Plus d’une cinquantaine de contribution de personnes ayant travaillé ou échangé avec le récipiendaire. Un bel ouvrage édité par Daloz. On trouvera ci-dessous ma propre contribution. Il s’agit d’une réplique 10 ans plus tard à deux articles, publié par l’AJDA en juin 2013, par Christian Vigouroux, à l’occasion du 30e anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Quarante ans après, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
par Anicet LE PORS
Conseiller d’État honoraire, ministre de la Fonction publique
et des Réformes administratives (1981-1984)
« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », c’est sous ce titre que Christian Vigouroux publia, à l’occasion du 30e anniversaire de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983, un article très documenté . Cette loi, portant droits et obligations des fonctionnaires, ne comportait que 35 articles. Elle constituait le titre premier du nouveau statut général des fonctionnaires. Trois autres lois suivirent relatives respectivement à la fonction publique de l’État, à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière . L’ensemble de ces quatre titres représentait quelque 400 articles constituant le statut général des fonctionnaires d’une fonction publique « à trois versants ».
Il était intéressant de se demander alors si l’expérience avait validé les choix statutaires effectués à l’origine et ce que l’on pouvait penser des changements intervenus sur la période. Une décennie s’étant ajoutée aux précédentes, l’intérêt n’en est que plus vif. En 2013, l’analyse de Christian Vigouroux tourne autour de trois idées : les principes restent les mêmes, il y a des priorités nouvelles, les valeurs plus importantes que jamais. Mais, préalablement, il a tenté de trouver une définition du fonctionnaire : « le fonctionnaire existe puisqu’il a des droits et des obligations » (loi du 13 juillet 1983) ; « agent sous statut à vie travaillant exclusivement pour une collectivité publique » (Encyclopédie universelle 2022) ; un travailleur « qui remplit une fonction publique » (Larousse universel 1922). Peu convaincu semble-t-il lui-même par ces résultats sémantiques, l’auteur évoque un peu plus loin : « l’histoire qui pèse tant sur la vie publique française ». En effet, c’est bien de là qu’il faut repartir.
Tendances lourdes et lignes de force, le poids de l’histoire
Il faut sans doute se situer sur une période pluriséculaire pour comprendre comment s’est formée la conception française du service public et de la fonction publique, sa partie majeure. Trois tendances lourdes caractérisent cette évolution. C’est d’abord une sécularisation du pouvoir politique . Le roi ne l’est plus seulement par la « grâce de Dieu » mais de plus en plus en raison de son autorité propre qu’il organise. La monarchie absolue met en place progressivement un appareil d’État qui tend à s’autonomiser vis-à-vis de la personne même du roi, ce que consacre la Révolution française. Dès lors, le peuple se structure en classes, mouvements ou partis pour la conquête du pouvoir d’État, siège de la souveraineté nationale et de l’intérêt général. Les administrations des collectivités publiques se développent. C’est, ensuite, une forte socialisation des besoins essentiels de la population et des moyens destinés à les satisfaire. La dépense publique et les prélèvements obligatoires croissent de même que les effectifs des services publics.
Enfin, au fil du temps se produit une maturation de concepts et de principes qui aujourd’hui encore dominent les débats. À la fin du XIXe siècle les libéraux s’attachent à donner une définition rationnelle de l’optimum social sur la base de la théorie néoclassique, tandis que l’École française du service public de Bordeaux théorise l’idée de service public.
Du Consulat et du Premier empire à la Seconde Guerre mondiale l’évolution de la fonction publique en France a été déterminée par la confrontation de deux lignes de force. La première, de caractère hiérarchique et autoritaire, a conduit nombre de gouvernements de l’époque à menacer les fonctionnaires d’un statut disciplinaire. Les fonctionnaires et leurs organisations ont dénoncé cette idée d’un « statut-carcan » en lui opposant celle d’un « contrat collectif ». Cette tendance a trouvé son aboutissement dans un texte publié sous le gouvernement de Vichy, le 14 septembre 1941, discriminatoire et xénophobe, inspiré de la charte du travail de l’État français. La deuxième tendance, de caractère collectif et démocratique, a été constituée par une succession de lois ponctuelles et de décisions du Conseil d’État qui ont conduit à parler parfois d’un « statut jurisprudentiel ». L’aboutissement de cette tendance a été la loi du 19 octobre 1946, premier statut démocratique des fonctionnaires de l’État. Ces deux conceptions opposées ont été clairement identifiées par les deux citations suivantes. Après l’adoption du statut de 1946, le ministre de la fonction publique Maurice Thorez déclare : « Le fonctionnaire […], garanti dans ses droits, son avancement et son traitement, conscient en même temps de sa responsabilité, considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative . » L’année suivante, Michel Debré réplique : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait . » Retour à la sémantique, la première citation est la définition du fonctionnaire-citoyen, la seconde, celle du fonctionnaire-sujet .
