Les trente ans du statut – Les informations administratives et juridiques – Centre interdépartemental de gestion – avril 2014

La fonction publique territoriale :

Avant-garde ou maillon faible ?

 

 L’étude de la fonction publique territoriale (FPT) est particulièrement intéressante car elle contient nombre de contradictions présentes au sein de l’ensemble  la société : entre le national et le local, le mandat électif et la propriété du grade, le métier et la fonction, etc. Elle porte sur des questions majeures de notre temps : le sens de l’histoire, la rationalité des politiques publiques, l’actualité et le contenu de la morale républicaine. Depuis trente ans ces questions ont fait débat et ont reçu des réponses changeantes dans un édifice qui est resté solidement implanté. L’anniversaire des lois de 1983-1984 est  l’occasion de faire le point  en revenant sur la trajectoire suivie et en ouvrant sur des perspectives en ce début de XXI° siècle.

Une longue marche

Il est utile tout d’abord de rappeler que les premiers « statuts » d’agents publics sont apparus au Moyen Âge non au sommet de l’État, mais dans les communes qui établissent le monopole de certaines activités d’enseignement, de police, de santé publique et constituent à cette fin des offices et des établissements qui se multiplient en se diversifiant à partir du XV° siècle. Ensuite, l’affirmation de l’État-nation et la constitution d’administrations régaliennes et de corps de fonctionnaires d’État prendront le pas sur l’administration territoriale qui ne retrouvera la parité des fonctions publiques qu’avec la réforme des années 1983-1984.

C’est pourquoi il est utile d’en rappeler les dernières étapes. C’est par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 que le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924. Ensuite, les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple. Il est fait obligation aux communes à partir de 1919 de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type. Le sort des agents communaux ne fut pas pris en compte par le premier statut général démocratique des fonctionnaires institué par la loi du 19 octobre 1946. Les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, constitue le premier ensemble de caractère statutaire pour les communaux, mais présente le caractère d’une fonction publique d’emploi ; dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet. La loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un  concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garantit que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais préserve  la possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner. Mais il apparaît particulièrement significatif de mentionner spécialement la disposition quelque peu humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser pour leurs agents les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte alors 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes. Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques peuvent être schématiquement résumés : le recrutement sur liste d’aptitude n’entraîne pas nomination automatique ; il n’y a pas de garantie de déroulement de carrière après nomination dans l’emploi ; le licenciement d’un agent titulaire est possible si son emploi est supprimé. La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante.

On peut planter le décor de l’époque en citant un grand témoin, Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. Dans son livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995, il livre une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31  mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut. La volonté de décentralisation poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État. À l’inverse, il y avait la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée. Enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences.

La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

En prenant mes fonctions j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires (les décrets du 28 mai 1982, par exemple, sur le droit syndical et les organismes paritaires), ainsi que de nombreuses circulaires, prises avant toute novation statutaire. Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet car l’article 1^er du projet prévoyait : «  Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article envisageait également un « statut des élus »  et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

J’ai rapidement eu l’a conviction que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes, issu de la loi de 1952, en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, aussitôt après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre se sont un peu crispées mais sont demeurées convenables. J’avais, il est vrai, un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis Robert Chéramy, enfin une jeune femme alors inconnue, mais qui se fera plus tard un nom : Ségolène Royal. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant. Une concertation sans précédent fut menée avec les organisations syndicales. Elles ne marchaient pas toutes du même pas (ce qui explique pour l’essentiel la succession dans le temps des dispositions relatives à chacune des fonctions publiques entre 1984 et 1986) mais soutinrent néanmoins la démarche engagée.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agents publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes : 

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi défini par Michel Debré dans son ouvrage La mort de l’État républicain en 1947 (Gallimard) : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF).

– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.

 – oi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.

– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1^er en situation très dérogatoire.

Le débat au Parlement ne présenta pas de difficulté particulière. Le soutien des groupes communiste et socialiste était acquis. L’opposition de droite fit monter en première ligne Jacques Toubon et Philippe Séguin qui m’accusèrent, d’abord de vouloir faire un statut « communiste », puis « socialiste » ; je leur répondis qu’il s’agissait d’un statut républicain. Leurs critiques s’amenuisèrent au fil du débat, faute de justifications sérieuses. J’ai espéré, un moment, un vote unanime de l’Assemblée nationale sur le nouveau statut. Mais à l’exception de quelques personnalités ( tel Olivier Stirn ), cela ne se produisit pas, en raison du ressentiment consécutif à l’alternance politique de 1981. J’eus l’occasion, à la fin du débat, de rencontrer Michel Debré qui m’aborda de manière courtoise. Il conclut ainsi notre échange : « Finalement, je pense que la bonne solution se situe entre nos deux positions ».

