Le collectif transpartisan « Nos services publics » a organisé à l’Assemblée nationale (salle Colbert) le 26 septembre 2023, un colloque sur le rapport qu’il venait de publier sous la forme de cinq études sectorielles et d’une synthèse « Ce que l’état de nos services publics dit de la France ». Ont notamment, participé aux tables rondes : Clémentine Autain député elle LFI, Sophie Binet secrétaire générale de la CGT, Boris Vallaud président du groupe socialiste, Claire Lemercier historienne, Astrid Panosyant-Bouvet, député Renaissance, Aristid Leroux députée Renaissance, Antoine Vauchez, polithéistes Mélanie Villiiers, membre du Conseil d’État a présenté le dernier rapport annuel de la juridiction relatif au dernier kilomètre de l’action publique. Anicet Le Porsncien ministre de la Fnction publique a a conclu. On trouvera ci-dessous le document de synthèse du rapport.

« Synthèse : Ce que l’état de nos services publics dit de la France

Depuis le début des années 2000, la France a été marquée par une préoccupation citoyenne croissante pour l’état des services publics. Les dernières années ont, en particulier, fait l’objet d’une cristallisation des inquiétudes autour de leur délabrement. Ces préoccupations communes sont portées par une grande diversité d’acteurs dans chaque secteur : hôpital public, éducation nationale, transports, justice et sécurité, tous ces services publics ont été, à leur manière, au cœur de débats intenses et de mobilisations collectives.

Dans le débat public, le sentiment croissant d’urgence et de dégradation des services publics s’exprime essentiellement à travers un discours déplorant des services publics qui s’effondrent. Ce discours fait écho de manière forte aussi bien au vécu des citoyens empêchés dans leur accès aux services publics, qu’à celui des agents publics qui subissent une perte de sens. Si ce discours dit quelque chose du quotidien des services publics, il ne permet pas de qualifier précisément la nature des dégradations vécues. Il ne permet pas non plus de rendre compte de la place que continuent à occuper nos services publics dans la cohésion de la société, la réponse aux crises, la préparation de l’avenir et la défense de l’intérêt général. Bien souvent, il conduit les détracteurs et les défenseurs des services publics à centrer leur regard sur le seul enjeu des moyens financiers et humains. Alors que les premiers appuient sur le coût supposément déjà excessif des services publics et l’impossibilité d’augmenter – voire la nécessité de réduire – les dépenses publiques, les derniers répondent par l’impératif d’augmenter ces ressources, sans que le débat ne porte vraiment sur les services publics dont la population a aujourd’hui besoin, et pourquoi.

En croisant les regards d’une centaine d’agentes et d’agents de terrain, de chercheuses et de chercheurs, de cadres de l’administration, de citoyennes et de citoyens, le présent rapport a pour ambition de poser un diagnostic documenté et transversal sur les principales évolutions des services publics au cours de ces dernières décennies. Il prend le parti de s’attarder d’abord sur les évolutions démographiques, sociales, environnementales ou technologiques qui ont transformé les besoins de la population, plutôt que de prendre comme point d’entrée les moyens qui sont alloués à la réponse publique à ces besoins. Hausse de l’espérance de vie, massification scolaire, augmentation des distances parcourues au quotidien, attention croissante aux violences faites aux femmes : retracer cette évolution des besoins sociaux conduit à mettre en évidence certaines des conséquences fortes de l’action publique – ou de son absence – autant que des défis pour les politiques publiques de demain. 

Articulé autour de cinq chapitres thématiques, ce rapport sur l’état des services publics retrace ainsi le développement des principaux services publics – santé, éducation, transports, justice et sécurité, fonctionnement et finances publiques – au vu de ces besoins sociaux et de leurs transformations, depuis le début des années 1980 – pour autant que les données disponibles le permettent. S’ancrant dans le temps long, il propose un récit lucide et argumenté des évolutions de la société française, par le prisme de ses services publics. 

En complément des analyses propres à chacune des cinq thématiques traitées dans les chapitres de ce rapport, la lecture des évolutions des services publics dans l’ensemble des secteurs étudiés permet de dégager cinq enseignements généraux :

1. Au cours des dernières décennies, les besoins sociaux ont augmenté et évolué, souvent d’ailleurs du fait de la réussite, de l’échec ou des effets imprévus des politiques publiques passées (croissance démographique, allongement de l’espérance de vie, etc.). Les défis d’avenir – la transition écologique au premier rang – feront encore croître les sollicitations adressées au service public dans les prochaines années et les défis auxquels la société sera confrontée.
2. Si les services publics ont été amenés à s’adapter pour répondre à l’évolution de ces besoins, les efforts engagés ont été insuffisants pour les prendre en charge de manière satisfaisante. Bien qu’ils aient été sporadiquement renforcés – le nombre de fonctionnaires a par exemple augmenté dans les vingt dernières années – les moyens des services publics augmentent depuis vingt ans moins rapidement que les besoins sociaux, et l’écart entre les premiers et les seconds tend à s’aggraver. La répartition de ces moyens, qui est le reflet des priorités politiques successives, reste souvent centrée sur des problématiques accessoires, souvent plus visibles politiquement, ou en décalage par rapport aux évolutions de la société et aux attentes de la population.
3. Cet écart croissant entre les besoins de la population et les services publics conduit à l’existence, dans tous les secteurs, d’un espace grandissant pour une offre privée, désocialisée, de prise en charge des besoins. Fortement subventionnés, voire totalement solvabilisés par la puissance publique, ces services privés se développent sur des segments précis : les enfants de familles à fort capital culturel dans les écoles privées sous contrat, ou encore les actes médicaux les plus facilement programmables dans les cliniques privées. 
4. Les inégalités sociales et géographiques dans l’accès aux principaux services publics, voire dans le traitement des différents publics par l’action publique, ont connu une augmentation dans tous les secteurs. Les services publics sont également de moins en moins à même de remplir leur mission de réduction des inégalités dans la société. 
5. Impensé majeur de ces évolutions des services publics, le rapport des citoyens aux services publics se dégrade. Si l’attachement de la population aux grands services publics est réel, la confiance pratique qu’elle accorde à ces services est amoindrie. Les agents publics assistent, au premier rang, à cette détérioration du lien entre services publics et population, autant qu’ils en subissent directement les conséquences dans leur travail. 

Schéma : Pourquoi les services publics “craquent”-ils ?  > Un écart croissant entre les besoins de la population et les moyens des services publics qui renforce les inégalités, crée un espace croissant de désocialisation de la réponse aux besoins et accentue la rupture avec la population et avec les agents des services publics. Source : collectif Nos services publics, rapport sur l’état des services publics 2023.

Estimer que les services publics doivent répondre aux besoins de la population et proposer une chronique de l’évolution de ces besoins, c’est assumer de proposer des objectifs pour les services publics dans les années et décennies à venir. En ce sens, ce rapport a une vocation non seulement technique mais également politique : dans une période où l’on peut parfois penser que les services publics seraient une idée démodée ou un luxe que la France ne pourrait plus se permettre, il affirme que le pays a plus que jamais besoin de services publics, et propose des pistes pour renouer le lien avec les besoins de la société. Loin d’être un plaidoyer pour la défense du statu quo, ce rapport est ainsi l’occasion de rouvrir les débats – sans prétendre les régler – sur la signification que devraient aujourd’hui revêtir les principes qui fondent l’ambition du service public : démocratie, égalité, émancipation, universalité.

Ce rapport sur l’état des services publics est en réalité un pari : celui qu’en partageant publiquement un diagnostic exigeant et « dans le bon ordre de priorités », il est possible de construire un débat public plus représentatif de la réalité des politiques publiques et plus connecté aux réalités des citoyennes et des citoyens. Le collectif Nos services publics s’attachera à mettre ce travail en débat dans la société, au sein des services publics et au plus près des usagers : c’est par le débat démocratique que nous construirons et réinventerons des services publics adaptés aux défis d’aujourd’hui et de demain.

Message n°1 : Des besoins sociaux en forte évolution et dont la croissance sollicite fortement les services publics

Au cours des dernières années, les besoins sociaux ont connu d’importantes évolutions, qui ont transformé les attentes de la population envers les services publics, et ce dans tous les secteurs. Le vieillissement de la population et les avancées médicales conduisent à mieux reconnaître et prendre en charge les maladies chroniques, qui par ailleurs connaissent une croissance massive. La désindutrialisation et la concentration des emplois au sein des métropoles ont conduit à la hausse du nombre de kilomètres parcourus au quotidien. Le niveau moyen de diplôme a fortement augmenté, et avec lui le nombre de bacheliers et de jeunes fréquentant l’enseignement supérieur. La criminalité a diminué sans pour autant relâcher une demande de sécurité croissante. L’urgence écologique et la nécessité – qui en découle – d’accompagnement social de la transformation de notre société continueront à faire croître de manière importante les besoins dans les années à venir.

C’est ce que le présent rapport qualifie de besoins sociaux : un ensemble de dynamiques démographiques (comme le vieillissement de la population), de progrès sociaux (dont l’attention croissante aux violences faites aux femmes) d’évolutions techniques (par exemple le développement du numérique) ou de transformations de l’environnement (le dérèglement climatique) qui modifient les attentes de la population et le niveau de référence de prise en charge de celles-ci. Retracer cette évolution des besoins conduit à mettre en évidence certaines des conséquences et des résultats forts de l’action publique. La chronique de ces besoins permet également de retracer la nature de leur évolution : ils peuvent décroître ou croître quantitativement (servir moins ou davantage), croître qualitativement (mieux servir) ou évoluer et nécessiter des adaptations (servir différemment). La réponse à ces besoins pourrait constituer un objectif prioritaire des services publics, et alors refléter le choix d’une prise en charge collective de ces besoins. Ne pas constituer ces besoins comme un enjeu des politiques publiques, c’est renvoyer implicitement ou explicitement leur prise en charge sur les sphères individuelle et privée.

Si évaluer l’action des services publics au regard des besoins de la population constitue un changement d’approche radical pour les services publics, c’est que ces besoins sociaux ne sont en l’état que très rarement définis, encore moins estimés et, partant, ne constituent ni des priorités de l’action publique ni, le plus souvent, des enjeux du débat public. Dès lors, ce rapport met en évidence le fait que l’action publique ne s’attaque que rarement aux causes de ces augmentations de besoins, lorsqu’ils pourraient être réduits : les services publics de santé sont centrés sur le soin, bien plus que sur la réduction des déterminants sociaux ou environnementaux (qualité de l’air, logement, travail, etc.) d’une santé dégradée. L’action publique dans le domaine des transports a largement aménagé le territoire par et pour la voiture et, ce faisant, a contribué à l’augmentation des distances contraintes parcourues et à l’augmentation des émissions de gaz à effets de serre. 

Message n°2 : Malgré des renforcements conjoncturels, le niveau des moyens publics n’augmente pas à la hauteur des besoins, et est en passe d’être encore contraint malgré les enjeux de l’investissement social et écologique 

Sur les 20 dernières années, les dépenses publiques ont augmenté en montant comme en valeur. Les moyens publics ont également augmenté en termes humains : le nombre d’agents publics est passé de 4,8 à 5,4 millions. Cette augmentation apparente masque en réalité une attrition par rapport à la tendance forte d’évolution des besoins. En cela, il apparaît inopérant de commenter, en soi, les moyens des services publics qui « augmentent » ou « diminuent » : débattre de l’évolution des services publics n’a de sens qu’au regard des évolutions sociales auxquelles ils répondent. Ainsi, sur les dix dernières années et à l’exception d’une année 2021 marquée par la crise Covid, un “effort structurel positif” en dépenses a été constaté : autrement dit, l’augmentation des dépenses publiques a été continuellement inférieure à leur tendance d’évolution. De la même façon, la part des fonctionnaires dans l’emploi total est passée de 16,3 % en 2006 à 14,6 % en 2021. La rémunération moyenne réelle dans la fonction publique a diminué de 0,9 % depuis 2009 quand elle a augmenté de 13,1% pour les salariés du secteur privé. 

Cette diminution relative des moyens n’est pas homogène dans tous les secteurs et reflète une priorisation politique des secteurs et des activités. Les effectifs des forces de sécurité ont augmenté de manière importante entre 2010 et 2020, en particulier dans la lutte contre l’immigration illégale (+ 31 %) et dans le maintien de l’ordre public (+ 10 %), alors qu’ils ont baissé de 10 % dans la sécurité et la paix publiques. Dans les secteurs considérés comme moins prioritaires, tels que l’éducation nationale, les augmentations de moyens ponctuelles n’ont pas suffi à compenser l’accumulation de lacunes structurelles, qui a par ainsi significativement pesé sur l’attractivité du métier d’enseignant et, partant, la qualité du système éducatif.  

Dans un contexte marqué par l’urgence de la transition écologique, les perspectives financières pour les années à venir prévoient une accentuation très marquée de ce décrochage des moyens publics. Les investissements supplémentaires nécessaires à l’atteinte des objectifs de l’accord de Paris sur l’atténuation du changement climatique sont pourtant estimés entre 25 et 70 milliards d’euros par an en 2030. Or, d’ici à 2027, non seulement la réduction du déficit prévue devrait se concentrer exclusivement sur le levier de la baisse des dépenses publiques, mais le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit en outre 50 milliards d’euros de baisses d’impôts, donc de manque à gagner en termes de ressources publiques. Les projections financières des 5 années à venir laissent donc entrevoir à la fois une forte dégradation de la capacité des services publics à s’adapter pour répondre aux besoins de la population et des difficultés majeures à faire face aux investissements nécessaires à la transition écologique.

Message n°3 : Un espace croissant pour le développement d’une offre privée lucrative de prise en charge des besoins, pourtant largement financée sur fonds publics

Il n’existe pas de service public “par nature” : l’histoire, les valeurs et les orientations politiques dominantes dans une société contribuent à organiser la réponse aux besoins ou bien de manière socialisée, soit en France principalement par l’intermédiaire des services publics, ou bien de manière individuelle, par des prestations privées. Au cours des dernières décennies, le décalage croissant entre les besoins de la population et les services publics a organisé, dans chaque secteur, un espace croissant pour une offre privée de prise en charge des besoins. Ainsi, les écoles privées sous contrat progressent peu en capacités d’accueil, mais scolarisent une part croissante d’enfants de familles à fort capital culturel (40 % d’enfants de familles très favorisées en 2021 contre 29 % en 2003), quand la part des enfants de familles défavorisées y a reculé. Les cliniques privées augmentent leur nombre de places, en favorisant en priorité la chirurgie ambulatoire – activité programmable et rentable (les deux tiers de l’activité de chirurgie de moins d’une journée est effectuée dans des établissements privés à but lucratif) – au détriment des urgences et des soins complexes (les trois quarts des séjours de médecine de plus d’une journée sont effectués dans les hôpitaux publics). Hors Ile-de-France, les déplacements du quotidien – dont l’augmentation a été massive dans les décennies passées et permis par le développement des infrastructures routières publiques – sont réalisés à 92 % en voiture, donc de manière désocialisée, coûteuse et représentant plus de la moitié des émissions carbone du secteur des transports.