L’affirmation du fonctionnaire-citoyen
Le programme du Conseil national de la Résistance (CNR) ne prévoyait pas de réforme spécifique pour la fonction publique, mais les valeurs qu’il exprimait et son programme ont constitué un héritage qui a marqué les versions successives du statut général des fonctionnaires et, comme le souligne Christian Vigouroux, valent toujours pour l’avenir. Trois versions du statut sont intervenues au cours des 80 dernières années, marquées par des événements majeurs : la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’adoption de la constitution de la Ve République, la forte alternance politique de 1981.
Soucieux de disposer d’une administration loyale et efficace. Le général de Gaulle avait chargé Michel Debré de procéder aux premières réformes administratives. Celles-ci furent prises par voie d’ordonnances, du 9 octobre 1945. Il s’agit notamment de la création de l’École nationale d’administration (ENA), des corps d’administrateur civil et de secrétaire administratif, du directeur général de l’administration, d’un comité paritaire permanent, etc. Après la nomination de Maurice Thorez comme ministre de la Fonction publique le 21 novembre 1945, une réflexion fut engagée qui conduisit la Fédération générale des fonctionnaires-Confédération générale du travail (FGF-CGT) à remplacer sa revendication traditionnelle d’un « contrat collectif » par celle d’un statut législatif, sous l’impulsion de l’un de ses dirigeants, Jacques Pruja. Le projet établi sur ces bases rencontra des difficultés : l’opposition de hauts fonctionnaires, des divergences entre la CGT et la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) sur les modalités de représentation des syndicats, l’hostilité de parlementaires conservateurs qui tentaient de faire durer les débats afin que le texte ne puisse être adopté avant l’échéance de l’Assemblée nationale constituante. Par ailleurs, le rejet d’un premier projet de constitution pour la IVe République obligea à reprendre l’ensemble du débat. Finalement, Maurice Thorez accepta la suppression d’un poste de secrétaire général suspectée d’influence politique, et d’autres dispositions mineures, mais resta ferme sur le fond. Un accord aurait été passé entre le président du Conseil Georges Bidault et Maurice Thorez, aux termes duquel le parti communiste français (PCF) accepterait l’évocation de l’Union française dans le préambule de la Constitution, tandis que le président du Conseil lui garantirait le vote sur un projet de statut général des fonctionnaires avant la fin de la législature de l’Assemblée nationale constituante. Le débat eut lieu en effet le 5 octobre, les 145 articles du projet furent adoptés à l’unanimité, sans discussion générale préalable en quatre heures, et la loi promulguée le 19 octobre 1946. Le statut opérait une remise en ordre de la situation des 1 105 000 agents publics de l’État et une amélioration en matière de classement des qualifications, des rémunérations, de l’emploi, de la protection sociale, des retraites, de droit syndical, etc. Maurice Thorez dit sa satisfaction dans les termes précédemment mentionnés, tandis que Jacques Pruja, qui avait été à l’origine du projet, jugea insatisfaisant le compromis accepté et exprima son amertume en critiquant notamment l’arrogance des ministres et le caractère « arriéré et rétrograde » des hauts fonctionnaires du Conseil d’État.
On put craindre, lors de l’avènement de la Ve République, un retour à la conception d’avant-guerre telle que définie par la citation précitée de Michel Debré, la conception du fonctionnaire-sujet. Mais l’engagement du général de Gaulle en faveur d’une planification « à la française » élevée au rang « d’ardente obligation » conduisait nécessairement la plupart des décisions majeures dans une vision à moyen et long termes. Ce choix consolida le système de la carrière dans la fonction publique contre le système de l’emploi, plus favorable au contrat qu’à la loi. Une ordonnance du 4 février 1959 abrogea la loi du 19 octobre 1946, mais, si le nombre d’articles fut ramené à 57 en raison d’une nouvelle définition des champs respectifs de la loi et du décret dans la Constitution, les dispositions essentielles du statut furent conservées.
Après son élection à la présidence de la République le 10 mai 1981, François Mitterrand décida de faire de la décentralisation une priorité. Il chargea Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur et maire de Marseille, d’élaborer un projet de loi en ce sens. Le projet prévoyait bien un renforcement des garanties statutaires des agents territoriaux mais en les maintenant dans le livre IV du Code des communes qui, jusque-là, identifiait les « communaux ». Je fis au contraire la proposition de placer l’ensemble des agents des collectivités publiques dans le même système unifié de fonction publique de carrière. Je formulai cette proposition lors de la présentation du projet de loi à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981 : « Il y a donc là une importante œuvre législative à prévoir dont le champ d’application couvre l’ensemble de la fonction publique nationale et locale . » Cette position fut actée par une communication en conseil des ministres du 31 mars 1982.
