Mise en extinction du statut ?

LIBERTÉ, 18 mai 2019

Le gouvernement veut l’extinction du statut de  fonctionnaire »

Que pensez-vous de la procédure accélérée choisie par le gouvernement pour l’exa- men de son projet de réforme de la fonc- tion publique ?

Anicet Le Pors : La tactique du pouvoir procède d’une opération compliquée qui m’inspire deux réflexions. S’agissant de la loi de transformation sociale, il fait diver- sion avec, par exemple la suppression de l’Ena. Ensuite, la loi de transformation sociale joue un rôle curieux en ce sens qu’elle me semble, pour partie au moins, servir de compensation aux difficultés ren- contrées par le pouvoir pour mener à bien la réforme institutionnelle. Gérald Darmanin [le ministre du Budget -ndlr] a souvent présenté cette réforme de la fonc- tion publique comme une réforme de l’État. Or, contrairement à la réforme institution- nelle, ce n’est pas une réforme de l’État. Je pense donc qu’il y a toute une série de biais qui font qu’effectivement on est devant un paysage assez complexe. La réforme institu- tionnelle doit venir cet été mais on ne sait pas très bien quel sera le contenu des trois catégories de loi : ordinaire, organique, constitutionnelle. C’est en cours de négo- ciation avec le Sénat, mais on sait au moins que ce sera bien en deçà de ce qui était envisagé.

Et pour la réforme de la fonction publique ?

Lors de sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron donnait l’impression qu’il voulait supprimer le statut. Très rapi- dement, il y a quelques mois, le gouverne- ment a dit qu’on ne supprimerait pas le sta- tut mais, selon une formule qui a été éprou- vée avec France Telecom, il va le mettre en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux.

Vous dites qu’Emmanuel Macron ne va pas jusqu’au bout de sa réforme. Il n’empêche que, sur la durée, on constate une sacrée régression depuis les années 80. Le vrai danger n’est-il pas là ? Une lente mais sûre progression vers la disparition du statut ?

Depuis qu’il y a eu des proclamations de réforme profonde, voire de bouleversement de la fonction publique, ça a toujours échoué. Je n’exclus pas que Macron puisse réussir mais à supposer que cette loi passe, d’une part elle est en régression par rapport à ce qui était envisagé et d’autre part tout reste à faire à partir de là. J’ai pris l’habitude politiquement de ne pas exclure les aléas et les événements qui très souvent survien- nent pour corriger ce qui semblait inélucta- ble.

Le statut de 1946 a duré 12 ans. Le deuxième, l’ordonnance de 1959 qui n’était pas vraiment une réforme mais une nou- velle répartition entre la loi et le décret voulu par la constitution de la Vème République, ne comportait plus que 57 arti- cles contre les 145 du statut de 1946. Il a duré 24 ans. Le présent statut dont j’ai animé l’élaboration en est à sa 36e année et il n’est pas question de le supprimer mais de le mettre en extinction. On verra.

En France, il y a un attachement profond au service public. Macron ne peut pas faire tout ce qu’il veut. J’avais annoncé dès le début qu’il ne ferait pas la réduction de 120 000 emplois de fonctionnaires. Il ne l’a pas fait ! Ce recul sur ce point, à mon avis, peut en entraîner d’autres.

Que répondez-vous à Olivier Dussopt, le secrétaire d’État en charge du dossier, quand il dit que la réforme permettra aux agents de mieux maîtriser leur carrière ?

Il faut d’abord qu’il le démontre. Je ne vois pas où sont ses arguments. Tout au contraire, quand on lit le texte, on voit qu’il y a un renforcement du pouvoir hiérar- chique à travers notamment le rôle des comités sociaux qui vont mettre en œuvre des lignes directrices de gestion. De quoi s’agit-il ? Ce sont des injonctions qui vont être fixées d’en haut et qui vont correspon- dre sans doute au niveau de l’agent [fonc- tionnaire ou contractuel – Ndlr] par une série d’indicateurs de performance qu’il sera tenu d’accomplir. Faute de quoi, sur- tout si c’est un contractuel, son emploi sera menacé. Je ne vois pas où est la maîtrise dans cela. Avant, il y avait des comités techniques paritaires (CTP) qui donnaient lieu à des discussions sur l’organisation des services entre les organisations syndicales et l’administration. Il y a quelques années, dans les trois fonctions publiques, on a supprimé le « P », c’est à dire le paritarisme. Il n’y avait plus que les syndicats dans ces comités techniques. Les syndicats étaient invités à discuter entre eux. Cela n’avait plus aucun intérêt. Aujourd’hui on confond ces comités techniques avec les comités d’hygiène et de sécurité et on accorde plein de dérogations. Ces nouveaux comités sociaux pourront faire des sous-comités chargés des problèmes de santé par exemple. Bref, on va vers quelque chose de très, très confus. Et, de ma longue carrière dans la fonction publique, je n’ai jamais appris que plus on fait confus, plus on fait efficace.

Comment en est-on arrivé au fil des années, dans la fonction publique, à pro- duire autant de contrats courts mais sans cesse renouvelés.

Depuis toujours, pourrait-on dire, la fonc- tion publique est dirigée par la direction du

cette multiplication de gens qui ne feront que passer dans la fonction publique, c’est le contraire d’une gestion prévisionnelle des effectifs et c’est un renforcement de l’autorité de la direction du budget sur la fonction publique. On ne va pas dans le bons sens, cela ne va pas dans le sens de la rationalité.

Comment combattre ce projet ?

Ce texte est un texte ultra technique. Vous ne verrez pas Olivier Dussopt évoquer une idée qui se réfère à la conception française de la fonction publique. Il ne sait pas ce que c’est. Il parle RH. C’est un discours pure- ment managérial. Je dis à mes interlocu- teurs qui sont opposés à cette transforma- tion : « Ne vous épuisez pas à faire des amendements techniques parce que le pro- blème n’est pas là. Le problème est fonda- mentalement politique. » Je leur recom- mande d’intervenir sur l’histoire, qui est longue, depuis la Révolution française. Je leur demande de s’appuyer sur le discours rationnel, sur les bases scientifiques de l’ac- tion publique. Et puis je leur demande de se référer aux grands principes républicains d’égalité, d’indépendance, de responsabilité qui sont inscrits dans notre Histoire. L’Égalité, c’est l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ; l’Indépendance, c’est la loi sur les officiers de 1834, la Responsabilité, c’est l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme. Donc, nous avons une conception qui est ancrée dans l’Histoire et c’est cela qu’il faut défendre.

Etes-vous optimiste ?

