une réforme de tous les dangers pour le service public
Le gouvernement a annoncé un projet de loi de transformation de la fonction publique pour la fin mars ; quelle est la stratégie d’Emmanuel Macron ?
Pendant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait dit son hostilité aux statuts des salariés du secteur public, jugeant notamment le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévoyant la suppression de 120 000 emplois – dont 70 000 dans la fonction publique territoriale. Élu, il a donné la priorité à l’achèvement de la réforme du code du travail pour faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure pour le privé comme pour le public. Sa croisade contre les statuts a commencé par la suppression du statut des cheminots pour l’avenir. Mais son objectif final c’est de supprimer ou au moins de vider de ses garanties le statut des fonctionnaires qui concerne 5,5 millions de salariés soit un cinquième de la population active du pays.
En quoi ce projet est-il une menace pour le service public et ses agents ?
Ce projet va porter d’abord un grave préjudice au service public. Les garanties de neutralité et d’impartialité qui tiennent aux conditions de recrutement, de formation et de gestion des fonctionnaires seront réduites et susceptibles d’encourager le clientélisme. Les fonctionnaires risquent de se voir progressivement écartés des activités les plus intéressantes et les plus décisives au profit de contractuels réputés plus dociles ou avantagés. Les techniques du management organiseront une pression grandissante pour maximiser la performance individuelle au détriment du service de l’intérêt général.
Vous avez publié avant le deuxième tour de l’élection présidentielle un article intitulé « Emmanuel Macron, cet homme est dangereux ». Ce projet de réforme de la fonction public vous semble-t-il confirmer vos craintes ?
La crise sociale où nous sommes, les affaires qui perturbent l’appareil d’État, l’arrogance de ceux qui nous gouvernent créent une situation dangereuse qui ne peut que favoriser la violence. Ce projet de loi est une des expressions majeures de l’autoritarisme présidentiel, favorable aux riches et aux puissants, dur pour les plus faibles. Ce projet est dangereux car il tourne le dos à la conception française de la fonction publique ; méconnait l’histoire, la démarche scientifique, la morale républicaine qui ont fondé le statut de 1946, à la Libération, et conduit l’élaboration du statut fédérateur de 1983 étendu à l’ensemble des agents publics de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers et de recherche. C’est à cela que s’attaque Emmanuel Macron, mais il y a loin de la coupe aux lèvres
Le service public est en permanence dans l’actualité. Dans chacun des thèmes du « grand débat » proposé par le président de la République ; hier encore dans le refus opposé par huit des neuf organisations syndicales représentatives des fonctionnaires au secrétaire d’État chargé de la fonction publique de participer au conseil commun des fonctions publiques pour avoir ignoré toutes leurs propositions concernant la réforme de la fonction publique ; comme dans de nombreux actes essentiels de la vie quotidienne..
Ainsi, à travers les services publics ce sont les problèmes politiques les plus importants qui sont posés. Ils représentent environ le quart de la population active du pays, près de 7 millions de salariés des administrations, des entreprises et des organismes publics, la fonction publique représentant 80% des effectifs de l’ensemble. Mais le service public c’est aussi une histoire, une culture, une conception politique de la vie en société et, par là, un enjeu politique majeur.
C’est pourquoi je commencerai par une vision historique pluriséculaire qui caractérise une expansion administrative constante, qui n’est pas contredite, à mon avis mais cela est à débattre, par la régression néolibérale des dernières décennies. Cela permettra, j’espère, d’éclairer la situation actuelle, et précisément la politique conduite par Emmanuel Macron, avant d’en tirer les conséquences pour les court, moyen et long termes.
1. L’expansion des activités socialisées dans l’histoire
1.1. Une sécularisation du pouvoir politique.
Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais aussi en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, 1762). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIXe et XXIe siècle. Le mouvement de sécularisation est porté aujourd’hui au niveau mondial de manière très conflictuelle. On tend ainsi à passer de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).
1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux
Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements destinés à répondre aux besoins fondamentaux et aux nécessités de la cohésion sociale. Ces derniers passent de 10% du produit intérieur brut (PIB) au début du XXe siècle à 45 % aujourd’hui, marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins et des exigences de la cohésion sociale. Les effectifs d’agents publics des administrations passent, en France, de 200 000 au début du XXe siècle à 5,5 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés. Selon une récente étude de France-Stratégie, le « taux d’administration » (nombre d’agents rémunérés sur fonds publics par rapport à la population totale) est de 89/1000 en France (minimum au Japon 40/1000, maximum en Norvège 159/1000, moyenne des 19 pays développés étudiés 80/1000). L’évolution est stable sur les trois dernières décennies. Les pays nordiques ont les taux les plus élevés, entre 140 et 160/1 000. Le Canada et les Pays Bas sont légèrement au dessus de la France, le Royaume Uni et la Belgique un peu en dessous, les États Unis plus loin (68/1 000) ; la situation de l’Allemagne (en dessous de 60/1000), atypique, s’explique par des externalisations importantes des services de santé et sociaux [1] Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire la nature législative du statut
1.3. La création historique de concepts et des principes
L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple « optimum social » économique comme le soutien la théorie libérale néoclassique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux à la fin du XIXe siècle (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt (et non par les prix) et dispose de prérogatives ; son succès en a élargi le champ, le rendant plus hétérogène et a ouvert la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation en le soumettant au principe de concurrence. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la Ve République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions.
Les tendances lourdes de cette évolution sont ainsi bien caractérisées. Leur sens est celui d’une croissance continue de la socialisation des activités de base de la vie en société. Cela est de nature à fonder un optimisme de développement. Mais on pourrait objecter qu’il semble y avoir une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des dernières décennies.
2. La régression néolibérale depuis les années 1980
2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur public
Le secteur public étendu est augmenté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État dispose de moyens d’expertise (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix (fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains : égalité, indépendance, responsabilité ancrés dans l’histoire). Les syndicats sont très influents.
2.2. La régression néolibérale
Puis le secteur public est affaibli, jusqu’à nos jours, par des vagues de privatisations et des dérégulations[2]. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (Galland 1987, Pochard 2003, Sarkozy 2007, Silicani 2008) et des dénaturations (225 législatives – respectivement 30, 50, 84, 61 pour les quatre titres- et 300 réglementaires au cours des trente années suivantes), mais il manifeste sa solidité et son adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles concentrant les compétences et les moyens).
2.3. À l’heure du New Public Management (NPM)
Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas non plus d’attaque frontale contre le statut général. On relèvera la loi Lebranchu du 20 avril 2016 relative à la déontologie et d’autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). On retient de ce quinquennat un manque de courage et d’ambition. Les attaques anti-fonctionnaires s’accentuent avec la réforme du code du travail.
Durant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion de leurs personnels, notamment par la diminution de leurs dépenses de 13 milliards sur le quinquennat. Il avait aussi prévu le recours accentué au spoil system concernant les postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc. Durant l’été 2017 il s’’en prend aux personnels à statuts (insiders)[3]. Puis il achève la réforme du code du travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale valable pour le privé comme pour le public. Il entreprend ensuite sa croisade contre les personnels à statuts en supprimant le statut des cheminots. En ce qui concerne la fonction publique dans le cadre de la réforme de l’État, le Premier ministreÉdouard Philippe met en place le 13 octobre 2017 l’opération complexe CAP 22 dont le premier résultat doit être la production d’un rapport fin mars 2018. Mais l’opération tourne au fiasco et c’est un comité interministériel de la transformation publique (CITP) qui avancera des réformes assez confuses dans trois rubriques principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite. ; la réforme des instances de concertation (CT, CAP, CHSCR) est aussi parfois mentionnée. Ces éléments se retrouvent dans la présentation du projet de loi faite aux organisations syndicales le 13 février 2019.
Pour être préjudiciables au service public et à ses salariés, la multiplicité de ces attaques contre les services publics et la fonction publique restent de portée limitée et ne sont pas de nature à remettre en cause les tendances lourdes précédemment analysées. Globalement, les effectifs de la fonction publique ont augmenté, la dépense publique et les prélèvements socialisés également, le statut général des fonctionnaires partiellement dénaturé est toujours en place 36 ans après sa création en 1982-1984. On peut parler à ce sujet d’un optimisme de résistance.
3. Des perspectives pour les services publics de demain
3.1. Diagnostic er probabilit
L’offensive d’Emmanuel Macron présentée comme la démarche « sans précédent » de l’opération CAP22 est un nouvel échec de remise en cause frontale du statut général des fonctionnaires. Plus généralement, les enquêtes d’opinion montrent que le pouvoir s’est affaibli depuis le lancement de cette opération. L’affaire Benalla a montré le danger du recours inconsidéré aux contractuels et a conduit au renvoi sine die des reformes constitutionnelles envisagées. Les marges budgétaires et les ambitions de réduction de la dépense publique apparaissent très limitées (diminution de 3 points de PIB et stabilisation des prélèvements obligatoires). Des mouvements sociaux inédits apparaissent (« gilets jaunes »). Les relations de l’exécutif et les associations d’élus, les syndicats et aitres corps intermédiaires sont conflictuelles. Les élections à venir (européennes en 2019 et municipales en 2020) créent des contextes délicats.
