Constitutionnaliser les services publics en France

Développer des réseaux de services publics en Europe

Il existe en France une culture du service public  théorisée dès la fin du XIXe siècle et un modèle social mise en place à la Libération dans l’esprit du programme du conseil national de la Résistance. Cela a conduit, par exemple, à la création de la Sécurité sociale  fondée sur le principe d’une couverture égalitaire des besoins de Santé pour la protection sanitaire de toute la population et d’un statut général des fonctionnaires les protégeant des pressions de toute nature, conditions d’une administration moderne et intègre. Dans les crises que nous avons connues au cours des dernières décennies et malgré les atteintes et les dénaturations qu’ils ont subies, les services publics ont rempli leur rôle au nom de l’intérêt général. Les crises ont particulièrement révélé l’esprit d’initiative et la compétence des collectifs de travail qui ont su  faire face aux difficultés créées notamment par l’impréparation des gouvernants et les stratégies des grands groupes industriels et financiers des secteurs concernés.  Dans l’ensemble des pays de l’Union européenne on observe une vive croissance des besoins fondamentaux, beaucoup plus importante que celle des moyens budgétaires qui sont affectés à leur satisfaction. Le constat de cette écart croissant a pour conséquence, d’une part un mécontentement et une perte de confiance de la population dans les services publics et, d’autres par l’ouverture d’opportunités lucratives pour le  secteur privé.  Ce constat fait en France vaut aussi pour la plupart des autres pays de l’Union européenne. 

Le néolibéralisme, système dans lequel l’Union européenne s’est installé depuis le début des années 1980 est fondée sur le principe de la concurrence ce qui entraîne la suppression de toutes les contraintes aux lois du marché notamment celles qu’impose le service public au nom de l’intérêt général. Les mots « service public » ne » sont utilisés qu’une seule fois dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne au bénéfice d’une notion plus vague de service d’intérêt général.  Mais si les exigences du principe de concurrence ne cessent d’être rappelée par les textes, la jurisprudence du droit européen a dû faire des concessions par la reconnaissance des missions d’intérêt général. Ainsi, au motif de la nécessaire cohésion politique et sociale, une place croissante a été reconnu  aux missions d’intérêt général sous la pression d’une satisfaction minimal des besoins fondamentaux, condition du maintien au pouvoir politique des puissances économiques et financières qui l’occupent. Il est donc possible de repousser les limites de l’exploitation néolibérale par la solidarité et l’action de toutes les forces du travail et de la création de l’Union.  Au-delà et de façon plus structurelle et organique, on pourrait  développer, secteur par secteur des réseaux des services publics des différents pays de l’Union.  Cette réalisation serait à la fois conforme à la rationalité économique, à la visibilité des services publics, aux droits des usagers, aux relations des peupleses européens et, par-là, à la démocratie.

En ce qui concerne spécifiquement la France,  les deux propositions suivantes pourraient être avancées :

Premièrement, vu la place occupée dans la vie nationale par les services publics et leur rôle essentiel pourle respect de notre souveraineté, les services publics doivent faire l’objet d’articles dans le corps même de la constitution. Les traités européens consacre d’ailleurs eux-mêmes de très nombreuses disposition au service d’intérêt général.

Deuxièmement, le champ du secteur public, définie comme regroupement de l’ensemble des propriétés publiques, doit être reconsidéré et élargie dans les secteurs répondant notamment à l’exigence posée par le point 9 du préambule de la constitution de 1946 qui fait partie du bloc de constitutionnalité en vigueur et sinon lequel tout bien, tout entreprise dont l’exploitation a ou acquiert le caractère d’un service public doit devenir propriétés de la collectivité. Les traités européens ne sauraient leur faire obstacle puisque l’article 345 du traité sur le fonctionnement de l’Union dispose que : « les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres. »

Municipalité de Guyancourt : Il y a 40 ans, vous étiez à l’initiative de lois fondatrices pour le statut des fonctionnaires. Qu’est-ce qu’elles ont changé concrètement pour les agents des collectivités territoriales ?

Anicet Le Pors :Quand  autrefois, ont demandé         à un agent territorial quelle était sa situation professionnelle, il répondait souvent, un peu gêné, « je suis assimilé fonctionnaire ». Les territoriaux ne bénéficiaient que de garanties statutaires limitées inscrites dans le code des communes. Il s’agissait d’une fonction publique sans véritable identité, désordonnée, humiliée. Les lois de 1983-1984 ont créé une  fonction publique territoriale (FPT), cohérente et dynamique dans le cadre d’un statut général  reconnaissant à égalité ses trois versants : État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers. La FPT est celle qui s’est  le plus développée  en 40 ans. Ses effectifs atteignent aujourd’hui près de 2 millions d’agents. Elle s’est dotée de structures  de gestion performantes.  En situation de crise, elle a encouragé la concertation entre élus, fonctionnaires, usagers. Les agents inscrivent désormais leur vie professionnelle dans des cadres et des filières définis. Je veux aussi rappeler que la réforme statutaire des années 1980 a été soutenues par l’ensemble des organisations syndicales, et qu’aujourd’hui les élus ont reconnu que le statut de la fonction publique territoriale constitue  pour eux une sécurité juridique.