Je suis fondamentalement optimiste, mais pas d’un optimisme béat. Je connais l’état actuel du mouvement syndical qui rencon- tre des difficultés, or c’est un atout décisif dans l’évolution des choses. Je ne peux pas préjuger de ce que sera le rapport de forces

au fil du temps, mais je mise précisément sur ce qu’il y a de fondamental dans notre Histoire sur un attachement indéfectible à la raison et sur l’élaboration rationnelle des décisions et non pas les oukazes comme on les voit parfois. Et puis quand même, je pense que les questions d’éthique de service public ont leur place dans la réflexion sur la fonction publique. Il y a quelque chose de symptomatique dans ce décret, on le sou- ligne très peu, c’est que pour compenser dans le discours le recrutement massif de contractuels, on parle beaucoup de déonto- logie, or la déontologie a comme caractéris- tique de s’illustrer par des codes de déonto- logie et des chartes de bonne conduite. Mais la déontologie n’est pas normative. Cela veut dire qu’on quitte le terrain du droit positif pour aller vers ce que les Américains appellent le « droit souple » qui convient beaucoup plus au marché parce que le droit souple c’est moins gênant que le droit posi- tif. C’est donc une évolution qui permet de dire que, oui c’est vrai, on recrute des contractuels mais la déontologie va mettre de l’ordre dans tout ça. Justement, cela n’est pas vrai parce que la déontologie n’est pas normative.

Et la deuxième chose qui doit être soulignée parce qu’elle repose sur un mensonge, c’est que pour compenser la réduction des garan- ties aux organisations syndicales, ce qui est le problème numéro un pour elles, on parle du dialogue social. Or, mon expérience me montre que l’on parle d’autant plus de dia- logue social qu’il n’y en a pas. Alors, on dia- logue sur le dialogue et on occupe le ter- rain idéologique ! Donc déontologie et dia- logue social sont des moyens d’enfumer, de masquer l’essentiel : la mise en extinction du statut des fonctionnaire et la transforma- tion du fonctionnaire citoyen en exécutant de l’idéologie managériale qui sera dictée par les chefs.

Propos recueillis par Philippe ALLIENNE

Fonctionnaire, citoyen ou sujet ?

ANICET LE PORS « LE FONCTIONNAIRE DOIT ÊTRE CITOYEN ET NON SUJET »

Mardi, 14 Mai, 2019Aurélien Souch

Entretien.  L’ancien ministre communiste de la Fonction publique, Anicet Le Pors, pointe les dangers de la réforme de cette dernière, examinée depuis lundi soir à l’Assemblée.

Que pensez-vous de la réforme préparée par le gouvernement ?

Anicet Le Pors Le recrutement massif des contractuels non fonctionnaires à tous les niveaux de la fonction publique est un danger. Il vise à éteindre les statuts qui régissent ces organismes. Il y a à terme un risque de privatisation de l’appareil d’État, de captation de l’action publique par le privé. Cette réforme va brouiller les finalités et spécificités du service et de la fonction publics, qui sont celles de l’intérêt général. Si d’autres mentalités s’imposent, dont le souci de rentabilité venant du privé, il y aura dégradation des services. Le danger est de voir se développer des conflits d’intérêts, du clientélisme et de la corruption, dont la fonction publique française est en grande partie préservée. Ne pas conserver les exigences de formation et les garanties actuelles, multiplier les missions courtes, affaiblir les capacités d’intervention des représentants et des organisations syndicales n’augurent rien de bon pour la gestion des personnels et la qualité du service. Cette réforme est aussi particulièrement dangereuse car elle ne fait rien contre le pantouflage et le rétro-pantouflage, c’est-à-dire les allers-retours des hauts fonctionnaires entre le public et le privé. Quels sont les intérêts qui les guident ? Il faudrait rendre leur sortie de la fonction publique très onéreuse et irréversible.

L’exécutif ne s’attaque pas frontalement au statut de la fonction publique, mais le contourne. Pourquoi ?

Anicet Le Pors Car il est solide et adaptable. Il est aussi apprécié par les fonctionnaires, par toutes les organisations syndicales qui s’opposent à une réforme qui n’est demandée ni par l’opinion publique, ni par les élus. Cette méthode n’est pas nouvelle. Elle a déjà été utilisée à France Télécom et à La Poste, et a déjà été envisagée pour nuire à toute la fonction publique. En 2003, le Conseil d’État préconisait de faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique. En 2007, Nicolas Sarkozy voulait substituer au concours de la fonction publique les contrats de droit privé négociés de gré à gré. Cette tentative a échoué car la crise financière de 2008 a démontré tout l’intérêt qu’avait la France à disposer d’un secteur public étendu et influent, qui a été un véritable amortisseur social de la crise financière. Aujourd’hui, Macron retente le coup. Après avoir commencé par une attaque contre le Code du travail, il entreprend sans le dire une croisade contre les statuts, démarrée frontalement l’an dernier à la SNCF. Ici comme ailleurs, le recours à des non-fonctionnaires est plus adéquat avec le libéralisme et la marchandisation du moindre service.

Quelle est votre conception de la fonction publique ?

Anicet Le Pors Le statut de 1946, comme celui de 1983 – je l’ai affirmé sans cesse –, est né pour consolider la conception du fonctionnaire-citoyen, qui s’oppose à celle du fonctionnaire-sujet qui a prévalu du XIX e siècle à la première moitié du XX e. Dans la conception citoyenne, il est bien affirmé que le fonctionnaire doit exécuter les tâches qui lui sont confiées dans le cadre de l’intérêt général, avec une marge d’appréciation. Jamais il ne se comporte en obéisseur soumis à des ordres. Il a la responsabilité de se conformer aux instructions, mais n’est pas délié de sa propre responsabilité. S’il considère qu’une consigne est illégale ou contraire à sa mission, il doit refuser de l’exécuter. Nous sommes ici très loin de l’idéologie managériale et de ses seuls indicateurs de rentabilité et de performance, qui enferment dans l’infantilisation, l’intimidation et la perte de sens. Je précise en outre que le statut de la fonction publique n’est pas un blanc-seing. Il protège de l’arbitraire politique, mais pas de sanctions, en cas de manquements, qui vont jusqu’à la révocation, pratiquée chaque année.

Que pensez-vous de la suppression de l’ENA ?

