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Refuser la « servitude volontaire »

« Emmanuel Macron : Retour sur expérience (2) 

L’article ci-dessous a été écrit entre les deux tours de l’élection présidentielle de 2017 et mis sur ce blog le 4 mai 2017 (repris le lendemain par Mediapart), soit trois jours avant le second tour de l’élection présidentielle. Une première fois, à mi-mandat, j’ai voulu donner l ’occasion à chacune et chacun de faire un point politique par référence à l’analyse que je proposais au départ (1). Je renouvelle l’opération à la fin de ce mandat (2). J’indique en italique (***2022) pour chacun des cinq thèmes traités ma propre appréciation sur la pertinence du  diagnostic de 2017. Et la conclusion que j’en tire en 2022 …

« Emmanuel Macron : cet homme est dangereux

 « Emmanuel Macron sera élu le 7 mai 2017 président de la République. C’est le produit politique fabriqué par les efforts combinés de l’oligarchie financière, du MEDEF, des gouvernements Hollande, de la technostructure administrative, des opportunistes de tous bords, des stars de l’intelligentsia toujours avides de notoriété, de la totalité des médias ; bref, de tous ceux ayant joué un rôle dans la situation désastreuse actuelle et favorisé ou instrumentalisé la montée du Front national. Et cela dans le contexte d’une décomposition sociale profonde, d’une communauté des citoyennes et des citoyens désorientés, en perte de repères.

Son émergence est récente et il n’a cessé de cultiver l’ambiguïté pour se positionner électoralement au centre. Toutefois, on peut déceler à partir de plusieurs déclarations disparates une certaine cohérence idéologique, assez différente de celle qu’il veut accréditer ou qu’on lui prête. Cinq lignes de force peuvent être dégagées.

1. Un fervent de l’élitisme, hostile au monde du travail

 Les analyses sociodémographiques publiées à l’issue du premier tour ont montré que Emmanuel Macron a été essentiellement soutenu par les personnes qui s’en sortent le mieux dans la cris, les plus riches, les plus diplômés, les partisans le l’Union européenne, laissant de côté la France qui souffre, accentuant ainsi les inégalités. Dans le même temps, il ne dissimule pas sa volonté de réduire le partenariat au sein de l’UNEDIC, plus généralement de préférer le soi-disant dialogue social à la concertation contradictoire. Il est un farouche partisan de la flexi-sécurité, cause de précarité et de pauvreté de masse. Il opérera une reprise en main étatique des crédits de la formation professionnelle. Il conteste la vocation des syndicats à s’exprimer au niveau national pour les cantonner autant que possible au niveau de l’entreprise dans l’esprit de la loi El Khomri qu’il veut prolonger par une réforme du code de travail adopté par ordonnances, c’est-à-dire sans l’aval du Parlement. L’avantage que l’on peut reconnaître à ce candidat c’est qu’il éclaire les contradictions de classe qui sont à l’œuvre.

*** 2022 – Emmanuel Macron a vite été regardé comme « président des riches ».. Au fil du quinquennat les inégalités sociales se sont renforcées. Les classes pauvres sont devenus plus précaires et les bénéfices des grands groupes ont atteint des niveaux parmi les plus élevés. Il a parachevé la réforme du code du travail entreprise sous le quinquennat précédent en diminuant les garanties des travailleurs. Le statut des cheminots a été supprimé et le statut général des fonctionnaires profondément dénaturé avant d’être codifié. Si la réforme régressive de l’assurance chômage a pu être conduite à terme, la réforme systémique des retraites provisoirement a échoué. Il a affiché de façon générale un grand mépris de tous les corps intermédiaires, en particulier des organisations syndicales. Quelques déclarations désobligeantes pour le monde du travail ont traduit un état d’esprit cultivant l’élitisme des « premiers de cordée » et  le dédain pour ceux qu’il a nommé les « gens de rien ». Il a parfaitement accompli le mandat que lui avaient assigné les dominants précités.

2. La mise au pas des collectivités territoriales

Après Nicolas Sarkozy, Emmanuel Macron cherche le moyen de contourner le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution. Un système de conventions avec les régions pourrait y pourvoir qui conditionnerait le montant des dotations de l’État à la docilité des collectivités. L’État serait également appelé à compenser la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages ce qui rendrait ce financement discrétionnaire. Le processus de métropolisation serait poursuivi et développé aboutissant à la suppression d’un quart des départements. Les collectivités territoriales seraient ainsi mises sous pression avec la diminution de 2 milliards d’eurios par an des dépenses de fonctionnement, la réduction de 75 000 emplois de fonctionnaires territoriaux, un retour strict imposé aux 35 heures hebdomadaires. La maîtrise de cette nouvelle politique coercitive serait assurée par une conférence annuelle des territoires. La remise en cause statutaire de la fonction publique territoriale reste la cible privilégiée.