En résumé, on peut considérer que le statut général des fonctionnaires est le résultat de quatre choix. Premièrement, le choix du fonctionnaire-citoyen contre la conception du fonctionnaire-sujet, c’est l’héritage de la loi de 1946. Deuxièmement, le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi liant strictement l’agent public à son métier. Troisièmement, le choix d’un juste équilibre entre les deux principes constitutionnels de l’unité de la République et de la libre administration des collectivités territoriales. Quatrièmement, le choix de la référence à trois principes majeurs ancrés dans notre histoire : le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le principe d’indépendance ayant pour base la loi sur l’état des officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, le principe de responsabilité posé par l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789.
Le projet de loi de 1983 fut soutenu par l’ensemble des organisations syndicales, après une concertation approfondie au cours de laquelle il ne fut jamais question de dialogue social puisqu’il était effectivement pratiqué. L’opposition parlementaire au projet fut très faible. Les élus, des maires essentiellement, étaient réservés à l’origine mais la pratique du statut leur prouva qu’il constituait pour eux une sécurité juridique. Le Premier ministre Pierre Mauroy apporta un soutien constant à la réforme. Quant au président François Mitterrand, il fit confiance jusqu’au « tournant libéral » du printemps 1983, devenant critique ensuite, mais trop tard… Il déclara en 1985 lors du passage en conseil des ministres du projet de loi sur le statut de la fonction publique hospitalière : « Tout cela charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et la dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois auront longue vie . » C’était il y a 40 ans…
Priorités innocentes et « transformations souterraines »
Tout affichage d’une priorité bénéficie d’un a priori de pertinence dont les justifications peuvent être très diverses : le progrès, la rationalité, l’événement voire la sympathie. Ainsi, s’agissant du statut des fonctionnaires, on ne contestera pas des modifications telles que celles entraînées par la lutte contre l’augmentation des cas de discrimination, les mesures favorisant l’égalité femme-homme, l’apparition de nouvelles technologies, l’amélioration des aides aux personnes handicapées, le développement de la coopération internationale, la protection du fonctionnaire, la sauvegarde de l’environnement. En revanche, on est en droit de se demander à quelle priorité répond la suppression du « p » des CTP (comité technique paritaire), du remplacement du mot « corps » par « cadre » dans la fonction publique territoriale, etc. Il y a donc aussi des priorités qui avancent masquées.
Si ce n’est pour faciliter le recours aux personnels contractuels, on pourra s’étonner que le rapport annuel 2003 du Conseil d’État ait pu envisager de faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique quand bien même le statut n’impose pas formellement le concours comme seul mode d’accès aux emplois publics permanents. Il reste que plusieurs attaques frontales contre le statut sont intervenues depuis 40 ans, témoignant de la survivance de la ligne de force du fonctionnaire-sujet. Ainsi, la loi du 13 juillet 1987, dite loi Galand, réintroduit le système dit des « reçus-collés » dans lequel la liste des candidats admis à l’issue d’un concours est établie par ordre alphabétique et non par ordre de mérite, les meilleurs pouvant n’être jamais nommés. En 2007, le président Nicolas Sarkozy se prononce en faveur d’un « contrat de droit privé négocié de gré à gré », ajoutant préférer s’occuper « des hommes plutôt que des statuts ». En 2008, le conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani rédige un Livre blanc dans lequel il développe très longuement un système de valeurs dont il ne tire aucune conséquence, mais résume sa proposition en opposant le contrat à la loi, le métier à la fonction et la performance individuelle à l’efficacité sociale. Ces réflexions ne débouchent sur aucune politique publique significative, alors que dans la crise financière les services publics étaient apparus comme pouvant constituer un efficace « amortisseur social ». Le président Emmanuel Macron avait jugé dès le début de son mandat le statut de la fonction publique « inapproprié ». Avec la loi du 6 août 2019 il a multiplié les mesures tendant à l’alignement du secteur public sur le secteur privé.
