La fonction publique territoriale : principes, évolution, rôle et avenir au regard des réformes annoncées – Centre d’information de documentation, d’étude et de formation des élus (CIDEFE) – 14 mai 2008

À la veille d’une journée d’action pour la défense du service public et quelques semaines après la publication du livre blanc du conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani sur l’avenir de la fonction publique, votre journée de formation est incontestablement dans l’actualité. C’est une raison supplémentaire pour s’interroger au fond, dans un débat où la fonction publique territoriale (FPT) tient une place singulière par son importance quantitative, avec 1 613 000 agents – dont 20% de non-titulaires – sur les 5,2 millions que représentent au total les trois fonctions publiques (2 543 000 pour la fonction publique de l’État – FPE – et 1 023 000 pour la fonction publique hospitalière – FPH), mais aussi par le rôle que le gouvernement entend lui faire jouer comme référence majeure dans l’avenir. C’est pourquoi il est sans doute utile de revenir sur les raisons qui ont conduit à l’organisation statutaire sur la base de principes que je rappellerai, son évolution depuis sa création en 1983-1984 et ses perspectives.

1. Les conditions de constitution de la fonction publique territoriale

Si je savais – en raison de mon activité syndicale antérieure – quelles réformes il convenait d’engager dans la FPE, je n’avais pas en 1981 d’idées préconçues sur les réformes statutaires qui devaient concerner des agents publics qui n’étaient pas sous statut et qui ne relevaient pas de la compétence du ministre de la fonction publique mais du ministère de l’intérieur pour la FPT. C’est la priorité donnée au projet de loi de décentralisation de Gaston Defferre, décidée par le Président de la République, qui a rapidement conduit à la réforme.

Celle-ci s’est rapidement révélée contradictoire, ce qui m’a conduit à exiger du Premier ministre d’intervenir dès le début du débat parlementaire l’Assemblée nationale sur à le projet de Gaston Defferre, le 27 juillet 1981, pour défendre l’idée d’une fonction publique de carrière opposée à une fonction publique d’emploi qui avait la préférence du ministère de l’Intérieur de l’époque et sans doute de la majorité des élus territoriaux. Je rappelle que l’article 1er de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 prévoit que « Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article évoquait également un « statut des élus », et  les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

C’est finalement, la conception de la fonction publique de carrière qui l’a alors emporté, dans des conditions que rapporte Olivier Schrameck dans son ouvrage sur la FPT (La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995).   Il en rend compte fidèlement en notant à mon sujet : « Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus (le ministre de la fonction publique) était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû ». Et il poursuit : « Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun (…) fut acquis par l’arbitrage d’un Premier ministre (Pierre Mauroy) particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives ». Il conclut : « Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces ».

À l’époque je dois ajouter que les organisations syndicales de la FPT n’étaient pas toutes sur la même longueur d’onde et que les associations d’élus étaient dans leur majorité réservées, sinon hostiles, mais les conditions de l’époque ne leur donnaient pas l’occasion de le manifester excessivement.

Enfin, j’ai appris seulement il y a quelques jours, à l’occasion de la critique d’un livre que je devais réaliser (1), que François Mitterrand lui-même, qui jusque-là ne s’était pas beaucoup intéressé à la question, avait fini par se déclarer hostile au statut général des fonctionnaires le 29 mai 1985 à l’occasion de l’examen en conseil des ministres du projet de loi sur la FPH. Ce qui montre que nous avions bien fait d’aller vite sachant ce que nous voulions et que nous avons eu la chance de bénéficier du soutien du Premier ministre Pierre Mauroy de 1981 à 1984.

2. Une fonction publique « à trois versants ».

Si la question de garanties statutaires était posée, elle aurait pu conduire simplement à une amélioration de celles qui existaient déjà pour les fonctionnaires de l’État, à la réforme des dispositions du livre IV du code des communes étendu aux agents publics des départements et des régions pour les agents des collectivités territoriales et à la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les agents des établissement publics hospitaliers. La question se posait également pour les agents d’autres établissements publics, ceux de la recherche notamment.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant dans une même conception ces différentes catégories d’agent publics. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle que par des principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes.