** 2022 – La mise au pas des collectivités territoriales envisagée n’a pu être conduite aussi aisément que le président de la République l’avait prévue. Son mouvement La République en Marche n’a pu, à l’occasion des consultations électorales se constituer une base représentative significative. Les réformes envisagées n’ont pu être mises en place et le mécontentement des élus locaux n’a cessé de croître. S’est constitué au cours des cinq dernières années un véritable front du refus des organisations représentatives locales qui s’agisse de celles des communes, des départements, ou des régions. Le mépris à leur égard a été de même nature que celui opposé aux corps intermédiaires syndicaux ou associatifs. Le renforcement de la centralisation du pouvoir apparaît ainsi profondément contraire tant à l’initiative des citoyennes et des citoyens qu’à la libre administration des collectivités territoriales.

3. L’abaissement du Parlement

Il s’agit d’abord d’une réduction drastique des effectifs sensée dégager une économie annuelle de 130 millions, de l’ordre d’un tiers pour aboutir à 385 députés et 282 sénateurs. Le parlement réduirait considérablement son activité législative qui, hors période budgétaire, serait limitée à trois mois. IL y aurait donc moins de lois nouvelles, ce qui laisserait davantage de champ à la réglementation par décrets. L’activité du Parlement serait aussi réorientée vers des missions de contrôle et d’évaluation. La haute administration aurait de ce fait une compétence d’expertise plus étendue et un pouvoir hiérarchique renforcé sous l’autorité de l’exécutif. Emmanuel Macron a prévu de légiférer rapidement par voie d’ordonnances dès le début de son quinquennat et il conservera le mécanisme de l’article 49-3. Il est clair que la démarche tourne le dos au régime parlementaire.

***2022  – La question institutionnelle marque sans doute l’échec majeur du quinquennat d’Emmanuel Macron. Il est en relation directe avec la large opposition des élus locaux aux initiatives présidentielles. Le Sénat s’est généralement opposé à toute velléité de transformation institutionnelle présenté par l’exécutif. Il n’a pas été possible de recueillir son accord indispensable au vote conforme des deux chambres du parlement sur les projets institutionnels, le président ne voulant pas courir le risque d’un référendum sur ces sujets. Contrairement aux engagements de campagne d’Emmanuel Macron, aucune introduction d’un minimum de proportionnelle n’a été présenté pour l’élection à l’Assemblée nationale. De l’avis général le travail parlementaire a été d’une médiocre qualité : études d’impact bâclées et parfois remises en retard, recours abondant aux ordonnances, renvoi aux décrets en Conseil d’État de dispositions majeures qui auraient dû être adoptées par le parlement. La composition sociologique de la majorité présidentielle a elle-même été un handicap dans la mesure où les nouveaux députés n’étaient pas des militants expérimentés et visaient essentiellement à la notoriété. Le parlement confiné dans un rôle secondaire a laissé place à un renforcement de l’autoritarisme présidentiel.

4. Un gouvernement aux ordres

Le gouvernement serait lui aussi resserré à 15 ministres, et fortement instrumentalisé par le président de la République qui continuerait à présider les réunions du Conseil des ministres. Celles-ci seraient plus fréquentes pour assurer une discipline sans faille des ministres. Contrairement aux dispositions actuelles de la constitution, ce n’est toujours pas le gouvernement qui définirait et conduirait la politique de la nation mais le chef de l’État. Les ministres seraient évalués chaque année. Pour autant, leurs pouvoirs et surtout leurs cabinets exerceraient une autorité renforcée sur les administrations placées sous leur tutelle. Le candidat Macron jugeant le statut général des fonctionnaires « inapproprié », outre une réduction des effectifs prévue de 120 000 emplois, accentuera la dénaturation du statut par une extension du spoil system , le recrutement accru de contractuels de droit privé sur la base de contrats négociés de gré à gré. Il s’agirait donc d’une mise en cause des principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité et d’une réaffirmation sévère du pouvoir hiérarchique, de l’obligation de réserve, du devoir d’obéissance.