  G : E n mars 2022, le code général de la Fonction Publique est entré en vigueur et a réaffirmé le statut de la Fonction Publique. Malgré tout, quels sont les dangers qui pèsent encore sur lui ?

.LP : codification s’effectuant à droit constant n’a pas modifié le contenu du statut dans l’état où il se trouvait au moment où elle a été réalisée. Or, cet état était le résultat de centaines de modifications statutaires, intervenues au cours des quatre dernières décennies, souvent des dénaturations conséquences des attaques frontales ou de multiples modifications ponctuelles du statut. Il est dans la nature même du statut d’être attaqué car il tend à sortir l’activité des services publics des lois du marché dont l’objectif est la rentabilité financière, tandis que la finalité des services publics est la satisfaction des besoins sociaux, la poursuite de l’intérêt général. Mais en réunissant sur chaque question, les dispositions des différentes fonctions publiques, la codification renforce aussi l’unité de réflexion, de revendication et d’action des fonctionnaires. Dans l’immédiat, le danger réside dans la mise en œuvre de la loi du 6 août 2019, dite de transformation de la fonction publique qui prévoit un alignement du public sur le privé, une augmentation du recrutement de contractuels sur des emplois permanents et un renforcement du pouvoir discrétionnaire des exécutifs. Au risque d’entraîner une confusion, des finalités privées et publiques, une multiplication des conflits d’intérêts, une captation des actions publiques par les pouvoirs financiers

G : Comment, selon vous, a évolué la Fonction Publique Territoriale et quelles actions mettriez-vous en place si vous étiez ministre de la Fonction Publique aujourd’hui ?

A.LP : La question ne se pose pas dans la situation politique actuelle. Sur  le fond, on ne peut réformer de manière démocratique et efficace la fonction publique qu’en partant de sa réalité. D’abord, la fonction publique est l’expression d’un effort collectif. Un large soutien des fonctionnaires est indispensable, et il convient de restaurer le droit de négociation de leurs organisations syndicales plutôt que de bavarder sur le dialogue social qui n’existe véritablement pas aujourd’hui. Ensuite, il faut reconnaître le caractère structurel de la fonction publique. Cela doit conduire à une révision des catégories de qualifications et des grilles indiciaires afin de tenir compte, notamment de l’évolution des besoins sociaux en expansion et des progrès techniques et scientifiques. Enfin, l’avenir de la fonction publique ne peut s’analyser que sur le long, voire le très long terme, ce qui disqualifie une gestion dominée par le principe de l’annualité budgétaire. Il faut donc mettre en place une planification des besoins sociaux fondamentaux pour en déduire les moyens pertinent pour les satisfaire

 24 juin 2024 18h00-20h00

À l’occasion des 70 ans de ce grand arrêt, le Conseil d’État organise une conférence consacrée à cette jurisprudence emblématique qui a non seulement consolidé le principe de l’égalité d’accès aux emplois et fonctions publics, mais a également joué un rôle crucial dans l’évolution des techniques de contrôle du juge administratif. Une conférence à suivre le 24 juin à 18h en ligne ou au Conseil d’Etat.

En 1953, cinq candidatures au concours d’entrée de l’École nationale d’administration (ENA) sont refusées car les candidats sont présumés communistes. Saisi par les cinq intéressés, le Conseil d’État annule cette décision le 28 mai 1954 car elle est discriminatoire. Il juge en effet que l’administration ne peut pas exclure un candidat pour ses opinions politiques et estime que sa décision viole le principe de l’égalité d’accès aux emplois publics inscrit dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Pour fêter les 70 ans de cet arrêt historique, le comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative invite deux spécialistes pour discuter de ses différents apports.

Intervenants :

– Benoît Plessix, professeur à l’université Paris-Panthéon-Assas et membre du Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative

– Anicet Le Pors, conseiller d’État honoraire et ancien ministre

Pour assister à la conférence
– En présentiel :
Inscription obligatoire, dans la limite des places disponibles à l’adresse suivante : https://my.weezevent.com/larret-barel-du-28-mai-1954

– En ligne :
La conférence sera également retransmise en direct depuis cette page et les réseaux sociaux du Conseil d’État.

https://conseil-etat.fr/publications-colloques/colloques-et-conferences/les-70-ans-de-l-arret-barel

Séance 06 · 24 mai 2024, 10h-13h : Gouverner la fonction publique ?