–    le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne.

–    le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – je précise qu’il s’agit de celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui, jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. La loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

–    le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public.

Le respect de la diversité des fonctions publiques, comme les dispositions constitutionnelles (art. 72) imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles.. D’où cette architecture en quatre Titres :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1er du SGF.
– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.
– Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.
– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982.

3. L’évolution de la fonction publique de 1983 à 2008

Je précise au préalable que le Statut de la FPT est constitué des titres 1er  et III. On m’a souvent reproché de n’avoir pas réalisé une loi unique pour l’ensemble des fonctionnaires des trois fonction publiques. Trois raisons s’opposent à cette objection :

Tout d’abord, j’ai dit qu’à l’époque, tout le monde ne marchait pas du même pas ni dans la même direction aussi bien en ce qui concerne les organisations syndicales que les associations d’élus.

Ensuite, l’article 72 de la constitution nous faisait obligation de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, ce qui avait, entre autres conséquences, que devait être traité par la loi dans la FPT nombre de dispositions qui relevaient du décret dans la FPE (ce qui explique que le titre III est sensiblement plus long que le titre II : 140 articles contre 93).

Enfin, il suffit de mettre bout à bout les quatre titres pour obtenir une construction législative unique. C’est si vrai que chaque fois qu’une modification du titre III a eu des conséquences sur les autres titres, le gouvernement et le législateur n’ont pas hésité à opérer les modifications nécessaires à l’harmonisation.

J’ajouterai, que c’est aujourd’hui le gouvernement qui évoque l’hypothèse d’une unification plus poussée du dispositif statutaire, mais dans l’optique d’une réduction des garanties pour tous les fonctionnaires, amorcée d’ailleurs par l’évolution observée depuis la création de la fonction publique « à trois versants » et que l’on peut retracer de façon résumée de la manière suivante.

– 1984 à 1986 : la reforme statutaire se poursuit, notamment pour la FPH, mais de façon relativement lente. Les statuts particuliers des corps de la FPT se mettent progressivement en place.
– 1986-1988 : a première alternance politique permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » du système : la FPT, de réintroduire des éléments de fonction publique d’emploi (listes d’aptitude, cadres d’emploi, recrutement de contractuels, etc.) dans l’ensemble du statut général. À  la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements en cas de grève a été abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la création de la 3° voie d’accès à l’ENA réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux, etc.
– 1988-1993 : l’accent est mis sur la notion de « métier » par le gouvernement de Michel Rocard qui ne revient pas sur les atteintes portées au SGF lors de la période précédente (pas plus que ne le fera le gouvernement de Lionel Jospin de 1997 à 2002). La Poste et France-Télécom sont transformés en établissements publics en 1990. Le droit européen intervient en droit interne de la fonction publique en permettant à des étrangers communautaires d’avoir accès à certains emplois de fonctionnaires (loi du 21 juillet 1991).
– 1993-1997 : la loi Hoëffel du 27 décembre 1994 s’inscrit dans la même orientation que la loi Galland, mais on peut aussi considérer qu’elle consacre une conception de fonction publique de carrière pour la FPT. La stratégie de « mise en extinction » du statut général se poursuit néanmoins par la déréglementation, les privatisations, la contractualisation.
– 1997-2008 : attaque frontale du rapport annuel du Conseil d’État en 2003 tentant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique ». Depuis il y a eu la loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 tentant par diverses mesures de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement qui dans une grande confusion développe la précarité de l’emploi public et crée les conditions d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme  des entreprises de déstabilisation avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée et qu’annonce le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani.

4. Le statut général attaqué de front

À l’évidence, l’élection du nouveau président de la République marque une nouvelle étape significative. J’ai pu parler à son sujet de « forfaiture » (2). Je considère en effet que Nicolas Sarkozy n’a pas été mandaté pour engager ce qui est en réalité une « contre-révolution » dans la fonction publique.