Anicet Le Pors Il s’agit d’une diversion à la réforme de la fonction publique. L’idée est de tout changer pour que rien ne change au niveau de la fabrication des castes. Mais il y a peut-être aussi une explication psychologique. En voulant supprimer l’ENA, qui l’a fabriqué, Macron repousse du pied l’échelle après être arrivé en haut. Pourquoi cette coquetterie suprême ? Je crois qu’il est à un degré de vanité tel qu’il refuse d’être le produit d’une cause identifiable, aussi prestigieuse soit-elle. Il récuse ce qui l’a fait, pour n’exister que par lui-même. C’est un démiurge. Après tout, Jupiter n’a pas fait l’ENA. Jupiter n’existe qu’en tant que Jupiter. Mais je veux aussi rappeler qu’à gauche, on a longtemps vu dans l’ENA une manière d’être progressiste par rapport au système de recrutement népotique qui existait avant. C’était l’ambition de Maurice Thorez. C’était et c’est toujours la mienne, puisque je pense qu’il faut réformer l’ENA, et non pas la supprimer, en réservant de nouveau la 3 e voie d’accès à des militants syndicaux, des dirigeants d’associations publiques et des élus.

Entretien réalisé par Aurélien Soucheyre

Privatisation de l’appareil d’État ?

ANICET LE PORS « CETTE RÉFORME, C’EST UNE PRIVATISATION DE L’APPAREIL D’ÉTAT »

Jeudi, 9 Mai, 2019

Aurélien Soucheyre

L’ancien ministre communiste de la Fonction publique, Anicet Le Pors, a été reçu mardi par les députés GDR. Ensemble, ils dénoncent les dangers d’une « captation de l’action publique par le privé et par la finance ».

Quel est l’objectif de la réforme de la fonction publique portée par le gouvernement ? « À terme, elle va conduire à une privatisation de l’appareil d’État, à une captation de l’action publique par le privé et par la finance », mesure Anicet Le Pors. L’ancien ministre de la Fonction publique, de 1981 à 1984, était mardi l’invité du groupe GDR à l’Assemblée nationale avant l’arrivée la semaine prochaine dans l’Hémicycle du projet de loi, déjà adopté en commission des Lois. « Le statut actuel de la fonction publique doit beaucoup à deux communistes : Maurice Thorez et Anicet Le Pors », relève Stéphane Peu. Pour le député PCF, l’ambition de l’exécutif n’est pas de s’attaquer frontalement à la définition de la fonction publique, « mais, en ouvrant massivement le recours à des contractuels en lieu et place des fonctionnaires, Macron entend l’éteindre progressivement ».

L’ancien ministre partage cet avis. « Cela va brouiller ses finalités et son fonctionnement. D’autres objectifs que celui de l’intérêt général vont entrer en jeu. De nombreuses garanties vont voler en éclats : sur l’impartialité des fonctionnaires, sur l’égalité entre les femmes et les hommes, et sur le maintien à distance du clientélisme et de la corruption, par exemple », relève-t-il. « L’idée est aussi d’imposer toujours plus une idéologie issue du privé, poursuit Stéphane Peu. Or l’on voit bien en ce moment, avec le procès France Télécom, que cela peut être lourd de conséquences. La perte de droits, le passage à un management privé et à une finalité qui n’est plus l’intérêt général mais la rentabilité sont destructeurs. »

Dénoncer la diversion que représente la suppression de l’ENA

Les députés GDR ont ainsi préparé 45 amendements, la plupart de suppression. « Le gouvernement s’efforce de présenter sa réforme comme purement technique. Lors des débats, nous voulons lever le voile sur ses dangers et son caractère idéologique », prévient Stéphane Peu. Ils entendent aussi dénoncer la diversion que représente la suppression de l’ENA. « Il vaudrait mieux réformer l’ENA, dont la création a été progressiste vis-à-vis du système de recrutement népotique qui existait jusque-là. En tant que ministre, j’avais par exemple ouvert une troisième voie d’accès, pour les militants syndicaux, les élus, les personnes du monde associatif. Elle a été noyée. Pourquoi ne pas la rouvrir ? » s’interroge Anicet Le Pors.

« Il y a un véritable refus de l’exécutif de débattre sur le fond », tance André Chassaigne, président du groupe, qui fustige les quelque 80 renvois à des décrets prévus, pour enjamber la représentation nationale. « Je note aussi que ce projet ne combat absolument pas le pantouflage et le rétropantouflage. C’est-à-dire le va-et-vient des hauts fonctionnaires entre le public et le privé. Des inspecteurs des finances qui vont dans le privé, cela se fait depuis des années. Mais aujourd’hui de plus en plus ils reviennent. Pourquoi ? Quels sont leurs objectifs ? Cela veut dire que le privé met la main, ou tente de le faire, sur l’action publique », souligne Anicet Le Pors, qui soumet une proposition : « rendre la sortie de la fonction publique très onéreuse et irréversible ». Il insiste également pour ne pas rester sur la défensive : « Il faut montrer que le statut général des fonctionnaires doit devenir la référence sociale pour tous, y compris dans le privé. »

Droit d’asile et citoyenneté

UTL Lorient – 9 mai 2019

LE DROIT D’ASILE, MIROIR DE LA CITOYENNETÉ

Audience du 20 octobre 2013

La question de l’étranger est présente dans toutes les dimensions de la citoyenneté. Dans ses valeurs puisque l’intérêt général se définit sur la base de la communauté nationale ; le principe d’égalité détermine le modèle d‘intégration ; la responsabilité se fonde sur le principe de laïcité. Dans son exercice et les moyens prévus à cet effet ; les droits et obligations du sujet de droit ; la démocratie locale et la capacité à intervenir dans les décisions de proximité ; les institutions et la représentation populaire. Dans sa dynamique qui s’exprime aujourd’hui dans une crise de civilisation une « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin, et conduit à s’interroger sur la nature de la mondialisation et le genre humain comme sujet de droit permettant d’évoquer la perspective d’une citoyenneté mondiale.

Le droit d’asile se situe dans toutes les interfaces de ces thèmes. Les réponses apportées au fil du temps au problème de l’immigration ont beaucoup varié. La question plus spécifique de l’asile a donné lieu, selon les pays, à des conceptions diverses et la France a pu, en raison de sa longue expérience en ce domaine, servir de référence (Patrie des droits de l’homme, Terre d’asile). Pour éclairer les problèmes d’aujourd’hui il est donc utile de revenir sur l’émergence et l’évolution du droit d’asile dans notre pays et son insertion dans une réglementation internationale de plus en plus déterminante. Le développement des flux migratoires est un problème mondial irréversible.

Dans ces conditions, on peut poser la question de manière simple : « Que doit faire le citoyen d’ici quand un citoyen d’ailleurs frappe à sa porte ? Et réciproquement ».

« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »

Emmanuel Kant

Pour la paix perpétuelle, 1795

1. Vue d’ensemble sur l’asile dans le monde et en France

De fortes inégalités de protection dans le monde

Relevons tout d’abord que les flux migratoires Sud-Nord sont du même ordre de grandeur que les flux Nord-Sud ; les caractéristiques de ces populations sont évidemment très différentes. Le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (UNHCR) a comptabilisé, début 2018, quelque 68, 5 millions de personnes « déracinées » sous contrainte. Parmi elles, le HCR évalue à 25,4 millions le nombre de réfugiés. 85% des réfugiés viennent de pays en développement. 57% sont originaires du Soudan, d ‘Afghanistan, de Syrie. 67% des réfugiés se trouvaient en Afrique et en Asie, seulement 17% en Europe, 16 % dans les Amériques et le reste du monde. A cela il faut ajouter 3,1 millions de demandeurs d’asile et plus de 5 millions de Palestiniens assistés par l’UNRWA, une autre organisation des Nations Unies. On doit aussi déduire quelques centaines de milliers de réfugiés qui chaque année  retournent dans leur pays. Les principaux pays d’accueil sont : la Turquie (3,5 millions), l’Ouganda, le Pakistan, le Liban, l’Iran (ces derniers autour d’1 million). On compte 10 millions d’apatrides.

Il y a 10 à 12% d’immigrés dans la population française contre, par exemple, 16% en Suède ou 28% en Australie. Il n’y a pas de nombre optmal de population étrangère dans un pays. Mais l’asile ne représente qu’environ 6% des titres de séjour accordés. En 2018, la France a délivré 255 500 titres de séjour se répartissant, selon les catégories suivantes : économique 35 600, familiale 89 200, étudiants 82 600, humanitaire (incluant l’asile) 33 800 et divers  15 300.

Survol historique

De tous temps les peuples ont pratiqué l’asile, mais selon des motifs et des modalités très divers. En France, l’Église en a eu le monopole pendant tout le Moyen Âge. Elle accueillait qui elle voulait dans les lieux placés sous son autorité et pouvait frapper d’excommunication le monarque qui violait ces dépendances. Par l’Édit de Villers-Cotterêts de 1539 François 1er a mis fin à ce monopole. Par la suite la monarchie s’est montrée peu favorable à l’asile.

La Révolution française va initier la réputation de la « France terre d’asile » par l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 qui appelle à la résistance à l’oppression, mais surtout par les rédactions de la constitution de 1793 qui, outre qu’elle décrète le droit à l’insurrection, s’exprime ainsi sur l’asile : « Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le XIX° siècle sera accueillant en France (Frédéric Chopin, Heinrich Heine). Le XX° siècle pourra être considéré comme le siècle des réfugiés concernant successivement les Arméniens, les Russes, les Allemands, les Espagnols, les Juifs. Des instruments juridiques internationaux vont alors se mettre en place dans l’entre-deux guerres mais surtout après la seconde guerre mondiale : le droit d’asile figure à l’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, le HCR est créé en 1950, la Convention de Genève adoptée le 28 juillet 1951, ne concerne à l’origine que les réfugiés  antérieurs à son adoption ; elle deviendra de portée générale par le Protocole de New York adopté en 1967.

 En France, en raison de la crise économique et des séquelles de la guerre, des sentiments xénophobes se développeront. Elle accueillera néanmoins 1 million de demandeurs d’asile à la fin des années 1930 (pour une population de 38 millions d’habitants), mais l’État français se déshonorera en livrant nombre d’entre eux à l’occupant nazi. La France ne ratifiera qu’avec retard les conventions internationales. Par la loi du 25 juillet 1952 elle créera l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR) qui deviendra la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en 2008.

 À grands traits on peut caractériser l’évolution historique du droit d’asile en disant que l’on est passé, d’une part de la désignation d’un lieu à la protection de la personne et, d’autre part, d’un droit discrétionnaire à une protection nationale mais surtout internationale.

Les déterminants des politiques migratoires en France depuis 1945

Après la seconde guerre mondiale, c’est l’ordonnance du 2 novembre 1945 qui a fixé le cadre juridique des conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. Maintes fois modifiée elle a néanmoins été largement admise et les étrangers accueillis en période de croissance soutenue jusqu’aux années 1970, malgré les évènements dramatiques associés à la décolonisation. Une régression de l’accueil a lieu ensuite en raison du ralentissement de l’activité économique[1]. L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 a conduit, jusqu’en 1993, à des régularisations de séjour assez importantes au cours des premières années de la période, puis à des mesures coercitives de renvoi tandis que prenait naissance une politique intergouvernementale de l’asile au niveau européen[2].

Se développe ensuite, de 1993 à 1997 une politique coercitive vis-à-vis des étrangers, tandis que s’engage un transfert de compétences accompagné d’une harmonisation des politiques d’asile au niveau européen dans le cadre des accords Schengen du 14 juin 1995. La cohabitation de 1997 à 2002 enregistre des modifications juridiques substantielles sans pour autant modifier beaucoup la situation dans l’immédiat : traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, loi Chevènement du 11 mai 1998, Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000.

De 2002 à 2012 se développe une politique sécuritaire à partir des lois de novembre-décembre 2003 anticipent des directives européennes jusqu’à la récente loi de transposition du 29 juillet 2015. L’influence de l’Union européenne est croissante dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (Règlement Dublin II en 2003 réformant la convention Dublin de 1990, plusieurs directives successives dites « qualification », « procédure », « retour », directives du « paquet asile » en 2009). Les mouvements migratoires massifs observés en Europe depuis 2014 et les réactions très contrastées des pays de l’Union européenne témoignent de la précarité du dispositif. Sur l’ensemble de la période on peu distinguer trois phases au niveau européen: relations intergouvernementales (1945-1993), efforts d’harmonisation (1994-2002), recherche d’un régime commun (depuis 20.

 Il résulte de tout cela que les politiques migratoires suivies dépendent essentiellement de trois facteurs : le niveau d’activité économique, l’influence croissante de l’Union européenne, l’orientation politique du gouvernement en place selon le clivage droite-gauche.

2. Les conceptions de l’asile

Concepts et catégories

Il convient tout d’abord de ne pas confondre le demandeur d’asile et le réfugié. L’asile correspond à une situation de fait en même temps qu’il est un terme générique couvrant toute la matière. La qualité de réfugié est un statut juridique. La pratique de l’asile montre qu’il est erroné de distinguer radicalement les demandeurs d’asile et les migrants économiques. Tous les demandeurs d’asile au titre de l’un des critères requis par les textes juridiques, ont aussi des raisons économiques : comment imaginer qu’un étranger persécuté dans son pays puisse y obtenir un emploi et y mener une vie normale ? Et il existe des exploitations économiques qui relèvent de la persécution ; l’esclavage existe toujours en Mauritanie, par exemple et la vente d’êtres humains a été pratiquée récemment en Lybie.

