L’impératif communal

Magazine de l’ANECR

La commune est la base de l’aménagement du territoire et de la démocratie locale. Pour autant son rôle ne prend sens et son importance ne se révèle véritablement qu’en liaison avec les autres niveaux d’organisation. En France, celle-ci a été mise en place par la création du département en 1790, la loi municipale de 1884 et la reconnaissance de la région comme collectivité territoriale en 1982. Les débats sur l’aménagement territorial ont toujours été éminemment politiques. Dans le contexte actuel on peut distinguer six niveaux d’aménagement. Trois sont à dominante politique : la commune, le département et la nation ; trois sont à dominante économique : l’intercommunalité, la région et l’Union européenne. Or, en démocratie, le politique doit l’emporter sur l’économique. La commune se trouve ainsi désignée comme point de départ de toute politique d’aménagement du territoire, conception que l’on doit préférer à celle, hors sol, de réforme des collectivités locales.

La loi de décentralisation du 2 mars 1982, dite loi Defferre,  avait été regardée comme une priorité par le gouvernement d’union de la gauche d’alors, consécutivement à l’alternance politique qui avait porté François Mitterrand à la présidence de la République. Elle a été considérée comme un acte important de modernisation du pays et soutenue par l’Association nationale des élus communistes et républicains (ANECR). Elle prévoyant notamment l’élaboration d’un statut de l’élu, des garanties statutaires renforcées pour les agents publics (essentiellement les communaux), des possibilités d’intervention élargies pour les citoyens sur les affaires communales. Cette loi a aussi décidé le transfert de l’exécutif départemental du préfet au conseil général, imposé au préfet le contrôle de légalité a posteriori. Toutes ces promesses de l’Acte Ier de la décentralisation n’ont pas été honorées.L’Acte II (loi constitutionnelle du 28 mars 2003) a affirmé  l’organisation décentralisée de la République et en a tiré des conséquences, mais elles n’ont été que de faible portée.

Ce dispositif va être bouleversé sur la base d’un discours du président  Nicolas Sarkozy prononcé le 20 octobre 2009 à St-Dizier dans lequel li déclare vouloir privilégier « les pôles et les réseaux » plutôt que « les frontières et les circonscriptions ». C’est clairement abandonner le cadre national comme champ d’aménagement des territoires et remplacer les collectivités existantes par des centres de décision associés à des réseaux affranchis de toute contrainte géographique. C’est le point de départ d’une inversion des priorités politiques évoquées précédemment au profit d’un nombre limité de métropoles (les pôles) et d’une réorganisation autoritaire des champs départementaux et communaux dans des régions agrandies et des intercommunalités imposées (les réseaux). Tout cela étant pensé dans le cadre d’un projet d’Union européenne fédérale. Le département est ainsi disqualifié et les communes invitées à la discipline.

Les métropoles sont donc appelées à concentrer tous les moyens de la puissance : l’autorité politique, les activités économiques majeures, les financements, les moyens de la recherche, les médias, les élites, etc. Les préfets de région sont appelés à devenir de véritables gouverneurs de province. Cette réforme est installée sur un fond d’austérité organisée qui pèsera sur les départements périphériques auxquels il ne restera plus qu’à organiser entre eux et dans leurs communes respectives la péréquation de la pénurie. Pour contourner l’obstacle du principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution), Emmanuel Macron a engagé une forte réduction des dotations de l’État et assigné aux collectivités locales une réduction drastique de leurs dépenses, au risque d’un alourdissement de la fiscalité locale. Amorcé en 2010, l’Acte III de la décentralisation apparaît ainsi, dans une grande confusion, comme le contraire de la politique de décentralisation engagée en 1982.

Mais pour le pouvoir actuel il y a loin de la coupe aux lèvres. La crise sociale s’est déclenchée en raison notamment de la régression des services publics de proximité, assignant ainsi des limites aux politiques creusant les inégalités et méconnaissant l’avis des populations. Celles-ci ont témoigné leur soutien aux élus et aux fonctionnaires des services déconcentrés et décentralisés. Toutes les associations d’élus ont fait front commun pour revendiquer une nouvelle loi de décentralisation. Les communaux ne se considèrent plus comme les « assimilés fonctionnaires » qu’ils disaient être avant 1983, mais comme des fonctionnaires à part entière dont la place s’est considérablement accrue dans la population active. L’action conjointe des citoyennes et des citoyens et, en leur sein, des élus et des fonctionnaires est la promesse d’une politique d’aménagement du territoire démocratique, efficace et moderne.