**** 2022 – Moins que jamais le gouvernement est cette institution qui détermine et conduit la politique de la nation comme le prévoit l’article 20 de la constitution en vigueur, précisant qu’il dispose de l’administration et de la force armée. L’exécutif présidentiel a pleinement utilisé les possibilités offertes par la réforme du quinquennat de 2000 assortie de l’inversion du calendrier des élections présidentielles et législatives assurant la prééminence du président de la République au sein de l’exécutif. Cela a conduit à transformer le gouvernement en une sorte de secrétariat général du président. Seuls quelques ministres sont connus de la population, peu ont brillé par leurs vertus ou leurs talents. Qui plus est, le conseil des ministres a été doublé tout au long de l’épidémie des conseils dits de défense réunis à la seule initiative du président et dont les membres étaient choisis par lui seul. Le gouvernement tout comme le parlement n’ont pas joué un rôle déterminant au cours du quinquennat faisant fonction surtout d’organismes d’enregistrement des volontés présidentielles. La référence à une déontologie faiblement normative a été préférée aux règles du droit positif. L’élargissement de la place faite aux personnels contractuels a rendu plus incertain le service de l’intérêt général. L’entreprise privée est devenue la référence sociale majeure de l’action publique. La réforme de la haute fonction publique et la suppression de l’ENA ont conduit à une plus grande fongibilité des corps de la haute administration, favorisant une gestion plus discrétionnaire des emplois publics les plus  élevés.

5. Un exécutif opaque et autoritaire

Emmanuel Macron ne remet pas en cause les institutions de la V° République, notamment l’élection du président de la République au suffrage universel, ni l’usage plébiscitaire du référendum, ni de façon significative le mode de scrutin. Les conditions d’une VI° République ne sont pas réunies : pas de large consensus de récusation des institutions actuelles, pas de consensus sur les caractéristiques d’une nouvelle constitution, pas d’évènement fondateur comparable à ceux qui ont présidé à l’avènement des républiques antérieures et de l’actuelle. Si l’ambiguïté sur ce que pourrait être la fonction présidentielle du nouveau président demeure grande, on peut déduire de ses quelques déclarations sur le sujet et de ses postures que son exercice de la fonction présidentielle, qui a pu être qualifiée de « jupitérienne », serait à la fois opaque et autoritaire, autocratique. La « dérive bonapartiste » qui a caractérisé le quinquennat de Nicolas Sarkozy risque d’être ici renforcée avec plus de méthode et, sans doute une traduction institutionnelle qui se durcira face aux conflits sociaux que la politique présidentielle ne manquera pas de provoquer. Jusqu’à quelles limites et à quelle échéance ? C’est la principale incertitude sur le danger encouru.

S’il est clair qu’on ne saurait voter pour la politique de filiation autoritaire, xénophobe et nationaliste de Marine Le Pen, le danger de la politique portée par Emmanuel Macron constitue une autre redoutable menace pour le progrès social et la démocratie.

Dimanche 7 mai 2017 je voterai Blanc. »

***  2022  – C’est sans doute le narcissisme qui a constitué au cours du quinquennat la caractéristique majeure de la personnalité d’Emmanuel Macron. Certes, le caractère jupitérien qu’il avait revendiqué a été en permanence présent, mais il n’a été assumé que de façon médiocre. Convaincu d’élitisme, il n’a cessé de juger de toute chose qu’a la mesure de la supériorité dont il se croyait investi. Toutefois, il n’a jamais fait la démonstration du caractère exceptionnel de ses capacités  agissant  le plus souvent de manière très contradictoire face aux questions posées ou aux événements rencontrés. Souvent désorienté et il n’a cependant pas hésité à adopter des positions changeantes, reconnaissant par là-même une absence totale de réelles convictions et de perspectives.  Certains commentateurs ont passé beaucoup de temps et dépensé de l’énergie pour tenter de définir ce que pouvait être le macron isthme. En vain. Tout au plus sont-ils parvenus à considérer que cette option idéologique pouvait se résumer dans la célèbre locution « en même temps ». On a pu évoquer à ce propos l’idée de « personnalité politique liquide » en entendant par-là une adaptation constante aux conjonctures successives différentes voirr opposées sans révéler ni finalités réfléchies, ni moyens rationnellement étudiés, ni  cohérence recherchée. Autoritaire et souvent arrogant il n’a cependant été que l’instrument des véritables détenteurs du pouvoir politique, les oligarchies financières mondialisées. De quoi Macron est-il le nom ? D’une dangereuse décomposition sociale.« 

Compte tenu des développements qui précèdent je n’ai aucune raison de regretter ni de modifier mon choix de 2017. Voter « blanc » c’est refuser la « servitude volontaire ».