Dans ces conditions, il reste au gouvernement à prendre acte du fiasco de CAP22 et à se replier sur des dispositions sectorielles limitées concernant notamment les trois terrains évoques par les CITP : l’élargissement du recours aux personnels contractuels, les plans de départs volontaires et la rémunération au mérite, sans que l’on puisse préjuger de l’ampleur qu’elles revêtiront dans le projet de loi annoncé pour les prochaines semaines. De nombreuses mesures pourront cependant être prises par décrets et les fonctionnaires seront également concernés par d’autres réformes envisagées, celle des retraites notamment. Le statut sera ainsi maintenu mais la plupart des mesures envisagées tendent à réduire son champ d’application pour tendre à sa limitation aux fonctions régaliennes. Mais ce qui est nouveau dans l’action publique macronnienne, c’est le choix de donner la priorité donnée à la levée des obstacles à l’alignement du public sur le privé, à la domination de l’idéologie managériale, à la gestion sur la règle statutaire. Comme il est écrit dans l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi : Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». Où pointe le retour de l’autoritarisme hiérarchique.
Si l’on se place dans une position revendicative, l’affaiblissement de l’exécutif permet d’espérer une évolution favorable du rapport des forces. La situation statutaire nécessiterait un assainissement et l’élimination des dénaturations (les 225 modifications précitées et notamment la loi Galland, l’amendement Lamassoure, etc.). Les revendications des agents sont du domaine syndical. Dans des conditions assainies une codification du statut serait sans doute souhaitable, mais ce n’est pas la situation d’aujourd’hui.
La lettre d’Emmanuel Macron du 13 janvier 2019 qui ouvre ce qu’l a appelé le « grand débat » ne contient aucun élément de réflexion nouveau qui n’ait pu être abordé par l’action publique antérieurement. Il cadre ce débat de manière arbitraire, mais en prenant soin d’écarter les mesures déjà prises depuis son accession à la présidence de la République et qui sont à l’origine de la crise actuelle. Les quatre chantiers proposés ne contiennent que des idées d’une grande banalité. Sur la fiscalité et la dépense publique, pas question donc de revenir sur la suppression de l’ISF sur la fortune financière ; l’accent est mis sur le coût des services publics et la possibilité de supprimer certains d’entre eux. Sur l’organisation de l’État et des services publics est à nouveau soulevée la question du niveau pertinent d’administration qui pourrait conduire à la suppression de certains d’entre eux. Sur la transition énergétique les réflexions habituelles sur les changements de pratiques et de mentalités. Enfin, sur la démocratie et la citoyenneté, des interrogations récurrentes sur le vote blanc, obligatoire, la réduction du nombre des représentants, l’introduction de la proportionnelle ; la laïcité fait l’objet de remarques convenues, de même que le droit d’asile, l’intégration, l’immigration où est évoquée l’introduction possible de quotas. Bref, une exhortation qui ressemble bien à une diversion. Aucune mention sur le pouvoir d’achat.
3.2. Mettre en place des chantiers structurels
La question de la propriété publique reste posée comme moyen décisif de la transformation sociale. Le secteur public est la base matérielle du service public. Lors de mon audition par le CESE sur la demande d’’avis de Manuel Valls concernant l’avenir de la fonction publique, j’ai avancé dix propositions de chantiers : rétablissement de moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation[4]. Une question décisive doit être simultanément abordée : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. La CGT a tenu un important colloque le 24 janvier 2017 pour le 70e anniversaire du statut général de 1946 afin de renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé. Cette vision globale de chantiers de modernisation est une réplique aux offensives frontales contre les services publics et ses statuts.
3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »
Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public[5]. Un optimisme de la raison.
[1] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public – Situation de la France et comparaisons internationales – France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).
[2] La part du secteur public dans l’emploi est pasé de 19% en 1985 à 5,5% en 2015. Sur la même période la production est passée de un quart de la production nationale à 6% (Tableaux de l’économie française, INSEE, 2018).
La question de l’étranger est présente dans toutes les dimensions de la citoyenneté. Dans ses valeurs puisque l’intérêt général se définit sur la base de la communauté nationale ; le principe d’égalité détermine le modèle d‘intégration ; la responsabilité se fonde sur le principe de laïcité. Dans son exercice et les moyens prévus à cet effet ; les droits et obligations du sujet de droit ; la démocratie locale et la capacité à intervenir dans les décisions de proximité ; les institutions et la représentation populaire. Dans sa dynamique qui s’exprime aujourd’hui dans une crise de civilisation une « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin, et conduit à s’interroger sur la nature de la mondialisation et le genre humain comme sujet de droit permettant d’évoquer la perspective d’une citoyenneté mondiale.
Le droit d’asile se situe dans toutes les interfaces de ces thèmes. Les réponses apportées au fil du temps au problème de l’immigration ont beaucoup varié. La question plus spécifique de l’asile a donné lieu, selon les pays, à des conceptions diverses et la France a pu, en raison de sa longue expérience en ce domaine, servir de référence (Patrie des droits de l’homme, Terre d’asile). Pour éclairer les problèmes d’aujourd’hui il est donc utile de revenir sur l’émergence et l’évolution du droit d’asile dans notre pays et son insertion dans une réglementation internationale de plus en plus déterminante. Le développement des flux migratoires est un problème mondial irréversible.
Dans ces conditions, on peut poser la question de manière simple : « Que doit faire le citoyen d’ici quand un citoyen d’ailleurs frappe à sa porte ? Et réciproquement ».
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« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »
Emmanuel Kant
Pour la paix perpétuelle, 1795
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Audience du 20 octobre 2013
1.Vue d’ensemble sur l’asile dans le monde et en France
De fortes inégalités de protection dans le monde
Relevons tout d’abord que les flux migratoires Sud-Nord sont du même ordre de grandeur que les flux Nord-Sud ; les caractéristiques de ces populations sont évidemment très différentes. Le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (UNHCR) a comptabilisé, début 2018, quelque 68, 5 millions de personnes « déracinées » sous contrainte. Parmi elles, le HCR évalue à 25,4 millions le nombre de réfugiés. 85% des réfugiés viennent de pays en développement. 57% sont originaires du Soudan, d ‘Afghanistan, de Syrie. 67% des réfugiés se trouvaient en Afrique et en Asie, seulement 17% en Europe, 16 % dans les Amériques et le reste du monde. A cela il faut ajouter 3,1 millions de demandeurs d’asile et plus de 5 millions de Palestiniens assistés par l’UNRWA, une autre organisation des Nations Unies. On doit aussi déduire quelques centaines de milliers de réfugiés qui chaque année retournent dans leur pays. Les principaux pays d’accueil sont : la Turquie (3,5 millions), l’Ouganda, le Pakistan, le Liban, l’Iran (ces derniers autour d’1 million). On compte 10 millions d’apatrides.
Il y a 10 à 12% d’immigrés dans la population française contre, par exemple, 16% en Suède ou 28% en Australie. Il n’y a pas de nombre optmale de population étrangère dans un pays. Mais l’asile ne représente qu’environ 6% des titres de séjour accordés. En 2018, la France a délivré 255 500 titres de séjour se répartissant, selon les catégories suivantes : économique 35 600, familiale 89 200, étudiants 82 600, humanitaire (incluant l’asile) 33 800 et divers 15 300.
Survol historique
De tous temps les peuples ont pratiqué l’asile, mais selon des motifs et des modalités très divers. En France, l’Église en a eu le monopole pendant tout le Moyen Âge. Elle accueillait qui elle voulait dans les lieux placés sous son autorité et pouvait frapper d’excommunication le monarque qui violait ces dépendances. Par l’Édit de Villers-Cotterêts de 1539 François 1er a mis fin à ce monopole. Par la suite la monarchie s’est montrée peu favorable à l’asile.
La Révolution française va initier la réputation de la « France terre d’asile » par l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 qui appelle à la résistance à l’oppression, mais surtout par les rédactions de la constitution de 1793 qui, outre qu’elle décrète le droit à l’insurrection, s’exprime ainsi sur l’asile : « Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le XIX° siècle sera accueillant en France (Frédéric Chopin, Heinrich Heine). Le XX° siècle pourra être considéré comme le siècle des réfugiés concernant successivement les Arméniens, les Russes, les Allemands, les Espagnols, les Juifs. Des instruments juridiques internationaux vont alors se mettre en place dans l’entre-deux guerres mais surtout après la seconde guerre mondiale : le droit d’asile figure à l’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, le HCR est créé en 1950, la Convention de Genève adoptée le 28 juillet 1951, ne concerne à l’origine que les réfugiés antérieurs à son adoption ; elle deviendra de portée générale par le Protocole de New York adopté en 1967.
En France, en raison de la crise économique et des séquelles de la guerre, des sentiments xénophobes se développeront. Elle accueillera néanmoins 1 million de demandeurs d’asile à la fin des années 1930 (pour une population de 38 millions d’habitants), mais l’État français se déshonorera en livrant nombre d’entre eux à l’occupant nazi. La France ne ratifiera qu’avec retard les conventions internationales. Par la loi du 25 juillet 1952 elle créera l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR) qui deviendra la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en 2008.
À grands traits on peut caractériser l’évolution historique du droit d’asile en disant que l’on est passé, d’une part de la désignation d’un lieu à la protection de la personne et, d’autre part, d’un droit discrétionnaire à une protection nationale mais surtout internationale.
Les déterminants des politiques migratoires en France depuis 1945
Après la seconde guerre mondiale, c’est l’ordonnance du 2 novembre 1945 qui a fixé le cadre juridique des conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. Maintes fois modifiée elle a néanmoins été largement admise et les étrangers accueillis en période de croissance soutenue jusqu’aux années 1970, malgré les évènements dramatiques associés à la décolonisation. Une régression de l’accueil a lieu ensuite en raison du ralentissement de l’activité économique[1]. L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 a conduit, jusqu’en 1993, à des régularisations de séjour assez importantes au cours des premières années de la période, puis à des mesures coercitives de renvoi tandis que prenait naissance une politique intergouvernementale de l’asile au niveau européen[2].