Les services privés qui se développent se caractérisent par un coût supérieur au coût des services publics et une absence d’accueil inconditionnel. Ils sont pourtant fortement – voire intégralement – financés par la puissance publique, et dépendent totalement des infrastructures qu’elle met en place. L’éducation privée sous contrat bénéficie ainsi, en ce qui concerne l’enseignement scolaire, de financements globalement équivalents à ceux de l’éducation publique, et ce malgré l’absence d’assujettissement à la carte scolaire (8,5 Md€ par an). Les biens et services médicaux fournis par le secteur privé représentait une dépense de 21,9 Md€ en 2020, majoritairement constituée de financements publics calculés de manière identique à ceux des hôpitaux^[1]. Dans les deux cas, les financements publics perçus par ces entités privés peuvent être complétés par des frais d’inscription ou des dépassements d’honoraires. Lorsque le secteur privé n’est pas directement financé par le service public, il est fortement solvabilisé par celui-ci : dans le secteur de l’éducation nationale, les cours “du soir” privés sont fortement défiscalisés ; dans celui de la santé, les complémentaires santé d’entreprise ont été rendues obligatoires et prennent en charge une part importante du panier de soins.

Tant le coût du secteur privé que l’absence des engagements d’accueil inconditionnel propres au service public font office de filtres sociaux vis-à-vis des populations qui peuvent ou ne peuvent pas y accéder. Les études sur les indices de position sociale des établissements de l’éducation nationale mettent ainsi en évidence un écart croissant de composition sociale entre les collèges privés et publics. En 2021, 51,3 % de la population résidait dans un département où plus de la moitié des spécialistes pratiquent des honoraires libres, contre moins de 17 % en 2007.  Ce développement d’un secteur privé de niche entraîne progressivement la transformation du service public en un service minimum et dégradé et, partant, la perte progressive de sa vocation universelle.

Message n°4 : Ce que “craquer” veut dire : un accroissement des inégalités sociales et géographiques que ne réussissent pas à endiguer des services publics auxquels l’accès est lui-même de plus en plus inégalitaire

L’évolution des services publics dans les dernières années n’est pas qu’un tableau noir. Des virages importants et renforcements de l’action publique ont eu lieu : massification scolaire, développement des transports en communs ou encore numérisation des procédures administratives pour les publics qui y sont habitués. Néanmoins, pour beaucoup d’entre eux et notamment pour celles et ceux qui n’ont que ce recours, la qualité du service public se dégrade. Les délais moyens de jugement connaissent une augmentation continue : le délai de jugement d’une affaire civile devant le tribunal de grande instance était de 14 mois en 2019 contre 7 mois en 2005, et il était de 16 mois devant les conseils de prud’hommes en 2019 contre 12 mois 2005. La numérisation des services publics, parce qu’elle s’accompagne du recul des implantations territoriales des guichets, conduit à des ruptures d’accès aux droits sanctionnées par le Conseil d’État et la Cour européenne des droits de l’Homme.

Cette dégradation de la qualité du service public a contribué à un accroissement des inégalités. Dans le secteur de la santé, le reste à charge est trois fois plus élevé pour les 10 % les plus précaires que pour les 10 % les plus aisés, alors même qu’ils sont plus exposés à la maladie et qu’ils renoncent plus fréquemment aux soins. Dans le champ judiciaire, seulement la moitié des cas de violences sexuelles sont élucidés en moins d’un mois, contre les trois quarts des homicides, coups et blessures volontaires. Par ailleurs, les délais entre les faits et le jugement est trois fois supérieur en matière économique et financière (« délinquance en col blanc ») que pour la moyenne des condamnations. Ces inégalités sociales accrues face aux services publics sont également liées à des disparités géographiques qui s’accroissent. Dans les dix dernières années, 10 départements déjà en surdensité médicale relative ont vu leur nombre de médecins par habitant augmenter, quand 48 départements en dessous de la moyenne nationale voyaient leur nombre de médecins par habitant diminuer.

Dans l’ensemble, les services publics contribuent à réduire fortement les inégalités de revenus : la moitié de la réduction des inégalités sociales permise par l’ensemble du système socio-fiscal français tient aux transferts dits « en nature » réalisés par les services publics : éducation, santé, logement^[2]. Cependant, la capacité des services publics à réduire ces inégalités est de plus en plus mise à mal, en raison notamment de défaillances dans la régulation publique, comme c’est le cas en matière éducative. Ils en viennent à constituer, dans certains cas, un facteur d’accroissement des inégalités, comme ce pourrait être le cas de l’interdiction progressive des véhicules thermiques les plus polluants dans les principales agglomérations (« zones à faibles émissions ») à des fins d’amélioration de la qualité de l’air, alors même que plus du tiers des personnes concernées ne disposent pas du budget nécessaire à un changement de véhicule.

Message n°5 : Impensé majeur de ces évolutions des services publics dont le pilotage est centré sur les enjeux budgétaires, le rapport aux citoyens se dégrade. 

Le décalage croissant entre le service public et les besoins de la société s’explique moins par une incapacité à y faire face que par le fait que la réponse aux besoins n’ait pas constitué l’objectif principal des évolutions des services publics dans les dernières décennies. La prévalence des objectifs de diminution des dépenses publiques et de gestion à court terme des services a conduit à reléguer au second plan la vocation des services publics à soutenir la démocratie, l’émancipation, l’autonomie et l’égalité. La capacité des services publics à prendre soin, à adapter leurs exigences à celles de la société et à penser les citoyens, leur place et leurs relations avec le service public, a dès lors été négligée. À côté des besoins de formation et de transmission des connaissances, l’école tarde à prendre en compte les besoins des enfants à l’école ; la préoccupation pour leur bien-être reste réduite à la lutte contre les violences et contre le harcèlement. La police de proximité a été abandonnée au cours des vingt dernières années, accompagnant la dégradation du rapport entre police et population.

Dès lors que le service public n’est plus conçu par ceux qui le dirigent comme une réponse aux besoins des citoyennes et des citoyens, ceux-ci le considèrent logiquement de moins en moins comme une réponse diligente à leurs problèmes quotidiens. Cette dégradation de la confiance dans les services publics est paradoxale. D’une part, se maintient un attachement symbolique fort aux services publics, une confiance élevée dans leur capacité de règlement des conflits. D’autre part, l’expérience effective des services publics peut entraîner découragements, frustrations et porter atteinte à cette confiance symbolique, comme c’est le cas en matière de justice ou de sécurité. Les polémiques récentes autour du développement de l’externalisation publique et du recours accru aux cabinets de conseil traduisent également cette ambivalence : critiques fortes à destination des pratiques des dirigeants publics, elles traduisent, en creux, l’attachement persistant d’une part importante de la population à une certaine idée de l’État. 

Les agents publics assistent, au premier rang, à cette détérioration des relations entre les services publics et la population, autant qu’ils en subissent directement les conséquences dans leur travail. Depuis 25 ans, le nombre de candidats aux concours de la fonction publique d’État a été divisé par quatre. Le nombre moyen de jours d’absence pour raisons de santé progresse de plus de 20 % entre 2014 et 2019, pour l’ensemble de la fonction publique. La stagnation de la rémunération des agents publics (cf. supra, -0,9 % depuis 2009) a par ailleurs participé à la dégradation relative de la valeur de leurs métiers dans la société. Cette perte de sens constitue également une jonction entre citoyens et agents des services publics qui subissent, de leurs côtés respectifs, la dégradation de la vocation d’universalité des services publics, vocation dont les deux dernières décennies ont paradoxalement à la fois abîmé le modèle et montré sa très grande actualité.

Méthode

Qui a rédigé ce rapport, et comment a-t-il été travaillé ?

Ce rapport, initié en janvier 2023, est le fruit d’un travail collectif qui a rassemblé une centaine de personnes aux positionnements et expériences très différents : agents du service public, chercheuses et chercheurs, expertes et experts des secteurs concernés, citoyennes et citoyens, etc. Le collectif Nos services publics les avons rassemblées pour leur expertise sectorielle et pour la pluralité de leurs points de vue, à l’interface entre la réalité vécue par les usagers des services publics, le travail des agents publics, les enjeux qui président à la conception et la mise en oeuvre des politiques publiques et les grandes questions de recherche dans chacun des champs concernés.

Chaque chapitre de ce rapport s’est efforcé de construire un constat “à l’état de l’art” du secteur concerné, présentant les connaissances les plus récentes et s’appuyant sur une importante masse de documentation scientifique, de littérature administrative, d’articles de presse spécialisée. Autant que cela était possible – et cela l’a été dans la grande majorité des secteurs – ce rapport s’est également appuyé sur les bases de données existantes de la statistique publique, extrêmement précieuse et permettant d’établir des constats objectivés sur le temps long. Ce rapport, établi “en chambre” et mis en discussion avec l’ensemble du collectif Nos services publics, est désormais un support de débats que nous avons à cœur de partager avec l’ensemble de la société.

Pourquoi s’intéresser à l’état des services publics sur le temps long ?

Les services publics font souvent l’objet d’une approche segmentée, par secteur de politique publique ou selon les compétences de chaque collectivité ou opérateur de politique publique. Rarement, les services publics sont étudiés dans leur ensemble, alors même que des lignes de force traversent l’ensemble des politiques publiques. Souvent étudiés par l’angle des moyens budgétaires, les services publics font tout aussi rarement l’objet d’une analyse globale et étayée sur leurs objectifs, sur leur capacité à répondre aux besoins de la population. Généralement jugés sur le temps d’une polémique ou d’une séquence médiatique, les services publics ne sont que très peu observés sur le temps long. Présentés essentiellement sous le prisme des “solutions” à apporter, les débats qui les concernent font trop souvent l’économie d’un diagnostic lucide, sans lequel aucune proposition ne saurait porter réellement ses fruits.

Praticiens des politiques publiques, à tous niveaux, nous avons souhaité à bras le corps la différence massive de perception entre les enjeux des services publics tels que nous les percevons et ceux qui percent le plus souvent le mur du son médiatique. Nous sommes convaincus de l’intérêt de faire le lien entre les enjeux qui traversent les différents services publics, à la fois pour l’analyse de ces derniers et pour comprendre les évolutions de la société qu’ils révèlent. Nous sommes persuadés du caractère indispensable du regard sur les services publics par leurs finalités plutôt que par les moyens qui leur sont consentis. Nous constatons enfin tous les jours que les évolutions les plus structurantes des services publics ne sont visibles que sur le long terme, qui est également le temps des évolutions sociales.

Ce rapport s’attache donc à établir des constats étayés sur le temps long, considérant qu’un diagnostic pertinent est un préalable à toute proposition d’évolution efficace. Il propose au débat public un état des lieux transversal et documenté, en partant d’une analyse des besoins de la population – et en assumant le caractère fondamentalement culturel de cette notion de besoins, donc leur nature évolutive et politique. Les chapitres de ce rapport s’attachent, autant que les données le permettent, à décrire les transformations des besoins sur plusieurs décennies, dans l’idéal celles à l’œuvre sur les quarante dernières années, qui marquent une rupture avec la fin de la période de forte croissance économique dite des “Trente glorieuses”. Notre ambition est de partager et de débattre de ces constats, mais aussi, ce faisant, de déplacer le regard porté sur les services publics et d’ouvrir le débat sur les éventuelles propositions – que nous n’avons pas pour ambition de formuler ici – qui pourraient émerger d’un diagnostic partagé.

De quoi parle-t-on quand on parle de services publics ?

La notion de services publics est ici comprise de manière large : elle désigne en premier lieu les activités d’intérêt général assurées par la puissance publique ou qui relèvent de sa responsabilité, et donc les institutions chargées de fournir ces prestations de services et ces biens à la population. L’action publique n’est cependant pas toujours réductible à la fourniture d’un “service” : il nous a ainsi semblé indispensable d’inclure dans l’analyse les politiques publiques qui encadrent et transforment ces activités et ces institutions, mais aussi qui régulent l’action des individus et des acteurs privés. 

Nous avons fait le choix d’une approche thématique – non exhaustive – des services publics, telle que peuvent la vivre les citoyennes et les citoyens au quotidien, plutôt que d’une approche par catégorie d’acteurs, qui aurait abordé plus en détail les enjeux de gouvernance mais aurait pris le risque d’être plus administrative et d’apparaître moins concrète pour la population. Les services publics étudiés dans les chapitres de ce rapport ont été choisi pour leur importance quotidienne pour la population, pour leur caractère particulièrement emblématique et pour leur capacité à couvrir une grande diversité d’enjeux : l’éducation, structurante pour la vie des enfants et premier poste public en matière de ressources humaines avec ses 1.1M d’agents ; les transports, premier secteur émetteur de gaz à effets de serre en France, contribuant à près d’un tiers de ses émissions ; la santé, droit fondamental pour les citoyens et une préoccupation centrale du débat public, avec une prégnance toute particulière depuis la pandémie de covid-19 ; la justice et la sécurité, pouvoirs régaliens essentiels, garants de la paix publique. Pour compléter ce panorama, nous proposons également une analyse des finances publiques et du fonctionnement des services publics, apportant ainsi un regard transverse sur les conditions de travail des agents publics, la relation à la population et la trajectoire d’investissement dans les services publics. 

Pourquoi parler de “besoins” quand on parle de services publics ?

Nous avons souhaité mobiliser le terme de “besoin” par opposition à l’approche aujourd’hui majoritaire dans les politiques publiques autant que dans le débat public, qui consiste à penser les services publics par les “moyens” financiers et humains qui lui sont alloués. L’effort de description et d’analyse en termes de besoins proposé par ce rapport est une première tentative pour penser les services publics, dans leur ensemble, à partir des évolutions de la société et des attentes de la population. Nous avons la conviction que cette approche, qui permet d’aborder les politiques publiques au regard des enjeux auxquels elles entendent répondre, est trop souvent perdue de vue alors même qu’elle détermine la connexion ou la déconnexion des services publics par rapport à la population. Les enjeux de moyens ne sont pas éludés dans ce rapport : ils sont approfondis dans les différents chapitres, et font l’objet du dernier chapitre, transverse. Il nous semble toutefois essentiel de replacer ces enjeux de moyens à leur juste place, et de proposer un regard nouveau sur les services publics. Ce faisant, nous proposons une vision plus concrète et pertinente du débat sur les évolutions des services publics, par opposition à celle qui se cantonnerait à constater les « augmentations » ou « diminutions » de moyens : débattre de l’évolution des services publics n’a de sens qu’au regard des évolutions sociales auxquelles ils sont censés répondre.

