prévisionnelle sérieuse des effectifs et des compétences alors que ces structures n’ont pas changé depuis des dizaines d’années que l’on pourra donner sens à la mobilité et à l’adaptabilité grâce à un système de formation continue de grande ampleur.

La fonction publique, une réalité de long terme. Les  grandes fonctions du service public (éducation, santé, recherche, sécurité, défense…) ne peuvent être définies que sur le long terme. Ainsi est-il nécessaire de faire des hypothèses rationnelles sur ce que devront être les effectifs et les compétences  des enseignants à échéance de dix ou vingt ans. Or la fonction publique demeure sous la contrainte du principe de l’annualité budgétaire et gérée en fait par la direction du Budget. Il y a peu la fonction publique avait même disparu des intitulés ministériels et ses services intégrés au ministère des comptes publics, conception archaïque aberrante, le service public ainsi réduit à un coût comptable. Une remiseen cause complète doit donc être opérée.

Hommage à Jacques Fournier

J’ai rencontré Jacques pour la première fois dans le préau d’un établissement  scolaire de Saint Cloud où il avait organisé une réunion dans le cadre des élections municipales de 1971.  Il conduisait la liste du parti socialiste et moi celle du parti communiste. J’étais donc venu lui porter la contradiction tout en sachant que concurrents au premier tour nous serions ensemble au second. Il s’intéressait beaucoup à l’époque à la démarche des Groupes d’action municipale (GAM). Nous n’avons pas été élus mais de là est née une amitié de cinquante  ans stimulée et enrichie par la contradiction originelle restée vivace dans ses fondements jusqu’à aujourd’hui.

Nous eûmes aussitôt la chance de pouvoir poursuivre nos convergences sur les plans professionnel et politique. Dans le contexte des années  1970 où demeurait une certaine exigence de rationalité dans la conduite de l’action publique, Jacques était en charge de la question sociale au Commissariat général du Plan et je m’occupais de politique industrielle à la direction de la Prévision au ministère de l’Économie. Il y effectua un travail remarquable témoignant de sa haute compétence et de son souci du dialogue social. Il porta un intérêt particulier à la politique  de l’éducation et au thème associé de la laïcité qu’il abordait de manière plutôt bienveillante. Politiquement, il rejoignit le CERES, l’aile gauche du parti socialiste ce qui nous plaçait sur des positions idéologiques  voisines dans un débat dominé par  la question des nationalisations que résumait le slogan partagé « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ».

Jacques Fournier réunissait ainsi toutes les conditions pour jouer un rôle important lors de l’alternance de 1981 qui entreprit de profondes transformations sociales. Avec notre ami Guy Braibant il permit  de résoudre la délicate question de la place des ministres  communistes au gouvernement (nombre, ministères, personnalités). Le résultat, injuste en raison de l’effet majoritaire du mode de scrutin fut considéré néanmoins comme acceptable. Nommé secrétaire général du gouvernement en 1982, il nous apporta une aide constante, notamment en ce qui me  concerne, en matière de négociations salariales, de gestion  prévisionnelle, d’élaboration statutaire, de  réformes administratives. Mais la singularité française de l’élection d’un président de gauche à contrecourant de nos voisins occidentaux ne dura pas deux ans, le tournant  néolibéral de mai 1983 nous fixa les limites de nos ambitions. Le soutien de Jacques me permit néanmoins d’effectuer des sorties constructives.

Sa nomination à la présidence de GDF puis de la  SNCF apparut à tous assez  naturelle . D’autres parleront mieux que je ne peux le faire de son action à la tête  de ces grandes entreprises publiques. Délaissant la question de la propriété du secteur public, il concentra désormais ses réflexions sur le thème de l’État  stratège notamment au sein du CIRIEC  où il eût un rôle majeur. Tâche ardue dans un contexte  où le secteur public industriel a régressé des trois quarts en  trente ans sous l’emprise de l’idéologie managériale dominante, c’est-à-dire celle de l’entreprise privée.  Quoi qu’il en soit Jacques Fournier a été un ardant défenseur du service public. Fort intéressante est l’analyse qu’il développe à partir de L’économie des besoins, titre de l’un de ses derniers livres, qui lui permet d’identifier les besoins relevant de l’intérêt  général et d’envisager les moyens les plus appropriés pour parvenir à leur satisfaction en poussant l’analyse  jusqu’aux  moyens économiques, politiques et patrimoniaux et en ne se contentant  pas de faire confiance à la seule technostructure.