Se développe ensuite, de 1993 à 1997 une politique coercitive vis-à-vis des étrangers, tandis que s’engage un transfert de compétences accompagné d’une harmonisation des politiques d’asile au niveau européen dans le cadre des accords Schengen du 14 juin 1995. La cohabitation de 1997 à 2002 enregistre des modifications juridiques substantielles sans pour autant modifier beaucoup la situation dans l’immédiat : traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, loi Chevènement du 11 mai 1998, Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000.
De 2002 à 2012 se développe une politique sécuritaire à partir des lois de novembre-décembre 2003 anticipent des directives européennes jusqu’à la récente loi de transposition du 29 juillet 2015. L’influence de l’Union européenne est croissante dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (Règlement Dublin II en 2003 réformant la convention Dublin de 1990, plusieurs directives successives dites « qualification », « procédure », « retour », directives du « paquet asile » en 2009). Les mouvements migratoires massifs observés en Europe depuis 2014 et les réactions très contrastées des pays de l’Union européenne témoignent de la précarité du dispositif. Sur l’ensemble de la période on peu distinguer trois phases au niveau européen: relations intergouvernementales, efforts d’harmonisation, recherche d’un régime commun.
Il résulte de tout cela que les politiques migratoires suivies dépendent essentiellement de trois facteurs : le niveau d’activité économique, l’influence croissante de l’Union européenne, l’orientation politique du gouvernement en place selon le clivage droite-gauchE.
2. Les conceptions de l’asile
Concepts et catégories
Il convient tout d’abord de ne pas confondre le demandeur d’asile et le réfugié. L’asile correspond à une situation de fait en même temps qu’il est un terme générique couvrant toute la matière. La qualité de réfugié est un statut juridique. La pratique de l’asile montre qu’il est erroné de distinguer radicalement les demandeurs d’asile et les migrants économiques. Tous les demandeurs d’asile au titre de l’un des critères requis par les textes juridiques, ont aussi des raisons économiques : comment imaginer qu’un étranger persécuté dans son pays puisse y obtenir un emploi et y mener une vie normale ? Et il existe des exploitations économiques qui relèvent de la persécution ; l’esclavage existe toujours en Mauritanie, par exemple et la vente d’êtres humains a été pratiquée récemment en Lybie.
Le droit d’asile permet de distinguer plusieurs catégories de bénéficiaires : l’asile constitutionnel prévu par la constitution, l’asile des réfugiés relevant du mandat du Haut commissariat des réfugiés des Nations Unies (HCR), l’asile des réfugiés au sens de la Convention de Genève (dont je parlerai dans un instant), l’asile au titre de l’unité de famille, la protection subsidiaire, la protection temporaire, les asiles discrétionnaire et de fait. Le mot migrant, lui, n’a pas de signification juridique particulière.
C’est l’article 1er de la Convention de Genève qui définit le plus clairement la qualité de réfugié : « Le terme « réfugié » s applique à toute personne qui (…) craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social, ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays … ». Se trouvent ainsi combinés un élément subjectif (craignant) et un élément objectif (avec raison). La crainte de persécution doit être actuelle, personnelle et d’une certaine gravité. La qualité de réfugié est « reconnue », c’est-à-dire qu’elle a un caractère rétroactif. L’État qui reconnaît substitue sa protection à celle de l’État de nationalité. Les principales catégories de réfugiés ont été reprises par l’article 711-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Elles peuvent s’analyser de la manière suivante en distinguant deux sources.
La source de l’asile constitutionnel ouvre droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié bien que, comme d’autres catégories mentionnées ci-dessus, il ne soit pas expressément retenu par la Convention de Genève, mais est l’écho des dispositions de la constitution de 1793 précédemment évoquées et que l’on retrouve sous forme du 4° alinéa du Préambule de la constitution de 1946 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Au surplus, a été ajouté à la constitution un article 53-1 aux termes duquel, nonobstant les accords passés avec d’autres pays européens en matière d’asile, « … même si la demande n’entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ». Bref, la France accorde l’asile a qui elle veut.
La source de l’asile dit conventionnel par référence à la Convention de Genève couvre la plupart des situations par les motifs qu’il retient.
Les opinions politiques peuvent être celles de l’opposition au pouvoir en place, avoir un caractère ouvertement militant ou résulter d’une simple imputation. Des motifs de conscience peuvent être reconnus à ce titre. Ex : Turquie, Syrie, Égypte.
L’appartenance à une minorité nationale ou ethnique est souvent la conséquence des découpages arbitraires de l’histoire, notamment à la suite de la décolonisation ou de l’effondrement de l’empire soviétique. La persécution pour ce motif peut se traduire par le bannissement, la spoliation, la purification ethnique. Ex : Côte d’Ivoire, Kosovo, Kurdes.
Le motif de confession religieuse englobe tout à la fois l’appartenance à une religion interdite, à une secte, voire aux partisans de la laïcité ou aux agnostiques ou aux athées. Ex : Chrétiens du Moyen-Priznt, Ouigours, Falungong.
L’appartenance à un certain groupe social vise des caractéristiques communes identifiant ce groupe et le caractère transgressif de cet état. Il s’agit souvent de l’homosexualité dans les pays où elle est condamnée. Ex : parents refusant l’excision, albinos, homosexuels.
Les auteurs de persécution considérés sont soit les autorités étatiques du pays d’origine ou, à défaut, de résidence habituelle. Il peut s’agir aussi d’organisations paraétatiques (partis, milices) ; ou encore d’autorités de fait installées de manière stable.
Les restrictions à l’asile
Depuis 2003 existe un autre type de protection relevant du droit d’asile : la protection subsidiaire qui est instruite comme les demandes d’asile par reconnaissance de la qualité de réfugié. Elle a remplacé la protection dite territoriale dont l’attribution dépendait discrétionnairement du ministère de l ‘Intérieur. Cette protection donne à son « bénéficiaire » ( qui n’est donc pas reconnu comme « réfugié ») un titre de séjour renouvelable de un an, porté récemment à quatre ans, au lieu de dix ans pour le réfugié. Ses motifs se situent en dehors des motifs de la Convention de Genève et concernent : des menaces graves contre la vie, des traitements inhumains ou dégradants, des menaces directes et individuelles concernant un civil en situation de violence généralisée.
L’asile interne est une autre forme de restriction : le demandeur d’asile devrait pouvoir se retrouver en sécurité dans une partie de son pays non concernée par les persécutions avant de demander asile à un pays étranger. Le conseil constitutionnel a encadré cette solution en exigeant que les conditions de vie dans la partie sécurisée permettent une vie normale (emploi, logement). Or la ligne de partage des zones est incertaine comme souvent la situation géopolitique de l’ensemble du pays.
Par ailleurs, l’Union européenne avait décidé d’établir une liste de pays d’origine sûrs (POS) conduisant à une procédure accélérée en cas de demandeurs d’asile ayant la nationalité de ces pays, mais elle n’y est pas parvenue en raison des désaccords entre pays membres. Certains pays ont alors décidé d’établir la leur, dont la France sous la responsabilité de l’OFPRA. Cette liste a été régulièrement contestée par le Conseil d’État et les juges de l’asile n’en tiennent généralement pas compte dans leur appréciation tout comme la situation d’asile interne.
Les refus de l’asile
Outre le rejet à l’issue de la procédure, la qualité de réfugié peut être remise en cause de manière prétorienne, notamment dans le cas de fraude ou de changement de situation individuelle (naturalisation dans un pays tiers).
La qualité de réfugié peut aussi être retirée si les conditions du pays d’origine qui avaient été à la base de la reconnaissance ont cessé à l’occasion, par exemple, d’un changement de politique ou de régime. Néanmoins, les craintes peuvent persister, soit en raison de l’action de factions subsistantes de l’ancien pouvoir persécuteur, soit du fait de traumatismes physiques ou psychiques qui ne permettent pas au réfugié de retourner dans son pays sans conséquences graves. Ex : républicains espagnols, magistrat tunisien
La qualité de réfugié peut enfin être refusée par la voie de l’exclusion lorsqu’il y a « de sérieuses raisons de penser » que le demandeur s’est lui-même rendu coupables de crime contre la paix, d’un crime de guerre, d’un crime contre l’humanité, d’un crime grave de doit commun ou d’actes contraires aux buts et principes des Nations Unies. Le paradoxe est que si les « séreuses raisons de penser » ne sont pas reconnues comme suffisantes pour l’exclure, la situation de l’intéressé étant néanmoins grave, il a toutes les chances de se voir reconnu comme réfugié. Exclu, il ne sera pas expulsé mais mis en résidence surveillée.
3. Un système « à bout de souffle » ?
Procédure et garanties
La procédure du droit d’asile est organisée dans la plupart des pays en deux phases. Une phase administrative se dédouble en une séquence d’admission au séjour pour vérifier que la demande n’est pas « manifestement infondée », elle a lieu en France en zone d’attente ; puis une séquence de dépôt de la demande d’asile à l’OFPRA, établissement public qui instruit cette demande, prend sa décision et en cas d’accord assure la protection administrative et juridique du réfugié. La deuxième phase (pour les déboutés) est juridictionnelle auprès de la CNDA instance de recours contre les décisions de rejet de la demande par l’OFPRA ; il existe ensuite une possibilité (très limitée) de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. On retrouve ces quatre séquences dans la plupart des pays. Les possibilités d’intervention du HCR aux différents niveaux sont très variables. En France, la formation de jugement collégiale classique est composée d’un président, conseiller d’État, membre de la Cour des comptes, président de tribunal administratif, d’un assesseur nommé par le Vice-président du Conseil d’État et d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-président du Conseil d’État, caractéristique singulière dans notre État de droit et, semble-t-il, dans le monde.
