Les services publics dans la Commune de Paris de 1871

Les services publics sont une réalité à la fois collective, structurelle et de long terme. Dès lors, il peut sembler vain d’en faire une analyse fructueuse et significative dans une période de seulement 72 jours. L’ennemi était aux portes de Paris. Le gouvernement et  les administrations centrales qui lui étaient rattaché siégeaient  à Versailles. Le nombre des agents publics de l’État, de l’ordre de 200 000, n’atteignait pas alors le dixième des effectifs d’aujourd’hui, dont les quatre-cinquièmes dans l’instruction publique, la poste et les finances. Dans Paris seulement un agent public sur quatre était à son poste, quelques-uns hostiles avaient été écartés, beaucoup dans ces circonstances     avaient disparu  dont une partie relevait du parasitisme du Second Empire. Les services étaient souvent désorganisés et les matériels en mauvais état. Il était très difficile dans ces conditions de programmer les actions publiques, a plus forte raison d’envisager une quelconque planification. Pourtant, la brièveté même de cette  période explique sa densité, la vigueur des élans qu’elle a entrainée, l’accélération des réflexions sur tous les problèmes de la société dans un moment exceptionnel. 

Les communards n’étaient pas guidés par une idéologie de l’action que le marxisme rationalisera, mais ils surent dans l’ensemble dépasser leur grande diversité idéologique par une convergence des actions publiques finalisée par un sens collectif de l’intérêt général. Pour répondre dans l’urgence aux besoins de la population, des commissions furent créées  au niveau central et dans les arrondissements. Elles concernèrent notamment selon les priorités du moment : les  finances, la sureté générale, l’enseignement, les subsistances, la justice, le travail, les relations extérieures, la guerre. D’énormes efforts ont été déployés pour faire fonctionner de manière pragmatique une machine administrative alourdie par la bureaucratie de l’époque impériale. Les finances ont fait l’objet de comptes détaillés et d’une gestion scrupuleuse. Une attention particulière a été apportée aux services municipaux relatifs à l’approvisionnement en vivres, à la santé, à l’hygiène, à la lutte contre l’incendie), à l’état-civil, au Mont-de-piété. La plupart des services publics de caractère industriel ont bien fonctionné : la poste, le télégraphe, les chemins de fer, jusqu’aux monnaies et médailles dirigées par le grand syndicaliste et dirigeant communiste Zéphyrin Camélinat 

À l’inverse de la situation sous le Second Empire où l’allégeance des agents publics au pouvoir exécutif était requise, la Commine aurait pu s’inscrite dans la filiation de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 concernant l’application des principes d’égalité et de responsabilité des agents publics exprimés par l’article 6  : « (…) Tous les citoyens étant égaux (aux) yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes places, dignités et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. », et par l’article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. », mais dans une aussi brève période elle a dû procéder de façon discrétionnaire ou par élection des agents public et des magistrats. Mais elle a combattu les inégalités, s’est prononcée pour l’égalité homme-femme, a plafonné les hauts revenus et prôné un minimum salarial, développé l’aide aux nécessiteux. Dans le contexte si dramatique de la fin de la Commune elle a été jusqu’à préconiser le droit à la désobéissance dans son Journal officiel du 24 mai 1871. Ces approximations et tâtonnements  ont néanmoins aidé à préciser le concept de citoyenneté. L’appellation de « citoyen » était réservée  aux communards. 

Les femmes et les hommes de la Commune n’ont pu se poser la question du dépérissement de l’État et n’ont pas non plus voulu sa destruction étant donné que le centre de gravité de celui-ci était à Versailles ainsi que  la quasi-totalité de l’appareil administratif en dépendant. Mais ils ont pratiqué à la fois par nécessité et choix de gestion la délégation d pouvoir et la décentralisation des décisions. Dans ces conditions l’application du principe de séparation des pouvoirs ne pouvait être qu’approximative, de même que la question de hiérarchie des normes. Les délibérations du Conseil général de la Commine ne pouvaient pas être regardées comme des lois et ces décisions avaient généralement le caractère réglementaire de décrets. C’était un souci d’ordre. Ainsi, René Bidouze, l’un des meilleurs spécialistes de l’histoire des services publics sous la Commune rapporte que le journaliste libertaire Arthur Arnould avait proposé de classer les décrets en trois catégories : les décrets de principe (abolition de la conscription, séparation de l’Église et de l’État), les décrets d’actualité (loyers, pensions) et les décrets de combat (otages, destruction de la colonne Vendôme)[1]. Toute une série de propositions annonçaient les grandes lois sur la laïcité des années 1880 :  suppression du budget des culte s, école primaire gratuite et obligatoire, école intégrale avec formation professionnelle, réduction de l’emprise de l’Église sur les établissements hospitaliers.

Il serait hasardeux de prétendre porter un jugement sur le fonctionnement des services publics sous la Commune avec le regard et les critères d’aujourd’hui. En revanche si son souvenir reste si vivace 150 ans plus tard, c’est qu’elle porte toujours témoignage de la possibilité de combiner  une grande ambition émancipatrice et le savoir-faire des citoyens au plus près des problèmes de la cité face aux plus pressants dangers. Aujourd’hui, ce sont encore les collectifs de base des services publics qui se sont montrés les plus efficaces dans les services de santé, les établissements d’enseignement et de recherche, les collectivités locales  et d’autres pour combattre l’épidémie et ses conséquences sociales. Se souvenir que pendant la Commune, à l’initiative de Gustave Courbet, un appel fut lancé par des artistes pour la réouverture des musées et la tenue d’une exposition, que la fédération des artistes élabora un plan de réforme de l’administration des Beaux-Arts, nous parle encore.


[1] René Binouze, 72 joues qui changèrent la ciré, préface d’Anicet Le Pors, Le Temps des Cerises, Paris, 2001.

10 mai 1981, et après

Dimqnche

Le 10 mai 1981, cela fera 40 ans que François Mitterrand a été élu président de la République. Quel souvenir gardez-vous de cette victoire de la gauche et de l’espoir ressenti par des millions de Français ce soir-là ?

Comme tous les communistes j’ai ressenti une joie intense car nous pensions avoir enfin atteint notre objectif : créer les conditions d’une transformation sociale profonde grâce à l’union de la gauche sur la base d’un Programme commun de gouvernement. Mais pour les communistes qui avaient été les plus engagés dans ce combat, il y avait aussi de l’amertume, car la victoire avait été acquise au prix d’un affaiblissement du Parti communiste dont nous ne percevions pas alors qu’il était le début d’un déclin de longue durée. Il y avait là le sentiment d’une réelle injustice : les militants avaient beaucoup payé de leur personne, un gros effort théorique avait été  accompli  sur le concept du capitalisme monopoliste d’État (CME), notre conception du socialisme se fondait sur une démocratie avancée, le parti était soudé et la campagne avait connu de fortes affluences dans les meetings, enthousiastes sur l’air du Chiffon rouge de Michel Fugain. Certes, il y avait  bien eu des élections partielles décevantes et des faux-pas, mais cela ne nous empêchait pas de scander « Marchais président, c’est l’espoir au présent ! ».