Chacun des chapitres cherche à saisir, avant toute analyse des services publics eux-mêmes, les évolutions démographiques, sociales, environnementales et technologiques qui contribuent à transformer les attentes de la population et les modalités de leur prise en charge. C’est ce que nous qualifions ici de besoins, ou de besoins sociaux. Il nous semble essentiel de déplacer le débat public sur cette notion de besoins afin de débattre collectivement et plus largement sur les enjeux auxquels le service public doit répondre. Nous n’avons pas souhaité distinguer entre des besoins essentiels ou légitimes d’une part (“progrès”) et des besoins artificiels ou illégitimes d’autre part (“régrès”) : cela nous semble être le rôle du débat public éclairé que nous espérons justement provoquer. De même, certains besoins peuvent apparaître en contradiction les uns avec les autres : c’est précisément là que naît la politique, et donc le besoin de débat démocratique.

Et après la publication de ce rapport ?

Ce rapport sur l’état des services publics vise à nourrir le débat public. Le collectif Nos services publics s’attachera à le mettre en débat partout où cela sera jugé utile, dans les sphères politique, académique, administrative ou citoyenne. Nous souhaitons mettre en discussion l’approche générale des services publics que ce rapport propose – une approche par les besoins plutôt que par les moyens – dont il nous semble qu’elle est à même de redonner du sens aux services publics, à la fois pour les agents et pour les citoyens. Nous créerons également les conditions d’une mise en discussion des constats généraux ainsi que des constats réalisés au sein de chaque chapitre de ce rapport : santé, éducation, transports, justice et sécurité, fonctionnement et financement des services publics.

publics, et ce sur l’ensemble du territoire. Nous invitons tous média, toute administration, toute organisation, toute citoyenne ou citoyen souhaitant nous proposer une discussion de cette approche, quelle qu’en soit les formes, à nous contacter sur collectif@nosservicespublics.fr, et nous nous efforcerons d’y donner suite autant que poss

Le collectif Nos services publics compte également s’engager dans une actualisation régulière – si possible annuelle – des constats de ce rapport, ainsi que dans un enrichissement sur les nombreux secteurs ou aspects qui n’ont, à ce stade, pas pu être traités. L’ambition de ce premier rapport sur l’état des services publics sera prolongée et amplifiée : ici encore, nous invitons les personnes qui souhaiteraient nous proposer leurs contributions à nous rejodre (adhésion au collectif possible sur notre site internet : nosservicespublics.fr), à nous écrire et à nous rencontrer lors des débats publics qui seront organisés autour de la parution de ce rapport. »

Assemblée nationale, salle, Colbert, 26 septembre 2023.

« Fort heureusement, elles n’auront pas une longue vie. » C’est ce qu’avait prédit François Mitterrand à propos des lois statutaires portées dans les années 80 par Anicet Le Pors, alors ministre communiste de la Fonction publique. 40 ans plus tard, en ce 13 juillet 2023, la loi « chapeau » du 13 juillet 1983 encadre toujours le statut des agents publics. Si ce
n’est que depuis, plusieurs centaines de dispositions sont venues la modifier, dont les dernières en date portées par la loi Dussopt du 6 août 2019. Dans une interview à AEF info, Anicet Le Pors, « père » du statut général et des trois lois de 1984 et 1986, revient sur sa genèse et les dernières réformes. Il relève des « attaques frontales et systémiques » du statut et « des transformations souterraines ». Selon lui, la première caractéristique de la loi de 2019 est « d’aligner le public sur le privé ». 

AEF info : Le statut général de la fonction publique fête ses 40 ans cette année. Quelles ont été à l’époque les principales motivations ? 

Anicet Le Pors : Le statut général des fonctionnaires a connu trois versions. La première version est celle de la loi du
19 octobre 1946. Jusque-là les fonctionnaires, à travers leurs organisations syndicales et associatives, dénonçaient la notion de statut, brandie par les gouvernements les plus conservateurs et autoritaires comme un instrument disciplinaire pour mettre au pas les fonctionnaires. D’où la dénonciation d’un « statut carcan ». 

La loi du 19 octobre 1946, constituée de 145 articles, est votée à l’unanimité de l’assemblée constituante et avec le soutien de toutes les forces syndicales après un débat de seulement 4 heures, sans discussion générale. À l’issue de ces travaux, Maurice Thorez, vice-président du conseil du gouvernement provisoire du général de Gaulle et secrétaire général du PCF, déclare : « Le fonctionnaire garanti dans ses droits, conscient en même temps de sa responsabilité, est considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative ». Plus tard, cette déclaration a constitué une sorte de définition du « fonctionnaire citoyen » plaçant la responsabilité au centre. 

Un an plus tard, en juillet 1947, Michel Debré, ancien Premier ministre sous De Gaulle, publie en réplique un livre intitulé La mort de l’État républicain où il donnait une tout autre définition, selon laquelle « le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ». Cette définition se rapproche de l’image du « fonctionnaire sujet » qui a prévalu pendant un siècle et demi jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. 

La deuxième version est celle de l’ordonnance du 4 février 1959 prise par le général de Gaulle après son retour au pouvoir Dépêche n° 695392 • Toute reproduction ou transmission de cette dépêche est strictement interdite, sauf accord formel d’AEF info. 1/6 -en 1958. Le contexte est alors bien différent de 1946. Nous étions alors nombreux à craindre que ce retour soit la mise en œuvre d’une fonction publique autoritaire et hiérarchique. Mais ce n’est pas ce qui s’est passé, car le général de Gaulle s’est engagé sur des notions comme la planification qui mettait obligatoirement le fonctionnaire dans une perspective de moyen voire de long terme. En multipliant les plans industriels, sidérurgiques, électroniques, nucléaires, cela nécessitait de voir plus loin que l’année budgétaire. L’administration devait avoir le sens de la longue durée et les fonctionnaires devaient bénéficier d’une stabilité pour s’inscrire dans une cohérence telle qu’ils puissent servir de manière efficace et dévouée l’intérêt général. 

Par conséquent, l’ordonnance du 4 février 1959 est finalement apparue comme une consolidation de la loi de 1946. Le système de la carrière, implicite dès 1946, s’en voit nécessairement renforcé par la planification à la française. De l’intérêt général découle l’impératif pour les fonctionnaires de s’inscrire dans la durée et donc l’idée de la carrière. Autrement dit, des fonctionnaires gérés sur l’ensemble d’une vie professionnelle au cours de laquelle ils pouvaient exercer plusieurs activités, plusieurs métiers ou plusieurs fonctions. 

AEF info : Comment est-on passé de l’ordonnance de 1959 à la loi statutaire de 1983 ? 

Anicet Le Pors : Pour comprendre ce qu’il s’est passé en 1983, il faut revenir en 1981, lorsque le président Mitterrand décide de faire de la décentralisation une priorité. Il charge Gaston Defferre, maire de Marseille et ministre de lIntérieur, de rédiger un projet de loi. Comme ministre de la Fonction publique, j’en ai eu connaissance rapidement car elle concernait des centaines de milliers d’agents communaux. L’article 1er de cette loi, qui deviendra la loi du 2 mars 1982, contenait des éléments intéressants sur le statut de l’élu et des associations ainsi qu’un renforcement des garanties statutaires des fonctionnaires. L’idée de Gaston Defferre n’était pas de faire une nouvelle fonction publique locale mais de renforcer les garanties statutaires qui se trouvaient déjà dans le livre IV du code des communes de manière éparse. C’était certes un renforcement des droits mais cela ne donnait pas d’identité à la fonction publique territoriale, composée alors essentiellement de communaux. 

Au début des années 80, les agents communaux « étaient considérés comme une fonction publique de seconde zone, ce que je souhaitais éviter. » 

À l’époque, les agents communaux se disaient, avec une certaine gêne, « assimilés fonctionnaires ». Il y avait donc un malaise et même des textes qui disaient qu’en aucun cas, à qualification équivalente, les agents publics locaux ne devaient avoir des avantages supérieurs à ceux de l’État. Ils étaient considérés comme une fonction publique de seconde zone, ce que je souhaitais éviter. C’est la raison pour laquelle j’ai expliqué devant l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981, qu’il ne pouvait pas y avoir deux systèmes de fonction publique en France. Il ne peut y en avoir qu’un, fondé sur la carrière, qui prévoit une mobilité organisée à l’intérieur de la fonction publique. Par conséquent, les agents publics territoriaux devaient être des agents publics de plein droit. 

AEF info : Quels sont les choix qui ont ensuite présidé à l’élaboration du statut et de ses principes ?
Anicet Le Pors : Le premier choix, c’est celui du « fonctionnaire citoyen » hérité du statut de 1946. Le deuxième, c’est celui 

du système de la carrière contre celui de l’emploi dont nous bénéficions grâce à l’ordonnance de février 1959. 

Le troisième choix a été le plus nouveau et le plus important. Il consistait à établir un équilibre entre l’unité, dont j’étais le principal défenseur, et la diversité, représentée par Gaston Defferre. Cela a abouti à cette idée d’une fonction publique à trois versants, déclinée en quatre lois. La première loi du 13 juillet 1983 visait la mise en commun de tout ce qui est identique pour l’ensemble des agents publics, les trois autres lois déclinant les spécificités dans chaque versant. 

Enfin, le quatrième choix était celui de la mise en avant de trois principes : le principe d’égalité, en référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; le principe d’indépendance dont la référence historique est la loi Gouvion-Saint-Cyr de 1818 et le principe de responsabilité dont on trouve la source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. 

Dépêche n° 695392 • Toute reproduction ou transmission de cette dépêche est strictement interdite, sauf accord formel d’AEF info. 2/6 

AEF info : Quelles ont été les réactions des fonctionnaires à l’époque ? 

Anicet Le Pors : Les territoriaux comme les hospitaliers n’ont pas donné leur accord tout de suite. Pour les territoriaux, se posait le problème de la relation entre l’agent local et le nouvel élu, avec des risques de clientélisme. La problématique était similaire pour les hospitaliers. Ces agents ont reçu cette proposition nouvelle avec surprise. Il a donc fallu du temps pour avancer, raison pour laquelle les quatre lois ont été votées entre de juillet 1983 et janvier 1986. 

« Ce sont des lois trop lourdes qui chargent excessivement l’administration, ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux. » 

François Mitterrand, en 1985, à propos des lois statutaires 

Le Premier ministre d’alors, Pierre Mauroy, soutenait ma démarche, tandis que Mitterrand ne s’y intéressait pas du tout. C’était ma deuxième chance en quelque sorte. En 1985, quand la loi sur le versant hospitalier est votée, il déclare en Conseil des ministres, « ce sont des lois trop lourdes qui chargent excessivement l’administration, ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux », ajoutant que « fort heureusement elles n’auront pas une longue durée de vie ». Or, nous fêtons leurs 40 ans cette année ». La construction du statut couvre donc des décennies. C’est ce qui rend d’autant plus difficile, pour les personnes qui lui sont hostiles, de le supprimer. 

AEF info : En effet, 40 ans après sa naissance, le statut continue d’être attaqué. Pourquoi ? 

Anicet Le Pors : Je pense que l’état normal du statut, c’est d’être attaqué, parce qu’il tend à sortir de la société marchande. Ce statut est condamné par tous les partisans de la logique de marché et des logiques managériales, ce qui est normal car il démarchandise les rapports sociaux. J’observe d’un côté les attaques frontales et systémiques et, de l’autre, les transformations souterraines. Les attaques frontales sont par exemple la loi Galand du 13 juillet 1987 qui a fait ressurgir le système des reçus collés (1) dans la territoriale et a changé les corps en cadres pour marquer la distinction entre les deux fonctions publiques. 

La deuxième attaque frontale est venue d’un rapport annuel du Conseil d’État, après la cohabitation Jospin-Chirac, rédigé par Marcel Pochard, qui préconisait de faire du contrat « une source autonome du droit de la fonction publique ». En 2007, l’idée reprise est par Sarkozy qui souhaite, pour le recrutement dans la fonction publique, promouvoir concurremment au concours « le contrat de droit privé de gré à gré », préférant « gérer des hommes que des statuts ». 

Un an plus tard, l’un de ses collaborateurs, Jean-Ludovic Silicani, publie un livre blanc qui oppose le contrat à la loi, le métier à la fonction, et la performance individuelle à ce que j’appelle l’efficacité sociale. Aujourd’hui, il faut y ajouter bien entendu la loi du 6 août 2019 qui est celle qui a le mieux prospéré et qui en est même l’aboutissement (lire sur AEF info). 

L’état statistique des modifications portées au statut établi par la DGAFP à ma demande pour les 30 ans du statut, en 2013, chiffrait à 225 le nombre de modifications législatives et à plus de 300 les modifications réglementaires. Parmi ces modifications, certaines étaient pertinentes mais d’autres étaient des dénaturations qui avaient pour but de réaliser un mitage du statut, de mettre des trous un peu partout pour que l’ensemble s’effondre. Je n’ai pas pu obtenir de chiffres équivalents pour le 40e anniversaire du statut. 

AEF info : Quelles ont été les conséquences de ces attaques sur le statut que d’aucuns jugent souple ? Sont-elles à même de jeter les bases d’une possible suppression ? 

Anicet Le Pors : C’est certain. L’argument de fond est que la nature de la gestion publique diffère de celle de la gestion privée. La gestion privée est en effet essentiellement unidimensionnelle : il s’agit de la rentabilité portée par une 

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compétitivité de bon aloi. Ce que l’on a essayé de décalquer sur la fonction publique en parlant de « nouveau management public ». Or le patronat promeut de plus en plus le fait que le secteur privé sert aussi l’intérêt général et le bien commun. Mais la préoccupation de rentabilité reste le moteur de l’initiative privée. 

« Ce n’est pas le statut qui est inapproprié mais le nouveau management public qui est inadéquat pour la gestion publique. » 

À l’inverse, la gestion publique est multidimensionnelle parce que l’intérêt général est multidimensionnel. Une décision publique doit servir la souveraineté de la nation, le modèle social, s’attaquer à la transformation énergétique, numérique, adopter et faire respecter une certaine politique d’asile et d’immigration… Cette différence est essentielle. Ce n’est pas le statut qui est inapproprié mais le nouveau management public qui est inadéquat pour la gestion publique. Les pouvoirs publics cherchent de plus en plus à faire entrer la gestion publique dans les critères de l’entreprise privée. Cela explique d’ailleurs des mesures comme la suppression de l’ENA. 

AEF info : À cet égard, comment percevez-vous la loi de transformation de la fonction publique d’août 2019 ? L’élargissement du recours au contrat, la réforme des instances de dialogue social, l’instauration de la rupture conventionnelle… ouvrent-ils une réelle brèche dans le statut ? 