Table ronde avec deux ministres de la Fonction publique :
Anicet Le Pors (1981-1984) ; ; Amélie de Montchalin (2020-2022) ; mise en perspective par
Delphine Dulong (Université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne, Centre européen de sociologie et de science politique · CESSP).

Peut-on parler de «LA» fonction publique au singulier ? Certes, les lois de 1983 à 1986 ont étendu le statut, initialement à «trois fonctions publiques», celle de l’État (FPE), la Territoriale (FPT), et l’Hospitalière (FPH) devenues progressivement les trois «versants» étatique, territorial et hospitalier, d’une même fonction publique. Cette dernière dispose d’ailleurs désormais de son Code général, entré en vigueur au 1er mars 2022.

Sous le titre « 120 ans 120 unes  120 regards » a publié un superbe album qui comme l’indique le titre fête les 120 ans d’existence du journal en reproduisant 120 unes particulièrement significatives brièvement commentées par 120 personnalités qui réagissent au thème dominant de chacune de ces pages. On publie ci-dessous l’une d’elles que l’on m’a demandé d’évoquer. Il s’agit de la réunion d’un comité central du PCF consacré à la mise en œuvre des mesures immédiates d’application du programme du CN

« Il s’agit de défaire méthodiquement le programme du CNR ». C’est l’objectif que se fixa Denis Kessler, dirigeant du Mouvement des entreprises de France (MEDEF).  Et de préciser : « Le modèle social français est le produit du Conseil national de la Résistance. Un compromis entre gaullistes et communistes » (Chalenge, 4 octobre 2007).  Il nota  les chantiers à déconstruire : «  les caisses de sécurité sociale, le statut de la fonction publique, l’importance du secteur public productif et la création de grandes entreprises françaises nationalisées, le conventionnement du marché du travail, la représentativité syndicale, les régimes complémentaires de retraite, etc. ». Le représentant du patronat a a ainsi reconnu la grande portée des réformes entreprises après la Libération dans le cadre du programme du CNR. Un hommage du vice à la vertu en quelque sorte.

En estimant que  l’opération devrait être méthodiquement conduite, le patronat l’inscrivait nécessairement dans la durée. Comme nous l’indique la une de l’Humanité du 2 septembre 1945, le parti communiste appela dès la fin de la guerre au rassemblement pour la mise en œuvre des mesures immédiates prévues par le programme. Mais, au-delà, le programme inspira, lui aussi dans la durée, des transformations démocratiques importantes, telles que des nationalisations de grande ampleur. C’est ainsi que le Préambule (toujours en vigueur) de la constitution de 1946 décida que « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation à ou acquiert le caractère d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». La question de la propriété publique fut encore  essentielle lors de l’élaboration du Programme commun de la gauche de1972 prévoyant la réalisation d’un « seuil minimum de nationalisation » sous  une affirmation qui dominait alors le débat des années 1970 : « La où est la propriété, là est le pouvoir ! ». Slogan que le MEDEF lui-même ne saurait contester.

Le programme du CNR traita dans le même esprit la question institutionnelle. La France en est un véritable laboratoire : une quinzaine de constitutions en un peu plus de deux siècles. Les conditions étaient alors réunies pour l’élaboration d’une nouvelle constitution : un rejet général des dispositifs antérieurs, un large consensus en faveur d’un régime parlementaire, un évènement majeur, la guerre, ouvrant la voie à un débat sans trop de présupposés. Les forces progressistes disposaient aussi d’une référence consacrée, la constitution de 1793, résolument révolutionnaire, permettant, par exemple, de soumettre aux assemblées primaires des départements des textes dits de « loi proposée », et créant un droit à l’insurrection « quand  le gouvernement viole les droits du peuple ». C’est d’ailleurs avec à l’esprit cette constitution et le programme du CNR, que le comité central du parti communiste adopta en décembre 1989 à la suite de mon rapport, un « projet constitutionnel » (1) pour célébrer le bicentenaire de la Révolution française. 

• (1)  Le  projet constitutionnel du PCF, l’Humanité, 18 décembre 1989. 

8 février 2024

Dans le passé, des commissions ou comités dits « de la Hache » ont été mis en place pour parvenir, selon leurs promoteurs, à « mieux d’État » par la réduction de la dépense publique afin de financer, a minima, le service public. L’idée de rationalité fut ensuite convoquée à l’appui de cette démarche. Giscard d’Estaing institua la Rationalisation des choix budgétaires (RCB). Chirac fit voter la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF `). Sarkozy décida la Révision générale des politiques publiques (RGPP) dont il confia la réalisation à des cabinets de consultants privés.  Hollande créa un organisme dit de  Modernisation de l’action publique (MAP) dont il ne reste aucun souvenir.  Enfin, Macron fabriqua un instrument très sophistiqué, le Comité action publique 2022 (CAP22) qui n’était qu’un leurre pour faire diversion à la réforme du code du travail, à la suppression du statut des cheminots et à la dénaturation du statut général des fonctionnaires