Le droit d’asile permet de distinguer plusieurs catégories de bénéficiaires : l’asile constitutionnel prévu par la constitution, l’asile des réfugiés relevant du mandat du Haut commissariat des réfugiés des Nations Unies (HCR), l’asile des réfugiés au sens de la Convention de Genève (dont je parlerai dans un instant), l’asile au titre de l’unité de famille, la protection subsidiaire, la protection temporaire,  les asiles discrétionnaire et de fait. Le mot migrant, lui, n’a pas de signification juridique particulière.  

C’est l’article 1er de la Convention de Genève qui définit le plus clairement la qualité de réfugié : « Le terme « réfugié » s applique à toute personne qui (…) craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social, ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays … ». Se trouvent ainsi combinés un élément subjectif (craignant) et un élément objectif (avec raison). La crainte de persécution doit être actuelle, personnelle et d’une certaine gravité. La qualité de réfugié est « reconnue », c’est-à-dire qu’elle a un caractère rétroactif. L’État qui reconnaît substitue sa protection à celle de l’État de nationalité. Les principales catégories de réfugiés ont été reprises par l’article 711-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Elles peuvent s’analyser de la manière suivante en distinguant deux sources.

La source de l’asile constitutionnel  ouvre droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié bien que, comme d’autres catégories mentionnées ci-dessus, il ne soit pas expressément retenu par la Convention de Genève, mais est l’écho des dispositions de la constitution de 1793 précédemment évoquées et que l’on retrouve sous forme du 4° alinéa du Préambule de la constitution de 1946 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Au surplus, a été ajouté à la constitution un article 53-1 aux termes duquel, nonobstant les accords passés avec d’autres pays européens en matière d’asile, «  … même si la demande n’entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ».  Bref, la France accorde l’asile a qui elle veut.

La source de l’asile dit conventionnel par référence à la Convention de Genève couvre la plupart des situations par les motifs qu’il retient.

Les opinions politiques peuvent être celles de l’opposition au pouvoir en place, avoir un caractère ouvertement militant ou résulter d’une simple imputation. Des motifs de conscience peuvent être reconnus à ce titre. Ex : Turquie, Syrie, Égypte.

L’appartenance à une minorité nationale ou ethnique est souvent la conséquence des découpages arbitraires de l’histoire, notamment à la suite de la décolonisation ou de l’effondrement de l’empire soviétique. La persécution pour ce motif peut se traduire par le bannissement, la spoliation, la purification ethnique. Ex : Côte d’Ivoire, Kosovo, Kurdes.

Le motif de confession religieuse englobe tout à la fois l’appartenance à une religion interdite, à une secte, voire aux partisans de la laïcité ou aux agnostiques ou aux athées. Ex : Chrétiens du Moyen-Orientt, Ouigours, Falungong.

L’appartenance à un certain groupe social vise des caractéristiques communes identifiant ce groupe et le caractère transgressif de cet état. Il s’agit souvent de l’homosexualité dans les pays où elle est condamnée. Ex : parents refusant l’excision, albinos, homosexuels.

Les auteurs de persécution considérés sont soit les autorités étatiques du pays d’origine ou, à défaut, de résidence habituelle. Il peut s’agir aussi d’organisations paraétatiques (partis, milices) ; ou encore d’autorités de fait installées de manière stable.

Les restrictions à l’asile

Depuis 2003 existe un autre type de protection relevant du droit d’asile : la protection subsidiaire qui est instruite comme les demandes d’asile par reconnaissance de la qualité de réfugié. Elle a remplacé la protection dite territoriale dont l’attribution dépendait discrétionnairement du ministère de l ‘Intérieur. Cette protection donne à son « bénéficiaire » ( qui n’est donc pas reconnu comme « réfugié ») un titre de séjour renouvelable de un an, porté récemment à quatre ans, au lieu de dix ans pour le réfugié. Ses motifs se situent en dehors des motifs de la Convention de Genève et concernent : des menaces graves contre la vie, des traitements inhumains ou dégradants, des menaces directes et individuelles concernant un civil en situation de violence généralisée.

L’asile interne est une autre forme de restriction : le demandeur d’asile devrait pouvoir se retrouver en sécurité dans une partie de son pays non concernée par les persécutions avant de demander asile à un pays étranger. Le conseil constitutionnel a encadré cette solution en exigeant que les conditions de vie dans la partie sécurisée permettent une vie normale (emploi, logement). Or la ligne de partage des zones est incertaine comme souvent la situation géopolitique de l’ensemble du pays. Enfin les États, en principe, ne reconnaissent que les États.

Par ailleurs, l’Union européenne avait décidé d’établir une liste de pays d’origine sûrs (POS) conduisant à une procédure accélérée en cas de demandeurs d’asile ayant la nationalité de ces pays, mais elle n’y est pas parvenue en raison des désaccords entre pays membres. Certains pays ont alors décidé d’établir la leur, dont la France sous la responsabilité de l’OFPRA. Cette liste a été régulièrement contestée par le Conseil d’État et les juges de l’asile n’en tiennent généralement pas compte dans leur appréciation tout comme la situation d’asile interne.

Les refus de l’asile

Outre le rejet à l’issue de la procédure, la qualité de réfugié peut être remise en cause de manière prétorienne, notamment dans le cas de fraude ou de changement de situation individuelle (naturalisation dans un pays tiers).

La qualité de réfugié peut aussi être retirée si les conditions du pays d’origine qui avaient été à la base de la reconnaissance ont cessé à l’occasion, par exemple, d’un changement de politique ou de régime. Néanmoins, les craintes peuvent persister, soit en raison de l’action de factions subsistantes de l’ancien pouvoir persécuteur, soit du fait de traumatismes physiques ou psychiques qui ne permettent pas au réfugié de retourner dans son pays sans conséquences graves. Ex : républicains espagnols, magistrat tunisien

La qualité de réfugié peut enfin être refusée par la voie de l’exclusion lorsqu’il y a « de sérieuses raisons de penser » que le demandeur s’est lui-même rendu coupables de crime contre la paix, d’un crime de guerre, d’un crime contre l’humanité, d’un crime grave de doit commun ou d’actes contraires aux buts et principes des Nations Unies. Le paradoxe est que si les « séreuses raisons de penser » ne sont pas reconnues comme suffisantes pour l’exclure, la situation de l’intéressé étant néanmoins grave, il a toutes les chances de se voir reconnu comme réfugié. Exclu, il ne sera pas expulsé mais mis en résidence surveillée.