Anicet Le Pors : C’est le cas, ne serait-ce par exemple qu’en ce qui concerne les organismes paritaires. En août 1981, j’avais publié une circulaire recommandant au contraire de revivifier les comités techniques paritaires qui avaient des responsabilités en matière de gestion. La première caractéristique de cette loi est d’aligner le public sur le privé, comme aboutissement de tout un processus : la réforme du Code du travail, qui tente de faire de l’entreprise la référence majeure, et la suppression du statut des cheminots ont ouvert la voie. La stratégie est cohérente, hormis l’opération Action publique 2022 qui a été un échec complet, à moins qu’il s’agisse d’un leurre assumé, le Premier ministre d’alors, Édouard Philippe, annonçant le contenu de la loi dès février 2018… 

Concernant les dispositions de la loi, l’élargissement du recours au contrat est intéressant. Les adversaires du statut ont un temps pensé, au moment de la loi Galland de 1987, que passer par la fonction publique territoriale suffirait à détruire le statut. Mais cela n’a pas été possible (la loi de 1983 avait été soutenue par l’ensemble des organisations syndicales) et s’est traduit notamment par un assouplissement du recrutement des contractuels. 

Un autre volet notable est le renforcement du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif qui passe par exemple par la suppression des grands corps. L’exécutif veut en effet une fongibilité la plus poussée possible du vivier dans lequel il va recruter ses responsables et en faire des représentants plus politiques qu’administratifs. 

« Parmi les principaux risques engendrés par [la loi d’août 2019], le premier est le mélange des finalités privées et publiques. » 

loi, le premier est le mélange des finalités privées et publiques qui, de par la confusion des intérêts publics et privés, favorise les conflits d’intérêts. Par ailleurs, cela permet une captation de l’action publique par les puissances économiques qu’a illustrée le recours aux cabinets privés de conseil. Autre illustration, le développement du rétro-pantouflage. 

AEF info : Le système de rémunération est à bout de souffle. Après le protocole d’accord PPCR en 2016, le gouvernement s’apprête à ouvrir à nouveau ce chantier. Que préconisez-vous en la matière, notamment pour améliorer l’attractivité de la fonction publique ? 

Anicet Le Pors : Deux éléments participent à l’attractivité de la fonction publique : la rémunération et les moyens budgétaires alloués aux services publics. La rémunération, c’est 80 % de l’attractivité. On peut évoquer différentes enjolivures qui peuvent mériter débat, mais le gouvernement trompe les gens en parlant d’attractivité. Je tiens à rappeler Dépêche n° 695392 • Toute reproduction ou transmission de cette dépêche est strictement interdite, sauf accord formel d’AEF info. 4/

qu’avant 1983, le moment le plus important de l’action syndicale dans la fonction publique était la négociation salariale, qui durait des semaines et prévoyait plusieurs rendez-vous dans l’année. 

Ces discussions avaient des conséquences sur l’ensemble des retraités mais aussi sur l’ensemble du secteur public, y compris les entreprises publiques. À titre de comparaison, le dernier rendez-vous salarial, le 12 juin, s’est réduit à une demi- journée de déclaration unilatérale. Pour consolider les dispositions existantes, nous avions inscrit dans la loi de 1983 le droit à la négociation des organisations syndicales sur la question des rémunérations. Or elles n’ont plus droit au chapitre aujourd’hui. 

AEF info : Voyez-vous d’un œil favorable les possibilités de mobilité simplifiée public/privé des agents, défendue par un certain nombre de politiques, arguant qu’elle permettrait le transfert de compétences recherchées (droit, cybersécurité…) ? 

Anicet Le Pors : Les politiques qui défendent l’idéologie managériale du privé ne peuvent qu’être favorables à une immixtion du privé dans le public. L’apport du privé peut certes être utile au public mais il ne faut pas tout mélanger. Il faudrait plutôt ouvrir de nouveaux chantiers essentiellement dans trois domaines. Tout d’abord le domaine théorique : qu’est-ce que le service public aujourd’hui, quel est son périmètre ? Qu’appelle-t-on l’efficacité sociale si ce n’est pas la performance individuelle ? Comment intégrer une approche multicritère dans la décision publique ? 

Deuxième domaine, la décision juridique. La mobilité a été érigée dans le statut de 1983 comme une garantie fondamentale, pas comme une obligation. Pourquoi donc les administrations ne respectent pas cette garantie ? La responsabilité est assez bien écrite dans le statut de 1983. Mais à l’évidence, cela n’est plus si clair. 

Enfin, troisième volet, celui de la méthodologie. Il faut une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences sur le moyen et le long termes dans la fonction publique. Or la gestion des effectifs est aujourd’hui commandée par l’annualisation budgétaire. 

AEF info : Les lois statutaires sont codifiées depuis mars 2022. Que pensez-vous de la création du code général de la fonction publique ? 

Anicet Le Pors : Je suis favorable à la codification. Il est utile de mettre de l’ordre dans un ensemble législatif devenu trop complexe voire contradictoire. Le conseiller d’État Guy Braibant, qui avait été président de la commission nationale de codification, ne manquait pas de rappeler que la codification doit se faire à droit constant tout en ajoutant que rien n’interdit de faire du droit intelligent constant. Ce qui signifie prendre ses responsabilités dans les changements de mots qui peuvent entraîner des glissements sémantiques. 

« Les premiers articles du code général de la fonction publique mentionnent le dialogue social afin d’accréditer l’idée que l’on fait du dialogue social, ce qui n’est pas vraiment le cas.

Mais cela peut servir à introduire des notions qui n’existaient pas dans le droit antérieur. C’est le cas du dialogue social, qui ne figurait pas dans la loi de 1983 alors qu’il était pratiqué régulièrement. On ne parle en effet jamais autant du dialogue social que quand il n’y en a pas… Or, les premiers articles du code mentionnent le dialogue social afin d’accréditer l’idée que l’on fait du dialogue social, ce qui n’est pas vraiment le cas. 

Cependant, la codification a l’avantage de réunir les dispositions des quatre lois statutaires des années 80 qui séparaient les trois fonctions publiques. Cela établit une base pour une réflexion commune des trois versants, notamment au plan syndical, sur des problématiques d’intérêt commun. Cela devrait être le moyen de faire que la réalité rejoigne le droit. En matière de droit de la fonction publique, c’est l’unité et le statut qui ont prévalu sur l’état de division dans lequel les fonctions publiques demeurent néanmoins. 

ANNIVERSAIRE

Entretien réalisé par Aurélien SOUCHEYRE

Quarante ans après la mise en place du statut de la Fonction publique de 1983, le ministre communiste de l’époque, Anicet Le Pors, revient sur les conquêtes alors obtenues, mais aussi sur la situation des fonctionnaires aujourd’hui.

Le cadre général de la fonction publique fête ses 40 ans, ce jeudi 13 juillet. A l’époque, beaucoup lui prédisaient une fin prématurée. Mais le « statut » qui organise une fonction publique au service de l’intérêt général est toujours là, né des travaux d’Anicet Le Pors et de son directeur de cabinet, René Bidouze, dirigeant national des fonctionnaires CGT imposé à ce poste contre l’avis de François Mitterrand.

Vous considérez que le statut de la fonction publique relève de l’enjeu de société, et même de civilisation. Pourquoi ?
La raison principale, c’est que la fonction publique a vocation à servir l’intérêt général. Elle s’oppose à la logique du marché, qui est la recherche unidimensionnelle du profit. La fonction publique défend des valeurs d’usage multidimensionnelles qui mêlent santé, éducation, souveraineté, aménagement du territoire, sécurité, assistance sociale, droits individuels et collectifs, recherche et plus encore… Tout cela est impossible à traiter par les axiomes du capitalisme. Le marché attend le retour sur investissement ; le service public, lui, produit l’efficacité sociale. Le statut de la fonction publique organise une administration neutre et intègre, et des services publics libérés du poids du marché. C’est donc un outil essentiel dans une société soucieuse de l’intérêt général. Mais il y a au-delà de cet aspect une tendance lourde depuis Philippe Le Bel à toujours plus d’Etat, toujours plus d’administrations et toujours plus de financements pour répondre aux exigences croissantes des besoins fondamentaux. Cela nécessite des instruments qui accompagnent la volonté de socialisation des sociétés développées. Les classes dominantes sont obligées d’y répondre, pour garder le pouvoir. Mais elles y répondent actuellement avec retard par rapport à la croissance des besoins.

En quoi 1983 constitue-t-elle une date fondamentale dans l’histoire de la fonction publique ?
Il y a trois dates : en 1946, Maurice Thorez, ministre communiste de la Fonction publique, crée le statut fondateur et définit le « fonctionnaire citoyen ». Il conclut son parcours du combattant avec cette phrase : « le fonctionnaire (est) garanti dans ses droits, son avancement et son traitement, conscient en même temps de sa responsabilité, considéré comme un homme et non le rouage impersonnel de la machine administrative ». Michel Debré rétorque que selon lui « le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille, et il se tait. » C’est la définition du « fonctionnaire sujet » issue de l’Ancien régime. Si bien que quand de Gaulle retourne au pouvoir puis révise le statut de fonctionnaire en 1959, on pouvait craindre le pire. Mais il ne revient pas sur le statut de 1946 et en confirme la pertinence, car il a besoin d’une « intendance » qualifiée qui sait se donner elle-même les moyens de répondre à ses objectifs de planification, de modernisation du pays et de développement de sa souveraineté. Lorsque j’interviens en 1983, c’est pour créer un statut fédérateur, qui englobe tous les agents publics possibles. Il y avait 2,1 millions de fonctionnaires quand je suis arrivé, et 4,6 millions quand je suis parti, qui relèvent des défis quotidiens au service de tous. J’ai également renforcé le statut : le fonctionnaire « doit se conformer aux instructions », sauf dans les cas où « l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Il est également « responsable des tâches qui lui sont confiées ». C’est à dire que le fonctionnaire ne doit pas seulement être compétent, il doit être un citoyen complet.

Dans quel état est le statut après 40 ans d’attaques, dont la loi de 2019 sur la transformation de la fonction publique ?
L’alignement du public sur le privé est un objectif central et revendiqué d’Emmanuel Macron. Le président estime que le statut de la fonction publique est « inapproprié ». S’il n’essaie pas de le supprimer directement, sa loi de 2019 constitue une véritable percée puisqu’elle permet l’emploi massif de contractuels en lieu et place des fonctionnaires. C’est un cheval de Troie qui renforce le pouvoir discrétionnaire : je prends qui je veux pour le mettre où je veux. C’était autrefois possible uniquement dans la haute fonction publique, pour environ 500 personnes par an. La suppression des grands corps fait que c’est désormais beaucoup plus : rien n’empêcherait Macron de nommer Benalla préfet s’il le souhaite. Les conséquences risquent d’être lourdes. Le danger se situe aussi dans la captation de l’action publique par le privé, comme le montre le recours croissant aux cabinets de conseils privés, mais aussi le pantouflage et le rétropantouflage, qui brouillent la frontière entre intérêts publics et privés y compris chez ceux qui sont censés être les serviteurs de l’Etat. Pour autant, en quarante ans d’attaques, on a vu le statut de 1983 résister. On le mite, on le dénature, on le met en morceaux, mais il est toujours là. L’architecture de notre fonction publique à trois versants est solide. Les maires ont vu que c’était un encadrement juridique fort, qui rend beaucoup plus difficile le clientélisme. Notre fonction publique est d’ailleurs très peu corrompue, comparée à celles d’autres pays. Et le nombre de fonctionnaires augmente malgré les objectifs de Macron. Nous en avons 5,7 millions aujourd’hui, soit 20 % de la population active, dédiée à l’intérêt général.

Que répondez-vous à ce procès régulier : le statut de la fonction publique ne permettrait pas la sanction, et protègerait les fonctionnaires incompétents ?
Je dirai que les sanctions pour manquement existent. Le statut n’est pas un blanc seing. Mais les fonctionnaires, dans la masse des salariés, sont en moyenne les plus instruits et les plus compétents, ceux qui ont fait le plus d’études. Que certains ne jouent pas le jeu n’est pas propre à la fonction publique, et n’en constitue pas une caractéristique globale, loin de là. Très majoritairement, les Français ont d’ailleurs une bonne image de la fonction publique et de son rôle. Mais les fonctionnaires eux-mêmes considèrent souvent qu’ils sont mal vus. Il y a là une discordance entre l’opinion publique globale et ce que les fonctionnaires en perçoivent.

Quel regard portez-vous sur la précarisation des fonctionnaires qui s’opère depuis des années ?
« L’attractivité » est le nouveau mot à la mode. Mais portons le salaire des professeurs des écoles français au niveau de celui des Allemands et nous verrons que nous n’aurons plus de problème « d’attractivité ». Il s’agit donc d’un choix politique, car la France a largement les moyens de mieux rémunérer ses fonctionnaires. La dégradation de la fonction publique tient à deux choses : il n’y a plus eu de grande négociation sur les salaires des fonctionnaires depuis 1983, date à laquelle j’ai quitté le ministère. Cela durait deux à trois mois, avec les syndicats, puis les hausses obtenues rayonnaient pour l’ensemble des salariés, y compris du privé, et pour tous les retraités. Cette question n’est donc pas seulement celle des fonctionnaires, même si depuis des décennies il est incontestable qu’il y a eu une forte dégradation des rémunérations les concernant. Désormais, les décisions de revalorisations, quand elles ont lieu, sont prises en trois heures de façon unilatérale par le gouvernement, sans négociation, et se montrent insuffisantes. L’autre facteur de « perte d’attractivité », c’est bien sûr les moyens alloués : il y a un sentiment de déclassement devant les conditions d’exercice de certains métiers, qui va jusqu’à une perte de sens et une remise en cause de la capacité réelle d’œuvrer pour l’intérêt général. Nous avons donc du pain sur la planche pour garantir pleinement une fonction publique dotée de moyens qui lui permettent de s’épanouir autour des trois piliers de 1983 : égalité, indépendance et responsabilité.
Entretien réalisé par Aurélien Soucheyre

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40 ans de la loi sur la fonction publique – Pour des services publics du XXIe siècle

Publié le 13/07/2023 par PCF

Le statut de la fonction publique française est le fruit de conquis sociaux obtenus au fil des décennies. On le doit essentiellement à l’action de deux ministres communistes, Maurice Thorez d’une part, qui créa le statut général des fonctionnaires par la loi du 19 octobre 1946, et Anicet le Pors, qui unifia les trois fonctions publiques et dont nous fêtons le 40e anniversaire de la loi. 

Le statut de la fonction publique, étendu et renforcé par la loi du 13 juillet 1983, a permis de garantir aux usager·es la neutralité, l’égalité de traitement, le respect du cadre légal et des missions du service public, contre les influences de la finance et des pouvoirs en place. Il a donné aux fonctionnaires les moyens d’exercer leur citoyenneté et leur indépendance. 

Ce statut fut le résultat de quatre choix essentiels : la notion de fonctionnaire citoyen, héritée de la loi de 1946 ; le système de la carrière couvrant l’ensemble de la vie professionnelle de l’agent ; le respect d’un juste équilibre entre le principe d’unité de la République et celui de libre administration des collectivités territoriales ; la référence à trois principes essentiels ancrés dans notre histoire : l’égalité, l’indépendance, la responsabilité.

