Colloque de l’Association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH), Le Puy, 18 septembre 2014

Les espoirs de la fonction publique à sa naissance

une ambition pour demain ?

Je vous remercie Madame la Présidente de l’ANDRH, de m’avoir invité à ce colloque Madame la Vice-Présidente du Conseil général de Haute-Loire pour vos aimables paroles et Monsieur le Directeur général des ressources humanes de la Ville d u Puy de son accueil.

Diverses initiatives on marqué en 1983 le 30° anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires. D’autres manifestations ont, cette année, célébré l’anniversaire des lois des 11 et 24 janvier 1984 relatives respectivement aux fonctions publiques de l’État (FPE) et territoriale (FPT) en attendant le 30° anniversaire de la loi du 9 janvier 1986 concernant la fonction publique hospitalière (FPH).

Les organisateurs m’ont demandé de revenir sur l’élaboration du statut général. J’évoquerai ensuite son évolution pendant les trois dernières décennies avant de répondre à la question pertinente que vous posez : Et après ?

L’élaboration du statut général des fonctionnaires peut être regardée comme le résultat de quatre choix  significatifs

Le premier choix a consisté, en 1981, à consacrer la conception du fonctionnaire citoyen instaurée par la loi du 19 octobre 1946, le statut général des fonctionnaires institué après la seconde guerre mondiale. Cette loi rompait avec la conception du fonctionnaire sujet qui avait prévalu pendant tout le XIX° siècle et la première moitié du XX° siècle. Ce choix à eu des conséquences pratiques ; si des notions telles que : principe hiérarchique, obligation dé réserve ou devoir d’obéissance ont bien une réalité dans l’organisation administrative en place, elles ne figurent pas expressément dans le statut, le parti ayant été de mettre l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire et non sa soumission aux ordres de la hiérarchie. D’ailleurs, mon directeur de cabinet de l’époque venait de publier en 1981 le second tome d’un ouvrage intitulé significativement Fonctionnaires, sujets ou citoyens ?

Le deuxième choix a porté sur l’adoption du système d’une fonction publique « de carrière » pour un ensemble de fonctionnaires considérablement étendu. (5,4 millions de salariés aujourd’hui). Ce choix a été dicté par les circonstances et plus précisément par la priorité donnée par le nouveau Président de la République François Mitterrand à la décentralisation dont le projet deviendra la loi du 2 mars 1982. Le ministre de l’Intérieur en charge du projet, Gaston Defferre, avait prévu une amélioration des garanties statutaires des agents publics territoriaux. Mais il est vite apparu qu’il n’envisageait cette réforme que dans le cadre du Livre IV  du code des communes, c’est à dire d’une fonction publique dite « d’emploi » c’est à dire plus précaire que la fonction publique de carrière régissant les fonctionnaires de l’État : pas de garantie de nomination après réussite à un concours, pas d’assurance de gestion d’une carrière sur l’ensemble d’une vie professionnelle, référence à la notion d’emploi et de métier plutôt qu’à celle  de fonction, etc. Cela m’a conduit à réclamer dès le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale le système de la carrière pour tous, proposition validée ensuite par le Premier ministre Pierre Mauroy.

Le troisième choix consistait à déterminer le bon équilibre entre, d’une part, l’affirmation de l’unité de la conception et du système de fonction publique et, d’autre part, le respect de la diversité des situations et des activités. De là est née l’architecture d’une fonction publique « à trois versants » organisée en quatre titres institués par les lois précitées.  Avec un premier titre en « facteur commun » des trois fonctions publiques dont les dispositions spécifiques faisaient l’objet des titres suivants. Dans l’ensemble, même s’ils ne marchaient pas du même pas et avec la même conviction, cette construction a été accueillie favorablement par les syndicats. Les associations d’élus ont été très réservées devant une réforme qui leur apparaissait excessivement contraignante pour l’exercice de leurs prérogatives. L « opposition politique a, au début, accusé vivement le projet d’être partisan, puis s’est calmée faute de « grain à moudre ». J’ai dit le soutien constant de Pierre Mauroy au nouveau statut. Il n’en a pas été de même de François Mitterrand qui, dans un premier temps, s’est largement désintéressé de la question pour faire les plus expresses réserves en 1985 sur des lois qu’il jugeait trop lourdes et auxquelles il ne prédisait pas une grande longévité …

Enfin, le quatrième choix a été de ne pas se contenter d’une architecture du droit positif aussi convaincante qu’elle pouvait nous apparaître, mais de donner au statut des fondements idéologiques solides à références historiques incontestables. D’où les trois principes auxquels je n’ai cessé de me référer depuis plus de trente ans : le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on devient fonctionnaire selon l’ordre du mérite ; le principe d’indépendance se référant à la loi sur l’état des officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système de la carrière ; le principe de responsabilité dans l’esprit de l’article 15 de la Déclaration des droits. Ces principes n’ayant en eux mêmes pas de caractère normatif n’ont pas été inscrits dans le statut. Dans le même sens ; je ne suis pas favorable à la mention de valeurs dans le statut comme le prévoit le projet de loi présenté en juillet 2013 par le gouvernement.