Vous avez été ministre de la Fonction publique de Mitterrand de 1981 jusqu’au départ des ministres communistes du gouvernement en 1984. Quel regard portez-vous sur l’action de François Mitterrand au long de ses deux mandats ? A-t-il suffisamment « changé la vie ? »

Je pense qu’il faut distinguer les deux premières années (1981-1983) durant lesquelles les réformes engagées ont, dans l’ensemble, été conformes aux engagements présidentiels, du reste de la période après le « tournant libéral » du printemps 1983. Cela tient à la singularité de l’élection de François Mitterrand à gauche en France, tandis que Margaret Thatcher en Grande Bretagne en 1979, Ronald Reagan aux États Unis en 1980 et Helmut Kohl en Allemagne en 1982 ouvraient la période du néolibéralisme dans laquelle nous nous trouvons toujours. Dès lors, la politique conduite par Mitterrand était condamnée à la normalisation sous la pression de l’Union européenne et faute d’une réaction populaire suffisante en France en raison de la soumission sociale-démocrate et de l’affaiblissement communiste. Cela dit, des réformes importantes ont été engagées durant la première année, jusqu’au blocage des salaires et des prix en juin 1982, clôturant un « état de grâce » d’une seule année. Pour autant des réformes démocratiques engagées ont pu au-delà suivre leur chemin. Ainsi, en ce qui me concerne, l’élaboration du statut général des fonctionnaires a été lancée dès juillet 1981, mais la  quatrième et dernière loi constitutive du statut n’a été promulguée qu’en janvier 1986, sous la critique acerbe mais trop tardive de François Mitterrand. Insuffisant toutefois pour « changer la vie » !

40 ans après cette première victoire de la gauche sous la Ve République à une élection présidentielle, et bientôt dix ans après celle de François Hollande en 2012, les Français semblent se détourner de plus en plus des candidats et partis de gauche. A-t-elle trop déçue quand elle est au pouvoir ?

Si l’on s’en tient aux exécutifs : François Mitterrand a affaibli la souveraineté nationale et populaire en poussant l’intégration de la France dans une Union européenne décadente ; Lionel Jospin a privatisé le secteur public plus qu’aucun autre gouvernement de droite et, avec celle-ci, il a renforcé le caractère présidentiel de la Ve République en instaurant le quinquennat et en inversant le calendrier des élections présidentielles et législatives  ; François Hollande a engagé une réforme du code du travail antisociale parachevée par sa recrue Emmanuel Macron. Si la gauche a un sens, celle-là a ce qu’elle mérite.

Entretien réalisé par Aurélien Soucheyrenn- Humanité – Dimanche

L’Élysée le 24 juin 1981, de gauche à droite : Jack Ralite, , Charles Fiterman, Anicet Le Pors, Marcel Rigout

La responsabilité des agents publics des professions de la sécurité – Rencontre avec des élèves du Lycée professionnel François Arago de Villeneuve-St-Georges (Val-de-Marne), le 11 mars 2021

La rencontre concernait des élèves des classes de première t de terminale de la filière des métiers de la Sécurité en vue de l’obtention d’un baccalauréat débouchant à partir de l’année prochaine sur un BTS. La filière organise la formation d’hommes et de femmes, futurs policiers, gendarmes, pompiers, agents de sécurité, douaniers, militaires, etc. Elle leur permet d’acquérir les bases de ces métiers en matière juridique et concernant les pratiques professionnelles, d’effectuer des stages en milieux professionnels évoquant les problèmes d’actualité.

Cette rencontre avait pour but de confronter ces problèmes à une expérience professionnelle, politique et ministérielle ayant statué en matière de responsabilité, de secret, de discrétion, d’éthique  des fonctionnaires  (articles 25, 26, 27 et 28 du statut général des fonctionnaires, SGF ; voir aussi ci-dessous  dans ce blog : « Éthique et fonction publique du XXI° siècle »). 

Les échanges, détendus et réfléchis, ont abordé, entre autres,  les points suivants.

Sue les questions relatives à la responsabilité

Opinion sur le retrait de la clé d’étranglement – impact de ce retrait sur le niveau  la délinquance  – la sécurité dans l’élaboration statutaire – obligation de réserve et devoir d’obéissance – actualité eu SGF – raisons du nouveau statut en 1983.

Sur les questions concernant l’expérience

Justification de l’art. 28 du SGF – l’ENA et les conditions d’accès à l’action politique – secret du vote et vote blanc – appréciation sur la politique sanitaire actuelle – gestion d’une activité ministérielle – le vécu de la 2e guerre mondiale – réussites et échecs en politique – parcours scolaire – journée-type d’un ministre – conseils à la ministre actuelle de la fonction publique – l’évolution des salaires dans la fonction publique – la liberté de parole d’un ministre et ses conséquences  – les raisons d’être un « politicien » – les conditions d’entrée dans la fonction publique – le concours comme modalité d’accès.

Sur la citoyenneté en général

Militantisme et vie privée – l’avenir du communisme – l’activité après une période ministérielle – action pour l’égalité hommes-femmes – les meilleures années d’une carrière – réformes de la fonction publique à engager aujourd’hui – conseils à un jeune de 20 ans – élection du Président de la République au suffrage universel – comportement dans le confinement – jugement porté sur la jeunesse actuelle – la place du sport et de la culture – le salaire et les avantages des ministres – analyse de l’évolution passée, de la crise et des perspectives pour la France. 

FP du XXIe siècle : nouvelle édition 2021

4°de couvertur

La crise sanitaire du covid-19 a montré le rôle indispensable des services publics. L’engagement des personnels des hôpitaux comme des enseignants, Leur capacité d’initiative ont permis à la société de faire face à la pandémie. À l’inverse,  les logiques libérales fondées sur le souci d’économies à court terme ont montré leur inefficacité dramatique dans le contexte

Et si la fonction publique était un outil moderne et décisif pour  traduire dans le quotidien les idéaux de liberté, d’égalité, de justice et de sauvegarde de la planète ?

Ce livre restitue à un public large les éléments historiques et actuels qui donnent sens au travail et au  statut des six millions d’agents employés par l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux. Sans dogmatisme il met en lumière les débats actuels pour que chacun puisse se faire une idée des changements nécessaires au-delà des dénigrements habituels. A condition de sortir d’une vision de la fonction publique uniquement budgétaire ou managériale.

Loin des injonctions de réforme dont le contenu n’est jamais débattu, les auteurs ouvrent une perspective audacieuse : le XXIe  siècle peut et doit être l’« âge d’or » du service public !

Conseiller d’État honoraire Anicet Le Pors a été notamment ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives (1981-1984),sénateur et conseiller général des Hauts-de-Seine. Auteur de nombreux ouvrages il est reconnu pour ses réflexions et son expertise sur les questions liées au service public, aux collectivités locales, à la laïcité et au droit d’asile.

Ancien élève de l’École normale supérieure (Ulm), agrégé de lettres, dirigeant syndical, Gérard Aschieri a été secrétaire général de la FSU de 2001 à 2010. Il a été de 2010 à 2020 membre du Conseil économique, social et environnemental (Ces).

Nouvelle édition mise à jour 2021

238 pages  22 €                      $

Ethique et Fonction publique du XXIe siècle

L’Association des DRH des grandes collectivités a ouvert un cycle d’entretiens sur ce thème. Ces entretiens feront l’objet de postcast sur les réseaux. On trouvera ci-dessous le lien permettant l’accès à l’entretien introduif du cycle.

https://podcast.ausha.co/cycle-ethique-et-fonction-publique-avec-l-intervention-d-anicet-le-pors/ethique-et-fonction-publique-du-xxieme-siecle-anicet-le-pors-pere-fondateur-du-statut-de-la-fonction-publique

Transcription du Podcast n°1

Les enjeux de l’éthique dans la fonction publique territoriale du XXIème siècle

Transcription de l’entretien de Monsieur Anicet le Pors, ancien Ministre de la fonction publique, Conseiller d’Etat honoraire, réalisé par Mathilde Icard, présidente de l’Association des DRH des grandes collectivités territoriales

Mathilde Icard : L’Association des DRH des grandes collectivités territoriales a le plaisir et l’honneur d’accueillir monsieur Anicet Le Pors pour ce podcast qui est intitulé Éthique et fonction publique du 21ème siècle. Ces dernières années, le statut a évolué avec une place plus importante de la relation contractuelle, avec la tentation également d’un modèle calqué sur le secteur privé, alors qu’un service public performant ne répond pas aux mêmes enjeux qu’un secteur privé performant. Cette évolution est-elle toujours compatible avec les valeurs fondatrices du statut, avec la primauté de l’intérêt général ? L’affirmation du principe d’égalité ? L’éthique républicaine ? 