3. Un système « à bout de souffle » ?

Procédure et garanties

La procédure du droit d’asile est organisée dans la plupart des pays en deux phases. Une phase administrative se dédouble en une séquence   d’admission au séjour pour vérifier que la demande n’est pas « manifestement infondée », elle a lieu en France en zone d’attente ; puis une séquence de dépôt de la demande d’asile à l’OFPRA, établissement public qui instruit cette demande, prend sa décision et en cas d’accord assure la protection administrative et juridique du réfugié. La deuxième phase (pour les déboutés) est juridictionnelle auprès de la CNDA instance de recours contre les décisions de rejet de la demande par l’OFPRA ; il existe ensuite une possibilité (très limitée)  de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. On retrouve ces quatre séquences dans la plupart des pays. Les possibilités d’intervention du HCR aux différents niveaux sont très variables. En France, la formation de jugement collégiale classique est composée d’un président, conseiller d’État, membre de la Cour des comptes, président de tribunal administratif, d’un assesseur nommé par le Vice-président du Conseil d’État et d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-président du Conseil d’État, caractéristique singulière dans notre État de droit et, semble-t-il,  dans le monde.

C’est un véritable « parcours du combattant » que doit effectuer le demandeur d’asile pour tenter de faire aboutir son projet. Le maintien en zone d’attente pour vérifier si sa demande n’est pas « manifestement infondée » peut durer jusqu’à 26 jours.  Il dispose ensuite d’un visa de 8 jours pour retirer un dossier de demande en préfecture (en réalité l’attente est beaucoup plus longue). Il doit déposer son dossier en français à l’OFPRA dans un délai de 21 jours. Il reçoit alors une autorisation provisoire de séjour (APS) de 3 mois renouvelable. L’OFPRA entendra le demandeur et statuera dans un délai moyen de 6 mois (3 mois dans la perspective de 2 mois selon le directeur de l’OFPRA). En cas de rejet de la demande l’intéressé pourra exercer un recours devant la CNDA dans le délai d’un mois suivant la notification du rejet de sa demande. La juridiction statuera dans un délai moyen de 5 mois en 2017. Le pourvoi en cassation est de portée réduite. Pour le demandeur d’asile, il s’agit donc d’une procédure à délais courts, difficile dans la constitution du dossier en français, coûteuse, avec des relations parfois compliquées devant les administrations concernées.

Des garanties couvrent le demandeur d’asile et le réfugié. S’agissant du demandeur, l’article 33 de la Convention de Genève pose tout d’abord, le principe de non refoulement de l’étranger sur le territoire d’accueil. Après le dépôt de sa demande, l’intéressé reçoit donc une autorisation provisoire de séjour (APS) de trois mois renouvelable. Il peut être hébergé dans un Centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) où il touche, au titre de l’aide sociale, sous conditions de ressources, l’allocation temporaire d’attente (ATA). Il reçoit une allocation pour la couverture de ses besoins individuels. Sauf exceptions, la situation de l’emploi lui était opposable s’il souhaitait travailler ; depuis 2018 il le peut au bout de quatre mois. Il bénéficie de la couverture médicale universelle (CMU) ou de l’aide médicale d’État (AME) s’il est entré irrégulièremen. Reconnu refugié, il bénéficie de droits et de garanties prévus d’une part par la Convention de Genève, d’autre part par la   législation interne du pays d’accueil. En France, ces droits sont proches de ceux des nationaux, à l’exception du droit au travail qui connaît des restrictions (accès à la fonction publique, par exemple) et du droit de vote. Outre l’effet suspensif de toute décision de renvoi durant la procédure (sous réserve de la situation spécifique de l’outre-mer), des garanties sont prévues en cas de renvoi (nécessité d’une décision de justice, pas de renvoi vers un pays à risques).

Des évolutions contrastées

Structures et procédure : Le système a connu cependant une évolution structurelle plutôt positive au cours des quinze dernières années. En 2005, le CESEDA a remplacé l’ordonnance de 1945. La CRR est devenue la CNDA en janvier 2008 et sa gestion a été placée sous l’autorité du Conseil d’État l’année suivante échappant ainsi au non sens de la gestion administrative, budgétaire et statutaire de l’OFPRA l’organisme dont elle est chargée de réviser les décisions. L’aide juridictionnelle a été attribuée sans condition de régularité de séjour à compter du 1er décembre 2008. La loi du 29 juillet 2015 et un décret du 16 octobre 2015 ont notamment institué une  procédure d’audience avec juge unique. Une réorganisation interne par arrêté du vice-président du Conseil d’État a créé 3 sections regroupant 11 chambres présidées par des présidents permanents. A été identifiée aussi la procédure devant une Grande chambre (sections réunies).

Statistiques : En 2018, la France a enregistré 122 700 demandes d’asile soit une progression de +22% par rapport à 2017 en progression depuis 2014. À l’inverse de la tendance à la baisse (-13%) observée par la plupart des pays européens, en baisse après le pic de 2015-2016. Elle se situe en deuxième position derrière l’Allemagne. La demande provient principalement, d’Afghanistan, d’Albanie et de Géorgie, de Guinée et de Côte d’Ivoire. Nombre des demandeurs en France sont des « dublinés ». Le nombre de protections accordées progresse et atteint 36% des demandes (27% directement à l’OFPRA, 9% après recours devant la CNDA. Il y a aussi une hausse des reconduites à la frontière.

Le droit : L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive sous l’influence de l’Union européenne guidée par des préoccupations de contrôle des flux et de sécurisation. Étaient déjà d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (le pays responsable de l’instruction de la demande est le pays d’entrée dans l’espace Schengen),  la liste des pays d’origine sûrs, l’allongement des durées de rétention (jusqu’à présent de 45 jours en France au maximum), de la durée d’interdiction de séjour, le développement de  l’externalisation, etc.  Le gouvernement français a souvent anticipé ces dispositions. En revanche, les juridictions européennes ont joué un rôle plutôt positif. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) reçoit les requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits dans le traitement de l’asile. Elle a donné des définitions et des interprétations. Le Conseil constitutionnel, de son côté, dans plusieurs décisions, a rappelé un certain nombre de principes : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Le droit positif a été marqué par une évolution confirmant la primauté des préoccupations de contrôle des flux et de sécurité sur la protection des réfugiés. La loi du 29 juillet 2015 (loi Cazeneuve) prévoyait quelques dispositions positives : assistance d’un conseil pendant l’entretien à l’OFPRA, caractère suspensif de la reconduite même en procédure accélérée ; toutefois elle prévoyait aussi un raccourcissement des délais d’instruction et l’élargissement du recours au juge unique. La loi Colomb du 10 septembre 2018 comporte quelques ponts positifs précédemment soulignés concernant la protection subsidiaire, l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail, la possibilité pour un mineur reconnu réfugié d’être rejoint pas ses ascendants directs et ses frères et soeuirs mais elle comporte de nombreuses dispositions aggravant les aspects sécuritaires : réduction à six mois des délais d’instruction globaux, réduction de 120 à 90 jours du délai de dépôt de la demande d’asile après l’arrivée, allongement de 45 à90 jours du délai maximum en centre de rétention, etc.