Restait à traduire dans la réalité cette conception et ce dispositif législatif. À ce sujet, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart de leurs associations étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était objectivement une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

Une régression : la loi Galland

Quoiqu’il en soit, en 1984, la fonction publique territoriale (FPT) est bien alors une fonction publique de carrière comme la fonction publique de l’État (FPE). La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF, article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 750) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé,il y aurait aujourd’hui 55 cadres d’emplois et 270 métiers dans la FPT). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

 

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

me pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. «  ».  C’est là une erreur de jugement.

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » de l’architecture mise en place en 1983-1984 ; l’expression n’est pas péjorative, c’est une faiblesse par construction. Des éléments de fonction publique d’emploi vont être réintroduits dans l’ensemble du statut général. En résumé :

– on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT dont les attributions seront réduites, sera dorénavant présidé par un élu ;

– les corps sont remplacés par des cadres d’emploi dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État ; la comparabilité des deux fonctions publique en est affectée et, par là, la garantie fondamentale de mobilité affirmée à l’article 14 du titre 1^er du SG ;

– les compétences des centres de gestion sont réduites et ceux-ci fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite, entraînant le retour du système des « reçus-collés » ;

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause essentielles seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront sans réagir, la portée de la remise en cause ne leur apparaissant pas clairement. La majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements sur traitement en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même sera dénaturée la création de la 3° voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. De retour au pouvoir en 1986 le nouveau gouvernement consacrera ces mesures.

Trente ans plus tard

 

Aujourd’hui, le premier constat est que l’architecture retenue est toujours debout. Le second est que, après une mise en œuvre paresseuse de 1984 à 1986, cette construction a été profondément dénaturée : 210 modifications législatives au 1^er  janvier 2013 selon la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, dont 29 pour le Titre 1^er et 78 pour le Titre III relatif à la FPT, le plus modifié. Ce que Christian Vigouroux, président de la section du Rapport et des Études du Conseil d’État appelle les « transformations souterraines » (« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013) d’une réforme qui avance « masquée » se multiplièrent au cours des trente dernières années. Il reste que je n’ai entendu aucun fonctionnaire territorial se plaindre de cette réforme de 1983-1984 qui a restauré leur dignité et les a fait bénéficier des catégories statutaires de 1946 et des réformes communes de 1983-1984. Dans le contexte d’ultralibéralisme des trente dernières années, la fonction publique territoriale subit plus que les autres l’influence de l’ « idéologie managériale », ses techniques et son vocabulaire. Mais la relative autonomie des collectivités a aussi eu pour effet qu’elles se sont partiellement démarquées des politiques nationales de réduction des dépenses publiques. La LOLF et la RGPP y ont eu moins de prise si les transferts de compétences ont alourdi la charge fiscale.

« En 2009, la fonction publique territoriale à l’avant-garde de la fonction publique de l’État » affirmait et préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009 pour le 25° anniversaire de la loi du 26 janvier 1984. Mais, si je ne partage pas ce point de vue, il ne fait pas de toute que la FPT est utilisée comme instrument de dénaturation de l’ensemble de la fonction publique, d’une normalisation dans le cadre de l’Union européenne. Après le rapport Pochard de 2003 qui voulait faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique, le rapport Silicani en 2008 en montrait bien la démarche : le métier contre la fonction, le contrat contre la loi, la performance individuelle contre l’efficacité sociale. Le rapport Pêcheur rendu public début novembre 2013, tout en faisant révérence aux principes fondateurs de 1983 ne revient que partiellement sur cette tendance passée de long terme. Cette spécificité de la FPT tient sans doute à sa diversité, à son potentiel d’inventivité, à sa nouveauté. Avec les autres fonctions publiques elle a joué un rôle d’« amortisseur social » pendant la crise, faisant échec à la « révolution culturelle » préconisée par Nicolas Sarkozy dans son discours du 19 septembre 2007 à l’Institut régional d’administration de Nantes. Le « Grand soir statutaire » n’a pas eu lieu.