Soumises au principe de l’annualité budgétaire, ces politiques centrées sur les moyens étaient dépourvues de toute analyse sérieuse de l’évolution des besoins essentiels de la population. Ainsi, l’écart entre la faible progression des moyens budgétaires et celle beaucoup plus importante des besoins fondamentaux n’a cessé de croître comme l’ont démontré les études du collectif Nos services publics publiées en septembre dernier. Il s’en est suivi, d’une part une précarisation accentuée des couches populaires, d’autre par l’ouverture d’opportunités lucratives pour des intérêts privés. Les services publics étant un moyen déterminant de l’égalité sociale, la confiance dont  ils bénéficiaient dans l’opinion publique en a été affectée. Il convient donc de partir des besoins pour en déduire les moyens les plus pertinents et non l’inverse.

Les besoins des services publics doivent faire l’objet d’une prévision  à moyen et long terme, largement débattue et traduite par une planification, « ardente obligation » de la nation selon la formule consacrée. Globalement, les moyens nécessaires peuvent relever de trois catégories. D’abord, des dotations budgétaires, dont le relèvement implique une lutte contre la fraude et une profonde réforme fiscale, frappant les revenus les plus élevés et les plus  importants patrimoines.  Ensuite, une révision de l’ensemble des engagements conventionnels des collectivités publiques, conduisant à une réglementation stricte des interventions privées dans les différentes formes de partenariat et de délégation de service public, ce qui concerne notamment les secteurs de l’éducation, de la santé, de l’énergie, des transports, de l’eau. Enfin, on se gardera d’oublier qu’aux termes de la constitution, tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert le caractère d’un service public ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité (point 9 du préambule de la constitution de 1946, qui fait partie du bloc de constitutionnalité aujourd’hui en vigueur).

Préface d’Anicet Le Pors

Chaque pays éprouve de manière singulière la crise générale aux multiples dimensions que connaît notre époque, en raison de son histoire, de son développement, de sa localisation, de ses perspectives. En France, les services publics y  occupent une position stratégique en raison de leur importance dans l’organisation de l’État et de l’administration, des modèles économiques et sociaux pratiqués, de la culture du service public ancrée dans la population, d’une théorisation ancienne des concepts associés. Ainsi, le vice-président du Conseil d’État a-t-il  pu confirmer la plus haute juridiction administrative de notre pays comme « maison du service public ». Mais, aujourd’hui, nos services publics rencontrent de graves difficultés et connaissent une forte dégradation qui inquiètent et mécontentent légitimement la population, découragent les fonctionnaires et les autres agents publics. Aussi, lorsque surgissent, dans ce contexte pessimiste, des analyses de qualité conduites par un collectif jeune, constitué d’acteurs compétents et transpartisans, les médias de toutes orientations ne peuvent qu’accueillir la nouvelle avec intérêt. C’est un évènement. 

Le diagnostic dégagé par l’étude menée par le collectif Nos services publics (NSP) montre, comme c’est souvent le cas, que c’est avec des idées simples que l’on fait des politiques publiques efficaces. Il faut pour cela que les finalités et les objectifs qui leur correspondent soient clairement  identifiés, solidement étayés et mis en cohérence de façon convaincante. C’est la démarche retenue par le collectif Nos services publics sur la base de cinq études sectorielles d’importance significative (santé, éducation, transports, justice et sécurité, fonctionnement et financement). La synthèse globale s’établit ainsi clairement de la manière suivante. Le  centre de la réflexion sur la politique des services publics doit se situer dans le champ des besoins sociaux et non dans celui des moyens, notamment des dotations budgétaires comme c’est généralement le cas aujourd’hui. C’est un choix pertinent, mais qui peut présenter de sérieuses difficultés d’évaluation des valeurs d’usage et des effets externes. En face de cette évaluation des besoins, qui doit être un préalable, celle des moyens doit évidemment être poursuivie et améliorée. Mais comme le soulignent les auteurs, ce n’est pas leur croissance lente, parfois déniée, qui doit principalement retenir l’attention, mais le fait que la croissance des moyens est inférieure à celle des besoins sociaux et que l’écart entre les deux évolutions est croissant au cours des quarante dernières années. Il s’ensuit que la précarité des couches les plus pauvres de la population s’accroît, tandis que de nouvelles opportunités lucratives s’ouvrent pour le secteur privé. 

À la question soulevée par le collectif NSP sur ce que l’état de nos services publics dit de la France, il est possible d’apporter des réponses  : tout en conservant  majoritairement sa confiance dans le service public, la population souffre des dysfonctionnements, des insuffisances de ces services ; les fonctionnaires ont le sentiment d’un déclassement social, en raison de l’abaissement de leur  pouvoir d’achat et de conditions de travail souvent dégradées, ce qui entraîne une perte d’attractivité de leurs emplois ; tout cela pèse sur le moral de la nation en participant d’une crise systémique plus générale. Le diagnostic sérieusement établi ayant été peu contesté, la question de l’avenir de nos services publics devient incontournable.