Ce podcast s’attache tout d’abord à définir ce qu’est l’éthique, notamment par rapport à d’autres concepts tels que valeurs, droits et obligations déontologiques ou encore morale. Nous allons nous interroger également sur sa place dans un environnement qui est en mutation, sur sa raison d’être dans la fonction publique, sa formalisation ou encore son respect. 

Monsieur Le Pors, vous avez été ministre délégué auprès du premier ministre chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives du gouvernement Pierre Mauroy, de juin 1981 à mars 1983, puis secrétaire d’État auprès du premier ministre chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives du gouvernement Pierre Mauroy de mars 83 à juillet 84. Vous êtes Conseiller d’État honoraire. Nous sommes nombreux et nombreuses à nous enrichir de votre réflexion, de vos écrits. Je pense notamment à l’ouvrage « La fonction publique du 21ème siècle » qui est fondamental à nos yeux, et également à votre dernier ouvrage, « La trace », qui est paru aux éditions La Dispute. 

Je vais débuter mes questions, Monsieur le Ministre, en vous remerciant à nouveau d’avoir accepté d’ouvrir et d’inaugurer cette série de podcasts, vous qui êtes l’un des pères fondateurs du statut. Pour nous, c’était très important de pouvoir débuter cette séquence grâce à votre intervention. Je vais poser une première question, apparemment toute simple : on parle souvent du « statut, rien que le statut », mais quelle est la raison d’être du statut de la fonction publique ?

Anicet l Le Pors : Bonjour et merci de m’accueillir. Vous savez que je suis toujours intéressé de participer au débat sur cette importante question de la fonction publique qui est dominée par le concept d’intérêt général et l’intérêt général dans sa simple formulation, c’est déjà une affirmation éthique. L’intérêt général est servi par des administrations, des établissements de caractère national ou local, qui sont donc tout entières orientées vers le service de l’intérêt général, ce qui suppose des administrations et établissements qui soient intègres, compétents, impartiaux, modernes, efficaces et mis en œuvre par des hommes et des femmes, des fonctionnaires qui doivent avoir les mêmes qualités. Il faut qu’ils soient protégés de toutes les pressions qui pourraient les faire dévier de l’intérêt général : pressions de nature économique, politique, voire de l’arbitraire administratif lui-même. C’est pour cela qu’il y a un statut qui se situe au niveau le plus élevé de notre État de droit, c’est-à-dire au niveau de la loi, pour poser le principe de ces garanties qui sont toutes imprégnées, si j’ose dire, d’éthique. Et c’est avec cette philosophie générale qu’a été élaboré en 1983 le statut général des fonctionnaires dans sa version qui a été modifiée depuis, mais qui est restée la loi de 1983. Pour résumer et aller vite, je dirai que le statut est basé sur quatre choix. 

Le premier, c’est de la conception du fonctionnaire citoyen. Avant la deuxième guerre mondiale, le fonctionnaire devait avant tout obéir. Le statut de 1946 a posé le problème du fonctionnaire citoyen opposé à la notion de fonctionnaire sujet. C’est donc le premier choix.

Le deuxième choix, c’est celui que j’ai consacré, si on peut dire en 1983, en affirmant le système de la carrière, c’est-à-dire que les fonctionnaires doivent être gérés sur l’ensemble de leur vie professionnelle et non pas simplement au regard d’un métier qui les lie et qui pourrait les rendre précaires en fonction de l’évolution de ce métier. Le système de la carrière fonde la durabilité de l’exercice d’une fonction publique. 

Le troisième choix, celui d’un équilibre nécessaire entre deux principes constitutionnels l’unité de la République et la libre administration des collectivités territoriales, il faut que l’on trouve le bon endroit pour équilibrer unité et diversité, ce qui a donné naissance à ce qu’on a appelé la fonction publique à trois versants – État, territoriale, hospitalière – ce qui permet cet équilibre.

Quatrième choix. J’ai tenu personnellement et depuis je tiens ce discours à fonder cette architecture que je crois cohérente. La preuve, c’est qu’elle a duré. Sur des principes enracinés dans notre histoire ces principes sont au nombre de trois. Je l’ai redit très souvent. 

Le premier principe, c’est le principe d’égalité qui a sa source dans l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. 

Le deuxième principe, c’est celui de l’indépendance du fonctionnaire. J’ai pris comme référence la loi de 1834 sur l’état des officiers, dite loi Gouvion Saint Cyr, qui ne porte pas sur les fonctionnaires civils, mais qui dit que l’officier est propriétaire de son grade et l’emploi est à la disposition de son administration. 

Le troisième principe, c’est le principe de responsabilité dont je veux souligner l’importance au regard du thème que vous m’avez proposé. Principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La société a le droit de demander aux fonctionnaires de rendre compte de l’exercice de sa mission. Voilà les quatre choix que nous avons faits successivement et qui fondent, je crois en l’éthique, la légitimité du statut général des fonctionnaires.

Mathilde Icard : Merci pour ces éléments. Pour tirer ce fil avec le  les principes que vous avez mentionnés et l’éthique, nous pouvons donc dire que l’éthique est nécessaire dans la fonction publique, dans notre fonction publique qui est sous statut ?

Anicet Le Pors : C’est le moment de se demander si on peut faire une définition de l’éthique. Je suis pour ma part partagé entre deux approches : une approche globale et une approche singulière. L’approche globale, vous l’avez énumérée en disant que l’éthique se rapprochait d’un certain nombre d’autres concepts qui étaient plus ou moins apparentés, à savoir les valeurs, les règles de conduite, droits et obligations, recommandations, on pourrait ajouter la morale. Ça forme un ensemble qui est apparenté sans aucune discussion possible avec ce qu’on appelle en général l’éthique mais c’est quand même très hétéroclite. Dans certains cas, je pense notamment à la morale. Fonder l’éthique sur la morale, c’est s’engager sur un terrain assez dangereux. Une morale de quelle nature ? Religieuse, philosophique, politique ? Je pense qu’il faut faire très attention dans l’usage même du mot éthique, car il peut recouvrir toutes ces acceptions. Et c’est en quelque sorte ce qu’on a appelé un mot valise. On y met ce qu’on veut et ce n’est pas sans danger de mettre ce qu’on veut dans un concept qui est censé servir l’intérêt général. En revanche, au niveau individuel, c’est plus facile, me semble-t-il, de définir ce qu’on peut appeler un comportement éthique et personnellement comme je l’ai indiqué en réponse à la première question que vous m’aviez posée, c’est la responsabilité qui me semble s’identifier le mieux à l’éthique. Et donc personnellement quand je parle d’éthique, ça veut dire responsabilité. Et quand je parle de responsabilité, je ne conteste pas que ça puisse être regardé comme une qualification éthique. Alors si on part de ce point de vue, qui est le mien, je crois qu’on peut dire que le statut a favorisé le fait que les fonctionnaires soient des citoyens de plein droit, qu’ils soient propriétaires de leur grade, donc qu’ils aient les moyens de protéger leurs garanties. Et puis qu’ils soient les mieux à même, parce qu’ils sont définis à la fois au niveau national et au niveau local, d’alimenter les dialectiques entre le particulier et le général. Et nous avons eu le souci de traduire toutes ces réflexions dans le statut, dans un certain nombre d’articles que je ne voudrais pas reprendre entièrement, mais qui me semblent caractéristiques au regard du thème dont nous discutons. Le premier, c’est l’article 25 du statut qui dit que le fonctionnaire doit se consacrer intégralement à ses tâches. Cet article a été modifié par une loi de 2016 qui a ajouté dans l’article l’énoncé de valeurs : l’impartialité, la dignité et la laïcité, qui à mon avis, ne sont pas utiles parce que les valeurs ont quelque chose d’évanescent. Chacun y met ce qu’il veut ou ce qu’il est. Et donc là, il y a aussi un risque d’incompréhension et d’approximation. Moi, je préfère parler de principes. Les principes ont été posés donc, d’une part par cet article 25 disant que le fonctionnaire doit se consacrer intégralement à ses tâches de fonctionnaire, par les articles 26 et 27 qui posent le principe du devoir d’informer, mais dans les conditions du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Et surtout, je dirais par l’article 28 qui est intéressant au regard de cette notion d’éthique et de responsabilité, car il est composé de quatre propositions.