Conception du fonctionnaire citoyen, système de la carrière, organisation statutaire en trois versants équilibrant unité et diversité, principes républicains, telles sont les caractéristiques fondatrices du Statut général des fonctionnaires de 1983-1984-1986.

Il convient maintenant de s’interroger sur ce que cet ouvrage est devenu

Une première constatation : le statut des années 1980 est toujours debout. Ce n’est pas un mince résultat : le statut de 1946 a duré 13 &ns, celui de l’ordonnance du 4 février 1959, 24 ans et nous en somme donc au 30° anniversaire du statut en vigueur. Certes, ce n’est plus tout a fait le même qu’à l’origine. J’ai dit précédemment l’importance des fondements idéologique. C’est aussi sur le plan idéologique que les offensives contre le statut ont été les plus importantes pour tenter de revenir à une fonction publique d’emploi, renforcer la relation contractuelle contre la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire. En ce sens, les périodes de cohabitation 1986-1986 et 1993-1997 ont connu de telles offensives libérales. On évoquera plus récemment le rapport annuel du Conseil d’État et son étude connue sous le nom de rapport Pochard qui proposait que le contrat devienne une « source autonome du droit de la fonction publique ». Rappelons aussi le discours de Nicolas Sarkozy à l’Institut régional d’administration de Nantes le 19 septembre 2007 appelant à un « révolution culturelle » dans la fonction publique avec comme mesure emblématique le « contrat de droit privé négocié de gré » mis sur le même plan que le concours pour l’accès aux emplois publics. Ou encore le Livre Blanc de Jean-Ludovic Silicani opposant le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à la recherche de l’efficacité sociale. Toutes ces tentatives ont échoué, le service public se révélant constituer un puissant « amortisseur social » dans la crise. Ainsi la pérennité du statut général tient essentiellement à la rationalité de sa construction juridique et à la pertinence des principes républicains sur lesquels le statut est fondé. Ces principes ont été réaffirmés sous ce nouveau quinquennat , la tonalité est différente mais outre la politique d’austérité à laquelle sont soumis les fonctionnaires comme les autres salariés, il y a peu d’avancée sur le plan statutaire . Le rapport Pêcheur contient des remarques intéressantes (référence aux principes, réhabilitation du moyen terme, mises en commun etc.), mais aussi des points négatifs (absence de remise en cause des dénaturations, conformisme idéologique, antérieures, caractère technocratique de certaines propositions, peu d’éléments stratégiques, etc.). Au total une consécration des dénaturations et un manque d’ambition.

Deuxième constatation : le statut a révélé une remarquable adaptabilité dont peu de textes de cette ampleur ont fait preuve. Une telle construction ne saurait rester figée au risque de sclérose et de disparition. On a pu évaluer au 1^er avril 2014 à 225 le nombre de modifications législatives et à plus de 300 le nombre de modifications réglementaires depuis 1983 ; les modifications législatives se répartissent ainsi : 30 pour le Titre 1^er sur les droits et obligations, 50 pour le Titre II (FPE), 84 pour le Titre III (FPT) et 61 pour le Titre IV (FPH). Certaines de ces modifications sont justifiées par l’évolution des fonctions publiques et de leurs environnements, d’autres, en revanche sont de véritables dénaturations qui traduisent le fait que, les attaques frontales du statut ayant échoué, a progressé un véritable « mitage » du statut susceptible d’en affecter progressivement la nature. Il s’agit de ce que Christian Vigouroux, Président de la Section de l’Intérieur du Conseil d’État a appelé dans un article du 17 juin 2013 de l’AJDA, des « transformations souterraines » d’une réforme qui avance masquée.