Mais ce qui m’apparait le plus important peut être dans la conjoncture actuelle   c’est d’évoquer Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, titre d’un autre de ses livres. Jacques n’était pas un haut fonctionnaire conforme mais un grand serviteur de l’État et du service public. Dans l’exercice de ses hautes responsabilités, il a été loyal et compétent sans jamais renoncer ni dissimuler ses convictions politiques et philosophiques. On sait moins qu’il a mené  une action internationale courageuse à l’égard du Maghreb et notamment de l’Algérie  pays de son enfance (le dernier article de son  blog porte sur  les suites à donner au rapport Stora) et aussi en soutien du peuple  palestinien. C’était également   un habile travailleur manuel : il aimait et savait réparer une chaise cassée. Seul en cuisine, il excellait. Un homme véritable.

Les 40 ans de l’Institut Régional d’Administration (IRA) de Bastia

Le 7 janvier 1982  j’ai inauguré les locaux de l’Institut Régional d’Administration (IRA) de Bastia. Pour marquer cet anniversaire un séminaire y a été organisé sur le thème «  Quelles compétences pour le service public de demain ? ». On trouvera ci-dessous le texte de l’intervention introductive.

Par ailleurs, la 42e  promotion actuellement en formation a choisi comme nom celui de « Anicet Le Pors » faisant suite à ceux de Gisèle Halimi, Albert Camus et Joséphine Baker.

Le communiqué des membres de la 42e promotion :

Quelle étique des compétences du service public de demain ?

Je vous remercieiMonsieur le Directeur de l’Institut régional d’administration de Bastia ainsi que vos collaborateurs et collaboratrices pour votre accueil. IRA que j’ai eu l’honneur en effet d’inaugurer le 7 janvier 1982. C’est donc avec plaisir que je me retrouve ici aujourd’hui. Et qui plus est, suite à l’initiative de femmes et d’hommes qui pour la plupart d’entre eux ne sont nés que bien plus tard et qui ont aujourd’hui l’âge de mes petits-enfants. Que vous ayez décidé de donner mon nom à votre promotion m’honore grandement. Je le ressens comme un symbolique passage de témoin et c’est pour moi très émouvant. J’en remercie de tout cœur la 42e promotion de l’IRA de Bastia. En raison, je la remercie aussi d’avoir eu le simple courage d’écrire « Nous sommes fiers de notre statut et de ce qu’il représente ». Un témoignage d’optimisme dans une époque qui en est dramatiquement dépourvue.

Le thème choisi  pour ce colloque « Quelles compétences pour le service public de demain ? » est de la plus haute importance au sein du changement et le programme retenu souligne bien la multiplicité des approches nécessaires : le numérique, le collectif, la coopération, les gestions, etc. Mais je n’ai pas voulu m’engager sur ces questions puisque des interventions, des tables rondes et des rencontres en traiteront savamment. Pour avoir rencontré aussi souvent une question connexe au cours d’initiatives récentes, je voudrai simplement livrer quelques réflexions sur l’éthique qui me semble devoir être nécessairement consubstantielle de la compétence pour le service public de demain.

L’éthique statutaire globale

L’éthique peut être considérée de manière globale ou singulière. Globalement elle peut recouvrir de nombreuses idées : valeurs, principes, droits, obligations, et même …  morale. C’est ce que l’on peut appeler un mot-valise ; il faut alors préciser le terrain sur lequel on se situe. Ici c’est le statut général des fonctionnaires qui est le support de l’éthique du service public dont la finalité est l’intérêt général. C’est ce qu’ont décliné les choix retenus lors de l’élaboration du statut, en 1983 comme en 1946. Quatre choix.

