Statistique de l’asile 2009

Les séquelles de la disparition des empires coloniaux et de l’effondrement du bloc soviétique, l’exacerbation des revendications identitaires régionales ou nationales, l’expansion des fondamentalismes à base religieuse ou ethnique, les inégalités croissantes du développement économique marquent l’évolution des flux des demandeurs d’asile et, plus généralement, des phénomènes migratoires. Ces facteurs conduisent les pays d’accueil à réaménager leurs réglementations du droit d’asile sur les plans à la fois national et international. L’ensemble de ces éléments a d’importantes conséquences sur l’activité des organismes administratifs et juridictionnels chargés d’appliquer le droit d’asile.

Les flux de l’asile sont susceptibles de varier fortement d’une année à l’autre. Les dates de publication des statistiques par les organismes concernés sont très différentes pour une année donnée. Il convient donc de procéder aux actualisations nécessaires en se reportant aux sites figurant à la fin de l’ouvrage.
I. – Données générales
Le hcr a compté fin 2009 quelque 43,3 millions de personnes déplacées dans le monde dont 10,4 millions de réfugiés sous sa responsabilité et près d’un million de demandeurs d’asile. Mentionnons également quelque 4,8 millions de réfugiés palestiniens qui relèvent de l’United Nations Relief and Work Agency (unrwa), une autre agence spécialisée des Nations Unies.
On retiendra donc que, sur ces bases, le droit d’asile concernerait 11,4 millions de personnes dans le monde (réfugiés ayant obtenu ce droit et demandeurs d’asile), chiffre stable depuis 1997 entre 10 et 12 millions.
D’où viennent-elles ? Les chiffres fluctuent évidemment beaucoup d’une année sur l’autre en fonction de la conjoncture des pays d’origine. En 2009, sur les 10,4 millions de réfugiés, les principaux pays d’origine sont l’Afghanistan (2 887 100), l’Irak (1785 200), la Somalie (678 300), la République démocratique du Congo (455 900). la Myanmar (406 700).
Où vont-elles ? Les principaux pays d’accueil sont le Pakistan (1 740 700), l’Iran (1 070 500), la Syrie (1 054 500), l’Allemagne (593 800), la Jordanie (450 800). Le Royaume-Uni accueille 269 400 réfugiés, la France 196 400.
Ainsi, en matière de droit d’asile, l’idée reçue d’une invasion du Nord par le Sud est contredite par les chiffres : fin 2009, 76 % des réfugiés du monde se trouvent en Asie (37 %) et en Afrique (y compris le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, 39 %), seulement 16 % en Europe et 8 % en Amérique du Nord. Par ailleurs, à l’inverse d’une autre idée reçue, la France n’accueille qu’environ 1,6 % des réfugiés du monde, soit un pourcentage du même ordre de grandeur que son poids démographique relatif dans la population mondiale.
Alors que l’on ne comptait que 2,5 millions de réfugiés dans le monde au début des années 1970, leur nombre atteint 10,3 millions en 1982 pour culminer à 17,8 millions en 1992. Une succession d’événements en est la cause : le coup d’État du général Pinochet au Chili et le renforcement des dictatures d’Amérique latine, l’exode des boat people d’Extrême-Orient, les conflits ethniques ou religieux en Inde et au Moyen-Orient, les troubles dans la corne de l’Afrique, l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique, la révolution islamique en Iran, la chute du mur de Berlin.
En France, selon l’Office des migrations internationales (omi), l’arrivée de travailleurs étrangers et le regroupement familial associé ont atteint un maximum de 390 000 entrées en 1970 ; celles-ci ne s’élevaient plus qu’à 192 000 en 1981 et, selon l’Office français de l’immigration et de l’intégration (ofii), 44 600 en 2009. Les flux d’entrée qui correspondent respectivement aux politiques d’immigration et d’asile ne sont pas indépendants.
II. – Les demandes d’asiledevant l’Office français de protection
des réfugiés et apatrides
1. Les demandes enregistrées. – L’ofpra a enregistré, en 2009, 33 235 premières demandes et 5 568 demandes de réexamen, soit au total 38 803 demandes. Il convient d’ajouter aux premières demandes celles de 8 883 mineurs accompagnants, ce qui fait un total de primodemandeurs de 42 118 et un total de demandes (y compris les réexamens) de 47 686.
La progression des primodemandeurs (hors mineurs accompagnants) a été lente de 1981 (19 863) à 1988 (34 352). Elle est forte jusqu’en 1989 (61 422) pour décroître régulièrement ensuite (17 405 en 1996). La croissance reprend très vivement jusqu’en 2003 (52 204) pour diminuer dans les années suivantes.
Les demandes de réexamen sont en régression de 22,6 % en un an. Elles correspondent pour 76,3 % à la mise en œuvre de la procédure prioritaire qui représente 22,2 % % du total des flux (premières demandes hors mineurs et demande de réexamen).
Les hommes sont 64,6 % des primodemandeurs d’asile, les femmes 35,4 % ; 49,2 % sont célibataires, 32,9 % mariés et 12 % en concubinage. Ils résident pour 17,4 % à Paris, 8,1 % en Seine-Saint-Denis, 5,1 % dans les dom, 4,9 % dans le Rhône, 4,8 % dans le Val-de-Marne.
Les dix principaux pays d’origine (primodemandeurs hors mineurs accompagnants) sont : le Kosovo et la Serbie (3 454), le Sri Lanka (2 617), l’Arménie (2 297), la République démocratique du Congo (2 113), la Russie (1 961), la Turquie (1 826), la Chine (1 542), la Guinée (1 455), le Bangladesh (1 375), Haïti (1 234). Ils représentent 60 % du total.