C’est un véritable « parcours du combattant » que doit effectuer le demandeur d’asile pour tenter de faire aboutir son projet. Le maintien en zone d’attente pour vérifier si sa demande n’est pas « manifestement infondée » peut durer jusqu’à 26 jours. Il dispose ensuite d’un visa de 8 jours pour retirer un dossier de demande en préfecture (en réalité l’attente est beaucoup plus longue). Il doit déposer son dossier en français à l’OFPRA dans un délai de 21 jours. Il reçoit alors une autorisation provisoire de séjour (APS) de 3 mois renouvelable. L’OFPRA entendra le demandeur et statuera dans un délai moyen de 6 mois (3 mois dans la perspective de 2 mois selon le directeur de l’OFPRA). En cas de rejet de la demande l’intéressé pourra exercer un recours devant la CNDA dans le délai d’un mois (réduit à quinze jours en 2018) suivant la notification du rejet de sa demande. La juridiction statuera dans un délai moyen de 5 mois en 2017. Le pourvoi en cassation est de portée réduite. Pour le demandeur d’asile, il s’agit donc d’une procédure à délais courts, difficile dans la constitution du dossier en français, coûteuse, avec des relations parfois compliquées devant les administrations concernées.
Des garanties couvrent le demandeur d’asile et le réfugié. S’agissant du demandeur, l’article 33 de la Convention de Genève pose tout d’abord, le principe de non refoulement de l’étranger sur le territoire d’accueil. Après le dépôt de sa demande, l’intéressé reçoit donc une autorisation provisoire de séjour (APS) de trois mois renouvelable. Il peut être hébergé dans un Centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) où il touche, au titre de l’aide sociale, sous conditions de ressources, l’allocation temporaire d’attente (ATA). Il reçoit une allocation pour la couverture de ses besoins individuels. Sauf exceptions, la situation de l’emploi lui était opposable s’il souhaitait travailler ; depuis 2018 il le peut au bout de quatre mois. Il bénéficie de la couverture médicale universelle (CMU) ou de l’aide médicale d’État (AME) s’il est entré irrégulièrement. Sauf exceptions le droit au travail lui est opposable. Reconnu refugié, il bénéficie de droits et de garanties prévus d’une part par la Convention de Genève, d’autre part par la législation interne du pays d’accueil. En France, ces droits sont proches de ceux des nationaux, à l’exception du droit au travail qui connaît des restrictions (accès à la fonction publique, par exemple) et du droit de vote. Outre l’effet suspensif de toute décision de renvoi durant la procédure (sous réserve de la situation spécifique de l’outre-mer), des garanties sont prévues en cas de renvoi (nécessité d’une décision de justice, pas de renvoi vers un pays à risques).
Des évolutions contrastées
Structures et procédure : Le système a connu cependant une évolution structurelle plutôt positive au cours des dix dernières années. En 2005, le CESEDA a remplacé l’ordonnance de 1945. La CRR est devenue la CNDA en janvier 2008 et sa gestion a été placée sous l’autorité du Conseil d’État l’année suivante échappant ainsi au non sens de la gestion administrative, budgétaire et statutaire de l’OFPRA l’organisme dont elle est chargée de réviser les décisions. L’aide juridictionnelle a été attribuée sans condition de régularité de séjour à compter du 1er décembre 2008. La loi du 29 juillet 2015 et un décret du 16 octobre 2015 ont notamment institué une procédure d’audience avec juge unique. Une réorganisation interne par arrêté du vice-président du Conseil d’État a créé 3 sections regroupant 11 chambres présidées par des présidents permanents. A été identifiée aussi la procédure devant une Grande chambre (sections réunies).
Statistiques : En 2018, la France a enregistré 122 700 demandes d’asile soit une progression de +22% par rapport à 2017 en progression depuis 2014. À l’inverse de la tendance à la baisse (-13%) observée par la plupart des pays européens, en baisse après le pic de 2015-2016. Elle se situe en deuxième position derrière l’Allemagne. La demande provient principalement, d’Afghanistan, d’Albanie et de Géorgie, de Guinée et de Côte d’Ivoire. Nombre des demandeurs en France sont des « dublinés ». Le nombre de protections accordées progresse et atteint 36% des demandes (27% directement à l’OFPRA, 9% après recours devant la CNDA. Il y a aussi une hausse des reconduites à la frontière.
Le droit : L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive sous l’influence de l’Union européenne guidée par des préoccupations de contrôle des flux et de sécurisation. Étaient déjà d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (le pays responsable de l’instruction de la demande est le pays d’entrée dans l’espace Schengen), la liste des pays d’origine sûrs, l’allongement des durées de rétention (actuellement de 45 jours en France au maximum), de la durée d’interdiction de séjour, le développement de l’externalisation, etc. Le gouvernement français a souvent anticipé ces dispositions. En revanche, les juridictions européennes ont joué un rôle plutôt positif. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) reçoit les requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits dans le traitement de l’asile. Elle a donné des définitions et des interprétations. Le Conseil constitutionnel, de son côté, dans plusieurs décisions, a rappelé un certain nombre de principes : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.
Le droit positif a été marqué par une évolution confirmant la primauté des préoccupations de contrôle des flux et de sécurité sur la protection des réfugiés. La loi du 29 juillet 2015 prévoyait quelques dispositions positives : assistance d’un conseil pendant l’entretien à l’OFPRA, caractère suspensif de la reconduite même en procédure accélérée ; toutefois elle prévoyait aussi un raccourcissement des délais d’instruction et l’élargissement du recours au juge unique. La loi Colomb du 10 septembre 2018 comporte quelques ponts positifs précédemment soulignés concernant la protection subsidiaire et l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail, mais elle comporte de nombreuses dispositions aggravant les aspects sécuritaires : réduction à six mois des délais d’instruction globaux, allongement de 45 à90 jours du délai maximum en centre de rétention, etc.
Pour une « révolution culturelle » de l’asile
L’asile pose la question des relations qui peuvent être établies entre le citoyen d’ici et le citoyen d’ailleurs qui lui demande protection à défaut de pouvoir bénéficier de celle de son pays d’origine en raison des craintes de persécution qui seraient les siennes s’il devait y séjourner. Cette rencontre forme leurs citoyennetés respectives, mais leurs situations ne sont pas égales : l’accueillant est en position dominante en tant qu’occupant du lieu d’accueil sollicité sur lequel il exerce sa souveraineté. C’est cependant à lui qu’incombe la responsabilité de donner sens à son hospitalité, d’établir des règles de droit qui en permettent la mise en œuvre dans un cadre national et de contribuer à l’établissement d’un régime d’asile commun au plan international et mondial puisque la question se place désormais principalement à ce niveau.
Le fonctionnaire de l’OFPRA comme le juge et les rapporteurs de la CNDA doivent posséder de sérieuses compétences tant en matière de droit d’asile que de connaissances géopolitiques. Mais cela n’est pas suffisant, ils doivent aussi s’interroger en permanence sur leur responsabilité de citoyen dans les décisions qu’ils prennent d’accorder ou de refuser l’asile. Pour le juge notamment, il y a là une question culturelle et éthique qui implique que la clarté soit faite sur (au moins) trois questions.
* S’agit-il simplement d’appliquer le droit ou de rendre la justice ? Le droit positif n’est qu’un instrument et, en matière d’asile, l’appréciation des faits concourt de manière déterminante à la formation de l’intime conviction du juge laquelle est décisive. La décision est rendue « au nom du Peuple français » ce qui investit le juge d’une parcelle de souveraineté nationale faiblement susceptible d’être contestée. Or le juge admet difficilement qu’il dépend de lui même malgré les efforts qu’éventuellement il peut faire pour objectiver sincèrement ses décisions. Il dépend de son éducation, de sa religion ou de sa philosophie, de ses engagements éventuels, de ses intérêts personnels, des circonstances, de ses fréquentations, etc.
* La preuve de la persécution est-elle exigible ? Aucun texte national ou international ne prévoit la nécessité de la preuve à la charge du demandeur d’asile. Le Guide des procédures du HCR met l’accent sur la crédibilité et la cohérence d’ensemble du récit qui doit servir de base à la formation de l’intime conviction du juge. La procédure du jugement doit donc avoir pour objectif d’être un réducteur d’incertitude quand bien même ne peut être complètement réduit le doute qui subsiste. Si celui-ci n’est pas trop important il doit bénéficier au demandeur. Le juge doit donc être capable d’évaluer sa propre subjectivité comme celle du demandeur dans l’appréhension des craintes de persécution.
* Quelle est la portée des contradictions voire du mensonge affectant la demande d’asile ? Face aux obstacles de toute nature élevés devant le demandeur d’asile dans le parcours qu’il doit effectuer, il n’est pas étonnant que celui-ci tente de lever ses difficultés en adaptant son comportement : il peut s’être confié au départ à un rédacteur occasionnel en français qui a pu prendre quelque liberté avec son récit voire même le remplacer par un autre; par la suite le demandeur introduira des différences qui ne manqueront pas de lui être opposées ; les repères en vigueur dans sa vie antérieure ne sont pas ceux qui lui sont désormais utiles (composition familiale, coutumes, calendrier); il peut souhaiter améliorer son argumentation en prenant quelque liberté avec la réalité, etc. Un comportement de « débusqueur de mensonge » aura vite fait d’invalider un discours en soulevant une seule contradiction alors que c’est la crédibilité d’ensemble qui doit être retenue. Au mythe du « réfugié menteur » on peut opposer celui du « juge bien pensant ».