Le collectif NSP a choisi de placer son analyse de l’évolution des services publics dans le temps long, limité pour les besoins propres de l’initiative aux dernières décennies dans la perspective des prochaines. Dans le même esprit, on peut développer la réflexion sur plusieurs siècles, ce  qui permet d’identifier trois tendances lourdes de nature à éclairer le présent. C’est ainsi que l’on peut, à cette échelle, caractériser une sécularisation et une autonomisation de l’appareil d’État et de ses administrations depuis la fin du Moyen Âge. On peut aussi relever, en dépit des nombreuses exceptions qu’évoquent les études sectorielles, la socialisation des besoins ainsi que celle des moyens de fonctionnement et de financement. Couronnant l’ensemble, on observe une maturation permanente de concepts, de valeurs, de principes qui nous sont aujourd’hui familiers : intérêt général, service public, fonction publique. Il existe donc bien un déterminisme historique des services publics et nous débattons encore aujourd’hui de problèmes déjà abordés dans un passé lointain. Ainsi, par exemple, à la fin du XVIe siècle, Michel de Montaigne distingue le service public reposant selon lui, sur l’allégeance à un protecteur, du service privé qu’il préfère, fondé sur la responsabilité individuelle dans l’exercice de la charge. La Révolution française supprime la vénalité des charges octroyées sous l’Ancien régime et met l’accent pour l’accès aux emplois publics sur la capacité, le mérite, les vertus et les talents. À la fin du XIXe siècle, l’École française du service public, dite aussi École de Bordeaux, dégage les composantes majeures du service public : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs, la couverture par l’impôt et non par les prix. L’un des principaux représentants de ce mouvement, Léon Duguit, définit alors l’État comme une coopération de services publics. Bernard Stirn considère aujourd’hui que cette époque fut « l’âge d’or » du service public. Mais, en même temps, la fonction publique de l’État est alors gérée selon un modèle hiérarchique autoritaire où les gouvernants menacent régulièrement les fonctionnaires de leur appliquer un statut contraignant, dénoncé comme statut-carcan par les intéressés dont les représentants réclament la conclusion d’un contrat collectif. Nos services publics ont ainsi forgé leurs constantes à travers des séquences très diverses : permanences et contradictions, les deux dimensions dont il convient de tenir compte dans l’analyse.

La priorité conférée par le collectif NSP au débat sur les besoins sociaux plutôt que sur les moyens change le regard de l’analyste. Elle nous engage également à repenser la dialectique besoins-moyens, qui invite à réfléchir sur la pertinence des moyens destinés à répondre à telle ou telle catégorie de besoins du service public. La dépense publique et les effectifs des services ne sont pas les seuls moyens à prendre en considération. À titre d’exemple, un choix qui pourra sans doute apparaître extrême, on peut citer le point 9 du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert le caractère d’un service public ou d’un monopole de fait, doit devenir propriété de la collectivité ». Moyen radical, certes, mais qu’on ne saurait écarter par principe. Certains se souviendront peut-être, que la principale question débattue au cours des années 1970 qui devaient conduire à l’alternance politique de 1981 était de savoir quel seuil minimum de nationalisation il convenait de réaliser pour « changer de cap » pour certains, voire « changer la vie » pour les plus ambitieux ! D’autres types de moyens pourraient d’ailleurs être évoqués et participer à cette rétro-définition des moyens du service public comme les différentes formes d’établissements publics, de conventions, de délégation de service public, etc. Ces moyens devraient relever de la loi et non du « droit souple » (sotf law), faiblement normatif, que tentent de promouvoir les tenants de l’économie et de la société de marché. Par-là, la réflexion se déplace sur le terrain de l’État de droit en intégrant la question institutionnelle et celle de la citoyenneté. On ne peut concevoir de service public de qualité répondant à son objet, la poursuite de l’intérêt général, sans citoyennes et citoyens conscients et organisés, et qu’inversement, il ne peut y avoir de citoyenneté active, sans que soient créées par les services publics les conditions de l’égalité et de la responsabilité. La perte de sens qui résulte de l’affaiblissement des idéologies messianiques du XXe siècle et la multiplication des crises du début du XXIe siècle ne facilitent pas le développement de cette autre dialectique.