2. Les décisions rendues. – L’ofpra a pris 35 490 décisions en 2009 qui se répartissent ainsi : 3 0283 rejets, 5 048 admissions au statut, 159 radiations. À ces décisions s’ajoutent 10 204 décisions concernant les mineurs accompagnants, soit un total de 46 194 décisions. Le délai moyen de traitement des dossiers par l’ofpra est de 96 jours calendaires, toutes décisions confondues. Le taux d’entretien a été de 76 % des demandeurs, pour un taux de convocation de 94 % (pratiquement tous les primodemandeurs sont convoqués).
Les décisions d’admission directes de l’ofpra (hors mineurs), soit 5008, correspondent très majoritairement aux motifs de l’article l A . 2 de la Convention de Genève : 3 848 (76 %) ; les accords au titre de l’unité de famille s’élèvent à 800, ceux relatifs à la protection subsidiaire à 1 141. Les autres motifs représentent des effectifs infimes : Convention de New York (apatrides), 59 ; 40 transferts vers la France ; 29 sur mandat hcr.

3. La protection assurée. – Fin 2009, selon le rapport annuel de l’ofpra, le nombre de personnes placées sous la protection juridique et administrative de l’ofpra est estimé à 152 442 (dont 6 092 protections subsidiaires), hors mineurs, chiffre relativement stable depuis l’année 2000. La part de la population d’origine asiatique est estimée à 39,8 %, celle en provenance d’Europe à 29,1 %, d’Afrique à 27,8 %, du continent américain à 2,9 %, les apatrides 0,7 %.
L’ofpra, chargé d’assurer la protection juridique et administrative des réfugiés, exerce à ce titre une fonction de consulat à leur égard. Il a ainsi délivré un total de 355 000 documents en 2009.
L’ofpra a une activité juridique importante : il a produit 682 observations écrites ou orales en relation avec les recours exercés devant la cnda ; il a commandé des suppléments d’instruction et exercé 22 pourvois en cassation. Il intervient par des contributions dans les actions contentieuses européenns. Il développe également une coopération diversifiée avec les services étrangers homologues et a mis sur pied un important service de documentation sur les pays d’origine, qui nécessite une mise à jour constante.
III. – Les recoursdevant la Cour nationale du droit d’asile
1. Les recours enregistrés. – Le nombre de recours devant la juridiction est stable de 1996 à 1998, au voisinage de 13 500 par an, il s’élève jusqu’à 52 166 en 2004 pour redescendre à 21 636 en 2008 et repartir en 2009 à la hausse avec 25 040 demandes. Cette évolution est, bien évidemment, liée à celle observée des demandes enregistrées par l’ofpra et des décisions administratives prises par l’Office avec le décalage dû au recours. Le taux de recours contre les décisions de rejet du directeur de l’ofpra devant la cnda est supérieur à 80 %, il est donc devenu quasi systématique.
Les vingt premiers pays d’origine des demandeurs représentent plus de 85 % de la demande totale.