Gala de l’Association des anciens élèves des Instituts régionaux d’administration (IRA) – 2022

Hôtel de ville de Paris – 2 avril 2022

Je vous remercie Monsieur le président Laurent Bornia ainsi que votre équipe de m’avoir invité à parrainer ce gala 2022 de l’Association des anciens élèves des Instituts régionaux d’administration (IRA). J’en suis honoré et je peux vous le dire avec sincérité très heureux de cet honneur que vous me faites car, sans doute pour me garder d’un certain élitisme, j’ai un attachement particulier pour ce moyen de recrutement et de formation des cadres de la fonction publique. J’ai traduit cette inclination pendant ma période ministérielle en posant la première pierre de l’IRA de Lyon en 1981, en inaugurant les nouveaux locaux de l’IRA de Bastia  début 1982, ceux de Lille en 1984. Et aussi, en donnant des conférences à l’IRA de Metz et en y célébrant le 30e anniversaire du statut général des fonctionnaires de 1983  avec le premier ministre  Jean-Marc Ayrault. J’ai aussi visité l’IRA de Nantes., Je justifie depuis mon intérêt pour les IRA  en raison de leurs caractéristiques propres : une base de recrutement décentralisée et socialement diversifié, un niveau de qualification initiale élevé comparable à celui exigé dans les autres écoles pourvoyant la haute fonction publique, un esprit de service public soucieux du travail de terrain et de proximité pour répondre aux besoins des populations. Bref, des marques d’authenticité susceptible de définir un véritable modèle.

Ces appréciations générales doivent évidemment être replacées dans le contexte actuel. Je note préalablement pour m’en réjouir que si l’École nationale d’administration (ENA) a été supprimée, les IRA ne l’ont pas été. Je ne m’avancerais pas cependant pour croire qu’il s’agit là d’un hommage au modèle IRA. Plus généralement la codification du statut général des fonctionnaires qui vient d’intervenir a intégré aux lois de 1983–1984–1986 déjà profondément dénaturées, la loi  dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 qui tend à  consacrer l’alignement du public sur le privé dont je tiens à dire que je le désapprouve. Malgré cela, je reste optimiste sur l’avenir de la fonction publique. J’ai même annoncé récemment dans un livre que le XXIe  siècle connaîtrai probablement un « nouvel âge d’or » du service public, et ceci pour les raisons suivantes. D’abord, sur le très long terme, l’existence de tendances lourdes : une sécularisation et une autonomisation de l’appareil d’État, une extension constante de la sphère administrative, ; une socialisation croissante des financements publics pour répondre à des besoins sociaux en forte expansion et maintenir la cohésion sociale ; une maturation des concepts d’intérêt général, de service public, de fonction publique. Ensuite, sur le moyen terme écoulé, on peut relever que rares sont les personnalités politiques qui proposent aujourd’hui des réductions d’effectifs de fonctionnaires ni même des réductions des crédits affectés aux services publics, des catégories de salariés des services publics ont fait, dans la pandémie, la démonstration de la nécessité de leur reconnaissance, notamment dans les services de santé, d’assistance sociale, d’éducation, de services de proximité, etc. Enfin, pour toutes ces raisons ce que nous venons de vivre porte enseignement pour l’avenir proche et lointain à partir d’un constat qui peut étonner dans toutes ces vicissitudes : le statut général continue d’exister ce qui pose la question de son évolution nécessaire..

C’est donc bien un message de confiance rationnellement fondé que j’ai  souhaité livrer en tant que parrain de ce gala. Cela suppose que l’on ait une claire conscience de la réalité de la fonction publique. La réalité de la fonction publique c’est celle d’un effort collectif qui suppose le respect du droit à la négociation prévu par le statut. La fonction publique c’est une réalité structurelle pour permettre  une gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications. La fonction publique est une réalité de long terme qui ne peut être conduite par le principe d’annualité budgétaire. Il est donc impératif de réaliser des progrès que je mentionne à titre indicatif : théoriques dans l’approfondissement, par exemple, de la notion d’efficacité sociale et de périmètre des services publics ; juridiques, notamment en précisant de manière opérationnelle les concepts de mobilité et de responsabilité du fonctionnaire ;  professionnels, en enrichissant les méthodes dans le domaine de l’action publique sur des bases rationnelle et participative. Dans tout cela, rien à voir avec le « nouveau management public » qui tente de transposer du privé au public des méthodes inadéquates parce que la mesure de l’efficacité sociale d’un service public est d’une exigence méthodologique bien supérieure à celle de l’entreprise privée, car elle est multidimensionnelle dans le service de l’intérêt général. Adossé au statut, le modèle IRA, en raison des caractéristiques mentionnés précédemment me semble au contraire constituer la base d’où pourrait émerger, jusqu’aux niveaux les plus élevés, une nouvelle haute fonction publique pleinement efficace et républicaine. Dans cet esprit et cette perspective je vous souhaite bon courage.

Anicet Le Pors

Ancien ministre de la Fonction publique 

et des Réformes administratives 

Conseiller d’État honoraire