Si les mouvements sociaux conservent une vitalité appréciable, c’est le pessimisme qui domine dans l’opinion publique débouchant sur différentes formes de renoncement : résignation, option de substitution, colère déclamatoire. Le pessimisme est un confort malsain. Le mérite du collectif  Nos services publics, animé par des figures renouvelées de « fonctionnaires citoyens », c’est donc d’abord d’avoir défini une méthode et traité rationnellement la réalité des services publics et des moyens qui leur sont actuellement affectés. C’est ensuite d’avoir su dégager des conclusions fortes traduites sous forme de messages adressés aux citoyens et citoyennes, pour être débattus sans condition d’affiliation partisane. C’est enfin d’avoir le courage d’affronter le conformisme autoritaire ambiant pour conjurer une nouvelle trahison des clercs et ouvrir la voie d’un « nouvel âge- d’or » du service public.

 La Gazette des – Pour quelle raison, à l’époque, a-t-on pu considérer que la FPT était le “maillon faible de l’édifice’ du statut général de la fonction publique ? 

Anicet Le Pors – Je suis intervenu  le 27 juillet 1981 à la tribune de l’Assemblée nationale lors de la présentation du projet de loi de décentralisation pour dire qu’il ne pouvait y avoir qu’un système de fonction publique dans notre  pays. Il n’y avait alors de fonctionnaires que ceux  de l’État dont les garanties étaient supérieures à celles des autres agents publics et je précisais qu’elles devaient servir de référence. Les agents des collectivités territoriales étaient  regardés comme appartenant à une catégorie inférieure d’agents publics. On parlait à leur sujet de « communaux » ou d’« assimilés fonctionnaires ». Leur situation statutaire avait été écartée lors de la création du statut général des fonctionnaires de 1946 et de l’ordonnance du 4 février 1959 qui l’avait remplacé. Les élus locaux ne réclamaient pas de réforme statutaire pour leurs agents et la situation d’ensemble était celle d’un grand désordre. Les relations entre les élus et les agents pouvaient apparaître plus humaines, plus personnalisés, mais aussi parfois plus arbitraires et touchées par le clientélismes. Le mouvement syndical lui-même n’avait pas de revendication forte d’un traitement  statutaire unifié de l’ensemble des agents des collectivités publiques, État et collectivités territoriales. On pouvait donc légitimement penser qu’il y aurait des difficultés à construire un tel ensemble statutaire unifié et que, si la fonction publique territoriale (FTP) voyait le jour, car jusque-là, elle n’avait pas de véritable identité elle constituerait certainement le « maillon faible » du statut général. Cette idée  a duré ensuite pendant quelques années.

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    Considérez-vous que ce soit toujours le cas ?

Certainement pas.  Ses effectifs ont connu la croissance la plus fort des trois versants de la fonction publique (État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers), passant de 1,3 millions d’agents au début des années 1980 à près de 2 millions aujourd’hui. Les différentes qualifications ont fait l’objet de classements catégoriels assortis de statuts particuliers. La F PT été dotée, comme la FPE, d’un conseil supérieur de la fonction publique territorial (CSFPT) et participe au comité commun des trois fonctions publiques ( CCFP) Un centre national de la fonction publique territoriale ( CNFPT )   a été institué. Un réseau de centres départementaux de gestion (CDG) a été mis en place  avec une instance fédérale. En bref, un ensemble très structuré qui a témoigné de grandes capacités d’initiative et d’un dynamisme remarquable, malheureusement contrarié par l’insuffisance des dotations financières qui n’ont pas suivi comme promis les transferts de compétences.

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     La loi du 4 novembre 1982 a institué une contribution exceptionnelle de solidarité à l’ensemble des agents État, coll terr. Vous vous y étiez opposé. Pourquoi ? 

Quand les nouveaux ministres ont pris leurs fonctions en juin 1981, il leur a été adressé un volumineux document revêtu d’une  couverture bleu ciel. Il s’agissait des déclarations du président François Mitterrand durant la campagne des élections présidentielles. Il nous était recommandé de nous rapporter à ce document pour répondre à une interpellation sur telle ou telle question.  Ayant été informé un mardi soir que figurait à l’ordre du jour du conseil des ministres du lendemain l’assujettissement des fonctionnaires à une cotisation-chômage de 1 % de leur traitement, proposition jusque-là avancée par les gouvernements de droite. Je me suis rapporté à ce que nous avions fini par appeler « la  Bible ». Le président y jugeait la proposition «  antisociale, couteuse et inefficace ». C’était aussi mon opinion. J’ai donc dit  au secrétariat général du gouvernement  que je soutiendrai la position présidentielle. La question a été retiré de l’ordre du jour. Elly est revenue néanmoins en novembre 1982, au moment de la levée, du blocage des salaires et des prix qui avait été décrété en juin. Le rapport de forces avait changé/

·       La loi Galland a renoncé au principe de parité des fonctions publiques. Peut-on dire que cela a sonné, pour vous, la fin d’un idéal ?