Pour une « révolution culturelle » de l’asile

L’asile pose la question des relations qui peuvent être établies entre le citoyen d’ici et le citoyen d’ailleurs qui lui demande protection à défaut de pouvoir bénéficier de celle de son pays d’origine dont il a la nationalité, en raison des craintes de persécution qui seraient les siennes s’il devait y séjourner. Cette rencontre forme leurs citoyennetés respectives, mais leurs situations ne sont pas égales : l’accueillant est en position dominante en tant qu’occupant du lieu d’accueil sollicité sur lequel il exerce sa souveraineté. C’est cependant à lui qu’incombe la responsabilité de donner sens à son hospitalité, d’établir des règles de droit qui en permettent la mise en œuvre dans un cadre national et de contribuer à l’établissement d’un régime d’asile commun au plan international et mondial puisque la question se place désormais principalement à ce niveau.

Le fonctionnaire de l’OFPRA comme le juge et les rapporteurs de la CNDA doivent posséder de sérieuses compétences tant en matière de droit d’asile que de connaissances géopolitiques. Mais cela n’est pas suffisant, ils doivent aussi s’interroger en permanence sur leur responsabilité de citoyen dans les décisions qu’ils prennent d’accorder ou de refuser l’asile. Pour le juge notamment, il y a là une question culturelle et éthique qui implique que la clarté soit faite sur (au moins) trois questions.

* S’agit-il simplement d’appliquer le droit ou de rendre la justice ? Le droit positif n’est qu’un instrument et, en matière d’asile, l’appréciation des faits concourt de manière déterminante à la formation de l’intime conviction du juge laquelle est décisive. La décision est rendue « au nom du Peuple français » ce qui investit le juge d’une parcelle de souveraineté nationale faiblement susceptible d’être contestée. Or le juge admet difficilement qu’il dépend de lui même malgré les efforts qu’éventuellement il peut faire pour objectiver sincèrement ses décisions. Il dépend de son éducation, de sa religion ou de sa philosophie, de ses engagements éventuels, de ses intérêts personnels, des circonstances, de ses fréquentations, etc. I : est courant que certains juges parmi les plus sévères se défendent en disant « j’applique le droit ! » ce qui est généralement le cas. Mais, pour autant, ils ne rendent pas nécessairement la justice et n’encourent aucune sanction.

* La preuve de la persécution est-elle exigible ? Aucun texte national ou international ne prévoit la nécessité de la preuve à la charge du demandeur d’asile. Le Guide des procédures du HCR met l’accent sur la crédibilité et la cohérence d’ensemble du récit qui doit servir de base à la formation de l’intime conviction du juge. La procédure du jugement doit donc avoir pour objectif d’être un réducteur d’incertitude quand bien même ne peut être complètement réduit le doute qui subsiste. Si celui-ci n’est pas trop important il doit bénéficier au demandeur. Le juge doit donc être capable d’évaluer sa propre subjectivité comme celle du demandeur dans l’appréhension des craintes de persécution.

* Quelle est la portée des contradictions voire du mensonge affectant la demande d’asile ? Face aux obstacles de toute nature élevés devant le demandeur d’asile dans le parcours qu’il doit effectuer, il n’est pas étonnant que celui-ci tente de lever ses difficultés en adaptant son comportement : il peut s’être confié au départ à un rédacteur occasionnel en français qui a pu prendre quelque liberté avec son récit voire même le remplacer par un autre; par la suite le demandeur introduira des différences qui ne manqueront pas de lui être opposées ; les repères en vigueur dans sa vie antérieure ne sont pas ceux qui lui sont désormais utiles (composition familiale, coutumes, calendrier); il peut souhaiter améliorer son argumentation en prenant quelque liberté avec la réalité, etc. Un comportement de « débusqueur de mensonge » aura vite fait d’invalider un discours en soulevant une seule contradiction alors que c’est la crédibilité d’ensemble qui doit être retenue. Au mythe du « réfugié menteur » (on a même pu parler de « peuple menteur ») on peut opposer celui du « juge bien pensant ».

La qualité du jugement en matière d’asile requiert donc une citoyenneté éprouvée du juge, ce qui n’est pas toujours le cas. D’où de fortes disparités dans les taux d’accord d’asile selon les présidences des formations de jugement, même si l’écart révélé par la statistique de ces disparités semble s’être réduite. En tout état de cause, d’importantes réformes pourraient être introduites dans la réglementation nationale. Leur inventaire devrait être le résultat du travail des parties concernées, mais on peut néanmoins avancer, à titre d’exemple : le rattachement de l’OFPRA au Premier ministre ; l’alignement du délai de recours devant la CNDA sur celui de  droit commun de la juridiction administrative, soit deux mois ; la limitation stricte du champ des jugements par voie d’ordonnances ; le maintien corrélatif des formations de jugement collégiales ; la suppression de la liste des pays d’origine sûrs ; la suppression de la notion d’asile interne ; l’alignement de la durée du titre de séjour de la protection subsidiaire (actuellement de quatre ans) sur celle des réfugiés reconnus (dix ans), etc.

Enfin, en raison de son histoire et de sa tradition ancienne, la France est légitime à faire des propositions d’évolution de la réglementation internationale, tant au niveau européen que mondial, le contexte ayant beaucoup changé depuis la Convention de Genève de 1951 et même du protocole de New York de 1967. Il ne s’agirait pas de modifier ces dispositions consacrées, mais de les compléter en tenant compte notamment du fait que les deux-tiers des réfugiés se trouvent en Afrique et en Asie ; que la reconnaissance ou la place de la protection subsidiaire et d’autres formes d’asile (climatique, temporaire …) doivent être révisés ; que le rôle du HCR doit être accru ; que les droits et les garanties juridiques doivent être consolidés, que soient le cas échéant normalisées les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne, de pays de transit, de la catégorie spécifique des réfugiés palestiniens, etc. Toutes ces questions, et d’autres éventuellement devant faire l’objet d’une concertation internationale. Le XXe siècle avait été qualifié de « siècle des réfugiés », le XXIe siècle pourrait être celui de l’ « avènement du genre humain » comme sujet de droit, sur la base du même principe d’égalité des femmes et des hommes, citoyennes et citoyens du monde.


[1] Rapport interministériel sous la direction de A. Le Pors, Immigration et développement économique et social, La documentation française, 1975. Ce rapport qui s’appuyait sur les modèles mathématiques macroéconomiques  alors utilisés contestait les affirmations officielles concernant le rôle des étrangers concernant l’emploi, le budget social et la balance des paiements de la nation.