Dans le cours de cette évolution particulièrement significatif est l’inventaire réalisé par Christian Vigouroux de mesures dont beaucoup ont constitué des dénaturations du statut général d’origine. Leurs auteurs en attendaient sans doute un véritable « mitage » du statut qui, par la multiplication de ce type de mesures, aurait provoqué son effondrement. À la différence des attaques frontales, ces transformations souterraines ont généralement été réalisées dans la discrétion, révélant cependant une radiographie stratégique. Elles ont prospéré au cours de la dernière décennie. Citons quelques-unes de ces transformations souterraines parfaitement référencées dans l’article précité. C’est la préférence pour le choix contre l’ancienneté ; la diversification du recrutement contre le monopole du concours ; de l’emploi contre le grade ; du métier contre l’appartenance à un corps ; la contestation de la notion d’emploi permanent ; le choix de l’expérience contre la jeunesse ; du manager contre l’entraîneur ; de la prime au résultat contre le forfait ; de la formation contre le diplôme ; de la double activité contre l’exclusivité ; de la continuité contre la grève ; de la propriété contre la collectivité ; de l’action sociale avec participation du bénéficiaire et externalisation de la gestion des prestations contre l’action sociale ministérielle ; la réduction contre l’expansion ; le licenciement contre la stabilité ; la négociation contre le statut ; la reproduction du modèle du comité d’entreprise contre le paritarisme.
Le service public paradigme fédérateur de la société ?
Christian Vigouroux ne se limite pas à cette contribution sur l’existant. Avec une pointe d’ironie et beaucoup d’audace, il verse aussi dans l’utopie : que sera devenue la fonction publique 30 ans après le 30e anniversaire de la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire en 2043 ? Quelques-unes de ses prévisions : le mot de « fonctionnaire » a été supprimé par la norme européenne de 2028 ; la souveraineté est progressivement devenue européenne ; les 50 régions disposent du pouvoir de recruter et d’organiser la carrière de leurs « collaborateurs » ; les cadres supérieurs d’entreprises sont tenus de servir cinq ans au cours de la carrière dans des postes administratifs pour favoriser l’échange public-privé ; la garantie d’emploi n’est prévue que pour dix ans, à l’issue desquels le changement est possible ; le pouvoir politique est exercé par « les onze », un collectif d’élus, responsable devant le pays ; après bien des débats, les conditions de rémunération ont été rapprochées du secteur concurrentiel, mais le statut n’a pas été totalement abrogé. Il réunit encore les dispositions spécifiques dont l’agent public a besoin pour susciter confiance et reconnaissance dans sa mission. Et parmi elle, la légalité et l’intérêt général. Et l’original de la loi votée du 13 juillet 1983 pieusement exposé sous vitrine blindée au musée des « onze ».
Le statut général est donc un invariant même dans l’utopie. Mais de quoi l’intérêt général est-il le nom ? Ce n’est pas l’optimum social de la théorie néoclassique, ni le réformisme redistributif, ni l’exclusif intérêt de classe du marxisme. S’il s’est estimé compétent pour reconnaître que telle ou telle activité relevait bien d’un intérêt général, le Conseil d’État s’est bien gardé de définir l’intérêt général. « La loi est l’expression de la volonté générale » selon l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789, mais la pratique nous enseigne qu’il s’agit généralement d’une volonté majoritaire acceptée comme générale. L’intérêt général est par nature multidimensionnel, ce qui le distingue des intérêts privés, c’est donc une question éminemment politique.
Les services publics sont la preuve de l’intérêt général dans la société. L’école française du service public à la fin du XIXe siècle avait théorisé le concept. Elle considérait qu’il y avait service public lorsqu’étaient réunies les conditions suivantes : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un juge et un droit administratifs, une couverture par l’impôt et non par les prix. On rappellera que Léon Duguit considérait l’État comme une « coopération de services publics ». La réalité s’est quelque peu affranchie de cette stricte définition faisant une place de plus en plus large au contrat au détriment de la loi. Le sort fait au statut général des fonctionnaires en est un exemple. Il est contesté par les tenants de l’économie de marché en ce qu’il tend à une démarchandisation des relations sociales. Comment envisager, dans ces conditions, l’avènement d’un nouvel « âge d’or » du service public ?
Le service public demeure d’une grande actualité en raison de l’écart grandissant entre, d’une part, la forte croissance des besoins fondamentaux des populations et, d’autre part, la moindre progression des moyens destinés à leur satisfaction . Cette situation entraîne un mécontentement populaire face à la dégradation des services publics qui répondent de moins en moins bien à la demande, tandis qu’elle ouvre des opportunités lucratives aux intérêts privés. Dans ce contexte historique où le Conseil d’État s’est identifié à « la maison du service public », il est possible de considérer que la loi du 19 octobre 1946 a été le statut fondateur de la conception française du fonctionnaire-citoyen, tandis que la loi du 13 juillet 1983 en a été le statut fédérateur par l’approfondissement et l’extension de garanties à un très grand nombre d’agents publics. S’ouvre ainsi la perspective pour le service public de constituer, progressivement, sur le long terme et dans une vision universelle, le paradigme fédérateur de la société tout entière.
Anicet Le Pors 