Le statut de la fonction publique est constitutif de notre nation et de nos services publics en leur permettant de se dégager des lois du marché.

C’est pourquoi le statut général des fonctionnaires, tout au long des 40 dernières années, n’a cessé d’être attaqué, soit sous forme d’offensives frontales soit par le moyen de transformations souterraines. 

C’est la cas de la réforme engagée par la loi de 2019 contribuant à aligner le public sur le privé, au recrutement massif de contractuel·les et au renforcement du pouvoir discrétionnaire des exécutifs ; ou encore le scandale de l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques, comme l’a révélé le rapport d’Éliane Assassi dans le cadre de la récente commission d’enquête du Sénat.

Le PCF porte le projet de renforcer le statut de la fonction publique pour construire des services publics à la hauteur des défis du XXIe siècle. 

La crise financière de 2008, ou plus récemment la crise du Covid, ont montré à quel point nos services publics sont essentiels pour répondre aux besoins de la population. Et c’est par le service public que nous relèverons les défis du XXIe siècle que sont la réponse aux besoins sociaux et la lutte contre le réchauffement climatique, des défis qui permettraient de créer des millions de postes susceptibles d’entraîner des vocations parmi les jeunes. 

Cette ambition implique d’ouvrir en grand le chantier d’une transformation progressisste de la fonction publique ! C’est ainsi que nous pourrons approfondir la notion d’intérêt général, étendre le secteur public, développer l’efficacité sociale, faciliter la mobilité professionnelle, renforcer les droits et les pouvoirs d’intervention des agents et des usager·es.

Nous sommes à un moment de l’histoire où la promotion des biens communs, la solidarité et la coopération sont une exigence pour un développement pacifique de l’humanité. Dans notre pays, ces différents concepts se condensent en une idée : le service public. 

Ensemble, agissons pour un nouvel âge d’or des services publics !


Parti communiste français,

Paris, le 13 juillet 2023

À l’occasion du 40e anniversaire de la loi du 13 juillet 1983, l’AJFP a rencontré Anicet Le Pors, ministre de la Fonction publique de 1981 à 1984 et conseiller d’État honoraire. Le «père fondateur» du statut général évoque pour nous la genèse de la loi et les attaques dont le statut a rapidement fait l’objet. Il revient égale- ment sur la pérennité du statut et sur sa modernité ain- si que sur les enjeux actuels auxquels est confrontée la fonction publique. 

AJFP : La loi du 13 juillet 1983 célèbre actuellement ses 40 ans. Quel regard général posez-vous sur l’évolution de la fonction publique ces dernières décennies ?

Anicet Le Pors  : Il convient de replacer cette évolution  dans le très long terme. Trois tendances lourdes, pluriséculaires, peuvent être dégagées qui conditionnent encore aujourd’hui l’évolution dans les dernières décennies. Une extension des administrations de l’État et des autres collectivités publiques. Une socialisation des moyens et des financements publics. Une maturation de principes et de concepts : intérêt général, services publics, fonction publique. Malgré le « tournant néolibéral » ayant entraîné une « politique de la rigueur » à partir du printemps,1983, le nombre de fonctionnaires ou assimilés est passé de 1 million en 1946, exclusivement de l’État, a aujourd’hui 5,7 millions couvrant les services de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Durant cette période, la fonction publique a dû faire face à un très fort développement des besoins sociaux, à une véritable révolution, informationnelle, au changement considérable intervenu dans les contextes nationaux et internationaux, aux problèmes posés par le changement climatique, etc.  En dépit des défaillances de l’action publique, de l’insuffisance des moyens, les  collectifs de base des services publics ont su relever les défis posés par les différentes crises et notamment en dernier lieu la crise sanitaire. Dès lors, la fonction publique et le statut général des fonctionnaires sont devenus de véritables enjeux de société, de civilisation.

Quelles motivations ont donné naissance à un statut commun à l’ensemble des agents publics titulaires au début des années quatre-vingt ?

Lors de l’alternance politique, dès 1981, le président de la République, François Mitterrand, ayant fait de la décentralisation une priorité, chargea le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre d’élaborer un projet de loi en ce sens.  L’avant-projet dont j’eus connaissance prévoyait bien un renforcement des garanties statutaires pour les agents publics des collectivités territoriales, mais en renvoyant leurs réformes au code des communes dans lequel elles étaient jusque-là insérées. Craignant alors l’instauration d’une fonction publique à deux vitesses, j’intervins à l’Assemblée nationale lors de la présentation du projet le 27 juillet 1981 soit un mois après mon entrée au gouvernement et je fis la proposition suivante :« la mise en place pour les personnels locaux d’un statut calqué sur celui de la fonction publique de l’État, c’est-à-dire sur le statut général des fonctionnaires. Il y a donc la une importante œuvre législative à prévoir, dont le champ d’application couvrira l’ensemble de la fonction publique nationale et locale. »^[1]. Après débat, le premier ministre Pierre  Mauroy  validât cette démarche d’unification statutaire.  

L’élaboration du statut composé de quatre lois dura près de cinq ans. On peut considérer aujourd’hui qu’il est le résultat de quatre choix. Celui de la conception du fonctionnaire-citoyen par opposition à celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu pendant un siècle et demi antérieurement, c’est un héritage du statut de 1946. Le choix du système de la carrière conférant au fonctionnaire la propriété de son grade, garantie de son indépendance contre le système de l’emploi le liant excessivement à un métier.  Le choix d’un juste équilibre entre unité et diversité, donnant lieu à la construction d’une fonction publique « à trois versants ». Le choix de trois principes ancrés dans notre histoire : égalité, indépendance, responsabilité.

À quels obstacles avez-vous dû alors faire face 

Une fois tranchées les questions de l’orientation statutaire et de l’architecture d’ensemble du nouveau statut, les obstacles ont pu être aisément franchis. Au terme d’une négociation longue et approfondie, les organisations syndicales soutinrent unanimement le projet. Les maires et leurs associations manifestèrent des craintes que ce nouvel encadrement statutaire réduisit leurs prérogatives ; aujourd’hui, ils soutiennent majoritairement e statut. L’opposition parlementaire, fut discrète, faute de « grain à moudre ». Si le premier ministre Pierre Mauroy apporta son aide constante à la réforme, le président de la République, François Mitterrand, s’en désintéressa largement. Il ne découvrit en réalité le travail accompli que lors du passage en conseil des ministres, à l’automne 1985, du projet de loi sur le titre IV du statut relatif à la fonction publique hospitalière. Imprégné sans doute de l’idéologie néolibérale à laquelle il s’était rallié, il critiqua vivement ces lois trop lourdes qui, selon lui, pèsent sur l’administration. Mais c’était trop tard ^[2]…

En dépit des attaques que le statut a rapidement subies, il demeure encore 40 ans après ? Qu’est-ce que cela vous inspire ?

Parce qu’il est un outil essentiel d’une société soucieuse de l’intérêt général, le statut   s’oppose naturellement aux tenants d’une société de marché. Ces derniers préféreront toujours le recours à la panoplie d’instruments du « droit souple » (charte de bonne conduite, code de déontologie, contractualisation, etc.) plutôt que la régulation par le droit positif concourant à une certaine démarchandisation des rapports sociaux. En 40 ans, le statut a subi de nombreuses attaques frontales. dont je ne donne ici que quelques repères : en 1987, la loi Galland relative à la fonction publique territoriale change pour le symbole  les corps en cadres et ressuscite le système des « reçus-collés » dans les concours ; en 2003,  le rapport annuel du Conseil d’État préconise de faire du contrat une « source autonome du droit de la fonction publique » ; en 2007 le président Sarkozy, se prononce en faveur de contrats de droit privé négociés de gré à gré ; en 2008, le livre blanc Silicani oppose le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale ; enfin, la loi dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019  débouche sur une tout autre conception de la fonction publique. Par ailleurs, des centaines de modifications du statut, souvent des dénaturations, sont intervenues, tendant à provoquer un véritable « mitage » du texte. S’il a été profondément défiguré, le statut a résisté à tout cela. J’y vois deux raisons : d’une part, la solide architecture juridique de la fonction publique « à trois versants », d’autre part, cet ensemble statutaire a été fondé sur des principes générés par l’histoire nationale que je viens de rappeler.

Le statut, longtemps conçu comme un élément de protection des agents, est à présent présenté par certains comme synonyme de rigidité. Comment expliquer ce changement d’appréhension ?

Ce n’est pas nouveau. La question de la plus ou moins grande rigidité du statut mériterait un débat. Mais ceux qui l’évoquent n’avancent jamais de justification concrète de leur critique. On peut observer trois types de comportements à cet égard. D’abord, celui des partisans de l’économie néolibérale adversaires résolus de toute réglementation, encadrant leurs actions et qu’i ne s’embarrassent pas d’apporter la preuve de ce qu’ils avancent. Il y a ensuite ceux qui, par facilité ou intérêt préfèrent recourir à des agents contractuels plutôt que de recruter des fonctionnaires. Il y a enfin ceux qui confondent règles statutaires et actes de gestion administrative.  En fait, ce sont les auteurs des attaques que je viens de rappeler, qui, introduisant et développant de l’hétérogénéité dans les dispositions statutaires ont nui à la comparabilité des situations et par la fête obstacle, à la mobilité érigée en 1983 au rang de garantie fondamentale des fonctionnaires. 

Que répondez-vous à ceux qui estiment que le statut général est 

désormais inapproprié face aux enjeux actuels ?

C’est Emmanuel Macron qui le premier a qualifié d’ « inapproprié » le statut^[3], sans pour autant analyser sérieusement la réalité de la fonction publique et la nécessité de son évolution. Or, c’est cela qui permet de faire face aux enjeux de notre époque. La réalité de la fonction publique, c’est d’abord l’expression d’un travail collectif. On ne peut réaliser une réforme pertinente de la fonction publique sans le soutien des fonctionnaires et de leurs organisations syndicales représentatives. C’est pourquoi le statut de 1983 a introduit le droit à la négociation de ses organisations, droit largement méconnus depuis la fin des années 1980. Dans les crises, les collectifs de base ont fait la preuve de leur esprit de responsabilité et de leur capacité d’initiative dans le cadre de services publics. C’est aussi une réalité structurelle, impliquant une juste évaluation des qualifications et leur organisation au sein de catégories, corps, statuts particuliers assortis de grilles indiciaires correspondantes. C’est seulement sur cette base que peut être mise en place une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences tenant compte des évolutions technologiques et de celles des besoins de la population, et conduites, dans le cadre d’une planification démocratique, les transitions sociale, institutionnelle, climatique, numérique, énergétique et d’autres qui vont s’imposer. C’est aussi une réalité de long terme, qui ne peut être traitée dans la seule référence au principe de l’annualité budgétaire. C’est  l’instrument par excellence du collectif, du structurel et du prospectif.

La conception de la fonction publique qui se dégage de la dernière loi majeure en la matière, la loi du 6 août 2019, est éloignée de celle des statuts de 1946 et 1981. De quels écueils cette loi est-elle selon vous porteuse ?

Il s’agit, en effet, d’une tout autre conception de la fonction publique, une dérive vers une fonction publique d’emploi, voire une généralisation du spoil system américain. Les attaques contre le statut évoquées précédemment ont été accompagnés d’une succession d’actions publiques, pernicieuses car toutes  motivées par la volonté de réduire les financements nécessaires aux services publics et souvent élaborées avec le concours d’organismes privés tels que les sociétés Mac Kinsey et Cap Gemini comme l’a révélé un récent rapport du Sénat. Il s’agit notamment de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2006, de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2008, de la Modernisation de l’action publique (MAP) en 2013, du Comité action publique 22 (CAP 22) en 2017. Aucune de ces opérations n’avait de bases rationnelles, scientifiques. Le gouvernement n’a pas osé publier un rapport attendu début 2018 de CAP 22 en raison de son caractère trop ostensiblement affiché par l’idéologie managérial du privé. CAP 22 fut donc un leurre. Mais si la démarche annoncée fut chaotique, la stratégie, elle, était clair. Elle a consisté au début du précédent quinquennat à parachever une réforme néolibérale du code du travail  pour faire de l’entreprise privée la référence sociale majeure valable pour le public comme pour le privé, puis à supprimer le statut des cheminots, ce qui ouvrit la voie à la remise en cause du statut général des fonctionnaires par la loi du 6 août 2019. On peut résumer cette dernière par ces trois caractéristiques dominantes : un alignement du public sur le privé, un recrutement massif de contractuels, un renforcement du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif. Sur de telles bases, on peut craindre : une confusion des finalités de l’action publique entre intérêt général et intérêts particuliers, une multiplication des conflits d’intérêts, une captation de l’action publique par les puissances financières dominantes.

Quel regard portez-vous sur le code général de la fonction publique, dont la partie législative est entrée en vigueur en mars 2022 ?

L’éminent juristes du droit administratif, mon ami Guy Braibant, qui présida la Commission nationale de codification disait malicieusement : « La codification, s’effectue à droit constant, mais il n’est pas interdit de la faire à droit intelligent constant ». Il voulait dire par-là que si le codificateur  doit respecter strictement le sens des dispositions législatives ou réglementaires qu’il codifie, il peut dans le choix des mots ou l’agencement des règles, apporter des modifications qui éclairent leur compréhension. Il n’ignorait pas les risques alors encourus, si ces modifications dépassaient la marge d’ajustements raisonnables. Partisan moi-même de la codification des textes, chaque fois que cela est possible et utile, je me suis réjouis d’être appelé à rapporter devant l’assemblée générale du conseil d’État pour  la dernière fois dans ma carrière au sein de la juridiction sur la codification de la partie législative du code de la route. Mon rapport à la codification est moins satisfaisant s’agissant de la fonction publique. Dans les derniers jours de l’élaboration de la loi du 13 juillet 1983, a surgi la proposition d’une codification générale de cette loi et de celles à venir sur les trois versants de la fonction publique. Cette proposition a soulevé la colère des organisations syndical.es qui ont cru y voir la substitution de la notion de statut par celle de code. Je me suis opposé moi-même à cette manœuvre de dernière minute qui n’a pas abouti. Avec la codification des quatre lois statutaires de 1983–1986, la question est plus sérieuse et peut discréditer la notion même de codification. D’abord parce qu’elle s’applique  à une matière devenue très hétérogène par l’ampleur des dénaturations intervenues depuis 1983 ; un assainissement préalable aurait été nécessaire, impossible dans les conditions politiques actuelles. Ensuite, parce que le réaménagement  peut cacher des arrière-pensées, par exemple au début du code  surgit le thème du dialogue social, alors que toutes les organisations syndicales se plaignent de sa déficience. Enfin, parce  qu’il se dégage de cette codification qu’elle est réalisée davantage dans un esprit de direction des ressources humaines, plutôt que d’affirmation des droits et obligations des fonctionnaires et de l’équilibre à établir entre l’unité et la diversité des fonctions publiques correspondant aux trois versants.