La première dit le fonctionnaire a la responsabilité de se consacrer aux tâches qui lui sont confiées. Responsabilité le mot est utilisé dès le début de cet article 28. 

La 2ème proposition c’est celle qui dit que le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique. Se « conformer aux instructions » : on n’a pas dit se soumettre aux ordres. Se « conformer aux instructions », cela veut dire qu’il a, dans la généralité des cas, la possibilité d’une appréciation personnelle. Il a une marge de liberté dans la définition des moyens qui lui permettent de se conformer pas aux ordres, aux instructions. Et d’ailleurs, cette idée est complétée par la suite de l’article qui dit « sauf ordre entre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Alors là, on met le fonctionnaire devant ses responsabilités. Il a le droit de désobéir si l’ordre lui paraît manifestement illégal, de nature à compromettre gravement un intérêt public, c’est un risque pour lui. Et ce risque, il faut qu’il le courre s’il est convaincu qu’il y a une menace pour l’ordre public. C’est une sorte de respect de sa dignité et de sa citoyenneté en tout cas. 

Il y a une quatrième proposition qui est aussi intéressante qui dit qu’un fonctionnaire, quel que soit son niveau, n’est pas relevé de sa responsabilité par la responsabilité des personnes qui lui sont subordonnées. Autrement dit, il doit assumer non seulement sa propre responsabilité définie au niveau où il exerce ses fonctions, mais il doit, le cas échéant, assumer la responsabilité des gens qui sont dans la hiérarchie à des niveaux subordonnés. Donc, je trouve que cet article est particulièrement intéressant et le plus proche d’une définition sérieuse et opérationnelle de l’éthique et de la responsabilité du fonctionnaire.

Mathilde Icard : Nous voyons donc cette notion telle que définie sérieusement est intimement liée aux principes que vous avez cités. Nous pouvons donc dire peut-être que c’est une continuité ou une prolongation du statut ? Ou alors cela fait écho aussi à ce que vous disiez sur le mot valise, d’autres définitions qui sont moins sérieuses et qui, progressivement, peuvent se substituer aussi au statut ?

Anicet Le Pors : Je ne pense pas. La responsabilité est consubstantielle au statut. Le statut, à mon avis, se suffit. Nous n’avons pas voulu un statut bavard qui prévoit tout. Le statut est un instrument qui va à l’essentiel, qui fixe le cadre de l’exercice des fonctions des fonctionnaires. C’est-à-dire que dans le cadre de ces règles qui ne disent pas tout, le fonctionnaire est libre et libre de se poser les questions de fond et de forme qui caractérisent sa fonction. C’est dans un souci de liberté qu’il faut se retenir de trop développer par la loi et par le décret par voie de conséquence. Je tiens beaucoup à cette idée de liberté qui va de pair avec la mobilité dont nous avons fait dans le statut une garantie fondamentale. Et pour me faire comprendre si vous voulez, je prendrai des exemples qui me semblent tout à fait significatifs. Est-ce que le statut a besoin d’être prolongé par des recommandations de déontologie – parce que vous le savez la déontologie, en principe, n’est pas normative ? Ce sont surtout des recommandations. Mais je pose la question : est-ce que Jean Moulin, préfet, et René Cassin, conseiller d’État, auraient trouvé dans un code de déontologie la réponse aux questions qu’ils se posaient pendant la deuxième guerre mondiale ?  Non ! Ils ont pris leurs responsabilités et c’est dans leur qualité de citoyen qu’ils ont trouvé les réponses qu’ils ont estimées justes, conformes à leur conscience, en même temps que l’idée qu’ils se faisaient de l’intérêt général. Je crois que sont des exemples qui, pour se situer au niveau plus élevé de la décision, portent enseignement pour toutes les actions des fonctionnaires, hommes et femmes, qui servent le service public. Le statut ne dit pas tout mais il dit l’essentiel. Et le reste c’est surtout aux fonctionnaires d’apporter des réponses qui leur semblent les mieux fondées sur ces principes les plus conformes à leur liberté de citoyen. Voilà comment je vois les choses. Je pourrais faire un raisonnement d’ailleurs assez voisin concernant les contractuels. Il y a eu depuis 20 ans toute une série de démarches tendant à faire du contrat de droit privé négocié de gré à gré une sorte de source autonome du droit de la fonction publique. On oublie que le contrat, d’après ce qui est dit dans le Code civil qui le définit, c’est la loi des parties. Le Code civil ne dit pas ça, il le dit en substance et c’est comme cela que c’est compris. Or, qui fait la loi dans notre pays ? Ce ne sont pas les contrats. La loi est l’expression de la volonté générale et elle est votée par le Parlement. Il ne peut pas y avoir de concurrence de deux catégories de lois qui se concurrencent et s’affrontent. Moi je crois qu’il faut soutenir que c’est le statut législatif qui fonde les règles essentielles, ça ne peut pas être le contrat. Le contrat enferme. Il enferme les deux parties qui rarement sont égales dans un choix qui est prédéterminé par leur seule relation bilatérale. Or, le statut donne infiniment plus de liberté que ce contrat qui circonscrit le champ de la mission, du projet mais ne se réfère plus, se décroche de l’intérêt général. Et c’est pourquoi je pense que aussi bien la déontologie, que je ne critique pas dans son principe – dans la mesure où elle n’est pas normative – pourquoi pas ! Mais je pense qu’elle ne se substitue en rien à la loi et aux règles posées par le statut. De même, le contrat me semble d’une autre nature que le cadre proposé par le statut pour l’exercice des fonctions publiques.

Mathilde Icard : Merci, je reprends vos propos : l’éthique est consubstantielle au statut. Voyez-vous toutefois des risques ou des dérives pour le service public avec ce lien intime entre statut et éthique ?