Le choix du fonctionnaire-citoyen contre la conception du fonctionnaire-sujet qui avat prévalu pendant tout le XIXe siècle et la première moitié du XXe siècle. Le citoyen est plus libre que le sujet et, peut-on penser, plus efficace dans le développement de ses compétences.

Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi, c’est-à-dire circonscrit par l’exercice d’un métier et tributaire de celui-ci, ce qui limite la perspective, la diversité et la mobilité élevée au rang de garantie statutaire fondamentale (art. 14 de la loi du 13 juillet 1983).

Le choix d’un juste équilibre entre deux principes constitutionnels : l’unité de la République et la libre administration des collectivités territoriales. C’est la fonction publique « à trois versants » respectant les spécificités locales dans le cadre d’une cohérence conceptuelle et juridique.

Enfin, outre le choix d’une architecture juridique solide composante importante de notre État de droit, le choix d’une référence à des principes ancrés dans notre histoire : le principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, DDHC), le principe d’indépendance (loi de 1834 sur l’état des officiers), le principe de responsabilité (art. 15 de la DDHC). À ce propos, je parle bien de principes et non de valeurs, plus évanescentes.

 Sur la base de ces quatre choix, je pense donc que l’on peut parler d’une éthique statutaire globale. Mais on peut aussi préciser une éthique propre du fonctionnaire que, pour ma part, j’identifie à sa responsabilité.

L’éthique propre du fonctionnaire : sa responsabilité

Prenons comme point de départ de la réflexion l’article 15 de la DDHC de 1789 : «  La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », et ce dans l’ensemble des caractéristiques de cette dernière concernant aussi bien les compétences que l’esprit de responsabilité. Dans cet esprit, la loi du 13 juillet 1983 fixe les droits et obligations des fonctionnaires et peut, à cet égard, être considérée comme la loi sur l’éthique du fonctionnaire.

Sur ce thème la loi évoque notamment : l’interdiction pour le fonctionnaire  d’exercer une autre activité professionnelle, le devoir d’informer mais dans des conditions de secret et de discrétion professionnelle, mais particulièrement intéressant pour notre propos est l’article 28 de la loi, inchangé depuis 1983,  qui s’exprime en quatre propositions.

1° « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». Le principe de responsabilté » est ainsi posé pour tous. Il ne s’agit pas seulement de savoir exécuter, mais de le faire de manière conforme aux pratiques usuelles et attendues.

 2° « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, … ». Il n’est donc pas soumis strictement à une injonction indiscutable, mais garde une marge d’appréciation personnelle sur la conformité technique et même juridique jusqu’au refus d’exécution …

 3° « … sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public », jugement et posture qui ne sont pas sans risque lorsqu’ils sont le fait d’agents publics agissant seuls. On pourrait évoquer dans cette catégorie hybride des « désobéisseurs » des « lanceurs d’alerte »  caractérisés par l’absence d’une mutualisation des informations, des démarches et  risques.

4° « Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». Ainsi, les compétences étant organisées de manière complémentaire et solidaire, il en est de même pour les responsabilités, d’autant plus importante que le niveau est élevé et qu’il doit aussi rendre compte de celle des niveaux subordonnés.

Dans l’ensemble de la loi d’origine les expressions « pouvoir hiérarchique », « obligation de réserve », « devoir d’obéissance » ne figurent pas dans le statut, bien que ces règles existent réellement dans la pratique, on le sait, et que leur méconnaissance peut être sanctionnée. Mais j’ai souhaité centrer le comportement du fonctionnaire sur sa responsabilité personnel dans le cadre du statut plutôt que sur sa soumission au couple dogmatisme-conformisme.Tout cela sous le contrôle du juge.