Quel est selon vous le principal levier pour lutter contre cette crise d’attractivité ?

Il fut un temps, dans ma Bretagne d’origine, où parlant d’un fonctionnaire, on disait qu’il avait de la chance et l’honneur de travailler « sous l’État ». On n’entend plus cela, mais je pense néanmoins qu’il en reste quelque chose dans la culture populaire. L’attractivité des emplois occupés par les fonctionnaires doit s’apprécier aujourd’hui dans un contexte de crise de société aux multiples dimensions où les fonctionnaires ont souvent été en première ligne. Au cours des dernières décennies, ils ont été souvent dénigrés, l’insuffisance de leur rémunération a nourri chez eux le sentiment d’un déclassement social, le manque de moyens et la dégradation des conditions de travail ont  pu les faire douter de leur utilité. Et ils ont fait savoir tout cela. Comment s’étonner dans ces conditions de la faible attractivité des emplois occupés par ces fonctionnaires ? Le statut ne figure pas parmi les causes de cette situation, mais si son évolution conduisait à un recrutement massif de contractuels, la garantie d’emploi qu’il assure en serait évidemment réduite et la situation aggravée. En réalité, si elle n’est pas la seule, la faiblesse des rémunérations apparaît comme la cause principale de l’inatractivité des emplois de la fonction publique. Il ne s’agit pas d’une question statutaire, mais d’un problème politique, dont la solution dépend de la seule volonté du gouvernement.  Il est aussi parfois avancé que l’individualisation des traitements par la rémunération au mérite permettrait à chacun de tenter sa chance et serait par-là un facteur d’attractivité. Mais déjà aujourd’hui le mérite peut être récompensé par la promotion interne, et si cette reconnaissance devait être traitée par des primes, la conséquence serai sans doute une division des collectifs de travail. Le nouveau management public (NMP) n’est pas non plus la solution, il a échoué partout, entraînant dans son fiasco, l’École nationale d’administration (ENA) qui prétendait en être le temple. Si, avec le relèvement substantiel des traitements des fonctionnaires, les moyens attribués aux administrations étaient fortement accrus cela serait de nature à renforcer les liens de la nation et de sa fonction publique et l’engagement des citoyens dans le service public.

Comment le syndicaliste que vous avez été observe la récente réforme du dialogue social dans la fonction publique ?

J’ai effectivement siégé au sein des commissions administratives paritaires (CAP), qui examinaient la situation individuelles des agents (recrutement, affectation, promotion, discipline, etc.) et dans les comités techniques paritaires (CTP) qui étaient saisis de problèmes relatifs à la gestion des services. L’une de mes premières décisions comme ministre a été de demander aux administrations de faire vivre plus intensément ces organismes qui, bien que de caractère seulement consultatif, étaient de véritables lieux de concertation, entre représentants de l’administration et du personnel. Malheureusement, ils ont perdu toute signification par la réduction progressive puis la suppression du paritarisme et de leurs compétences. La loi de transformation de 2019 a réduit au strict, minimum les lieux de contacts entre les décideurs administratifs et les organisations syndicales ou les représentants du personnel. Les lignes directrices de gestion prévues par la loi  soulignent le caractère vertical de la prise de décision administrative.  Je crois bon de rappeler que le statut de 1983 a bénéficié du soutien de l’ensemble des organisations syndicales après une très longue période de négociation approfondie, sans que l’on évoque à aucun moment la nécessité d’un dialogue social puisqu’il avait lieu effectivement. Aujourd’hui, on parle d’autant plus de dialogue social, qu’il n’y a pas de dialogue social.

Sur quels terrains prioritaires devrait aujourd’hui se développer le dialogue social dans la fonction publique ? Aucun des grands thèmes de société actuels ne saurait a priori être écarté s’il convient de se garder des modes et des idéologies de substitution qui prospèrent. Par ailleurs, il importe de considérer que la fonction publique n’appartenant pas aux fonctionnaires mais à la nation tout entière, les accords collectifs internes ne  sauraient s’imposer à la loi. C’est donc sur le champ statutaire que doivent être ouverts les chantiers prioritaires. Ils sont, à mon avis, de trois ordres. Théorique d’abord. De nombreux travaux ont fait fructifier l’héritage de l’école du service public de Bordeaux à la fin du XIXe siècle, mais avec l’évolution technologique et l’expansion diversifiée des besoins dans un contexte social élargi, une mise à jour serait sans doute utile. J’ai évoqué à plusieurs reprises la notion d’efficacité sociale qui identifie le service public multidimensionnel par rapport à la performance individuelle et l’objectif de rentabilité unidimensionnelle de  l’entreprise privée, il reste à rendre le concept opérationnel. Juridique ensuite. La mobilité est devenue une garanties statutaire fondamentale, la responsabilité est au cœur de la conception du fonctionnaire-citoyen, ces principes  familiers auraient besoin d’une explicitation en droit. Méthodologique enfin. Il s’agit notamment d’une refonte générale du système des grilles indiciaires presque inchangées depuis des décennies ; c’est la condition pour mettre au point une véritable gestion prévisionnelle programmée des effectifs et des compétences donnant toute sa portée au calcul économique et sa place à la démocratie par le dialogue social. Ce n’est pas seulement l’affaire de l’administration, c’est celle aussi de l’ensemble des fonctionnaires et de leurs organisations.

En quoi le siècle actuel pourrait être l’« âge d’or » du service public, pour reprendre une expression de votre livre La fonction publique du xxie siècle ? 

Nous sommes sortis d’un XXe siècle, que l’on peut qualifier de prométhéen, dominé par de grandes idéologies messianiques : la théorie néoclassique pour les libéraux, le réformisme redistributif pour les socio-démocrates, le marxisme pour les communistes. Elles se sont affaissées à la fin du siècle, laissant place à une réaction néolibérale hostile à toute réglementation susceptible de faire obstacle à la domination de l’économie de marché. Certains ont cru pouvoir déduire de cette évolution la fin de l’histoire, d’autres ont théoriser sur le chaos ou le déclin.  La complexité de la situation actuelle s’accompagne d’une perte de repères. La multiplicité des crises environnementale, sanitaire, sociale, financière, numérique, etc. ont bien le caractère d’une mutation à l’œuvre.  Mais notre époque est aussi celle de la prise de conscience par les peuples de l’unité de destin du genre humain. C’est celle du développement des interdépendances, des coopérations, des solidarités, des progrès scientifiques, de l’affirmation de valeurs universelles, idées qui se condensent, en France, dans le concept de services public. Loin de disparaître dans les crises du néolibéralisme, la nécessité du recours aux services publics s’est affirmée, sous forme du développement de l’intervention de l’État et des collectivités publiques, par l’augmentation des financements rendus indispensable pour garantir la cohésion sociale et une satisfaction minimale des besoins fondamentaux, comme construction intellectuelle susceptible de compenser l’affaissement idéologique de ce début de XXIe siècle, une loi de nécessité capable d’ouvrir effectivement un « nouvel âge d’or du service public.

Dans cette perspective, la fonction publique dont les effectifs représentent, dans notre pays, les quatre cinquièmes de l’ensemble des effectifs des services publics. Au service de l’intérêt général, elle en couvre toutes les composantes régaliennes et non régaliennes : souveraineté, santé, éducation, sécurité, recherche, assistance sociale, aménagement du territoire, droits Individuels et collectifs, etc. Grâce au statut général des fonctionnaires, modernité inscrite dans l’histoire, fondé sur des principes républicains, il garantit les conditions d’une administration neutre, intègre, et efficace. Pour autant, la fonction publique ne peut, à elle seule, résoudre les problèmes posés par les crises diverses, il lui faut en tout état de cause, le soutien d’une volonté politique de promotion et des moyens appropriés. Deux conditions qui lui font cruellement défaut aujourd’hui.

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^[1] JO des débats de l’Assemblée nationale, le 28 juillet 1981 p. 321-322.

^[2]  Anicet, Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXIe siècle, Paris, Editions de l’Atelier, 2^e  édition, p. 75, 2021.

^[3] Le  Point, 31 août 2017

« Nous vivons dans une société en constante évolution, aiguillonnée par les échanges intellectuels, culturels et artistiques, par les progrès techniques et scientifiques, l’évolution des processus de production, par l’abondance d’informations, de savoirs et de richesses. Mais, nous vivons aussi dans une société confrontée aux périls majeurs que sont les inégalités et les dominations de toutes sortes, en particulier les inégalités de revenus, qui explosent, et l’accaparement du patrimoine par un petit nombre, les libertés publiques qui sont écornées, le changement climatique et l’effondrement de la biodiversité.

Syndicalistes, militantes et militants d’associations, responsables politiques, chercheuses et chercheurs, nous sommes soucieux d’ouvrir des perspectives de transformation sociales et écologiques à même de répondre à ces défis.

Les services publics, un bien irremplaçable

Parce qu’ils permettent de soustraire de la sphère marchande et de la recherche du profit immédiat des pans essentiels des rapports sociaux, parce qu’ils servent l’intérêt général dans une perspective de long terme, soucieuse des ressources et respectueuse des personnes, parce qu’ils privilégient la coopération et la mutualisation dans la mise en œuvre effective des droits pour tous, dans la prise en charge des besoins collectifs, dans la promotion du bien commun, les services publics et la fonction publique sont des atouts précieux.

Aussi, nous refusons et combattons les politiques qui réduisent le champ de l’action publique ou intègrent au cœur même des services publics les logiques du marché, orchestrant la dégradation du service rendu aux populations et la désespérance dont se nourrissent les forces anti-démocratiques. Il est temps d’affirmer que les services publics sont des leviers permettant d’assurer à tous un égal accès aux droits fondamentaux, de faire reculer le sexisme, les inégalités et les discriminations, de mieux répondre aux besoins de la santé de tous et aux défis majeurs qu’impose la catastrophe écologique.

Pour peu qu’on se donne les moyens d’une politique fiscale ambitieuse et juste, les richesses existent aujourd’hui pour financer la réparation des services publics et de la protection sociale, affaiblis par des années de néo-libéralisme et d’austérité, mais aussi pour étendre l’action publique à de nouveaux champs comme l’autonomie face au vieillissement ou la lutte contre le réchauffement climatique.

Des fonctionnaires-citoyens au service de la Nation, de la justice et de la démocratie

Il est temps de reconnaître et de soutenir le rôle des fonctionnaires, dont l’action est entièrement dévouée à l’effectivité des droits, à l’égalité de traitement, à la continuité du service, à la recherche des solutions nouvelles aux problèmes que rencontrent au quotidien les populations, qu’ils soient récurrents ou inédits.

Les discours faussement louangeurs contredits par des politiques rétrogrades ne sont plus acceptables.

Nous plaidons pour une Fonction publique qui place les agents en situation de responsabilité, en les préservant de la soumission aux intérêts particuliers, en leur garantissant des droits individuels et collectifs, en évitant la précarité, tout ceci constituant des garanties pour les citoyens d’une Fonction publique neutre et impartiale.

Parce qu’il est une richesse et un levier majeur de justice sociale, point d’appui pour les conquêtes sociales de tout le salariat, nous affirmons qu’il faut promouvoir le statut général des fonctionnaires, et ainsi réaffirmer le choix d’une fonction publique sous statut, c’est-à-dire à la disposition de la Nation, reconnaissant aux fonctionnaires leur rôle et leurs droits de citoyen ou citoyenne.

Des fonctionnaires qui doivent être véritablement reconnus

Nous avons besoin d’une Fonction publique qui garantisse une rémunération et une retraite dignes, l’exercice d’un métier, l’occupation d’un emploi et le bénéfice d’un grade en rapport avec les qualifications et les missions de l’agent.e, une Fonction publique renforcée par une politique de l’emploi et une politique salariale ambitieuses, indispensables à des services publics de qualité.

Parce que la démocratie sociale est une dimension constitutive d’une société démocratique, il y a urgence à rétablir et à rénover les cadres d’expression et de participation aux décisions, par lesquels les fonctionnaires expriment leurs besoins et leurs revendications, échangent avec la population, afin que le service public reste toujours en phase avec les besoins de celle-ci.

Saluer les 40 ans du statut et lui donner un avenir

40 ans après la loi de juillet 1983 qui institue le statut contemporain, démocratique et fédérateur, résultant d’un siècle de luttes et de conquêtes sociales, nous réaffirmons l’actualité d’un statut, qui ne soit pas un texte sacré, mais la réponse aux exigences, évolutions, mutations de notre époque, sur la base des choix fondamentaux ancrés dans l’histoire.

A l’exact inverse de cette ambition de progrès social, la loi de 2019 dite de «transformation de la Fonction publique», outil permettant tous les reculs, doit être abrogée.

Ensemble, nous agissons et agirons pour un statut porteur d’avenir, de citoyenneté et d’intérêt général. »

Liste des premiers signataires

• ·       Christine Arrighi, députée EELV
• Manon Aubry, eurodéputée, co-présidente du groupe de la Gauche au Parlement européen
• Gérard Aschieri, ancien secrétaire général de la FSU
• Patrick Baudouin, président de la Ligue des droits de l’homme
• Karim Ben Cheikh, député EELV
• Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT
• Manuel Bompard, Député LFI des Bouches-du-Rhône
• Arnaud Bontemps, collectif  « Nos services publics »
• Jean-Marc Canon, responsable de la CGT Fonction publique
• André Chassaigne, député PCF, Président du groupe Gauche démocrate et républicaine à l’Assemblée nationale
• Cyrielle Chatelain, députée EELV, présidente du groupe Écologiste à l’Assemblée nationale
• Catherine Couturier, députée de la Creuse LFI
• Guislaine David, co-secrétaire générale de la FSU-SNUIPP
• Christophe Delecourt, co-secrétaire général de l’union fédérale CGT des syndicats de l’État
• Pierre Dharreville, député PCF des Bouches-du-Rhône
• Vincent Drezet, porte-parole de l’association ATTAC
• Annie Ernaux, écrivain, Proximité Nobel de Littérature
• Jean-Baptiste Eyraud, porte-parole de Droit au logement
• Julien Fonté, secrétaire général du SNUTER-FSU
• Bernard Friot, sociologue
• Sigrid Gérardin, secrétaire générale du SNUEP-FSU, secrétaire nationale FSU à l’égalité femmes-homme
• Julie Gervais, politiste, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
• Bernadette Groison, membre du CESE, ancienne secrétaire générale de la FSU
• Clémence Guetté, députée du Val-de-Marne LFI
• Michel Jallamion, président de la Convergence Nationale des Collectifs de Défense et de Développement des Services publics
• Gisèle Jean, maire de Quéaux, 1ère vice-présidente de la Communauté de communes Vienne-et-Gartempe
• Yves Jean, Président honoraire de l’Université de Poitiers,
• Marietta Karamanli, députée PS
• Anicet Le Pors, ancien ministre chargé de la fonction publique
• Bruno Lévéder, secrétaire national FSU à la fonction publique
• Émilie Moreau, secrétaire nationale FSU
• Mathilde Panot, députée LFI, Présidente du groupe La France Insoumise à l’Assemblée nationale
• Francesca Pasquini, députée EELV
• Willy Pelletier, sociologue à l’Université de Picardie
• Frédéric Pierru, sociologue, chercheur au CNRS
• Natacha Pommet, secrétaire générale de la fédération CGT des services publics
• Valérie Rabault, députée PS
• Jean-Claude Raux, député EELV
• Fabien Roussel, député, secrétaire national du PCF
• Pierre Serna, professeur en Sorbonne, Institut d’histoire de la Révolution française
• Mireille Stivala, secrétaire générale de la fédération CGT de la santé et de l’action sociale
• Ephram Strzalka-Beloeil, président de La Voix Lycéenne
• Baptiste Talbot, coordinateur de la CGT Fonction publique
• Benoit Teste, secrétaire général de la FSU
• Bernard Thibault, ancien secrétaire général de la CGT
• Laurent Tramoni, secteur emploi carrières rémunérations du SNES-FSU
• Boris Vallaud, député PS, président du groupe Socialiste et apparentés à l’Assemblée nationale
• Sophie Vénétitay, secrétaire générale du SNES-FSU
• Céline Verzeletti, co-secrétaire générale de l’union fédérale CGT des syndicats de l’Etat
• Marie-Pierre Vieu, fondation Copernic

Dépêches AFP du 5 juillet 2023

#LDK21 : 40e anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 créant le statut général des fonctionnaires

« En conflit avec la logique marchande qui domine la vie économique », le statut moderne des fonctionnaires « n’a pas arrêté d’être attaqué » depuis sa création il y a quarante ans, estime son créateur, Anicet Le Pors, dans un entretien à l’AFP.