Le « livre blanc sur l’avenir de la fonction publique » remis au gouvernement par Jean-Ludovic Silicani à la mi-avril applique fidèlement les orientations présidentielles du discours de Nantes, fin septembre 2007. Je relève tout d’abord que le livre blanc n’hésite pas à se prévaloir des turpitudes de ses commanditaires pour justifier les orientations proposées : développement anarchique des corps, maquis les primes, désordres indiciaires, suppression des correspondances entre fonctions publiques.

Le fond du problème est que l’existence en France (c’est une exception) de 5,2 millions d’agents de la fonction publique et de plus de 7 millions de personnes qui occupent un emploi de service public (soit au total plus du quart de la population active) (3), constitue un môle de résistance à la logique dévastatrice d’ « une économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée », ce qui est jugé inadmissible par les autorités libérales qui ont fait de la concurrence et de la sélection leur credo. On peut encore relever que ce rapport s’inscrit dans un contexte plus général d’abandon aux lois du marché de la régulation des politiques publiques sous couvert de révision générale des politiques publiques (RGPP). La rationalité tend à être chassée de la conduite de ces politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, là aussi sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques qui s’est tenu le 12 décembre 2007 comme celui qui a eu lieu le 4 avril dernier ont conduit à la suppression de plusieurs organismes chargés de la conduite des politiques publiques, dans la seule perspective de la réduction des dépenses publiques en dehors de toute réflexion sur l’efficacité sociale des politiques conduites.

S’agissant de la fonction publique, comment caractériser les réformes envisagées ? J’avancerai trois caractéristiques qui constituent une démarche cohérente.

* Le contrat opposé au statut
– Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle (art. 4, titre 1er) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3, titre 1er) ?  Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du code civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers. Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly n’a-t-il pas annoncé (Le Figaro, 25 octobre 2007) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ? Or on sait que le statut général qui n’écarte pas, par dérogation au principe, le recrutement de contractuels en circonscrit strictement les motifs (art. 4, titre II pour la FPE). La réforme proposée est donc franchement contraire au principe d’égalité.

* Le métier opposé à la fonction – En 1982 je faisais référence, pour définir le fonctionnaire, à la conception de la magistrature dans l’ancienne Rome. Aujourd’hui on nous propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. Je ne considère pas la notion de métier comme péjorative dans la fonction publique ; elle peut avoir une utilité pour analyser les fonctions et synthétiser un ensemble d’activités élémentaires, mais son usage n’est pas neutre selon qu’il s’agit d’activités régies par le marché ou relevant d’une fonction publique. Dans le premier cas c’est la donnée de base des activités participant à la production de biens ou de services. Dans le second cas c’est l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général. Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière (4). Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut. Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

* L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale – Le mérite  est mis en avant pour mettre en accusation les pratiques actuelles. Personne n’a jamais contesté que le mérite doive être pris en considération pour rémunérer les fonctionnaires. Ce que le livre blanc remet en cause, c’est d’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. Si la pratique n’est pas satisfaisante, les possibilités statutaires de mobilité existent par la voie du détachement, de la mise à disposition et ce n’est pas ceux qui, par la loi Galland du 13 juillet 1987, ont supprimé la comparabilité entre FPE et FPT de se plaindre du défaut de mobilité, pas davantage ceux qui ont pratiqué d’année en année le gel indiciaire pour critiquer ensuite la rigidité des carrières. Ensuite, les modalités de rémunérations sur la suggestion faite par le rapport du Conseil d’État en 2003 (p. 360) : en trois parties dépendant respectivement de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire de la rémunération pourrait dans ces conditions croître considérablement en dehors de tout contrôle. Enfin, cette atomisation salariale, s’ajoutant l’atomisation fonctionnelle et contractuelle, m’apparaît dangereuse en tant qu’elle isole le fonctionnaire des travailleurs collectifs auxquels il appartient dans l’organisation statutaire. Elle le rend par là plus vulnérable dans un contexte qui tendra à devenir plus clientéliste, plus sensible aux pressions administratives, politiques ou économiques. C’est donc aussi le principe de responsabilité qui est mis en cause et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