Anicet Le Pors : Vous savez qu’une réforme est intervenue en 2019. Une réforme dite de Transformation de la Fonction Publique. Je vous dis tout de suite que je n’ai pas approuvé cette évolution, mais prenons la pour base permettant la réponse à votre question. C’est une orientation qui favorise le contrat dont je viens de dire ce que j’en pensais, la déontologie,. La multiplication à l’infini des normes facilite-t-elle l’exercice du fonctionnaire citoyen ? Cette loi dont je parle a supposé l’existence, pour son application, de 60 décrets en Conseil d’État. C’est énorme et l’essentiel des prescriptions vont se trouver dans ces décrets. Ces décrets, bien entendu, ne sont pas soumis au Parlement. Il y a donc une question de légitimité qui se pose dans cette manière de gérer la fonction publique. De la même manière, cette incantation au dialogue social dans une période où tout le monde s’accorde à dire que les corps intermédiaires ne sont pas suffisamment respectés, à commencer par les élus et les élus locaux en particulier. Est-ce que cela facilite les choses ? Je ne le crois pas. Je pense que à tout mélanger, si vous voulez, ce qui relève de la déontologie, du contrat, du statut, on n’y comprend plus grand chose. Il y a d’ailleurs à ce sujet puisque les milieux privés et publics s’interpénètrent, une confusion qui s’instaure sur les finalités qui ne sont plus tout à fait de l’ordre de l’intérêt général. Comme il y a une confusion sur les finalités, il y a un gros risque de conflits d’intérêts, de clientélisme, voire à la limite de corruption. Et puis il y a aussi par cette intrusion du privé, une sorte de captation de l’action publique par des éléments qui n’ont pas grand-chose à y voir. Certains auteurs ont souligné que notre période, qui connaissait déjà depuis longtemps ce qu’on appelait le pantouflage c’est-à-dire la possibilité pour des fonctionnaires, essentiellement des hauts fonctionnaires, d’aller travailler pendant un temps dans le privé était une trahison de la fonction publique. Mais aujourd’hui on assiste à un autre phénomène. C’est un retour des gens qui ont pantouflé vers l’État et vers les collectivités publiques avec un carnet d’adresses inévitablement acquis au cours de cet exode dans le privé mais qui accroît la confusion sur les objectifs de l’action publique. Et c’est pourquoi je parle de captation de l’action publique, il y a des exemples éminents au sommet de l’Etat sur cette démarche de rétro pantouflage, comme on a pu l’appeler. Cette manière de concevoir la gestion est quelque chose qui me choque. Et enfin, après tout, ça peut me choquer sans que ce soit une mauvaise chose ! Mais quand même, je ne peux pas manquer de me poser la question de savoir. On a beaucoup parlé de nouveau management public. Est-ce que c’est ça le nouveau management public ? Ses adeptes ont-ils fait leurs preuves au cours de la crise sanitaire s’agissant des masques ? s’agissant des tests ? s’agissant des vaccinations ? Je laisse la réponse ouverte. Vous imaginez la mienne. Non, la démonstration n’a pas été faite et pour moi, elle a caractérisé ce que j’appellerais un fiasco du new public management, comme on dit. En revanche, qu’est-ce qu’on a pu constater dans cette période ? On a pu constater que c’étaient les collectifs de base qui méritaient notre admiration pour leur esprit de solidarité, pour leur efficacité et par là, pour leur manière de servir l’intérêt général. Et donc, je pense que de cette période difficile que nous vivons, il y a des enseignements à tirer, mais pas seulement pour nourrir des discours, mais pour passer à des méthodes de gestion qui soient véritablement des méthodes à la fois efficaces, démocratiques et favorables, à l’initiative des fonctionnaires, hommes et femmes, à tous les niveaux.

Mathilde Icard : C’est une réflexion que nous poursuivons au sein de l’Association des DRH. Comment progressivement construire un modèle basé sur ces principes du service public ? ces principes qui dépassent ce sur quoi d’ailleurs, on a été parfois formés, le cadre du secteur privé ; parce que nous pensons que la performance du service public se mesure aussi autrement. Vous avez parlé des hauts fonctionnaires qui représentent des acteurs importants du service public. Il y a eu de nombreuses réflexions ces dernières années, voire ces derniers mois, sur la carrière des hauts fonctionnaires. Quelle gestion éthique des hauts fonctionnaires, Monsieur le Ministre ?

Anicet Le Pors : Écoutez, en dehors de tout esprit partisan, je crois qu’il faut partir de la conception que l’on a de la réalité et cette réalité je la décline en trois réalités. 

D’abord la réalité du travail collectif. La fonction publique, c’est une réalité collective. Et donc le problème n’est pas de mettre au tableau d’honneur tel ou tel manageur qui aurait bien réussi. Le problème n’est pas là, mais pas seulement là disons pour ne choquer personne. La consécration personnelle de la performance individuelle, c’est le souci de l’efficacité sociale qui est pluri dimensionnelle, qui nécessite une appréciation beaucoup plus difficile que les résultats que l’on observe dans le privé où le retour sur investissement, le taux de rentabilité interne sont les réponses d’une bonne gestion. Dans l’administration ce n’est pas cela. Ce  sont les travailleurs collectifs nourrissant des fonctions publiques qui sont les instruments de l’efficacité. Et donc il faut avoir ça en tête. Refuser une hyper individualisation de la performance dans la fonction publique même si on sait bien distinguer un bon fonctionnaire d’un fonctionnaire moyen, voire d’un fonctionnaire qui n’est pas à la hauteur de sa tâche. C’est le collectif qui, à mon avis, l’emporte. 

La deuxième réalité de la fonction publique, c’est une réalité structurelle. La fonction publique ce n’est pas la passation d’un simple marché, c’est des grandes administrations, c’est les grands principes que nous avons évoqués, c’est par exemple l’instauration de grilles indiciaires qui classent les gens par qualification et qui sont destinées à être pérennes et à classer les gens. C’est le lieu aussi où on se pose avec les moyens qui permettent de le résoudre, celui de l’égalité des hommes et des femmes dans la fonction publique qui est loin d’être réalisée au stade où nous en sommes. C’est aussi le champ où on peut le mieux avec la dimension extrême mettre en œuvre les nouvelles technologies, notamment l’administration numérique. C’est l’administration qui est au premier rang de l’application de ces nouvelles technologies. C’est aussi au niveau de l’administration qu’on peut le mieux si vous voulez faire des comparaisons avec les administrations étrangères, c’est à dire à nourrir notre conception de la fonction publique française d’autres exemples, car il ne faut pas être fermé à des systèmes qui ne sont pas les nôtres, mais qui peuvent néanmoins nous apporter des idées intéressantes. C’est une réalité structurelle. C’est dans ce cadre qu’il faut se poser le problème, effectivement, de ce que doit devenir l’ENA, entre autres, ou l’INET pour la fonction publique territoriale. 

La troisième réalité, c’est d’une réalité de long terme. La fonction publique ne se conçoit que dans le cadre d’une gestion prévisionnelle qui ne se situe pas dans le cadre de l’annualité budgétaire dont on a fait un principe. C’était un drame de voir la fonction publique, ce n’est plus le cas aujourd’hui, siéger à Bercy. Ça voulait dire que c’était la direction du budget qui, de fait, dirigeait la fonction publique, ça ce n’est pas possible. Il faut que l’on sache aujourd’hui de combien de secrétaires de mairie on aura besoin de tel ou tel niveau. De combien de professeurs des écoles on aura besoin dans 10 ans, 15 ans, 20 ans ? On peut se tromper dans ses prévisions mais la prévision est un acte rationnel et en même temps éthique, dans la mesure où il se réfère au service public et à l’intérêt général. Donc le long terme est quelque chose d’absolument essentiel et ce n’est pas l’annualité budgétaire, ni la gestion privée qui peuvent rendre compte des préoccupations d’intérêt général qu’on peut situer à cette échéance. Donc je crois qu’il faut partir de cela. Ensuite, spécifier le rôle dans la gestion avec le souci de l’éthique des hauts fonctionnaires, qu’ils soient nationaux, territoriaux ou bien qu’ils exercent dans des établissements hospitaliers ou de recherche, à mon avis il n’est pas utile de différencier. La responsabilité est indexée au niveau des tâches qui sont dévolues à un fonctionnaire et tout fonctionnaire, quel que soit son niveau, doit à mon avis se sentir responsable, comme le dit le statut d’ailleurs de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Alors évidemment, on peut dire qu’il y a une spécification nécessaire pour les hauts fonctionnaires, ne serait-ce qu’en raison du statut lui-même. J’évoquais tout à l’heure l’article 28 et sa dernière proposition. Le fonctionnaire, le haut fonctionnaire notamment, n’est pas relevé de sa responsabilité par la responsabilité des gens qui lui sont subordonnés. Il doit les assumer lorsque c’est également nécessaire. Donc je crois que oui : ça n’est pas le même type de responsabilité concernant les hauts fonctionnaires et les fonctionnaires, comme on dit c’est le mot général est utilisé mais qui n’est pas péjoratif dans ma bouche évidemment, des fonctionnaires d’exécution. Non, tous sont responsables au niveau où ils se situent. Et les fonctionnaires qui sont en haut un peu plus que les autres puisqu’ils doivent assumer, le cas échéant, les responsabilités de leurs subordonnés. Mais je voudrais terminer, puis conclure malgré tout par une réponse qui les concerne. Moi, j’ai connu beaucoup de fonctionnaires et de hauts fonctionnaires et je dois dire que la tendance, et une tendance qui a été nourrie notamment par l’enseignement des hautes écoles de la formation des fonctionnaires vers la dernière période, les a conduits davantage, soit à singer en quelque sorte la gestion privée, le néo libéralisme ambiant dans lequel nous nous trouvons, le nouveau management public pour ressembler à des capitaines d’industrie. Cela me semble une perversion et un peu une indignité au regard de l’intérêt général qu’ils sont censés servir. Je crois effectivement que le fonctionnaire ne doit pas être quelqu’un de conforme. Il ne doit pas se loger dans une carrière confortable qui lui donne satisfaction au regard de ses relations. Les fonctionnaires que j’admire, ce sont des fonctionnaires qui auront du caractère, des hommes et des femmes qui savent ce qu’ils sont en tant que citoyens. Et c’est pourquoi, dans la situation de crise ou nous nous trouvons parce que j’ai connu des fonctionnaires qui répondaient à cette définition courageuse. Je fais pour ma part appel aux esprits vigiles qui nous aideront à défendre la conception française de la fonction publique et de son statut, tel que j’ai essayé d’illustrer précédemment.