La qualité du jugement en matière d’asile requiert donc une citoyenneté éprouvée du juge, ce qui n’est pas toujours le cas. D’où de fortes disparités dans les taux d’accord d’asile selon les présidences des formations de jugement, même si l’écart révélé par la statistique de ces disparités semble s’être réduite En tout état de cause, d’importantes réformes pourraient être introduites dans la réglementation nationale. Leur inventaire devrait être le résultat du travail des parties concernées, mais on peut néanmoins avancer, à titre d’exemple : le rattachement de l’OFPRA au Premier ministre ; l’alignement du délai de recours devant la CNDA sur celui de droit commun de la juridiction administrative, soit deux mois ; la limitation stricte du champ des jugements par voie d’ordonnances ; le maintien corrélatif des formations de jugement collégiales ; la suppression de la liste des pays d’origine sûrs ; la suppression de la notion d’asile interne ; l’alignement de la durée du titre de séjour de la protection subsidiaire (actuellement de quatre ans) sur celle des réfugiés reconnus (dix ans), etc.
Enfin, en raison de son histoire et de sa tradition ancienne, la France est légitime à faire des propositions d’évolution de la réglementation internationale, tant au niveau européen que mondial, le contexte ayant beaucoup changé depuis la Convention de Genève de 1951 et même du protocole de New York de 1967. Il ne s’agirait pas de modifier ces dispositions consacrées, mais de les compléter en tenant compte notamment du fait que les deux-tiers des réfugiés se trouvent en Afrique et en Asie ; que la reconnaissance ou la place de la protection subsidiaire et d’autres formes d’asile (climatique, temporaire …) doivent être révisés ; que le rôle du HCR doit être accru ; que les droits et les garanties juridiques doivent être consolidés, que soient le cas échéant normalisées les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne, de pays de transit, de la catégorie spécifique des réfugiés palestiniens, etc. Toutes ces questions, et d’autres éventuellement devant faire l’objet d’une concertation internationale. Le XXe siècle avait été qualifié de « siècle des réfugiés », le XXIe siècle pourrait être celui de l’ « avènement du genre humain » comme sujet de droit, sur la base du principe d’égalité des femmes et des hommes, citoyennes et citoyens du monde.
[1] Rapport interministériel sous la direction de A. Le Pors, Immigration et développement économique et social, La documentation française, 1975. Ce rapport qui s’appuyait sur les modèles mathématiques macroéconomiques alors utilisés contestait les affirmations officielles concernant le rôle des étrangers concernant l’emploi, le budget social et la balance des paiements de la nation.
[2] On notera la création du Haut Conseil à l’intégration en 1990 dont l’auteur de ces lignes sera membre jusqu’en juin 1993, démissionnant alors pour ne pas cautionner les lois Pasqua sur la nationalité.
Emmanuel Macron a décidé de s’en prendre aux salariés sous statuts, que ceux-ci soient réglementaires ou législatifs. Il a notamment stigmatisé au cours de la campagne présidentielle le statut général des fonctionnaires, le jugeant « inapproprié ». Arrivé à la tête de l’État il a d’abord parachevé la réforme du code du travail entreprise sous le quinquennat de François Hollande imposant comme référence sociale majeure le contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré tout en bas de la hiérarchie des normes. Restait alors à en généraliser l’application, dans le privé comme dans le public. Il y avait des précédents (La Poste, France Télécom), mais le président de la République a choisi d’entreprendre sa croisade néolibérale par la réforme de la SNCF pour supprimer le statut des cheminots au sein d’un service public dégradé. La route était libre alors pour une réforme de la fonction publique concernant un cinquième de la population active du pays.
À cette fin, le premier ministre Édouard Philippe a lancé, le 13 octobre 2017, une gigantesque opération baptisée CAP22, à la fois un leurre au sens où l’exécutif savait parfaitement ce qu’il voulait faire, mais c’était aussi le moyen d’accréditer l’idée d’une politique sérieuse parce que complexe et d’une réelle élaboration collective. Mais la démarche s’est révélée chaotique, un rapport qui devait être rendu public fin mars 2018 ne l’a pas été et l’opération a tourné au fiasco. Car dès le 1er février 2018 le premier ministre a annoncé les trois terrains principaux de la réforme : le recrutement massif de contractuels au lieu du recrutement par concours de fonctionnaires, l’établissement de plans de départs volontaires, la rémunération dite au mérite. Ces orientations ont été renouvelées lors d’un second comité interministériel de transformation publique, le 29 octobre et un projet de réforme de la fonction publique a été présenté le 13 février 2019, dans la perspective d’une adoption définitive d’un projet de loi avant l’été.
Le statut général des fonctionnaires n’a cessé d’être attaqué depuis la promulgation de son titre 1er par la loi du 13 juillet 1983, soit sous forme d’offensives frontales (loi Galland du 13 juillet 1987, rapport annuel du Conseil d’État en 2003, réforme Sarkozy-livre blanc Silicani en 2007-2008), soit sous forme de plusieurs centaines de modifications ponctuelles du statut général conduisant à un véritable « mitage » du texte et le dénaturant partiellement. Il reste que, par là et depuis 36 ans, le statut a néanmoins prouvé sa solidité et son adaptabilité. L’opération CAP 22 relevait de la première catégorie. Inscrivant leur démarche dans la seconde catégorie, les promoteurs de la réforme aujourd’hui présentée affirment vouloir maintenir le statut, mais les nombreuses modifications annoncées pourraient, à terme, le rendre inopérant. Ce qui singularise la politique actuelle c’est une volonté de substituer l’idéologie managériale à l’esprit de service public et pour cela lever tous les obstacles à sa marchandisation. Les conséquences en seraient graves pour les administrations de l’État, des collectivités territoriales et les établissements publics hospitaliers et de recherche. Une politique profondément contraire à la conception française de la fonction publique. Ce serait, pensent les managers qui nous gouvernent, l’heure enfin venue du New Public Management.
Un projet qui aligne le secteur public sur le secteur privé
Le projet met d’entrée en cause un statut qui n’offrirait pas aux fonctionnaires « la reconnaissance et les perspectives professionnelles escomptées ». Mais outre qu’une telle affirmation ne repose sur aucune enquête d’opinion, elle dispense ses auteurs de l’analyse des causes d’une insatisfaction réelle des agents de la fonction publique qui tiennent notamment à la nature des missions qui leurs sont assignées par les exécutifs, aux conditions de vie et de travail qui leurs sont faites, à l’insuffisance de leur pouvoir d’achat et à la précarité, aux entraves mises à l’exercice des droits. Cette carence dans l’analyse scientifique des causes se retrouve dans celle des effets des mesures envisagées. Aucune étude d’impact ne figure au dossier communiqué aux organisations syndicales alors qu’une telle étude devrait être préalable à toute formulation des réformes. Cette politique est dépourvue de toute réflexion sur la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, de la mise en œuvre de multi-carrières assorties des formations correspondantes, de justification sérieuse sur le recours aux contractuels, de la mesure concrète des incidences sectorielles de la numérisation, des conditions de promotion de l’égalité femmes-hommes, de la participation effective des personnels à la gestion des services au lieu de bavardages récurrents sur le dialogue social.
Toutes autres sont les préoccupations du gouvernement qui n’aborde la réforme du statut que sous l’angle d’une simple transposition de management de l’entreprise privée au secteur public. Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». On voit ici poindre une conception autoritaire antérieure au statut qui nécessite la levée de toute contrainte à l’exercice d’un pouvoir hiérarchique qui ne souffre pas la discussion. À cette fin la mesure principale consiste à recruter massivement des contractuels à tous niveaux et dans toutes les catégories de la fonction publique de l’État afin de disposer de personnels plus dociles par conformisme ou intérêt. Il est significativement précisé que des contractuels venant du privé pourront occuper des postes de direction. Les contrats pourront prendre la forme de contrats de projets, lesquels projets pouvaient tout aussi bien être conçus dans le cadre statutaire actuel. Un nouveau type de CDD pour la fonction publique sera créé. La fonction publique territoriale verra élargies les possibilités de contrats à temps non complets. Le projet prévoit également, bien que de manière encore très imprécise, des mesures clairement, inspirées du code du travail, la possibilité de rupture conventionnelle des contrats, plans de départs volontaires, etc. Toutes ces dispositions visent à écarter progressivement les fonctionnaires en place au profit de personnels sous contrats.
Un projet qui porte atteinte au service public et qui réduit les garanties statutaires
Cette politique qui vise à affaiblir le statut en le contournant, est en premier lieu préjudiciable à l’administration elle-même dont la neutralité et l’impartialité sont menacées par un recrutement moins garanti dans son intégrité, une formation non maitrisée et une stabilité réduite. D’où les références incantatoires à la déontologie, expression particulière de l’extension recherchée du « droit souple », non normatif. Le contrat assorti d’un code de bonne conduite est généralement plus permissif que le droit positif. Au plan territorial ces pratiques ont la faveur des gestionnaires des métropoles et des intercommunalités, mais gagnent aussi certains élus locaux. Certaines des dispositions du projet vont favoriser cette évolution. Un contrôle dit déontologique sera renforcé sur des activités dites sensibles. Ce contrôle sera également exercé sur les fonctionnaires effectuant des allers-retors entre le public et le privé, ce qui est une manière d’en révéler l’existence sinon de l’encourager. La pratique du « rétro-pantouflage » s’est beaucoup développée au cours des dernières années, elle a été notamment le fait de l’Inspection générale des Finances, Emmanuel Macron en est le meilleur exemple. Cette pratique vise à rien moins qu’à privatiser l’État.