Non, la loi Galland n’a pas remis en cause le principe d’égalité des droits et des obligations concernant tous les fonctionnaires d’une fonction publique unifiée à trois versants. Elle a seulement tenté par des dispositions mesquines et revanchardes de déstabiliser l’architecture qui avait été mise en place entre 1981 et 1986. Le changement de vocabulaire des corps en cadres relevant du symbole. J’en avais demandé la raison aux représentants de l’administration en assemblée générale du conseil d’État lorsqu’il avait examiné le projet de loi. Aucune explication ne m’en avait été donnée sinon qui s’agissait de singulariser la fonction  publique territoriale. La réhabilitation du système des « reçus-collés » c’est-à-dire de l’établissement d’une liste par ordre alphabétique des candidats admis à un concours plutôt que par ordre de mérite était un retour en arrière, privant les meilleurs candidats admis du droit de choisir les postes qu’ils préféraient. C’est une dérogation au principe d’égalité des candidats. Ce qui est critiquable au sujet de cette loi c’est qu’aucun gouvernement n’a eu le courage dans les années suivantes et jusqu’à nos jours d’effacer cette dénaturation du statut général. Cette loi y a introduit de l’hétérogénéité, rendu plus difficile la comparaison des situations entre fonctions publiques et, par la, nuit à la mobilité élevée au rang de garantie fondamentale par le statut de 1983.

·       Rétrospectivement, comprenez-vous les raisons de la distinction entre des “corps” pour l’État et des “cadres d’emploi” pour la FPT ?  Quel signal a voulu envoyé selon vous le gouvernement a cette époque ?

Je viens d’en donner la raison. Elle est futile. Elle est également sans objet.  Je veux rappeler que le statut de 1946, que je regarde comme le statut fondateur de la conception française de la fonction publique  en ce qu’il a créé le concept de fonctionnaire-citoyen utilisée indifféremment les deux mots, corps et cadre, sans provoquer aucune réaction. Avec la loi Galland, il s’agit seulement de relever une intention maligne.

·       Sivous étiez ministre de la Fonction publique aujourd’hui, proposeriez-vous une appellation commune qui mettrait fin aux deux précédentes ? 

Aucune importance. J’aurais mieux à faire : abroger les dispositions subsistantes de  la loi Galland, par exemple.

· Comment analysez-vous le fait que le CCFP ait été créé aussi tard ?

L’idée d’un conseil supérieur commun de la fonction publique était présente dès la conception d’une fonction publique unifiée à trois versants.  Une commission mixte avait d’ailleurs été mise sur pied en1986, mais rapidement supprimée en 1987, pendant la cohabitation 1986–1988. Mais surtout l’unification supposait le respect des spécificités de chacune des trois fonctions publiques qui était très identifiant. Pour la fonction publique de l’État : sa couverture de l’ensemble des fonctions régaliennes, son caractère de référence historique incontestable.  S’agissant de la fonction publique territoriale : son rôle dans l’aménagement du territoire et la proximité des relations entre élus, fonctionnaire et usagers. En ce qui concerne la fonction publique hospitalière, l’existence d’un  secteur privé au sein des établissements public  et le haut niveau technique et humains de l’activité de soins. On y ajoutera l’attachement spécifique des personnels à chacun des versants auquel ils appartenaient. C’est pourquoi la réalisation de ce conseil commun de la fonction publique n’a pu aboutir avant la négociation de Bercy consacrée par la loi du 5 juillet 2008 sur le dialogue social, conduisant à l’installation du CCFP le 31 janvier  2012. Le même type de question aurait pu être soulevé au sujet de la codification qui aurait été possible dès 1986, mais n’a abouti que par l’ordonnance du 24 novembre 2021, entrée en vigueur le 1^er mars 2022.  La création du CCFP, comme la réalisation du code de la fonction publique sont de nature à renforcer la convergence des réflexions et des démarches des fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Je m’en réjouis.

·       Quel regard portez sur l’envie de Stanislas Guerini de réfléchir en termes de « metiéers » et non plus en termes de « cadres » et « corps d’emploi » 

Il faut partir de la réalité de la fonction publique qui n’est pas celle de l’entreprise privée sur laquelle le gouvernement souhaiterait l’aligner. D’abord, la fonction publique, c’est un effort collectif de travailleurs solidaires  œuvrant dans un service public d’intérêt général. C’est ensuite, un ensemble structuré pour être clairement visible par la population et socialement efficace dans la conduite des actions publiques. C’est enfin, une organisation de long terme pour mettre en œuvre les planifications et programmations nécessaires au service de l’intérêt général qui ne peut s’apprécier que sur le long terme. Ce sont ces caractéristiques qui justifient pour l’administration, comme pour le fonctionnaire, le système dit de la carrière couvrant toute la vie professionnelle de ce dernier. Le métier est sans doute un beau mot et une chance pour celui qui le possède et s’y épanouit, emploi certes réglementée par le code du travail, mais qui laisse à l’entreprise privée la possibilité d’embaucher ou de licencier discrétionnairement selon  ses choix guidés par la rentabilité financière. C’est pourquoi il est inapproprié dans la fonction publique d’asservir le fonctionnaire à un métier, qui peut être affecté par toutes sortes d’aléas, notamment technologiques. Olivier Schrameck  a caractérisé ainsi la fonction publique d’emploi (La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Premièrement, lorsqu’on est reçu à un concours, on n’est pas sûr d’être nommé dans un emploi, c’est le système des « reçu-collés » évoqué précédemment. Deuxièmement, si on est nommé dans un emploi on n’est pas sûr de faire carrière. Troisièmement, si l’emploi dans lequel on a été nommé est supprimé, on peut être licencié.  M. Stanislas Guerrini voudrait donc nous faire revenir à l’état antérieur à1983, ce serait une formidable régression. M. Stanislas Guerrini a l’envie^[1]archaïque.