[2] On notera la création du Haut Conseil à l’intégration en 1990 dont l’auteur de ces lignes sera membre jusqu’en juin 1993, démissionnant alors pour ne pas  cautionner les lois Pasqua sur la nationalité.

Captation de l’action publique par le privé

ENTRETIEN

Anicet Le Pors : « Emmanuel Macron tourne le dos à la morale républicaine en permettant l’entrée des intérêts privés au sein de l’action publique »

Anicet Le Pors est ancien ministre de la fonction publique (1981-1984) et conseiller d’État honoraire




Anicet LE PORS, Conseiller d’Etat (h) et ancien ministre.

La Marseillaise : Le statut des fonctionnaires est l’aboutissement d’une longue histoire. Pouvez-vous en faire un bref rappel ?

Pour comprendre le présent, il faut en effet faire un peu d’histoire. Pendant le XIXe et la première moitié du XXe siècle a prévalu une conception hiérarchique autoritaire dans les administrations. Les gouvernements les plus conservateurs menaçaient les fonctionnaires d’un statut pour les contraindre à l’obéissance. De fait, le premier statut des fonctionnaires a vu le jour en septembre 1941 sous le gouvernement de Vichy. C’est dire qu’il a fallu courage et d’intelligence à la Libération au mouvement syndical et aux autorités publiques responsables pour inverser la logique antérieure et imposer un contenu progressiste dans un statut républicain. Ce statut de 1946 fut l’œuvre du ministre de la fonction publique de l’époque, Maurice Thorez, vice-président du conseil et secrétaire général du parti communiste français. Cet héritage, approfondi,  a été repris par la loi du 13 juillet 1983 après l’alternance de 1981 amenant la gauche au pouvoir, sous forme d’un statut fédérateur étendant ses dispositions, au-delà de l’État, aux agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers, l’ensemble couvrant aujourd’hui 20% de la population active du pays.

Ce statut a déjà fait l’objet de nombreuses attaques. Pourquoi cette réforme dénature-t-elle profondément la conception française de la fonction publique ?

Depuis sa création ce statut n’a cessé d’être l’objet d’attaques, certaines frontales, d’autres insidieuses. Ainsi, dès 1987 une loi dite « loi Galland » tenta de ramener en arrière la fonction publique territoriale. En 1990, La Poste et France Télécom furent détachées de la fonction publique. En 2003, le Conseil d’État lui-même préconisa de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique ». En 2007, Nicolas Sarkozy contesta le statut en prônant un « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Il échoua car, dans la crise financière de 2008 on dut admettre qu’avec un secteur public étendu, la France disposait d’un efficace « amortisseur social ». Avant même son élection Emmanuel Macron jugea le statut « inapproprié ». Dans le même temps des centaines d’atteintes ponctuelles furent portées au statut, un véritable « mitage ». Au pouvoir, Emmanuel Macron rompt avec une histoire émancipatrice, il s’abandonne à la « main invisible » du marché au lieu de fonder l’action publique sur des bases rationnelles, il tourne le dos à la morale républicaine en permettant l’entrée des intérêts privés au sein de  l’action publique.

Comment ce projet organise-t-il l’alignement du public sur le privé ?

C’est la suite logique de la réforme du code du travail qui a fait descendre les garanties des salariés dans la « hiérarchie des normes » pour faire du contrat de droit privé individuel la référence sociale majeure applicable dans le public comme dans le privé. C’est ainsi qu’a été engagée la croisade contre les personnels à statuts, en commençant par les cheminots avant de s’en prendre aux autres, notamment au statut général des fonctionnaires. En envisageant le recours massif aux contractuels et en affaiblissant les garanties des fonctionnaires et de leurs syndicats le projet de loi lance l’offensive.

Quelle place dès lors pour l’exigence de neutralité et l’intérêt général ?

  La neutralité de l’administration suppose l’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis des pressions économiques et politiques. Celle-ci est assurée par une conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle antérieure du fonctionnaire-sujet. Elle est surtout garantie par ce que l’on appelle le « système de la carrière » caractérisé par la séparation du grade, propriété du fonctionnaire, et de l’emploi, à la disposition de l’administration.  La spécificité de l’administration et des  fonctionnaires est de servir l’intérêt général. Le recrutement massif de contractuels envisagé par le projet de loi va  rendre plus complexe et plus fragile la capacité de l’administration en matière de recrutement, de formation et de gestion. Le recours à des managers du privé dans des postes de direction, de même que les allers-retours de hauts fonctionnaires entre le public et le privé vont avoir pour effet d’établir une confusion des finalités du public et du privé, d’accroitre  le risque de conflits d’intérêts et d’entrainer une captation de l’action publique par la finance internationale.

Emmanuel Macron semble cibler plus particulièrement, dans les mesures annoncées suite au grand débat, la haute fonction publique. Pourquoi ? 

Il ne faut pas se laisser abuser par ce paradoxe : Macrin, pur produit d’un système élitiste, qui s’en prendrait au système des castes. La technocratie administrative figurait parmi les puissants qui l’ont porté au pouvoir. La haute fonction publique, sauf exceptions valeureuses, est, dans l’ensemble, conformiste et n’a que peu réagi à l’annonce de la suppression de l’ENA et des « grands corps ». C’est à la fois une diversion et quand bien même il y aurait suppression, ce serait pour laisser la place à  un système de même nature. J’avancerais, pour ma part, une autre explication d’ordre psychologique. Le président de la République, tel un démiurge, est arrivé à un tel degré de vanité qu’il veut bannir toute cause de son excellence qui n’émanerait pas exclusivement  de sa personne. Jupiter n’a pas fait l’ENA…

Le statut est-il un obstacle à la modernisation de la fonction publique ? Si non, quelles évolutions positives pourrait-on apporter ?

On doit critiquer les imperfections administratives et il faut moderniser le service public. Pour autant les enquêtes montre que,  dans la proportion des deux-tiers au moins, les Français ont une bonne opinion des services publics. La mobilité est souvent présentée comme le moyen de la modernisation. Or, c’est  le statut de 1983 qui a érigé la mobilité au rang de garantie fondamentale des fonctionnaires, et ce sont les multiples dénaturations subies par le statut qui, rendant les règles plus opaques et la comparabilité des fonctions publiques plus difficile qui y font obstacle. Les chantiers de modernisation potentielle sont nombreux : création de nouveaux moyens d’expertise de l’efficacité sociale, gestion prévisionnelle, mise en place de multi-carrières, égalité femmes-hommes, numérisation à visage humain, développement des relations internationales, etc. Le projet de loi, à cet égard, ne propose que des expédients dangereux.

Propos recueillis par Amélie Goursaud