Les garanties statutaires des fonctionnaires sortiraient affaiblies d’une telle réforme. Car il est d’autant plus question de dialogue social dans le projet que ce dialogue est méconnu par les pouvoirs publics : ainsi la place des négociations sur les rémunérations n’a cessé de se restreindre depuis 35 ans jusqu’au blocage de 2010. Toutes les organisations syndicales ont déploré la pratique de réunions multipliées qui ne tiennent aucun compte de leurs propositions. Les instances de concertation traditionnelles voient leurs compétences réduites. Les comités techniques paritaires (CTP) qui avaient vocation à intervenir dans la gestion des services, mais qui avaient perdu leur caractère paritaire au cours des dernières années (devenus alors des CT) disparaissent dans des comités sociaux d’administration (CSA) par fusion avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHDCT. Les commissions administratives paritaires ‘CAP) voient leurs compétences fortement diminuées. Leur avis préalable sur les questions d’avancement, de promotion, de mutation, de mobilité est supprimé (sauf sur ces deux derniers ponts pour la fonction publique hospitalière), ceci de manière à « doter les managers des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action », avec les risques d’arbitraire et d’autoritarisme subséquents. Le recours aux ordonnances pour la validation de dispositions législatives en matière de négociation est très discutable. La rémunération au mérite comme levier de gestion des ressources humaines et l’entretien professionnel se substituant à la notation sont également évoqués mais sans plus de précision que par le passé. Une reprise en main de la gestion du temps de travail, notamment dans la FPT est clairement annoncée mais ses modalités restent imprécises.
Un projet qui tourne le dos à la conception française de la fonction publique
Le projet d’Emmanuel Macron ignore l’histoire. Il n’y est fait référence à aucun moment dans le discours gouvernemental. Or, la fonction publique française d’aujourd’hui est l’aboutissement d’un processus pluriséculaire qui a vu notamment la Révolution française supprimer les privilèges, la vénalité des charges publiques, puis un XIXe et un XXe siècle s’affronter deux lignes de forces, l’une autoritaire, l’autre démocratique, jusqu’au statut général des fonctionnaires après la deuxième guerre mondiale avec le statut général des fonctionnaires de l’État de 1946, statut fondateur consacrant la conception du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu jusque-là. Cette conception a été réaffirmée par le statut fédérateur de 1983 qui en a enrichi le contenu et l’a étendu aux agents publics des collectivités territoriales et à ceux des établissements publics hospitaliers et de recherche. Cette histoire permet d’identifier des tendances lourdes dont aucun gouvernement ne peut s’affranchir durablement. La connaissance de l’histoire est indispensable pour éclairer le présent et définir des perspectives également absentes du projet macronien qui ne se situe qu’ « ici et maintenant ».
Le projet d’Emmanuel Macron ignore la démarche rationnelle, scientifique, plus que jamais nécessaire dans un monde complexe. Le néolibéralisme a abandonné au marché les questions de gestion au moment où elles en appelaient à plus d’intelligence et de volonté. Les bases matérielles que constituait le secteur public ont été diminuées par les privatisations, la programmation a cédé devant la dérégulation, l’État et les collectivités publiques ont perdu leurs moyens d’expertise. En France, les instruments de planification économique, d’aménagement du territoire, de rationalisation des choix budgétaires, de prévision et de stratégie ont cédé le pas aux dogmes de la concurrence, de réduction de la dépense publique, d’une mondialisation financière ne souffrant aucune contestation. Cette régression de la raison est particulièrement sensible dans le service public vecteur de l’intérêt général. La réforme de la fonction publique, dite aussi de l’État est le dernier avatar de cette contre-révolution.
Le projet d’Emmanuel Macron est contraire à la morale républicaine. Sans qu’il soit besoin de revenir sur les turpitudes de l’entourage qu’il s’est choisi et ses observations méprisantes pour ceux que la réussite n’a pas gratifiés, il est le représentant d’une classe et d’une caste hautaine et dure aux plus faibles. La primauté de l’intérêt général, l’affirmation du principe d’égalité, l’éthique de la responsabilité sont des valeurs qu’il ne tient pas pour déterminantes. Ce comportement se retrouve dans le projet de réforme de la fonction publique : idéologie néolibérale au lieu de sens du service public et de l’État, autoritarisme hiérarchique plutôt que discussion et négociation, le manager à la place du citoyen.
« Jean nous a quittés, il aurait eu 91 ans dans quinze jours. Mais sa robuste constitution, en dépit de la maladie qui l’avait handicapé depuis plusieurs années nous laissait penser qu’il aurait pu poursuivre encore pendant un temps indéterminé. Il est heureusement parti digne et sans souffrance. En 1986, Il m’avait demandé de faire l’éloge funèbre de Jacqueine, son épouse, à Plufur, dont il était originaire, dans les Côtes d’Armor. Jacqueline, dont je crois devoir rappeler la mémoire, ici à Champigny, où elle avait été institutrice pendant 28 ans et longtemps conseillère municipale.
Ils s’étaient installés à Champigny en 1957 et Jean participa à la vie locale, directement puis en prenant appui sur le mandat municipal et le mandat départemental de Jeannick, sa fille. Mais la vie sociale et politique de Jean s’est principalement développée au niveau national comme journaliste à l’Humanité où il entre en 1949 et sera promu chef du service politique dans la période de montée en puissance de l’union de la gauche sur la base du Programme commun de gouverne. J’en garde des souvenirs très précis, notamment lors de nos participations communes aux Clubs de la presse d’alors, moi comme invité, lui comme journaliste représentant l’Humanité. C’était pour moi une sécurité car, outre la pertinence de ses argumentations, la tonalité de sa voix imposait le respect à des contradicteurs malintentionnés. Jean a été pendant des décennies Vice-Président de l’Association des journalistes de la presse parlementaire et présidentielle. J’ai le souvenir de la vigueur avec laquelle il avait interpelé le Président Valéry Giscard d’Estaing lors d’une conférence de presse à l’Élysée à la fin des années 1970. Il a également été candidat du Parti communiste français à la même époque aux élections législatives dans les Côte d’Armor. On m’a rapporté à ce sujet, mais je n’ai pu le vérifier, que l’une de ses affiches de campagne représentait Obélix portant sur son dos un menhir sur lequel on pouvait lire : « Votez Le Lagadix ».
C’est surtout par la fermeté de ses convictions fondées sur une réflexion théorique sérieuse que Jean affirmait une personnalité qui sollicitait l’écoute et appelait un débat dans lequel on ne pouvait s’engager sans ressources. Cela entrainait des confrontations, des éclats de voix, pouvait laisser des traces, mais se révélait finalement fécond pour la pensée commune. Marxiste convaincu, Jean était attaché aux vertus émancipatrices du « Manifeste du parti communiste » de Marx et Engels, aux « jours heureux » du programme du Conseil national de la Résistance, », aux « lendemains qui chantent » du socialisme à la française, au caractère « prométhéen » du XXe siècle dont nous avons souvent discuté. Il vivait avec inquiétude mais sans découragement la situation actuelle. Son engagement était profondément ancré dans la vie réelle. Né à Plufur, il s’efforçait de nous convaincre d’une « voie plufurienne au socialisme » dont la force de ses convictions et la véhémence de son verbe en faisait le promoteur obligé. On le voit, l’humour, chez Jean, faisait bon ménage avec l’action politique et les plaisirs de la vie avec l’engagement militant.
Les pensées de Jean s’exprimaient de manière ferme : il était profondément républicain et arraché à la nation. C’était notamment le cas lorsqu’il intervenait sur les relations qu’il convenait d’établir entre la citoyenneté française et l’attachement partagé par nombre d’entre nous à nos origines, aux racines bretonnes. Il était sans aucune complaisance vis-à-vis des communautarismes, qu’ils soient religieux, ethnique ou linguistique, lui qui parlait aussi bien le français que le breton. Il ne récusait pas la qualité de jacobin dont il est de bon ton pour certains de faire une accusation. Et c’est avec une certaine jubilation que nous nous rappelions parfois que, avant de s’installer dans le couvent des Jacobins de la rue Saint Honoré à Paris, le club des Jacobins siégeait à Versailles et s’appelait … le Club breton. Il était de toutes les luttes pour la laïcité, veillant à un équilibre clair de la liberté de conscience et de la neutralité de l’État et des services publics. Lors du banquet annuel de l’USBIF à Clichy en 1982, Jean avait demandé à Charles Hernu et à moi-même, tous deux alors ministres du gouvernement de Pierre Mauroy, d’être présidents d’honneur de l’Union des sociétés bretonnes de l’Ile de France (USBIF), honneur partagé aujourd’hui avec l’ancienne ministre Marylise Lebranchu. La République reconnaitra les multiples mérites et talents de Jeau : la Légion d’honneur lui sera remise en 1982 par le Président François Mitterrand en personne à l’Élysée.
Jean était ainsi un grand professionnel du journalisme, un militant intellectuel et de terrain, un républicain intransigeant mais largement ouvert au débat. Nous nous connaissions depuis une cinquantaine d’années. L’Humanité d’avant-hier disait notre amitié et notre complicité ; je dois préciser que cette complicité n’était pas un long fleuve tranquille, les confrontations des Bretons sont souvent tapageuses. Mais Jean faisait partie de la famille. Pas un e réunion, un repas de famille, sans que, présent ou pas, il ne soit évoqué, ses mots, ses postures, ses « coups ». Je dis mon affection à Jéannick et à François, à leurs enfants, ses petits enfants, à Claudine sa compagne, à tous leurs proches. Leur deuil est aussi le mien. »
Anicet Le Pors
Président d’honneur
de l’Union des sociétés bretonnes de l’Ile de France (USBIF)
Le service public et la fonction publique sont en permanence dans l’actualité. Au cœur de la discussion budgétaire qui occupe chaque automne au Parlement, dans la suppression du statut des cheminots comme conséquence de la réforme du code du travail, dans l’affaire Benalla contractuel de l’Élysée, et à propos des problèmes les plus importants de la vie quotidienne en société dans la santé, l’éducation, la sécurité, la justice, la culture, etc.