Mathilde : Merci Monsieur le Ministre cela fait écho avec l’une des phrases de votre dernier ouvrage sur l’âge d’or des services publics.

Anicet Le Pors : Je crois qu’il y a eu au cours des dernières décennies une tentative pour montrer que finalement, le système en place qui est un système très inégalitaire socialement et très imparfait démocratiquement était néanmoins la fin de l’histoire. Disons, pour faire simple, le libéralisme l’aurait définitivement emporté, il y a le livre de Francis Fukuyama sur la fin de l’histoire. Je n’ai jamais pensé à cela. Je pense que d’abord qu’il n’est au pouvoir de personne de décider que l’histoire est terminée. Et puis surtout, je crois que les systèmes en place ne sont pas des systèmes satisfaisants. Il y a beaucoup de misère dans le monde et beaucoup de souffrances dans notre propre pays et que c’est cela qu’il faut considérer au regard de la conception que l’on a de l’intérêt général. Et puis, fin de l’histoire alors que les technologies bouillonnent, que les mouvements de capitaux certainement, de marchandises mais aussi des humains, ne cessent de se développer. Qui peut avoir l’arrogance nous dire nous sommes à la fin de l’histoire ? Moi quand je regarde l’histoire, même d’une manière très générale, je vois que c’est l’histoire qui est marquée par de plus en plus d’interdépendances, de plus en plus de coopérations nécessaires ou bien que l’on déplore mais qui existent, de plus en plus de solidarités de plus en plus liés à un destin commun. J’évoque les problèmes des droits de l’homme aussi bien que de l’écologie. En France toutes ces préoccupations nous les condensons dans une expression qui est celle du service public. C’est pourquoi je crois que, contrairement à toutes les impressions que nous pouvons avoir aujourd’hui, je crois que ce 21 ème siècle, après avoir passé des moments douloureux comme ceux que nous connaissons, peut-être d’autres encore un peu plus graves, ce qu’il faut redouter étant donné les incertitudes qui marquent toutes les politiques des différentes forces agissantes dans le monde, je pense qu’en définitive, je ne veux pas jouer les prophètes, mais c’est en raison que je dis aussi qu’on peut miser sur un âge d’or du service public tel que nous en avons la conception dans notre pays.

Mathilde Icard : Merci Monsieur le Ministre pour cette conclusion et cette vision d’espoir sur les services publics et la fonction publique. Merci également d’avoir partagé avec nous vos réflexions et d’inaugurer ce cycle sur l’éthique et la fonction publique du 21ème siècle. Je rappelle que vos écrits sont également disponibles et vos interventions au travers de votre blog qui est accessible sur Internet. On rappellera aussi le lien direct sur notre site. Encore merci à vous. Des échanges se poursuivront prochainement avec l’intervention notamment d’une directrice générale des services d’une collectivité et d’un chercheur. Et nous pourrons avoir l’occasion de ré échanger si vous l’acceptez, Monsieur le Ministre, sur ces sujets. Merci beaucoup.

Hommage à Henri HOYEZ

 Par Anicet LE PORS, conseiller d’État, ancien ministre de la Fonction publique

Henri HOYEZ

Les amitiés qui vivent pendant des décennies sont assez rares. Celle qui me liait à Henri était de celles-là. Elle était faite simplement du plaisir d’être ensemble à l’occasion d’une manifestation, d’une réunion, le plus souvent d’un repas, d’un vin dégusté en parlant des choses de la vie : nos vies de famille, la carrière professionnelle de sa fille Léa, la dernière idée d’un chroniqueur, nos souvenirs communs au Sénat, nos affiliations intellectuelles réciproques, nos anciens camarades rencontrés ou disparus.

Henri était aussi un citoyen militant, dans son comportement au sein de la société civile, mais aussi en tant que fonctionnaire-citoyen qu’à défini le statut général des fonctionnaires de la Libération en 1946 qui faisait dire au ministre de la Fonction publique de l’époque, Maurice Thorez, que le fonctionnaire était désormais – je cite – « considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative ». Henri, comme juriste et acteur de terrain aura parfaitement incarné cette conception républicaine. C’était un ardent défenseur du service public et du statut général des fonctionnaires en particulier, approfondi en 1983-1984 dans ses garanties démocratiques et étendu aux agents publics territoriaux, hospitaliers et de recherche. Henri s’intéressait beaucoup à ces questions et nous en avons discuté souvent et longuement.

Mais Henri était  fondamentalement un humaniste. Aimant la philosophie et le débat d’idées, prompt à s’enthousiasmer à propos d’un article, d’une déclaration, d’un livre qui lui semblait ouvrir une perspective progressiste dans cette période historique difficile. Cétait un optimiste qui ne négligeait pas l’utopie. Et s’il m’arrivait  de le mettre en garde au sujet tel ou tel engouement qui me paraissait excessif, je n’ai jamais eu de doute sur ses principes fondamentaux : la liberté conjuguant tolérance et esprit critique, la laïcité sur ses deux piliers de la liberté de conscience et de la neutralité de l’État, la primauté de l’intérêt général et la promotion du service public, l’égalité des citoyennes et des citoyens comme au regard du devoir d’hospitalité.

Tel était Henri que j’ai connu et dont je garderai le souvenir.

   

                                                                    *   * * 

Henri HOYEZ est décédé le samedi 23 janvier  2021 à l’âge  de 67 ans. Il avait été Directeur Général des Services de la ville de Méricourt (Pas-de-Calais). Un hommage lui a été rendu le vendredi 29 janvier à la médiathèque de la ville. Le texte ci-dessus y a été lu par sa fille Léa.

« Statut FP – convention collective » – 5e congrès de la Fédération UNSA Territoriaux à Brest, 7-8 octobre 2020

Communiqué de la Fédération UNSA Territoriaux

« François Cuillandre, maire de Brest et président de Brest Métropole, accueillait cette semaine les militants de la fédération UNSA Territoriaux pour leur congrès. Cet événement, qui se produit tous les quatre ans, permet à toute organisation syndicale de dresser un bilan du passé mais aussi le cap des prochaines années, tout en revisitant ses règles de fonctionnement, le cas échéant. Organisé sous la houlette de Jean-Roger Guiban, secrétaire général de l’union régionale UNSA territoriaux de Bretagne, le congrès a dû être décalé de juin à octobre du fait du contexte sanitaire du premier semestre.

Ces 250 militants, exerçant tous un métier dans les collectivités et établissements publics territoriaux, sont venus de 16 des 18 régions françaises, y compris ultramarines.