De même qu’elle a été à l’origine de la nouvelle construction statutaire, la FPT est au cœur de cette évolution et des dénaturations observées. Ce qui a conduit parfois à la considérer comme le « maillon faible » du statut. À l’appui de cette appréciation on peut rappeler que les agents publics des collectivités territoriales ont, jusqu’en 1984, relevé d’un système de l’emploi ; plus précaire et moins valorisant que celui de la carrière des fonctionnaires de l’État. Dans ces conditions, la tradition de la FPT est différente de celle des fonctionnaires de l’État, La relation fonctionnaires-élus crée une spécificité de la FPT et influe sur les modèles culturels des agents publics territoriaux où la proportion des contractuels est particulièrement élevée. Aussi ne faut-il pas s’étonner que la première et principale atteinte au statut ait été portée par la loi Galland du 13 juillet 1983, rétablissant le recrutement sur liste d’aptitude et non de mérite et ; par là, le système dit des « reçus-collés », transformant les corps en cadres d’emploi, élargissant le recours aux contractuels. Cette démarche se poursuit aujourd’hui par le développement de différentes formes de contractualisation  dont celle des « contrats de mission » et  la mise en avant de la notion de métier  que la FPE n’ignore pas mais qui est le plus souvent associée à une fonction publique d’emploi.

De là à considérer que la FPT pourrait constituer l’ « avant-garde » de l’ensemble de la fonction publique il n’y a qu’un pas, franchi par Olivier Schrameck, ancien conseiller technique de Gaston Defferre et aujourd’hui président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et à sa suite tous les tenants de la fonction publique d’emploi pour les trois versants : FPE, FPT, FPH. La réussite de cette entreprise entrainerait – comme cela s’est produit à La Poste ou à France-Télécom – une extension du champ du contrat, le confinement des positions statutaires dans le champ restreint des fonctions régaliennes, une précarisation d’ensemble et un développement des inégalités. La réponse à une telle menace ne saurait être l’enfermement dans le dogmatisme d’un modèle intangible. La fermeté sur les principes républicains précédemment évoqués n’interdit pas mais appelle au contraire la prise en compte de spécificités enrichissantes au bénéfice de tous les fonctionnaires. Déjà en 1983 nous envisagions  de faire rétroagir la structuration en corps de la nouvelle FPT sur l’état de la FPE et ses quelque 1700 corps existants à l’époque. En outre la FPT présente des caractères particuliers qui devraient être pris en considération : la proximité des besoins et des services publics, le lien entre fonctionnaires et élus détenteurs du pouvoir de nomination, la relative jeunesse des personnels, la grande diversité des activités. On doit aussi rappeler que dans la dernière période, les élus ont joué un rôle positif de contre-pouvoirs dans l’opposition aux politiques d’austérité et aux réformes territoriales préjudiciables aux services publics et aux agents. C’est là un début de réponse à la question posée.

Et après ?

Vu l’ampleur des dénaturations subies par le statut en trente ans, il semble difficile de proposer aux fonctionnaires un avenir convaincant auquel ils puissent adhérer sans opérer préalablement un assainissement de la situation actuelle. Cela signifie qu’il faut revenir sur les atteintes portées au statut, du moins sur les plus graves d’entre elles. On peut par exemple envisager de revenir sur la loi Galland, supprimer dans la FPT le système des reçus-collés, rétablir les corps dans l’ensemble de la fonction publique. Il convient également de revenir à la situation antérieure à l’amendement Lamassoure qui a abrogé la loi du 19 octobre 1982 réglementant de manière plus juste l’exercice du droit de grève dans les services publics. Le recours aux personnes contractuels doit être strictement encadré, etc. Il ne serait pas admissibles que soit poursuivie ou tolérée la politique des transformations souterraines définie plus haut. Sur ces différents points le gouvernement actuel est passif et sans ambition alors qu’aucune de ces décisions n’entrainerait une augmentation de la dépense publique et serait hautement significative politiquement. Il semble craindre d’apparaître comme trop favorable aux salariés du service public dans le contexte d’une démarche libérale d’aides publiques aux entreprises, ou d’accroitre le mécontentement des élus locaux, alors que la majorité d’entre eux conteste la réforme territoriale engagée.

La reconstruction d’un grand dessein pour les fonctionnaires suppose la mise en perspective de grands chantiers structurels permettant l’adaptation de la fonction publique au monde moderne. Certes, cette fois ces chantiers entraineraient une dépense publique importante qui serait refusée dans le contexte actuel, mais il serait au moins possible de les définir comme objectifs du pouvoir politique. Ainsi devrait-on mettre en place une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences se substituant à la désastreuse Révision générale des politiques publiques (RGPP) et à l’évanescente Modernisation de l’action publique (MAP). La garantie fondamentale de mobilité inscrite dans le statut devrait trouver une traduction juridique plus satisfaisante qui serait d’autant plus effective que l’unité de la fonction publique serait préservée. L’allongement de la durée de la vie professionnelle rend d’autant plus indispensable la mise en place d’une organisation généralisée de bi ou multi-carrières qui supposerait évidemment une politique de formation continue disposant de moyens sans commune mesure avec ceux existant actuellement. L’égal accès des femmes et des hommes aux empois supérieurs des fonctions publiques dépend largement de la volonté politique. Ce ne sont là que quelques exemples.  L’établissement de la liste des chantiers prioritaires devrait être l’objet même de la politique de la fonction publique.