La réforme de la fonction publique a encore été évoquée par Emmanuel Macron dans ses vœux officiels pour 2019 comme l’un des trois chantiers de sa politique pour le 1er semestre de l’année avec celle des retraites et de l’assurance chômage qui concernent elles-mêmes la fonction publique.
Ainsi, à travers les services publics ce sont les problèmes politiques les plus importants qui sont posés. Ils représentent environ le quart de la population active du pays, près de 7 millions de salariés des administrations, des entreprises et des organismes publics, la fonction publique représentant 80% des effectifs de l’ensemble. Mais le service public c’est aussi une histoire, une culture, une conception politique de la vie en société et, par là, un enjeu politique majeur.
C’est pourquoi je commencerai par une vision historique pluriséculaire qui caractérise une expansion administrative constante, qui n’est pas contredite, à mon avis mais cela est à débattre, par la régression néolibérale des dernières décennies. Cela permettra, j’espère, d’éclairer la situation actuelle, et précisément la politique conduite par Emmanuel Macron, avant d’en tirer les conséquences pour les court, moyen et long terme.
1. L’expansion des activités socialisées dans l’histoire
1.1.du pouvoir politique.
Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, 1762). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIXe et XXIe siècle. Le mouvement de sécularisation est porté aujourd’hui au niveau mondial de manière très conflictuelle. On tend ainsi de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).
1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux
Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements destinés à répondre aux besoins fondamentaux et aux nécessités de la cohésion sociale. Ces derniers passent de 10% du produit intérieur brut (PIB) au début du XXe siècle à 45 % aujourd’hui, marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins et des exigences de la cohésion sociale. Les effectifs d’agents publics des administrations passent, en France, de 200 000 au début du XXe siècle à 5,5 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés. Selon une récente étude de France-Stratégie, le « taux d’administration » (nombre d’agents rémunérés sur fonds publics par rapport à la population totale) est de 89/1000 en France (minimum au Japon 40/1000, maximum en Norvège 159/1000, moyenne des 19 pays développés étudiés 80/1000). L’évolution est stable sur les trois dernières décennies. Les pays nordiques ont les taux les plus élevés, entre 140 et 160/1 000. Le Canada et les Pays Bas sont légèrement au dessus de la France, le Royaume Uni et la Belgique un peu en dessous, les États Unis plus loin (68/1 000) ; la situation de l’Allemagne (en dessous de 60/1000), atypique, s’explique par des externalisations importantes des services de santé et sociaux [1] Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire (nature législative du statut
1.3. La création historique de concepts et des principes
L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple « optimum social » économique comme le soutien la théorie libérale néoclassique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux à la fin du XIXe siècle (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt (et non par les prix) et dispose de prérogatives ; son succès en a élargi le champ, le rendant plus hétérogène et a ouvert la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation en le soumettant au principe de concurrence. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la Ve République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions.
Les tendances lourdes de cette évolution sont ainsi bien caractérisées. Leur sens est celui d’une croissance continue de la socialisation des activités de base de la vie en société. Mais on pourrait objecter qu’il semble y avoir une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des dernières décennies.
2.La régression néolibérale depuis les années 1980
2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur publi Le secteur public étendu est augmenté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix (fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains : égalité, indépendance, responsabilité ancrés dans l’histoire). Les syndicats sont très influents.
2.2. La régression néolibérale
Puis le secteur public est affaibli, jusqu’à nos jours, par des vagues de privatisations et des dérégulations. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (Galland 1987, Pochard 2003, Sarkozy 2007, Silicani 2008) et des dénaturations (225 législatives – respectivement 30, 50, 84, 61 pour les quatre titres- et 300 réglementaires au cours des trente années suivantes), mais il manifeste sa solidité et son adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles concentrant les compétences et les moyens).
2.3. État des lieux depuis 2012
Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas non plus d’attaque frontale contre le statut général. On relèvera la loi Lebranchu du 20 avril 2016 relative à la déontologie et d’autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). On retient de ce quinquennat un manque de courage et d’ambition. Les attaques anti-fonctionnaires s’accentuent avec la réforme du code du travail.
Durant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion de leurs personnels, notamment par la diminution de leurs dépenses de 13 milliards sur le quinquennat. Il avait aussi prévu le recours accentué au spoil system concernant les postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc. Durant l’été 2017 il s’’en prend aux personnels à statuts (insiders)[2]. Puis il achève la réforme du code du travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale valable pour le privé comme pour le public. Il entreprend ensuite sa croisade contre les personnels à statuts en supprimant le statut des cheminots. En ce qui concerne la fonction publique dans le cadre de la réforme de l’État, le Premier ministre Édouard Philippe met en place le 13 octobre 2017 l’opération complexe CAP 22 dont le premier résultat doit être la production d’un rapport fin mars 2018. Mais l’opération tourne au fiasco et c’est un comité interministériel de la transformation publique (CITP) qui avancera des réformes assez confuses dans trois rubriques principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite.
Pour être préjudiciables au service public et à ses salariés, la multiplicité de ces attaques contre les services publics et la fonction publique restent de portée limitée et ne sont pas de nature à remettre en cause les tendances lourdes précédemment analysées. Globalement, les effectifs de la fonction publique ont augmenté, la dépense publique et les prélèvements socialisés également, le statut général des fonctionnaires partiellement dénaturé est toujours en place 35 ans après sa création en 1982-1984.
3. Des perspectives pour les services publics de demain
3.1. Dans l’immédiat
L’offensive d’Emmanuel Macron présentée comme la démarche « sans précédent » de l’opération CAP22 est un nouvel échec de remise en cause frontale du statut général des fonctionnaires. Plus généralement, les enquêtes d’opinion montrent que le pouvoir s’est affaibli depuis le lancement de cette opération. L’affaire Benalla a montré le danger du recours inconsidéré aux contractuels et a conduit au renvoi sine die des reformes constitutionnelles envisagées. Les marges budgétaires et les ambitions de réduction de la dépense publique apparaissent très limitées (diminution de 3 points de PIB et stabilisation des prélèvements obligatoires). Des mouvements sociaux inédits apparaissent (« gilets jaunes »). Les relations de l’exécutif et les associations d’élus, les syndicats et aitres corps intermédiaires sont conflictuelles. Les élections à venir (européennes en 2019 et municipales en 2020) créent des contextes délicats.
Dans ces conditions, il reste au gouvernement à prendre acte du fiasco de CAP22 et à se replier sur des dispositions sectorielles limitées concernant notamment les trois terrains évoques par les CITP : l’élargissement du recours aux personnels contractuels, les plans de départs volontaires et la rémunération au mérite, sans que l’on puisse préjuger de l’ampleur qu’elles revêtiront dans le projet de loi annoncé pour les prochaines semaines. De nombreuses mesures pourront cependant être prises par décrets et les fonctionnaires seront également concernés par d’autres réformes envisagées, celle des retraites notamment. Le statut sera ainsi maintenu mais la plupart des mesures envisagées tendent à réduire son champ d’application pour tendre à sa limitation aux fonctions régaliennes.
Si l’on se place dans une position revendicative, l’affaiblissement de l’exécutif permet d’espérer une évolution favorable du rapport des forces. La situation statutaire nécessiterait un assainissement et l’élimination des dénaturations (les 225 modifications précitées et notamment la loi Galland, l’amendement Lamassoure, etc.). Les revendications des agents sont du domaine syndical. Dans des conditions assainies une codification du statut serait sans doute souhaitable, mais ce n’est pas la situation d’aujourd’hui.
La lettre d’Emmanuel Macron du 13 janvier 2019 qui ouvre ce qu’l a appelé le « grand débat » ne contient aucun élément de réflexion nouveau qui n’ait pu être abordé par l’action publique antérieurement. Il cadre ce débat de manière arbitraire, mais en prenant soin d’écarter les mesures déjà prises depuis son accession à la présidence de la République et qui sont à l’origine de la crise actuelle. Les quatre chantiers proposés ne contiennent que des idées d’une grande banalité. Sur la fiscalité et la dépense publique, pas question donc de revenir sur la suppression de l’ISF sur la fortune financière ; l’accent est mis sur le coût des services publics et la possibilité de supprimer certains d’entre eux. Sur l’organisation de l’État et des services publics est à nouveau soulevée la question du niveau pertinent d’administration qui pourrait conduire à la suppression de certains d’entre eux. Sur la transition énergétique les réflexions habituelles sur les changements de pratiques et de mentalités. Enfin, sur la démocratie et la citoyenneté, des interrogations récurrentes sur le vote blanc, obligatoire, la réduction du nombre des représentants, l’introduction de la proportionnelle ; la laïcité fait l’objet de remarques convenues, de même que le droit d’asile, l’intégration, l’immigration où est évoquée l’introduction possible de quotas. Bref, une exhortation qui ressemble bien à une diversion. Aucune mention sur le pouvoir d’achat.
3.2. Mettre en place des chantiers structurels
La question de la propriété publique reste posée comme moyen décisif de la transformation sociale. Le secteur public est la base matérielle du service public. Lors de mon audition par le CESE sur la demande d’’avis de Manuel Valls concernant l’avenir de la fonction publique, j’ai avancé dix propositions de chantiers : rétablir les moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation[3]. Une question décisive doit être simultanément abordée : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. La CGT a tenu un important colloque le 24 janvier 2017 pour le 70e anniversaire du statut général de 1946 afin de renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé. Cette vision globale de chantiers de modernisation est une réplique aux offensives frontales contre les services publics et ses statuts.
3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »
Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public[4].
[1] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public – Situation de la France et comparaisons internationales – France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).