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Vœux USBIF 2024 –  Anicet, Le Pors 

Après la pluie…

La Bretagne a été durement frappée par les intempéries des derniers mois : routes et lignes de télécommunications coupées, habitations et bâtiments dégradés, nature tourmentée. Tout cela a été cause de difficultés et de souffrances pour les populations, de pertes financières importantes pour des activités économiques, mais cependant moins graves que celles auxquelles on aurait pu s’attendre sur la base des expériences météorologiques antérieures.  Ce résultat est sans doute le fait des précautions prises par les habitants, parla vigilance des services publics, mais aussi par les progrès réalisés par la science météorologique. J’ai des raisons personnelles de souligner ce dernier point ayant débuté dans la vie professionnelle comme ingénieur à la Météorologie nationale, devenue depuis Météo France. Cette science implique nécessairement notre région bretonne en position de vigie des perturbations atlantiques à l’extrémité occidentale du continent européen. Elle est un atout dans cette période de changement climatique. Elle s’inscrit dans une approche planétaire des problèmes de notre époque car les perturbations et les anticyclones ignorent les frontières. Nos vœux pour 2024 prennent ainsi un caractère naturellement humain et culturel que poètes et écrivains ont consacré. Tel Jacques Prévert interpellant la femme aimée sous les bombardements de Brest durant la deuxième guerre mondiale. : « Rappelle-toi, Barbara / il pleuvait sans cesse sur Brest ce jour-là ».

Université d’automne de la Ligue des droits de l’homme (LDH) – 25-26 novembre 2024

LE SERVICE PUBLIC A-T-IL UN AVENIR ?

La table ronde 3 était introduite par le texte suivant : « La remise en cause des services publics qui sont de plus en plus mis en concurrence avec le privé et voient leurs domaines d’intervention et leurs moyens se réduire, combinée à l’affaiblissement de la Fonction Publique, est aujourd’hui une tendance lourde avec les conséquences dramatiques pour l’égal accès à des droits de qualité ; la numérisation accrue en est une illustration dramatique. Pourtant ils répondent aux besoins d’une société démocratique et sont de nature à répondre aux défis de l’avenir. Dans quelle mesure et à quelles conditions peut-on affirmer que le XXI^e siècle peut être l’âge d’or du service public ? Comment redonner la main aux salariés et aux usagers sur le service public ? Quelles formes innovantes de prise en charge de l’intérêt général et de collaboration public/privé ? »

11h-11h15 Pause

(Résumé A.LP)

Trois tendances lourdes pluriséculaires peuvent être identifiées qui sont de nature à aider l’analyse de la situation présente et à définir des perspectives : expansion administrative accompagnant le développement des appareils d’État et des collectivités publiques, socialisation des financements sociaux, maturation de principe et de concepts (intérêt, général, service public, fonction publique). À la fin du XIXe siècle, l’école du service public de Bordeaux, théorisas cette notion (mission d’intérêt général, personne morale de droit public, droit et juge administratifs, couverture par l’impôt…) qu’il convient aujourd’hui dans une situation très différente, de refonder, afin de faire émerger, un nouvel « âge d’or » du service public. Les politiques  néolibérale conduites au cours des quatre dernières décennies, sont cependant marquées par une volonté de régression des évolutions du long terme. Depuis 1983, en France, on a assisté à un ensemble de politiques tendant à renforcer l’hégémonie des lois du marché : privatisations, dérégulations, réduction des garanties sociales, limitations, voire suppression des statuts législatifs et réglementaires, etc. Pour autant, ces politiques n’ont pas été en mesure de remettre en cause les tendances lourdes précitées, mais ont fait du service public un enjeu de société, de civilisation. Dans la crise systémique actuelle, aux multiples dimensions, cela implique la mobilisation de toutes les forces attachées à la défense et à la promotion du service public. D’abord, l’ouverture de chantiers de recherche théorique, juridique, méthodologique. Ensuite, le développement de convergences des analyses, des organisations, des actions, des différentes composantes des secteurs publics et privés. Enfin, l’approfondissement de l’articulation entre service public et secteur public.