Ils ont pu, dès l’ouverture, écouter M. Cuillandre, Nathalie Sarrabezolles, présidente du Conseil départemental puis François Deluga, président du CNFPT, exprimer chacun leur attachement à la fonction publique territoriale. S’en est suivi un débat particulièrement riche sur les différences entre le statut de la fonction publique et ce qui existe dans le secteur privé avec, notamment, Yohan Nedelec, président du centre de gestion du Finistère, et Anicet Le Pors. A 89 ans, cet ancien ministre de la fonction publique et fondateur des lois de 1983 et 1984 portant sur le statut des agents publics, n’a rien perdu de sa verve ni de son talent à narrer les grands moments de l’histoire de ces statuts. Le débat s’est terminé sur la conclusion que même si l’attractivité de la fonction publique territoriale restait à consolider, c’est ce service public qui a été le plus réactif et proche des besoins des usagers durant la crise sanitaire. »   

De d. à g. : Jean-Louis Corvoisier journaliste, Yohan Nédélec président du CDG29, Anicet Le Pors, François Deluga président du CNFPT

« Le néolibéralisme est un archaïsme »

TravaillerAu Futur (TAF) n°3 – septembre 2020

La primauté du service public

Dans les enseignements tirés de la crise il y a la condamnation des politiques publiques suivies et des actes répréhensibles ; il y a aussi les vertus et les talents révélés dans des actions solidaires. Une idée toutefois m’apparaît englober  toutes les autres. Le néolibéralisme s’est vu infliger un sévère démenti : il n’est pas la fin de l’histoire, tout n’est pas marchandise, une autre civilisation est possible. Mais la situation reste complexe et confuse, ce qui ne facilite pas cette prise de conscience. 

Deux attitudes opposées me semblent devoir être évitées. D’une part, le fatalisme pessimiste qui professe que tout étant cassé il ne reste que la défense de ce qui reste en renonçant à concevoir toute autre solution. D’autre part, un utopisme stérile qui fait diversion aux conquêtes réalistes possibles dans une perspective de transformation sociale rationnelle. Les acquis doivent être défendus pied à pied, l’utopie peut stimuler la réflexion, mais tout cela doit être maîtrisé. Alors quoi ?

L’impasse néolibérale

En librairie 9 octobre 2020

La population ne s’y est pas trompée : elle a reconnu que les collectifs de base du service public ont su faire face dans l’adversité. Ce fut, à l’évidence, le cas dans les services publics hospitaliers où, en dépit d’une insuffisance de moyens et de l’imprévision du pouvoir exécutif, les conséquences de l’épidémie ont pu  être limitées grâce à la qualification et à la solidarité des équipes soignantes.  Mais, moins visibles, ce fut aussi le cas dans l’ensemble des services publics sollicités. A l’école, les enseignants ont déployé des trésors d’imagination pour garder le contact avec élèves et étudiants, assurer la continuité des cours, prendre en compte les difficultés d’adaptation des familles, prévenir un creusement des inégalités sociales.  Les personnels de la recherche ont multiplié leurs efforts pour répondre à l’urgence. Il en a été de même dans toutes les administrations de l’État et des collectivités territoriales comme dans les autres organismes publics. Bref, le service de l’intérêt général a été honoré par ses fonctionnaires et les autres agents du service public. Ils avaient d’autant plus de mérite à le faire qu’ils avaient anticipé les risques que couraient ces services en raison des politiques d’austérité conduites par les gouvernements successifs des dernières décennies. On se souvient du message porté par l’action des gilets jaunes contre la suppression des services publics de proximité ; celle des personnels de santé qui n’ont cessé de manifester leur colère contre les conditions de travail auxquelles ils étaient soumis ; celle des cheminots en lutte des mois durant pour empêcher la suppression de leurs garanties statutaires ; l’action de tous contre la réforme de leurs régimes de retraites. Ils n’ont alors rencontré que mépris et refus obstiné.

L’autre enseignement important par voie de conséquence est le fiasco de l’application de l’idéologie managériale au service public, sous l’appellation du New public management(NMP, nouveau management public) tendant à un alignement du secteur public sur le secteur privé. Or, accompagnant le développement du secteur public, il y a en France une culture de la rationalisation de l’action publique qui a conduit, par exemple, après la seconde guerre mondiale à la création du Commissariat général du Plan, actif durant la période des « trente glorieuses ». Puis virent le jour, dans un contexte plus financier et international, une succession d’actions d’évaluation des politiques publiques telles que la Rationalisation des choix budgétaires (RCB)  qui gardaient encore un souci de politiques publiques fondées sur une assise rationnelle minimale. 

Le « tournant libéral » opéré en 1983 par François Mitterrand, à la suite de Margaret Thatcher, de Ronald Reagan et d’Helmut Kohl, ouvrit en grand la voie au néolibéralisme, caractérisé par une volonté délibérée de supprimer toute contrainte démocratique et sociale à l’économie de marché. En faisant appel aux managers du secteur privé, furent alors  appliquées, à partir  de 2006, la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), puis la RGPP (Révision générale des politiques publiques), suivies d’un leurre technocratique, le CAP 22 (Comité action publique 2022), le tout sous l’étendard  du NMP. Toutes opérations ayant pour objectifs de répondre aux injonctions de l’Union européenne de réduction de la dépense publique. La crise en a révélé les résultats catastrophiques dans les services publics précités. Plus fondamentalement, le néolibéralisme a conservé les axiomes de la théorie néoclassique enfantée dans la seconde moitié du XIXe  siècle (concurrence parfaite, divisibilité extrême, information supposée complète, État minimum, flexibilité des facteurs, etc.) tout à fait inadéquats pour rendre compte des problèmes des sociétés du XXIe  siècle et, a fortiori, pour guider les choix publics d’aujourd’hui en France et dans le monde. Le néolibéralisme est un archaïsme.

Emmanuel Macron s’inscrit dans cette orientation générale : réforme du code du travail rendant plus précaire la situation du salariat, remise en cause ou dénaturation des statuts des personnels du secteur public comme je l’ai montré antérieurement[1]. Avant la crise, il a refusé d’entendre les avertissements des personnels hospitaliers (suppression imprudente des lits, marchandisation de la santé par la tarification à l’acte, désintérêt pour la situation des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, les EHPAD), des enseignants, des chercheurs, des agents des collectivités locales, rejeté leurs revendications relatives aux rémunérations, à leurs conditions de travail et de vie, méprisé leurs organisations représentatives et récusé la négociation. Dans la crise, il a fait preuve de défaut d’anticipation, d’improvisation, de dissimulation, voire de mensonge. Il s’est montré peu compétent dans la gestion des affaires courantes, dissimulant laborieusement son mépris du peuple sous un discours de dramatisation paternaliste[2]. Sans considération pour l’État de droit sur de nombreux points, les recours juridictionnels se sont multipliés contre les atteintes aux libertés. La nomination de l’ultralibérale européenne Amélie de Montchalin comme ministre de la Transformation et de la Fonction publique marque la volonté rétrograde d’Emmanuel Macron d’accélérer le développement de l’idéologie managériale dans les services publics

L‘impératif du service public

19 juin 2020 – photo Fabrice Savel

Service public, c’est-à-dire celui de l’intérêt général, ne peut donc prendre comme modèle celui de l’entreprise privée qui ne peut donc être non plus le paradigme de l’action publique. Il est d’abord le produit dune histoire longue. On trouve déjà, en 1580, l’expression « service public » dans les Essais de Montaigne. À la fin du XIXe siècle, dans le cadre de ce que l’on a appelé l‘école du service public ou École de Bordeaux réunissant universitaires et conseillers d’État, une première théorisation a eu lieu  qui n’a cessé de s’enrichir et d’étendre son champ d’application jusqu’à nos jours. De cette histoire pluriséculaire on peut dégager trois tendances lourdes analysées par ailleurs[3]. Premièrement, une autonomisation de l’appareil d’État et des autres collectivités publiques (vis-à-vis des autorités religieuses en particulier) s’accompagnant nécessairement d’une expansion administrative (fonctions régaliennes et d’intérêt général). Deuxièmement, une socialisation croissante des financements pour assurer la satisfaction des besoins fondamentaux et pour garantir la cohésion sociale (dépenses et dette publiques, prélèvements obligatoires, effectifs publics). Troisièmement, une maturation de principes et de concepts (intérêt général, service public, efficacité sociale). Dans un monde qui multiplie les interdépendances et les solidarités, aucune de ces tendances n’est de nature à régresser durablement, elles sont appelées à croitre inexorablement, croissance malgré tout insuffisante au regard de celle des besoins sociaux. Ainsi, par exemple, pendant les quatre décennies néolibérales, le nombre de fonctionnaires (ou assimilés) est passé, en France, de 4,1 millions en 1984 à 5,5 millions aujourd’hui, sur un total de quelque 7 millions de salariés du secteur public. C’est aussi pourquoi la fonction publique ne saurait être régie par le seul principe de l’annualité budgétaire.