5. La responsabilité des élus et des fonctionnaires des collectivités territoriales.

Au-delà des modalités de gestion des personnels, dont je ne sous-estime pas l’importance, cette journée d’études pourrait aussi avoir pour objet de dégager des lignes de conduite permettant de faire face efficacement à l’offensive en cours contre le statut général dont la FPT est partie prenante. Toutes les fonctions publiques sont concernées, mais il me semble qu’une responsabilité particulière incombe à la FPT.

Pour tous, il convient sans doute de combattre de façon appropriée l’entreprise actuelle de dénaturation de la conception française de la fonction publique fondée sur les principes que j’ai évoqués. Il nous faut assumer notre tradition historique d’une administration forte, structurée et intègre, composante majeure du pacte républicain. Plus généralement, je considère qu’une vaste opération tendant à soumettre le service public aux dérèglements du marché est en cours ; elle a conduit au cours des derniers mois à la suppression de toute une série d’instances de rationalisation voire de planification de l’action publique qui, si leur fonctionnement n’était pas à l’abri de critiques, témoignaient par leur existence d’une volonté de rationalisation que l’on veut, à l’évidence supprimer. L’idéologie managériale tend à se substituer au sens du service public et de l’État. Il revient aux responsables des collectivités publiques, dirigeants, élus et fonctionnaires de prendre en charge à la fois notre histoire, nos principes et le choix de la démarche scientifique dans la gestion des affaires publiques.

La défense du SGF ne saurait se réduire à la préservation de l’existant. Un texte qui n’évoluerait pas en fonction des besoins, des technologies, voire du monde n’aurait pas d’avenir. Au regard de l’état des lieux, des propositions de réformes statutaires ou non statutaires sont indispensables. De mon point de vue, elle pourraient concerner, par exemple : la mise en œuvre de la double carrière (sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; les conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétence (en lieu et place de cet aveugle non remplacement de la moitié des départs en retraite) ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

Mais je voudrais pour terminer mettre l’accent sur ce qui m’apparaît constituer une responsabilité propre de tous ceux qui sont impliqués dans la FPT, élus et fonctionnaires. Alors que pendant des décennies, la FPE a été pour tous les agents publics la référence de garanties maximales, c’est la FPT qui devrait dorénavant constituer le modèle pour l’ensemble de l’administration, mais dans une acception minimale des conditions morales et matérielles des fonctionnaires. Cela tient au fait qu’elle a évolué depuis 1984 vers le système d’une fonction publique d’emploi, que le recrutement de personnels non titulaires s’y est développé plus qu’ailleurs, que la notion de métier y est courante et que les considérations et relations personnelles y sont sans doute plus prégnantes qu’ailleurs. Ces caractéristiques rejoignent les tendances dominantes dans la majorité des autres pays de l’Union européenne et elles correspondent aux orientations que cherche à promouvoir le Président de la République et le gouvernement. C’est dire la responsabilité particulière des acteurs de la FPT qui sont appelés ainsi à faire la clarté sur les enjeux et à tenir leur place dans le mouvement amorcé pour la défense du service public, notamment autour de l’appel « Le service public est notre richesse » lancé à la mi-avril par une soixantaine de personnalités (dont le président du CNFPT, Bernard Derosier) et signé aujourd’hui par quelque 28 000 personnes. C’est le vœu que je formule.

 

(1)   Jacques Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008.

(2) Le Monde, « La « révolution culturelle » est une forfaiture », 26 septembre 2007.

(3) Le secteur public regroupe 6 355 000 personnes et 7 165 000 occupent un emploi de service public, 1 010 000 sont employées par des personnes morales de droit privé chargées de missions de service public.

(4) Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques –  reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension –  gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.