Les réformes administratives – notamment celles liées aux politiques d’aménagement du territoire – ont une forte influence sur les conditions morales et matérielles des fonctionnaires de l’État exerçant dans des établissements déconcentrés, mais surtout sur les fonctionnaires territoriaux soumis, depuis l’entrée en vigueur de leur statut de 1983-1984 à des bouleversements incessants. Déjà les actes précédents de la décentralisation avaient été à l’origine de dysfonctionnements, les moyens notamment financiers ne suivant pas les transferts de compétences et les nouvelles configurations structurelles. Ce qu’il est convenu d’appeler aujourd’hui l’Acte III de la décentralisation s’effectue dans une confusion. Le développement d’intercommunalités imposées, l’importance du rôle conféré aux métropoles, les regroupements de départements et de régions, les changements de la carte électorale et des modes de scrutin sont de nature  à inquiéter les personnels qui doivent, comme tous les citoyens exiger d’être consultés. Les services publics vont être affaiblis par la réduction conjointe des financements déconcentrés et décentralisés. Il convient de faire obstacles aux conséquences inévitables, réduction des effectifs redéployés dans de nouvelles structures, risque de clientélisme et de corruption, accaparement des segments rentables parle secteur privé. Les fonctionnaires ne peuvent se désintéresser des réformes administratives de quelque nature qu’elles soient.

Mais la crise de civilisation que nous connaissons nous conduit à envisager l’avenir de la fonction  publique d’une manière renouvelée. Cette crise et la précarisation qu’elle entraine a pour effet, plus que dans le passé, de faire apparaître la fonction publique comme une privilégiature en raison notamment de la garantie d’emploi et de carrière garantie. Cette appréciation est injuste car nombre de fonctionnaires vivent difficilement, mais on ne peut se contenter de rejeter l’argument .Il faut s’interroger globalement sur les situations respectives des salariés du secteur public et du secteur privé pour tendre à l’amélioration de la situation pour tous, mais dans le respect de cette spécificité du secteur public qu’est le service de l’intérêt général. C’est une contradiction qui n’est pas facile à lever, mais que nous avons le devoir de traiter. Certains – y compris en milieu syndical – ont, au nom d’une certaine conception du principe d’égalité, proposé un alignement de tous les salariés sur les dispositions du code du travail conduisant à l’élaboration de conventions collectives pour tous. D’autres en présentent une variante en en exceptant les fonctionnaires exerçant des fonctions régaliennes. Ces positions, dictées par l’idéologie libérale et managériale, conduisent à la liquidation du statut général. À l’inverse, c’est la base législative de la situation des salariés du secteur privé qu’il convient de renforcer en contenu et en cohérence pour conférer à ces salariés une véritable sécurisation des parcours professionnels, une sécurité sociale professionnelle. Je me suis exprimé en ce sens dans un article de la Revue du droit du travail de mars 2010 sous le titre « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé.

La crise a aussi pour conséquence une « perte des repères » pour les citoyens, donc aussi pour les fonctionnaires, mais de manière spécifique dans la mesure où ils sont au premier rang de la défense et de la promotion de l’intérêt général. Chacun pourra s’interroger sur sa propre expérience, mais pour ma part, ma longue trajectoire dans la fonction publique me conduit à considérer que notre époque est marquée par un profond délitement de l’esprit civique, jusqu’aux plus aux niveaux de l’administration. Il n’y a plus guère aujourd’hui d’esprits vigiles tels que René Cassin, François Bloch-Lainé ou Bernard Tricot. Les convictions républicaines sont hésitantes, le courage limité et la suffisance excessive et injustifiée. Ce n’est pas par hasard que l’on voit fleurir les prescriptions de codes de déontologie au lieu d’en appeler à la responsabilité propre de chaque fonctionnaire, que l’idéologie managériale prétend supplanter l’esprit de service public, que la mode du « droit souple » promue par le marché – et malheureusement aussi par  le Conseil d’État dans son rapport annuel de 2013 – conduit dès lors à qualifie péjorativement le droit positif de « droit dur ». Et après ? C’est aussi répondre à la question : « De quels fonctionnaires avons nous besoin ? ». Je pense que le fonctionnaire citoyen du XXI° siècle devrait  être une femme, un homme, ayant une réflexion personnelle, le courage de défendre ses idées,  la volonté de les promouvoir dans la solidarité.