2. Les décisions rendues. – En 2009, la cnda a rendu 20 240 décisions comprenant : 728 irrecevabilité (3,8 %), 446 désistements (2,2 %), 11 602 rejets au fond (57,3 %), 64 non-lieux (0,3 %) et 5 363 annulations des décisions du directeur général de l’ofpra, soit 26,5 % du total des décisions de la juridiction, se répartissant en 4 042 annulations et accords de statut de réfugié soit 20 % et 1 321 soit 6,5 % au titre de la protection subsidiaire. 2 949 affaires ont été réglées par voie d’ordonnance, soit 14,6 % des décisions, dont 1 051 ordonnances classiques – irrecevabilité manifeste, non-lieux, désistements – et 1 898 ordonnances dites « nouvelles » – demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l’ofpra – (respectivement 5,2 % et 9,4 %). Les annulations avec accord de statut de réfugié l’ont été presque exclusivement sur la base des dispositions de la Convention de Genève. La cnda n’a procédé qu’à 7 annulations au titre de l’asile constitutionnel. On notera que les annulations avec bénéfice de la protection subsidiaire représentent 24,6 % du total des annulations.
L’obligation d’entrée régulière sur le territoire français qui conditionnait le bénéfice de l’aide juridictionnelle a été levée à compter du 1er décembre 2008 ; il s’ensuit une augmentation du taux de constitution d’avocats dans les affaires jugées. Dpuis le 1er janvier 2011, l’aide juridictionnelle doit être réclamée dans le mois suivant la notification de l’enregistrement du recours. En 2009, plus de 80 % des décisions collégiales ont été prises après qu’un avocat a été entendu. Vingt avocats assurent près de 40 % des affaires.
Le nombre d’affaires en instance devant la juridiction s’élevait, fin 2009, à 25 845 correspondant à un délai de traitement d’environ 15 mois. La grande variabilité de l’activité oblige à une adaptation permanente des moyens (effectifs, nombre de formations de jugement, de divisions, d’audiences). La cnda a tenu 1 825 audiences publiques en 2009 dont 1 audiences consacrées à 4 affaires jugées en sections réunies. Le taux de renvoi moyen des affaires audiencées (maladie du requérant, empêchement de l’avocat) s’est élevé à près de 30 %. Ces décisions ont concerné 75 nationalités.
Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État n’a qu’une incidence marginale. En 2009, 46 décisions ont fait l’objet d’un pourvoi, 19 émanant du directeur général de l’ofpra. Après admission, le Conseil d’État s’est prononcé sur 30 pourvois et a annulé 19 décisions de la CNDA.
IV. – Un dispositif sélectif
Sur ces bases, en 2009, l’ofpra, seul habilité à délivrer les premiers certificats de réfugié ou apatride, a réalisé 10 373 admissions, 5 048 directement et 5 325 après annulation par la juridiction, ce qui représente (hors mineurs accompagnants) un taux global d’admission de 29,4 % (14,3 % au titre des décisions directes de l’ofpra et 15,1 % suite à annulation par la juridiction). La protection subsidiaire représente 2 449 des admissions, soit 23,6 % du total, en vive progression (9 % en 2007).
Les dix principaux pays dont les ressortissants se sont vu reconnaître la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire par l’ofpra (soit directement, soit après annulation par la juridiction) sont : le Sri Lanka (1 843), la Russie (1 073), le Mali (677), la République démocratique du Congo (621), le Kosovo et la Serbie (597), la Guinée (506), l’Arménie (464), l’Irak (457), la Turquie (452), l’Azerbaïdjan (269). Ils représentent 67,1 % du total des admissions (hors mineurs).
La demande en provenance des pays d’origine sûrs s’est élevée à 1973 en baisse de 36 % par rapport à 2008, baisse due à la régression de la demande malienne, les autres demandes croissant, notamment pour la Géorgie, la Bosnie-Herzégovine, la Mongolie et le Sénégal.Le taux d’annulation de l’OFPRA pour les pays d’origine sûrs est de 32,9 %, soit plus double du taux d’annulation moyen de l’Office.
Après la forte décroissance des demandes d’asile en France comme dans la plupart des pays européens depuis 2003, semble donc s’amorcer un nouveau cycle de hausse, même si les évolutions selon les pays sont variables. L’ofpra place en tête, en 2009, la France (47 686), l’Allemagne (33 033), le Royaume-Uni (29 045); la Suède (24 194), la Belgique (17 186), la Suisse (16 005), la Grèce (15 928), l’Autriche (15 826).
Les effectifs cumulés de déboutés (personnes dont la demande d’asile a été rejetée définitivement par l’ofpra et la cnda) s’élèvent depuis 2005 à 132 688. Il n’existe pas de statistique des demandeurs d’asile définitivement déboutés et expulsés, la catégorie n’étant pas isolée dans les données publiques de reconduite à la frontière.