Table ronde « L’ASILE EN DANGER »
(Schéma)
« L’asile en danger » présenté comme une affirmation sans nuance. Réalité plus complexe.
On rappellera la procédure de la demande d’asile et le rôle du juge. Importance de la situation de référence. Nécessité d’une approche multiple.
1. La CNDA, une juridiction administrative spécialisée
La CNDA juge les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA. Cassation possible devant le Conseil d’État.
La formation de jugement est constituée par un président (conseiller d’État, conseiller-maître à la Cour des comptes, magistrats du judiciaire), un assesseur nommé par le HCR (avis conforme du vice-président du Conseil d’État, une exception), un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État issu des administrations concernées. Elle est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance.
Réformée à compter du 1er janvier 2009, la CNDA a remplacé la CRR qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA.
Le rattachement au Conseil d’État est un progrès, avec des réserves : la titularisation insuffisante des rapporteurs qui exercent une mission de service public (la moitié sont contractuels), la nomination de dix présidents permanents, l’intervention prévue de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire en zone d’attente (proposition pendante au Parlement), circonstances qui peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.
Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier le d’aide juridictionnelle. Ils sont assistés d’un interprète. Importance de l’oralité.
La reconnaissance de la qualité de réfugié (pour l’essentiel par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève : race, religion, ethnie …) ouvre un droit à un titre de séjour de dix ans. Le bénéfice de la protection subsidiaire (menaces graves hors Convention de Genève) à un an. Droits au séjour renouvelables.
2. L’état statistique de la politique du droit d’asile
Le HCR évalue à 10 à 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. En 2008, 77 % sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 140 000 (environ son poids démographique dans le monde), la moitié du Royaume Uni, le quart de l’Allemagne.
En 2008, il y a eu 42 600 demandes d’asile devant l’OFPRA (y.c. mineurs accompagnants et réexamens), dont 27 100 primodemandeurs (baisse de 52 200 à 23 500 entre 2003 et 2007).
Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe.
Les entrées irrégulières sur le territoire sont très largement majoritaires. À la frontière, l’OFPRA a eu à donner 4 409 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que 1 371 de celles-ci n’étaient pas manifestement infondées.
L’OFPRA a pris 32 000 décisions, la CNDA 25 100. Ensemble : 11 400 accords (dont 16 % de protection subsidiaire, en hausse). Le taux d’accord global est de 36 % (20 % par annulation de décisions de l’OFPRA par la CNDA), en forte hausse. Ce taux est de 56 % pour les pays d’origine sûrs.
La procédure prioritaire (comportant de moindres garanties) représente 31 % des affaires instruites, en vive progression.
16 % des décisions de la CNDA sont prises par voie d’ordonnances (10 % pour les ordonnances dites « nouvelles »), sans procédure orale.
3. L’évolution du droit d’asile
Longue marche vers un asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures : définition stricte de l’État responsable par la procédure Dublin II, introduction de notions telles que l’asile interne, les pays d’origine sûrs, puis plus récemment, durcissement des conditions de de rétention (durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans), externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs.
Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003.
La création d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prise au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux (procédure prioritaire, pays sûrs, jurisprudence sur l’unité de famille), application de Dublin II sans considération des conditions humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.
L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive. Par décision du Conseil d’État : réduction de la portée du principe d’unité de famille à la Convention de Genève (non à la protection subsidiaire) et non application dans le cas où le conjoint a une double nationalité. Par décision de la CNDA : restriction de la reconnaissance du groupe social persécuté (au profit de la protection subsidiaire) pour des parents maliens d’une fille née en France ; protection subsidiaire préférée à la reconnaissance de la qualité de réfugié au Sri Lanka pendant la dernière période. Dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice (durée de séjour, emploi, logement), qui tend à l’alignement de la France sur la moyenne européenne (51 % des cas).
À l’inverse, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, droit de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne, de pays d’origine sûrs.
Rappeler la tradition de la France-terre d’asile : constitution de 1793, 4° alinéa du préambule de 1946, asile constitutionnel de l’article L. 711-1 du CESEDA.
Enfin, on relève des décisions audacieuses comme l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la Convention de Genève (pendante en cassation) concernant des Palestiniens demandeurs d’asile.
4. Les conditions de formation de l’intime conviction du juge
Celle-ci n’est pas indépendante de la situation politique générale du pays. Domaine où le poids des cultures, des mentalités, des préjugés est important. Forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement. Persistance d’écarts notables des taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour certains pays.
Les mythes du « réfugié menteur » et du « juge bien pensant ».
Il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français ».
Approches spécifiques et complémentaires des différents acteurs : juge, avocat, fonctionnaire, militant.
Conclusion : L’asile en danger ?
Prendre la mesure des atteintes, mais ne pas ignorer les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile plutôt positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.
Anicet Le Pors 