« Le fait d’être attaqué, pour le statut général des fonctionnaires, est un état normal », insiste l’ancien ministre de la Fonction publique de François Mitterrand (1981-1984), qui cosigne mercredi une tribune défendant le statut de fonctionnaire. 

« Comme c’est un instrument majeur de poursuite de l’intérêt général, il s’inscrit en conflit avec la logique marchande qui domine la vie économique et plus généralement la vie des sociétés », juge auprès de l’AFP l’ancien responsable communiste.

Après de premières ébauches de statut en 1946 et en 1959, la loi du 13 juillet 1983 a gravé dans le marbre une série de droits, rapelle Anicet Le Pors, aujourd’hui âgé de 92 ans. 

« Par exemple, le droit de grève n’était pas dans le statut du fonctionnaire! » s’exclame-t-il. 

« La mobilité a été érigée au rang de garantie fondamentale, le droit à la négociation des syndicats a été inscrit dans le statut », comme « le droit à la formation initiale et continue ».

La loi de 1983 « contient la définition du fonctionnaire et tout ce qui est commun aux fonctionnaires » hospitaliers, territoriaux et de l’Etat, résume Anicet Le Pors.

Elle a surtout étendu le statut aux agents des collectivités et des hôpitaux et établissements de recherche. 

De quoi faire exploser les effectifs du secteur public, aujourd’hui composé de 5,7 millions d’agents dont 22% de contractuels, au statut moins protecteur que celui de fonctionnaire.

Selon l’administration, les effectifs de contractuels ont augmenté en moyenne de 3% chaque année entre 2011 et 2021, là où le nombre de fonctionnaires, dont le déroulement de carrière et les progressions salariales sont garantis, est resté stable d’une année sur l’autre.

– Problèmes de recrutement –

Mais Anicet Le Pors l’assure, la tribune publiée mercredi ne révèle pas une « opposition de principe » à l’emploi contractuel.

« Il y a toujours eu des contractuels dans la fonction publique », reconnaît-il.

« Simplement, on tient à ce que les emplois permanents de la fonction publique fassent l’objet d’un recrutement par voie de concours, basé sur le mérite. » 

Or « les contractuels sont circonscrits par définition à une relation bilatérale entre l’administration et un individu pour la réalisation d’un projet ou d’une mission, pendant un temps déterminé ».

« Pendant des décennies, on a recruté des contractuels et puis quand il y en avait beaucoup, on finissait par les titulariser », rappelle Anicet Le Pors.

Une pratique moins courante aujourd’hui, même si l’actuel ministre de la Fonction publique Stanislas Guerini a affirmé en octobre 2022 que le recours aux contractuels n’avait pour lui rien d' »idéologique ».

« S’il y a des recours au contrat et à l’intérim, c’est souvent parce que nous n’arrivons pas à recruter et à titulariser », se défendait-il alors à l’occasion d’une audition à l’Assemblée nationale.

Les employeurs publics sont en effet confrontés depuis plusieurs années à de sérieux problèmes de recrutement, que les syndicats attribuent notamment à la faiblesse des rémunérations. 

Le traitement des fonctionnaires a de fait été quasiment gelé entre 2010 et 2022.

Dans les années 1980, les négociations salariales étaient « une sorte de grand-messe d’une durée de trois mois (…) et ça imprégnait bien au-delà de la fonction publique », raconte Anicet Le Pors.

« Les grandes entreprises étaient très attentives à ce qu’il se passait dans les négociations salariales de la fonction publique », poursuit-il.

« Les syndicats faisaient des demandes, on n’avait des réponses que partielles. Ils en rendaient compte à leurs mandants et revenaient en disant qu’ils avaient consulté, qu’il fallait plus. On lâchait un peu plus et puis le truc recommençait, et ça durait trois mois », sourit l’ancien membre du gouvernement.

Mi-juin, la dernière réunion salariale entre gouvernement et syndicats de fonctionnaires qui a abouti à une hausse des traitements de 1,5% « a duré trois heures », déplore-t-il, même si les discussions étaient engagées depuis plusieurs semaines. 

Pour ses 40 ans, députés de gauche et syndicats défendent lestatut de fonctionnaire

#LDK21 : 40e anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 créant le statut général des fonctionnaires

« Il faut promouvoir le statut général des fonctionnaires »: une soixantaine de députés de gauche, de syndicalistes et d’anciens ministres de la Fonction publique ont défendu le statut de fonctionnaire dans une tribune publiée mercredi par l’agence AEF Info.

« Nous avons travaillé de concert pour produire un texte qui marque cet événement, puis se rassembler et rendre visible l’attachement qui est le nôtre à ce statut« , a déclaré Pierre Dharréville, député communiste des Bouches-du-Rhône, lors d’une conférence de presse rassemblant certains signataires à l’Assemblée nationale.

Quarante ans après la loi du 13 juillet 1983 qui a gravé dans le marbre lestatut des fonctionnaires le droit de grève, de formation ou de négociation pour les syndicats, « nous réaffirmons l’actualité d’un statut, qui ne soit pas un texte sacré, mais la réponse aux exigences, évolutions, mutations de notre époque », écrivent les signataires.

« On a affaibli le statut, mais (…) il est toujours vivant, il faut le faire vivre et on entend bien le faire vivre », a ajouté Benoît Teste, le secrétaire général de la FSU, tout en assurant que la tribune n’était pas une initiative isolée. 

« Elle a vocation à être diffusée, signée largement et être le support d’une campagne », a-t-il ajouté.

La tribune est publiée alors que plus d’un agent public sur cinq (22%) était employé fin 2021 sous le statut de contractuel, moins protecteur que celui de fonctionnaire, selon l’administration.

Le recours aux contractuels a notamment été facilité par la loi de transformation de la fonction publique, adoptée en août 2019. La tribune demande d’ailleurs l’abrogation de « cet outil permettant tous les reculs ».

Le texte a notamment été paraphé par le créateur du statut moderne de fonctionnaire, l’ancien ministre communiste Anicet Le Pors, mais également sa successeure socialiste Marylise Lebranchu, la secrétaire générale de la CGT Sophie Binet ou les présidents des groupes insoumis, socialiste et écologiste de l’Assemblée nationale.

« Il est temps de reconnaître et de soutenir le rôle des fonctionnaires », martèlent les signataires.

« Nous plaidons pour une fonction publique qui place les agents en situation de responsabilité, en les préservant de la soumission aux intérêts particuliers, en leur garantissant des droits individuels et collectifs, en évitant la précarité, tout ceci constituant des garanties pour les citoyens d’une fonction publique neutre et impartiale », ajoutent-ils.

La loi de transformation de la fonction publique est une « loi dangereuse dont la portée est pour ses auteurs même un complexe », affirme à l’AFP Anicet Le Pors. 

« Devoir supprimer l’ENA », depuis remplacée par l’Institut national du service public, « c’est un peu scier la branche sur laquelle on est » assis, souligne-t-il.

« Il y a toujours eu des contractuels dans la fonction publique, je n’ai pas récusé en soi la notion de contractuel », poursuit M. Le Pors, aujourd’hui âgé de 92 ans.

« Simplement, on tient à ce que les emplois permanents de la fonction publique fassent l’objet d’un recrutement par voie de concours, basé sur le mérite », conclut-il.

Dépêche s AEP du 5 juillet 2023

Traduction sur cuivre du statut général des fonctionnaires, la médaille de la fonction publique française permet, à côté des décorations, de reconnaître l’engagement desagents en faveur du service public.

Une médaille symbolisant la conception française de la fonction publique ? L’idée a germé dans la tête d’Anicet Le Pors, alors ministre de la Fonction publique et des réformes administratives, en même temps qu’était lancée l’élaboration du statut général des fonctionnaires en 1982. Un comité de sélection est constitué et un concoursorganisé par la direction des monnaies et médailles. Son thème : donner à voir l’unité et la diversité de la fonction publique française. Une trentaine d’artistes participe. « Il estintéressant de noter que beaucoup ont retenu comme éléments symboliques la SNCF et la Sécurité sociale. Alors que ce ne sont pas des fonctions publiques !» se souvient Anicet Le Pors. C’est le sculpteur Michel Baduel qui est sélectionné. Il lui est toutefois demandé de retravailler le revers.

TIRAGE LIMITÉ

« Derrière la face figurative, qui était dominée par la réalité administrative, nous souhaitions quelque chose de plus symbolique afin d’exprimer le fonctionnement en réseaux. L’une des membres de mon cabinet, dont le mari travaillait dans l’informatique, a proposé de s’inspirer des circuits électroniques imprimés », explique Anicet Le Pors. Frappée par la Monnaie de Paris à quelques centaines d’exemplaires, elle a été remise à l’occasion d’événements, notamment à des maires lors de visites officielles et à dessyndicalistes. Elle n’est plus commercialisée depuis plusieurs années mais peut êtreproduite à la demande par lot de 25 ou 50. Pour le trentième anniversaire du statutgénéral des fonctionnaires, Marylise Lebranchu, à l’époque ministre de laDécentralisation, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, en a fait frapper pourles offrir

aux intervenants du colloque qu’elle avait organisé le 13 juillet 2013. Anicet Le Pors en a passé commande récemment pour honorer les personnes à qui il souhaite « faire plaisir », en particulier à l’occasion des remise de décorations qu’il lui arrive encore d’effectuer.

BEAUCOUP D’ÉMOTION

Objet d’art honorifique, cette médaille est à distinguer de celle du ministère de la Fonctionpublique qui arbore l’hôtel de Castries – siège du ministère –

, et que la plus célèbre cantinière de France, Evelyne Debourg, s’est vu remettre en 2006.« Christian Jacob, alors ministre de la Fonction publique, m’a donné cette magnifiquemédaille en même temps que mon trophée de meilleure cantinière de France. Ça m’a beaucoup touchée car elle est normalement décernée aux énarques », relate EvelyneDebourg, désormais retraitée. Elle était en poste à l’école d’Ebreuil, petite commune de l’Allier de 1 250 âmes.

La médaille de la fonction publique est aussi à différencier des médailles d’honneurrégionales, départementales ou communales qui récompensent les années de services (20, 30 ou 35 ans) rendus aux collectivités. Bien que moins illustres que la création de Michel Baduel, les médailles d’honneur portent en elles le témoignage d’une reconnaissance très appréciée des agents qui les reçoivent. « Il y a toujours beaucoup d’émotion lors de la cérémonie, qui constitue un moment fort de commémoration du temps consacré au service public », constate Yvan Brégeon, directeur général desservices de Pessac (1 000 agents, 65 800 hab., Gironde).

Ce que confirme Lyndia Desnoues, DGS de Champigny-sur-Marne (2 300 agents, 77 500 hab., Val-de-Marne). « Le fait d’avoir servi le service public pendant un certain nombre d’années est officiellement reconnu par la collectivité, les élus, les collègues, lafamille. Sans distinction entre catégories hiérarchiques puisque ce sont les années deservices qui comptent. Tout le monde est à égalité et mélangé », souligne-t-elle.

Encadré(s) :

A la demande

La médaille de la fonction publique peut être frappée à la demande pour 100 à 120 eurosl’unité, selon la quantité commandée.

TÉMOIGNAGE – « Un symbole de transversalité, d’agilité et de modernité »

« J’ai reçu la médaille de la fonction publique des mains d’Anicet Le Pors le jour où il m’a remis les insignes de chevalier de l’Ordre national du mérite. Il ne m’a rien dit sur le moment et me l’a offerte, en aparté, après la cérémonie officielle, en témoignage, m’a-t-il assuré, de mon engagement en faveur du service public. Je ne m’y attendais pas, j’en aiété très touchée. Elle est exposée dans ma bibliothèque à côté des ouvrages que j’apprécie. Car si je suis arrivée là où je suis, c’est grâce à la lecture qui éveille à laréflexivité et à l’esprit critique. Je trouvais qu’elle avait toute sa place à cet endroit. Cette médaille symbolise la conception française de la fonction publique. L’idée detransversalité et d’agilité y était déjà inscrite. Sa modernité apparaît à travers le système de réseaux au revers. C’est sur cette face que sont inscrits mon prénom et mon nom. Et je peux dire que je reste très fière de contribuer, au quotidien, au service public et de faire partie de cette communauté engagée d’agents, dont nous célébrons cette année lesquarante ans. »

Décentralisation, rayonnement, interdépendance…

A l’avers de la médaille est inscrit « fonction publique française » En lettres capitalesentrelacées. Composant une solide architecture, elles se superposent à une carte deFrance stylisée auréolée de rayons. Ces faisceaux symbolisent la décentralisation, qui était, en 1982, une priorité du gouvernement, et le rayonnement de la représentation de la fonction publique française à l’étranger. La composition au revers, avec ses fils et sessoudures analogues à un circuit électronique, exprime à la fois la modernité del’administration et une conception du fonctionnement administratif où l’interdépendancedes fonctions l’emporte sur la hiérarchie des pouvoirs.