Sous la nouvelle majorité un projet de loi sur la déontologie et une certaine rénovation statutaire a été présentée en Conseil des ministres le 17 juillet dernier pour marquer le 30° anniversaire du statut, après un colloque tenu le 13 juillet. Un autre projet de loi est en perspective en liaison avec la  mission Pêcheur sur la réforme de la gestion administrative des fonctionnaires et les perspectives d’évolution de la fonction publique. Ce rapport présente des points d’appuis positifs : il réaffirme notamment  les principes sur lesquels avait été établi le statut de 1983-1984-1986, il reconnaît la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires au cours des dernières années considérant qu’une limite est atteinte, il exprime une volonté de programmation à moyen terme dans plusieurs domaines (indemnités, durée du travail, rémunérations, etc.), il propose une gestion coordonnée des trois fonctions publiques grâce au conseil supérieur commun aux trois fonctions publiques. Malheureusement,, il ne revient pas sur les 210 « transformations souterraines » des trois dernières décennies précédemment évoquées, il sacrifie la mode déontologique ; il fait des proposition très complexes concernant les recrutements et les déroulements de carrières.

Les lois de décentralisation successives ont profondément modifié l’administration locale. Les nouvelles institutions de regroupement des collectivités territoriales (intercommunalités, métropoles, regroupements de départements et de régions) sont susceptibles d’entrainer une déstabilisation des structures traditionnelles existantes, notamment par la réduction du nombre ou du rôle des communes et un risque de bureaucratie accru. Les réductions des financements déconcentrés et décentralisés se combineront pour réduire les moyens des services publics locaux dont les segments les plus rentables risquent d’être accaparés par le secteur privé avec réduction corrélative des effectifs statutaires et un recours accrus à la contractualisation accompagné d’un  développement du risque de clientélisme. Sous ces effets conjugués, c’est la démocratie locale qui peut être affaiblie.

Quel avenir pour le statut ?

e début de XXI° siècle est marqué par une prise de conscience de la vulnérabilité de la Terre, de ses limites et de l’unité de destin du genre humain. Un tel constat appelle une organisation de plus en plus commune, d’une mondialisation qui ne soit pas seulement financière et le développement dans tous les domaines des interdépendances, des coopérations, des solidarités nécessaires. Ces formes d’organisation émergentes au niveau mondial pour répondre au bien commun portent en France le nom de services publics dont la fonction publique est le cœur. En raison de sa longue expérience en ce domaine, notre pays a ainsi une éminente contribution à apporter aux autres peuples en ce domaine. Le SGF témoigne de cette expérience.

Il n’y a pas de texte sacré, le SGF pas plus que les autres textes juridiques. Mais il est nourri de principes dont on peut penser qu’ils sont susceptibles d’avoir une valeur universelle, ceux que nous avons cités : égalité, indépendance, responsabilité qui définissent la conception du fonctionnaire-citoyen. Ces principes fondateurs doivent donc être défendus et enrichis par une recherche constante. Simultanément, doit être conduite une politique  d’assainissement de textes profondément dénaturés par les « transformations souterraines » dont nous avons parlé ; ce qui signifie, par exemple, s’agissant de la FPT, la suppression des dispositions introduites dans le statut par la loi Galland de 1987. Mais dans un monde en mouvement du monde accéléré, des chantiers structurels doivent être ouverts : par exemple, une gestion prévisionnelle scientifique des effectifs et des compétences, la définition d’outils juridiques nouveaux pour développer la garantie fondamentale de mobilité, l’organisation de multi-carrières assortie du système correspondant de formation continue, l’égalité d’accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, la création des moyens permettant un véritable dialogue social, etc. 

Mais le SGF est également appelé à constituer une forte référence sociale dans le monde du travail salarié. L’idée souvent présente dans l’opinion publique lorsqu’est abordée la question des fonctionnaires et de leur statut est de savoir s’il s’agit d’une catégorie indûment privilégiée par rapport aux autres salariés du secteur privé régis par des contrats individuels ou collectifs réglementés cependant par le code du travail. Dès lors surgit une autre question : faut-il rapprocher les situations et, dans l’affirmative, en prenant comme référence sociale les fonctionnaires ou les salariés du privé ? La question ne doit pas être éludée. Il s’ensuit que les fonctionnaires doivent eux même s’interroger sur le « statut » des travailleurs sans statuts. Une évolution des esprits est nécessaire pour, à la fois, garantir les droits de tous les salariés au long de leur vie professionnelle tout en maintenant la spécificité des agents publics serviteurs de l’intérêt général. D’où la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du SGF et des statuts des agents des entreprises publiques[1]. Mais on ne saurait valablement parler d’un tel statut sans l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents. L’existence de nombreux métiers dans la fonction publique territoriale pourrait la conduire à jouer un rôle utile dans cette évolution.

ur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du SGF, des statuts des agents des entreprises publiques et du statut des travailleurs salariés du secteur privé, ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles,  d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

Anicet Le Pors

Ministre de la Fonction publique

 et des Réformes administratives (1981-1984)

Conseill d’État honoraire

 

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