L’éthique dans un avenir incertain

Si l’on adhère à cette conception globale de l’éthique dont le cadre est le statut général et à l’éthique singulière qui pour moi  s’identifie à  la responsabilité du fonctionnaire, alors on dispose des outils pour apprécier les impacts politiques, économiques et sociaux des réformes actuelles sur cette conception. Je me garderai bien ici de me lancer dans cet exercice d’ensemble. J’illustrerai néanmoins mon propos en pointant trois exemples : la concurrence de la déontologie, le recours aux contractuels, le renforcement du pouvoir discrétionnaire.

La concurrence  de la déontologie

La place de la déontologie dans la fonction publique a fait l’objet de la loi du 20 avril 2016. Elle mêle valeurs et principes : neutralité, laïcité, dignité, impartialité, intégrité, probité, liberté de conscience dont on ne saisit pas la cohérence. Les chefs de service sont appelés à veiller à leur respect. Or ce sont surtout leS principes qui ont vocation à la création de normes en droit positif. C’est là une expression du recours grandissant à la déontologie, elle-même relevant de la notion de « droit souple » importée des États-Unis. Le droit souple a la faveur des acteurs de l’économie de marché car moins contraignant que la réglementation. La déontologie renvoie généralement à des recommandations sans sanction, à des codes de bonne conduite qui ne peuvent évidemment envisager tous les cas de figure des situations auxquelles un fonctionnaire pourrait se trouver exposé. Dans le même temps ce renvoi dépossède le fonctionnaire-citoyen de  l’exigence de réflexion personnelle et d’autodétermination. Peut-on imaginer que le préfet Jean Moulin et le conseiller d’État René Cassin auraient pu trouver dans un code de déontologie la réponse aux questions qu’ils se posaient en 1940 ?

Le recours accru aux contractuels

C’est l’une des principales dispositions de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. C’est l’aboutissement d’une succession depuis 20 ans de remises en cause  frontales et de dénaturations du statut. Un rapport annuel du Conseil d’État préconisait en 2003 de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique. Le président  Sarkozy préconisait en 2007 le recours au « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». La réforme du code du travail a institué ce contrat individuel comme référence sociale majeure, valable pour le public comme pour le privé. La réforme actuelle envisage des abandons de missions, des transferts d’activités au secteur privé et le recrutement, y compris venant du privé, de personnels contractuels à tous niveaux, dont l’encadrement supérieur. Les conditions de recrutement, de formation et de gestion pourraient doncs’en trouver bouleversées et le besoin d’éthique relativisé. Le contrat prend ainsi le pas sur la loi, le métier ou l’expertise sont substitués à la fonction, la performance  individuelle remplace la recherche de l’efficacité sociale finalisée par l’intérêt général. À terme, le risque de confusion des finalités, de conflits d’intérêts, de captation de l’action publique par des intérêts privés.

Le renforcement du pouvoir discrétionnaire

La crise sanitaire a révélé l’efficacité sociale des « collectifs de base » de l’hôpital plutôt que celle des concepteurs de la tarification à l’acte et de leurs soutiens administratifs. Des observations de même nature ont pu être faites à l’école, dans les services sociaux et bien d’autres administrations.  Cette situation explique sans doute la discrétion actuelle des thuriféraires du New public management promu par le système en place. C’est surtout un constat d’échec de l’idéologie managériale appliquée au service public. Cela a pu précipiter la décision de l’exécutif de supprimer l’École nationale d’administration et les grands corps de l’inspection générale des Finances, des Affaires sociales, de l’Administration et de la Préfectorale qui laisseraient place à un vaste ensemble fongible de postes fonctionnels nommés à la discrétion de l’exécutif. Le Conseil d’État et la Cour des comptes, protégés par leur reconnaissance constitutionnelle verraient cependant leur recrutement réformé dans le même esprit. Ce serait alors une évolution caractérisée vers une autre conception de la fonction publique, celle du spoil system, le « système des dépouilles » américain.