Les services publics ne sont donc pas une réalité conjoncturelle mais structurelle, ce qui a justifié qu’ils soient mis en œuvre par des personnels « à statuts » réglementaires (entreprises publiques) ou législatifs (fonction publique) prévoyant des garanties indispensables notamment à l’existence d’une administration démocratique, efficace et intègre. S’agissant plus particulièrement de la fonction publique, le statut fondateur de 1946 a fixé le cadre général des rémunérations, des recrutements par concours, des classements par catégories selon les qualifications, des régimes spéciaux relatifs à la protection sociale et à la retraite. Le statut fédérateur de 1983 en a retenu les principes, étendu le champ (État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers et de recherche)[4]. De nouvelles garanties ont été intégrées : droit de grève, liberté d’opinion, droit à la formation ; il a érigé la mobilité au rang de garantie fondamentale des fonctionnaires, alors que la rigidité de la gestion est souvent évoquée contre le statut général[5]. Des réformes seraient à nouveau nécessaires comme, par exemple, une refonte des grilles indiciaires des corps et cadres permettant la prise en compte de l’évolution des qualifications des agents et des services publics eux-mêmes, entrainant un reclassement des catégories dont la situation est aijourd’hui dégrafée comme cela est clairement apparu dans la crise (professions de santé, enseignants, chercheurs, assistants sociaux, etc.). Cette remise en ordre permettrait une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences à laquelle les réformes néolibérales se sont constamment opposées.

Enfin, le service public est constitué de collectifs de travail et non de salariés sous contrats individuels pouvant relever d’une convention collective. C’est pourquoi le fonctionnaire, par exemple, est régi par un statut fondé sur le système de la « carrière » et non d’« emploi » particulier. Étant donné l’ampleur des effectifs, la complexité de la gestion des collectifs de travail, la technicité des activités, la négociation entre les pouvoirs publics et les organisations syndicales représentatives est une condition de l’efficacité administrative. Rappelons que les réformes de 1983, dont le nouveau statut général des fonctionnaires, ont été réalisées avec le soutien de tous les syndicats de fonctionnaires, tandis que les réformes de l’actuel pouvoir exécutif rencontrent l’opposition de l’ensemble des syndicats. Les lois élaborées alors sont toujours en vigueur, et si nombre de leurs dispositions ont été dénaturées, le statut général demeure, aucun des gouvernements du néolibéralisme n’ayant osé l’abroger en trente-sept années. 

Des convergences nécessaires

Edition 2015

L’inadquation d’une gestion néolibérale duervice public tient à sa vacuité théorique, à ses insuffisances gestionnaires, à son archaïsme systémique. À l’inverse, le service public est appelé en ce XXIe  siècle à traduire en réalisations concrètes les réponses aux aspirations des populations  par la primauté reconnue à l’intérêt général sur les intérêts particuliers. Le service public n’est pas le seul terrain d’une action de transformation sociale à conduire, mais il est parmi les plus importants. Seules les organisations syndicales sont légitimes sur le plan professionnel a déterminer les actions revendicatives à mener, mais il est de la responsabilité de tout citoyen, de toute citoyenne d’y apporter une contribution personnelle. Tout en poursuivant l’analyse sur les enseignements à tirer de la crise sanitaire et sociale, il me semble souhaitable d’encourager des convergences de réflexions et d’actions  aux trois niveaux suivants.

Convergence des trois versants de la fonction publique. Les lois statutaires des années 1980 ont formalisé l’unité de la fonction publique au sein des services publics dont elle en représente, en effectifs, les quatre-cinquièmes. Mais ici, le droit me semble avoir précédé le fait, car, à l’exception de quelques initiatives intéressantes[6], réflexions et actions ont le plus souvent été développées au niveau des organisations syndicales sectorielles. Le statut de 1983 a bien été fondé sur le respect d’un équilibre entre unité et diversité des fonctions publiques, mais demeure sans doute la nécessité de clarifier les orientations et les démarches communes au regard de la conception française du service public.

Convergence au sein du secteur public. Au-delà de la fonction publique des entreprises et des organismes publics assurent des services publics qui relèvent de la même conception. Les lois de nationalisation sont le plus souvent à l’origine de cette inclusion et elles ont prévu des garanties statutaires pour les agents publics, mais leur explicitation a été renvoyée à des textes réglementaires ce qui inclut néanmoins ces salariés dans la catégories des personnels « à statuts ». Par là, ils ont, avec les agents de la fonction publique, vocation à participer à la réflexion sur leurs principes et intérêts communs. Ces réflexions pourraient être développées au bénéfice de tous concernant la définition même du champ du service public, l’identification des fonctions dites régaliennes, la nature de la propriété publique indispensable comme base matérielle des services, la spécificité de la gestion publique, les relations internationales. 

Convergence secteur public – secteur privé. Les agents des services publics sont fréquemment accusés d’être privilégiés en raison de leur statut. Si des différences existent, cette assertion est globalement fausse.  Il reste qu’il convient d’apporter une réponse à la question : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant, ne serait-ce que juridiquement, la spécificité de ceux qui se consacrent au service de l’intérêt général ? Personne ne défendant la solution d’une fonctionnarisation de l’ensemble des salariés, ne resterait-il que  la solution inverse de faire du contrat la réponse générale, ce à quoi ont tendu les réformes des gouvernements  néolibéraux ? Le contrepied de cette tendance consiste à renforcer par la loi les garanties des salariés du secteur privé, avec pour objectif la constitution d’un ensemble législatif cohérent, garant de la sécurité des parcours sur toute la vie professionnelle, pouvant être qualifié de « statut des travailleurs salariés du secteur privé », ce qui n’est pas contradictoire avec l’amélioration des conventions collectives[7]. Ainsi serait fondée en droit une comparabilité public-privé favorisant leur solidarité et la convergence de leurs démarches.


[1] « Ce ne sont pas les statuts qui divisent », TAF n° 1, février 2020.

[2] « Les fonctionnaires, voilà l’ennemi », Monde diplomatique, avril 2018.

[3] Gérard Aschieri et Anicet Le Pors, La fonction publique du XXIe siècle, Paris, Éditions de l’Atelier, 2015.

[4] Il s’agit d’un ensemble législatif unifié en quatre titres correspondant à quatre lois : loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, Titre premier du statut général des fonctionnaires (SGF) ; loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, Titre II du SGF ; loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires  relatives à la fonction publique territoriale, Titre III du SGF ; loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives  à  la fonction publique hospitalière, Titre IV du SGF. 

[5] La mise en œuvre d’une véritable mobilité choisie nécessiterait une véritable volonté politique et un système de formation continue très développé. Pour autant le statut actuel n’y fait pas obstacle puisque pour prendre mon propre exemple, outre mes mandats politiques, j’ai en 62 ans d’activité dans la fonction publique exercé les fonctions suivantes : ingénieur à la Météorologie nationale (aujourd’hui Météo France), économiste au ministère de l’Économie et des Finances, conseiller d’État et juge à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). 

[6] Par exemple, la journée d’étude des syndicats CGT des trois fonctions publiques, organisée au niveau confédéral le 24 janvier 2017,  pour le 70e anniversaire du statut général de 1946.

[7] « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue du droit du travail, mars 2010.