Maud  Parnaudeau

Le dernier numéro de la Gazette des communes en date du 12 juin 2023 publie un important dossier pour le 40e anniversaire du Statut général des fonctionnaires. La Gazette a également pris l’initiative d’un colloque sur le sujet le 22 juin et au cours duquel ont été abordés les principaux problèmes actuels : le choix de la fonction publique, le service public producteur de richesse, le principe hiérarchique et la haute fonction publique, la confiance et le respect des usagers, les défis de demain. L’entretien,rapporté ci-dessous est la version longue d’un entretien publié dans le dossier du numéro précité.

«Opérons une réelle transformation progressiste de la fonction publique»

Ministre de la Fonction publique de 1981 à 1984, le « père du statut » revient sur les fondamentaux qui ont prévalu à sa création, analyse les critiques dont il est l’objet et pense ses évolutions sous le prisme sociétal actuel.

1. Il y a quarante ans, pensiez-vous que le statut de fonctionnaire atteindrait cet âge ?

Depuis la deuxième guerre mondiale, trois textes ont exprimé la conception française républicaine de la fonction publique sous la forme d’un statut général des fonctionnaires. Le premier, par la loi du 19 octobre 1946 peut être considéré comme fondateur de la notion de fonctionnaire citoyen opposée à celle de fonctionnaire sujet qui avait  prévalu pendant un siècle et demi auparavant : il comportait 145 articles et avait été adopté à l’unanimité  de l’Assemblée nationale constituante. Le deuxième formulé par l’ordonnance du 4 février 1959, était surtout la conséquence du nouveau partage réalisé par la constitution de la V^eRépublique entre les champs respectifs de la loi et du décret, il ne comportait que 57 articles, mais  s’il abrogeait  le texte précédent, il en  conservait les dispositions fondamentales. Il aura duré 24 ans. Le troisième, initiée par la loi du 13 juillet 1983, s’est voulu fédérateur en incluant dans son champ d’application les agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers et de recherche, alors que les textes  statutaires précédents ne  concernaient que les  fonctionnaires de l’État.  Je me suis moins soucié à l’époque de spéculer sur la durée de vie du statut que de fonder une architecture statutaire rationnelle sur les réalités de la fonction publique : elle est le résultat d’un effort collectif, a un caractère structurel et doit nécessairement s’inscrire dans le long terme. Finalement, le statut fut soutenu par l’ensemble des syndicats, et si les maires exprimèrent alors quelques réserves, ils sont aujourd’hui majoritairement favorables à cet encadrement statutaire qui leur assure une sécurité juridique.

2 . Durant les débats parlementaires sur ce texte, on évoquait déjà le besoin d’une grille indiciaire commune aux fonctionnaires de la FPE et de la FPT, ou encore la rigidité du statut face au besoin de missions courtes. 40 ans après, quel regard portez-vous sur ces remarques qui avaient fait l’objet d’amendements sur ce texte dès 1983 ?

Ces interrogations étaient légitimes et elles  ont fait l’objet de débats. Mais pour en comprendre le sens, elles doivent être éclairées par le contexte de l’époque. Le président de la République, François Mitterrand, ayant fait de la décentralisation une priorité, le ministre de l’intérieur, Gaston Defferre avait été chargé de préparer un projet de loi en ce sens. Si ce projet contenait bien la promesse de garanties statutaires renforcées pour les agents communaux, il les maintenait cependant au sein d’une fonction publique d’emploi, c’est-à-dire liant strictement l’agent a son métier, ce qui avait été à la base de la situation d’infériorité dans laquelle les agents publics de la territoriale avaient été placés jusque-là. Je suis alors intervenu le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale, soit un mois après mon entrée au gouvernement, pour dire qu’il ne pouvait pas y  avoir dans notre pays, deux systèmes de fonction publique et j’ai appelé le Parlement a une importante œuvre législative dont le champ d’application couvrirait l’ensemble de la fonction publique nationale et locale. Cette homogénéisation des garanties pour les agents publics, nationaux, territoriaux, rejoints bientôt par les hospitaliers, afin de faire de tous des fonctionnaires de plein droit. Finalement, le statut fut le résultat de quatre choix essentiels. La notion de fonctionnaire citoyen héritée de la loi de 1946. Puis, le système de la carrière couvrant l’ensemble de la vie professionnelle de l’agent. Ensuite, le respect d’un juste équilibre entre le principe d’unité de la République et celui de libre administration des collectivités territoriales conduisant à la création d’une fonction publique à « trois versants ». Enfin, la référence à trois principes essentiels ancrés dans notre histoire : l’égalité, l’indépendance, la responsabilité. On déduit alors, sur ces bases, les réponses aux interrogations posées. Dans un ensemble devenu homogène, rien n’empêchait plus les gouvernements et les administrations de s’entendre sur des grilles uniques dont il faut préciser qu’elles relevaient des décrets d’application du statut plutôt que de sa partie législative. En ce qui concerne l’existence de contractuels, elle a toujours été mentionnée dans les textes statutaires pour des emplois très spécifiques, et à condition que ce recrutement ne se substitue pas au recrutement des fonctionnaires qui eux ont  vocation à occuper des emplois permanents et sont admis après un concours.

3.Dans la territoriale, beaucoup d’employeurs, DGS et DRH se plaignent  des rigidités du statut (recrutements, discipline…). Partagez-vous ce constat ? Que leur répondez-vous?

Que, me référant au texte d’origine du statut de 1983, cette appréciation est erronée, que le statut est fait comme toute loi pour être appliqué, qu’il ne faut pas confondre, comme c’est souvent le cas, règles statutaires et actes de gestion. Mais les centaines de modification du statut intervenues en 40 ans, ont pu rendre le constat actuel plus discutable. Dans ce cas, il faut être précis et concret, dire en quoi le recrutement se traduit par une rigidité, dire quelle rigidité on critique en matière de procédure disciplinaire, etc.  S’il  s’agit de rigidité ayant pour cause la pratique administrative, alors les actions critiquées doivent être déférées au contentieux administratif.  Mais derrière les critiques ponctuelles peut aussi se dissimuler une hostilité au statut lui-même.

4.  Quelle a été la toute première brèche dans le statut selon vous ?

Je vous remercie par cette question de me permettre d’illustrer par un exemple ce qui précède. Il s’agit de la loi du 13 juillet 1987 relative à la fonction publique territoriale, dite loi Galland dont je ne retiens que deux dispositions. La première remplace le mot « corps » par le mot « cadre ». Lorsque le projet est passé devant l’assemblée générale du Conseil d’État, j’ai demandé aux représentants du gouvernement de m’en donner la raison. Ils ne m’en ont donné aucune au fond sinon que c’était dans un souci de différenciation de la fonction publique territoriale. La deuxième est le retour du système des « reçus-collés » conduisant à publier la liste des admis à un concours par ordre alphabétique plutôt que par ordre de mérite, avec comme conséquence, qu’un candidat classé en tête des admis par ordre de mérite à un concours, pouvait n’être jamais nommé dans un emploi. Ces dispositions introduisant de l’hétérogénéité dans le dispositif statutaire d’ensemble, ont eu pour effet de nuire à la comparabilité des situations des fonctionnaires des trois versants, de contrarier la mise en place de dispositifs commun aux trois fonctions publiques et de faire obstacle à la mobilité entre elles, mobilité élevée  at rang  de garantie fondamentale par le statut de 1983.

5 . Quels doivent être les garde-fous pour les années à venir, tant pour les employeurs publics que les agents ?

Les services publics, dont la fonction publique regroupe les quatre cinquièmes des effectifs, sont un enjeu de société car leur finalité étant l’intérêt général. Ils tendent à se dégager des lois du marché. C’est pourquoi le statut général des fonctionnaires, tout au long des 40 dernières années n’a cessé d’être attaqué, soit sous forme d’offensives frontales soit par le moyen de transformations souterraines. Les offensives frontales ont commencé avec la loi Galland que je viens d’évoquer. Elles se sont poursuivies avec l’évocation  par le rapport annuel du conseil d’État de 2003 du contrat comme possible « source autonome du droit » de la fonction publique. Le président Sarkozy en 2007, a défendu l’idée. du « contrat de droit privé négocié de gré à gré » comme moyen de recrutement courant dans la fonction publique. Le livre blanc Silicani en 2008, a poursuivi la même démarche, opposant le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. La crise financière  a révélé le service public comme efficace « amortisseur social » de la crise et arrêté momentanément les offensives.  Elles ont repris avec la loi dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 complétée par une codification tendancieuse du statut entrée en vigueur au début de l’année 2022. Le nombre d’articles passant de 400 en 1983, à quelques1300 aujourd’hui. Sur la même période, des centaines de modifications statutaires, dont beaucoup de dénaturations ont  opéré une  sorte de « mitage » du statut pouvant conduire à son effondrement. La réforme engagée par la loi de 2019 conduirait à une tout autre conception de la fonction publique que celle portée par le statut de 1983. Elle pourrait se résumer en trois volets : alignement du public sur le privé, recrutement massif de contractuels, renforcement du pouvoir discrétionnaire des exécutifs. Les risques seraient d’une particulière gravité : confusion des finalités publiques et privées, multiplication des conflits d’intérêts, captation de l’action publique par les puissances  financières.  C’est contre cette évolution que doivent être élevés des garde-fous par tous les fonctionnaires, quel que soit leur niveau hiérarchique.

6. Comment qualifiez-vous l’évolution des valeurs du service public aujourd’hui ? Quelles sont celles que vous aimeriez entendre de la bouche d’un jeune souhaitant travailler dans la fonction publique ?

J’évite en général de faire référence aux valeurs. J’en ai écarté la mention dans l’élaboration du statut de 1983. Les valeurs participent avec d’autres concepts, tels que l’éthique, la déontologie, la bonne conduite, etc.de ce que les américains appellent le « droit souple ». Ces concepts souvent imprécis et peu normatifs sont généralement préférés par les partisans de la société de marché aux règles plus contraignantes du droit positif.  Au surplus, ils sont souvent évoqués pour faire diversion aux  problèmes du moment, par exemple la question des rémunérations ou des conditions de travail, des fonctionnaires. Cela dit, il faut accorder la plus grande attention à l’évolution de tous les déterminants historiques de la fonction publique. Pour ma part je distingue trois tendances lourdes qui conditionnent fortement l’état actuel des services publics. La première est l’affirmation pluriséculaire de l’autonomie des collectivités publiques qu’accompagne une extension des administrations. La deuxième est une socialisation croissante des financements consacrés à la satisfaction des besoins fondamentaux et au maintien de la cohésion sociale. La troisième, est la maturation de concepts juridiquement reconnue qui nous concernent directement : intérêt général, service public, fonction publique. Aussi je préfère me référer à des principes comme je l’ai fait précédemment. C’est pourquoi j’aimerais qu’un jeune souhaitant exercer dans la fonction publique, me dise comment il conçoit sa responsabilité personnelle de fonctionnaire citoyen.

7. Que diriez-vous à vous à un jeune qui vous demanderait : pourquoi je deviendrais fonctionnaire, aujourd’hui ?

C’est dans le service public que se trouvent les tâches les plus nobles, les plus complexes et par-là les plus susceptibles d’entraîner des vocations parmi les jeunes. Mais encore faut-il que ces activités bénéficient de la considération qu’elles méritent, et soient dotées des moyens nécessaires à leur accomplissement. Telle n’est pas la situation d’aujourd’hui, y compris, de la part des plus hautes autorités de l’État. Il faut donc agir pour changer cette situation.  Mais, sans attendre une réponse hypothétique venue d’en haut, je souhaite que les fonctionnaires, leurs organisations syndicales et leurs associations, des groupes de travail de chercheurs engagent dans différents domaines des réflexions au fond et ouvrent les chantiers d’une réelle transformation progressiste de la fonction publique. Des chantiers théoriques, par exemple pour approfondir la notion d’intérêt général, préciser le périmètre des services publics, réfléchir à l’adéquation entre services et secteur publics, rendre opérationnelle la notion d’efficacité sociale. Des chantiers juridiques pour faciliter la mise en œuvre de la garantie fondamentale de mobilité, expliciter et enrichir l’’expression de la citoyenneté dans les administrations. Des chantiers méthodologiques en mettant au point les outils d’une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications et revoir l’ensemble des classements et grilles indiciaires. Le jeune  aura alors devant lui tous les éléments pour se forger une opinion, sans que j’aie besoin moi-même d’intervenir.

8. En 1983, une charte d’engagements réciproques agents-usagers a été proposée. Serait-elle à remettre au goût du jour pour tenter de remédier au manque de reconnaissance et de respect signalé par les agents ?

En effet. Le statut de 1983 à prévu une protection fonctionnelle de l’agent public victime d’actes de tiers usagers. Mais j’ai voulu donner une représentation plus large des relations entre l’administration et les usagers sous la forme  d’une charte. Je souhaitais y inclure les textes déjà existants sur le sujet : accès aux documents administratifs, informatique et libertés, motivation des actes administratifs, archives, etc. qui auraient été complété par d’autres dispositions à établir relatives, par  exemple, à la responsabilité de l’administration, des dispositions intervenues depuis relatives aux consultations populaires locales, aux études d’impact, à la commission nationale du débat public, etc. Un travail important sur le sujet a été réalisé qui a conduit le président de la République. François Mitterrand à dire sa confiance dans le projet de charte à l’occasion de la présentation des vœux des corps constitué le 4 janvier 1983   soulignant qu’il en attendait, « respect pour les fonctionnaires et considération pour l’usager ». Malheureusement, il changea d’avis un mois plus tard à l’occasion de son ralliement aux politiques néolibérales dans lesquels étaient engagés les principaux pays occidentaux. Le projet de charte était l’un des actes à bannir pour laisser le champ libre à la concurrence. En application de ce tournant de la rigueur, le ministre de l’économie et des finances Jacques Delors, s’est engagé à Bruxelles à supprimer l’indexation des salaires par rapport aux prix. Ce revirement a eu pour la fonction publique une double conséquence. Premièrement, c’était la fin de la politique négociée des rémunérations, elle ne s’en est pas remise depuis. Deuxièmement, c’était la fin programmée du projet de charte qui a été réduite à un décret du 28 novembre 1983 sur les relations entre l’administration et les usagers. Il faudrait, bien sûr, remettre cette question sur le chantier.

9. Comment rêvez-vous la fonction publique dans 40 ans ?

Il y a quelques années un courant d’opinion tentait de nous convaincre que nous en étions à la fin de l’histoire et qu’il était inutile de rêver à  un autre système car il n’y en avait pas d’autre que celui dans lequel nous vivions. L’analyse géopolitique du monde aujourd’hui infirme cette idéologie. Je pense que nous sommes, au contraire, dans un moment de l’histoire, où sont appelés à se développer, les interdépendances, les coopérations, les solidarités, les valeurs universelles, les droits communs. Or, dans notre pays, ces différents concepts se condensent en une idée : le service public. Je pense donc que nous pourrions connaitre avant la fin du XXIe siècle un  nouvel « âge d’or » du service public.

Il faut sans doute savoir rêver, mais en restant lucide. L’heure est aujourd’hui à l’action