J’aurais pu évoquer la question de l’éthique et de la responsabilité du fonctionnaire sur d’autres thèmes sur le mode « éthique et-  »  : égalité femmes-hommes, révolution numérique, gestion prévisionnelle, relations internationales, etc. Mais c’est à vous qu’il appartiendra dans l’avenir d’apporter  les réponses.

Sur quelques questions abordées

Sur l’évaluation des compétences

Les compétences qui doivent être mises au service de l’intérêt général doivent figurer parmi les plus élevées. Leur agencement, étudié dans ce séminaire doit donc être considéré avec le plus grand soin. Pour autant les compétences ne contiennent pas en elles-mêmes leurs propres finalités. Je l’ai souligné concernant les préoccupations éthiques. Cela est également vrai pour les missions assignées au service public. Prendre les moyens que sont les compétences pour les fins conduit à la technocratie qui tourne le dos à la démocratie. D’où la nécessité de la loi « expression de la volonté générale » (en réalité réputée comme telle mais le plus généralement simplement majoritaire) pour dire l’intérêt général et le traduire en actions publiques définies par le gouvernement et mises en oeuvre par des services publics dont la fonction publique occupe une place largement majoritaire. C’est dans ce cadre que les compétences trouvent leurs finalités, sinon elles avancent « à l’aveugle ». Elles doivent donc s’inscrire dans une réalité collective (corps, représentation), structurelle (qualifications, mobilité) et de long terme (gestion, prévision

Sur les dépenses publiques

Il est courant de voir identifier le service public à un coût. Encore récemment la fonction publique n’avait plus de ministère autre que celui des finances. Il y a à cela une explication de fond : faute de savoir faire autrement, la comptabilité nationale mesure la « production » des administrations par leurs dépenses, l’intérêt général assumé par le service public multidimensionnel par nature étant irréductible à une évaluation monétaire. Pour autant il faut se garder de toute facilité sur les question des financements publics ou de la place des services publics dans la société. Ainsi, le poids de la dette publique n’est pas une calamité naturelle, tout dépend à quoi elle sert et comment elle est couverte. Si elle atteint 120 % du produit intérieur brut (PIB) en France, elle est de 220 % du PIB au Japon qui n’est pas en faillit car la dette y est couverte par un emprunt d’État souscrit par les Japonais eux-mêmes. Il n’y a pas trop de fonctionnaires en France. La dernière étude de France Stratégie de décembre 2018 sur le sujet montre que la France se situe en position moyenne haute parmi 19 pays développés avec 87 agents publics pour 1000 habitants contre 40 pour le Japon et autour de 150 pour les pays scandinaves. Enfin, on notera que tout classement des pays selon le niveau des dépenses publiques est dépourvu de signification si l’on ne mentionne pas sur la base de quels indicateurs ces classements ont été établis et pour quelles politiques menée.

Sur l’avenir du  statut général

Le développement du service public tient, en France, à trois tendances pluriséculaires  lourdes : la sécularisation du pouvoir politique entrainant une autonomisation de l’appareil d’État et une expansion administrative, une socialisation des financements publics pour des besoins sociaux croissants, une maturation des principes et concepts d’intérêt général, de service public et de fonction publique. L’avènement du néolibéralisme en 1983 (point haut du secteur public en France) n’a pas inversé ces tendances si elle en a contrarié l’effet. Le statut général des fonctionnaires dont les caractéristiques essentielles ont été analysées précédemment a résisté aussi bien aux attaques frontales et qu’aux dénaturations dont il a été la cible. Le quinquennat actuel, sous couvert de transformation apparait particulièrement néfaste. Pour autant, le statut reste profondément ancré dans l’opinion publique et parmi les fonctionnaires, les dépenses et effectifs publics ont continué de croitre pour répondre à une progression encore plus forte des besoins et le statut est toujours debout, 75 ans après le statut fondateur,  38 ans après le statut fédérateur.

La 42e promotion de l’IRA de Bastia le 4 juin 2021(avec et sans masques)