Jacques Fournier est un ami. Nous avons été dès 1971 candidats aux élections municipales à St-Cloud. Au premier tour comme têtes de listes, lui du Parti socialiste, moi du Parti communiste français ; au second tour il conduisait la liste d’Union de la gauche, mais c’est Jean-Pierre Fourcade qui a été élu. Jacques Fournie a été depuis PDG de GDF, de la SNCF et secrétaire général du gouvernement. Il a écrit un livre intéressant et courageux Itinéraire d’un fonctionnaire engagé (Dalloz, 2008). Il est conseiller d’État honoraire. Il a continué à analyser sur son blog la situation politique française et notamment l’état de la gauche. En dernier lieu, il vient de publier sur son blog un texte dont je ne partage pas l’analyse et à laquelle j’ai cru devoir apporter une critique sur le fond.
On trouvera ci-dessous le texte de Jacques Fournier suivi de ma réponse qui consiste, pour l’essentiel, en un article publié dans l’Huunanité du 11 décembre 2018. Ce texte figure ci-dessous en 5e position sur ce blog, suivi de ma prise de position sur l’élection présidentielle de 2017.
Le texte de Jacques Fournier
« Halte à la dictature des réseaux sociaux
Le renoncement de Chantal Jouanno à conduire le grand débat lancé par les pouvoirs public est un nouvel exemple des effets néfastes de la dictature des réseaux.
Que son salaire mensuel soit élevé, c’est évident. Trop élevé ? On peut légitimement en discuter. Je pense qu’il excède le plafond souhaitable des rémunérations publiques. Pour autant son montant est infinitésimal par rapport à celui des sommes versées à certains dirigeants du secteur privé. Et, dès lors qu’il lui est régulièrement acquis, je ne vois pas en quoi cette circonstance la disqualifierait pour conduire le « grand débat » lancé par le Président de la République.
Nous touchons là à un phénomène inquiétant : le rôle que jouent désormais ce qu’il est convenu d’appeler les « réseaux » dans la conduite des affaires publiques.
N’utilisant personnellement ni Face book ni Twitter et ayant rapidement mis fin à un essai de Linkedin, je ne suis peut-être pas le mieux placé pour évoquer ces questions. Que l’on m’autorise cependant quelques réflexions.
Le numérique constitue une étape majeure du développement, dont la réalité s’impose, mais qu’il faut savoir orienter et maitriser. Il offre à une très large part de la population (ne pas oublier cependant qu’il y a, là aussi, des exclus), des possibilités nouvelles et considérables de contacts, d’information et d’expression. Les « réseaux » ouvrent sur le monde. Ils enrichissent ceux qui en font partie. Ils nourrissent le débat public. Ils offrent aux observateurs comme aux décideurs un panorama utile des idées et des instincts de la masse de la population. Ils ne permettent pas pour autant de faire l’économie des procédures dont le déroulement est nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie.
Grande est en ce domaine la responsabilité des pouvoirs publics, des forces politiques et syndicales, de la presse et des médias. En ont-ils suffisamment conscience ?
Qu’un Président puisse à l’occasion s’exprimer sur twitter, montrant ainsi qu’il est « dans le vent », passe encore. Mais qu’il en fasse son journal officiel ne saurait devenir la règle. La parole du chef de l’Etat, de son gouvernement, de ses ministres, doit rester au-dessus de la mêlée.
Partis et syndicats sont les instances au sein desquelles le débat doit se construire et entre lesquelles il doit se dérouler. Les uns et les autres sont aujourd’hui affaiblis. On ne les entend plus. Que des forces nouvelles viennent enrichir leur concert, on ne peut que le souhaiter. Mais la pauvreté du discours des gilets jaunes me laisse malheureusement fort sceptique à cet égard.
La presse, les médias, cherchent à remplir du mieux possible leur devoir d’information. Mais la priorité qu’ils donnent au spectaculaire et à l’insolite, si elle peut renforcer leur audience, ne leur permet que bien trop rarement d’aborder les questions essentielles.
Tout devient possible dans ce contexte et le pire n’est pas exclu. La montée de l’extrême droite, seule force politique à avoir tiré parti des évènements récents, est pour moi particulièrement préoccupante.
Comment sortir de ce cercle vicieux ?
Par la recherche, sur le thème majeur du rapport entre le numérique et la démocratie. La réflexion, sur ce point crucial, est encore embryonnaires. A nos organisations de s’en saisir.
Par le débat. Que donnera, avec ou sans Chantal Jouanneau, la grande consultation des prochaines semaines ? Nous allons voir. Je reste sceptique, mais il me semble que notre devoir est d’y contribuer.
La réponse d’Anicet Le Pors
Tu ne vois que pauvreté dans le discours des gilets jaunes. Il est vrai que la plupart d’entre eux n’ont probablement pas connu l’initiation de Science po et de l’ENA. Comme c’est aussi mon cas, peut être suis-je mieux à même d’interpréter ce discours. C’est ce que j’ai eu l’occasion de tenter il y a plus d’un mois, le 11 décembre 2018, dans un article demandé par l’Humanité sur le thème proposé : « Le mouvement des gilets jaunes bouscule-t-il le néolibéralisme de Macron ?». J’en reproduis le texte ci-dessous. C’est pourquoi je ne serai pas complice de l’opération de diversion que constitue le débat évoqué.
« La devise de la République
Emmanuel Macron a été promu à la tête de l’État par les puissants du néolibéralisme usant d’un suffrage universel sous influence : la finance internationale dont il émane, les cercles dirigeants de l’Union européenne, le patronat, la technocratie administrative et la quasi-totalité des médias. Son mandat était de mettre au pas un peuple rétif ayant conquis des garanties sociales importantes au fil de son histoire. Aujourd’hui comme hier, le peuple ne l’accepte pas. Il soutient massivement la révolte des plus déshérités. Les gilets jaunes assument cette mission. Si l’on néglige les arguties complotistes, ils honorent, contre l’ultralibéralisme, la devise de la République : liberté, égalité, fraternité.
La liberté. Les gilets jaunes participent activement à l’affirmation de la souveraineté nationale et populaire. Ils méprisent les injonctions de Bruxelles imposant une concurrence sauvage des travailleurs, les critères de réduction de la dépense sociale, une subsidiarité autoritaire. Car il n’y a de souveraineté que nationale. Il n’y a pas de souveraineté européenne. C’est dans le cadre de la nation que s’exerce notre responsabilité. Par là, ils posent les questions de l’ de l’exercice de la démocratie et de la verticalité des institutions d’une manière originale. C’est dans le cadre de la nation que se forge la citoyenneté ; citoyenneté qu’ils manifestent en mettant en cause frontalement ceux qui nous gouvernent et les organismes de représentation qui ne les représentent pas.
L’égalité. Au-delà de la suppression des taxes sur les carburants nécessaires à leur vie, ils réclament une réforme fiscale juste, conforme à la Déclaration des droits de 1789 posant le principe d’une contribution à l’impôt selon les facultés contributives. Ils demandent des services publics capables de répondre aux besoins fondamentaux de la population. Par là, se trouve impliquée la question de la propriété sociale car « là ou est la propriété, là est le pouvoir » comme le proclamait la gauche au tournant des années 1970-1980, question qu’elle a totalement désertée aujourd’hui, tandis que les capitalistes, eux, sont convaincu du bien fondé de la formule et se repaissent des privatisations. Après l’action des cheminots, l’action des gilets jaunes contribue à l’action des agents publics et des fonctionnaires pour la défense et la promotion de leurs statuts.
La fraternité. Faisant suite à la reconnaissance récente par le Conseil constitutionnel de la fraternité comme principe fondamental de la République, les gilets jaunes en ont donné de multiples témoignages. On a ainsi pu parler de la « fraternité des ronds-points ». J’ai été frappé par nombre de leurs prestations dans les médias, calmes, de bon sens, intelligentes et fermes, face à des professionnels de la politique médusés. Parce qu’elles étaient sincères et authentiques, le peuple les comprend et les soutient.
La violence condamnable des casseurs est utile au pouvoir macronien. Elle sert à masquer cette autre violence, bien plus coûteuse et néfaste pour la démocratie : celle qui prend sa source à l’Élysée, à Matignon et à Bercy. Quelques jours avant le second tour de l’élection présidentielle, j’ai écrit un article pour dire mes raisons de ne pas voter pour Macron (Mediapart, 5 mai 2017, republié sur mon blog) sous le titre « Emmanuel Macron, cet homme est dangereux ». Nous y sommes.
Anicet Le Pors
Ancien ministre PCF, Conseiller d’État honoraire »
Le ministre de l’Éducation nationale, Jean-Michel Blanquer, a élaboré un projet de loi « pour une école de la confiance » dont l’article 1er propose d’insérer dans le Code de l’Éducation nationale un article ainsi rédigé : « Art. L. 111-3-1 – Par leur engagement et leur exemplarité, les personnels de la communauté éducative contribuent à l’établissement du lien de confiance qui doit unir les élèves et leur famille au service public de l’éducation. Ce lien implique également le respect des élèves et de leur famille à l’égard de l’institution scolaire et de l’ensemble de ses personnels ». Le Conseil d’État a maintes fois déploré l’insertion dans la loi de dispositions n’ayant pas de caractère normatif maos exprimant de simples vœux ou des intentions très générales qui devraient plutôt trouver leur place dans des exposés des motifs. Ce n’est pas là seulement un souci esthétique, mais une volonté de produire des textes clairs, dépourvus de sous-entendus ou d’arrière-pensées.
Car lorsque le juge administratif doit se référer à un texte qui n’est pas clair, il s’efforce d’en chercher la signification dans les travaux parlementaires, les études d’impact, les rapports préparatoires qui peuvent éclairer son application. C’est ce qu’ont bien compris certains législateurs qui évitent de mettre dans la loi elle-même ce qui pourrait fâcher, mais se réservent de guider l’interprétation du juge en disant ailleurs comment il faut interpréter la loi. C’est aussi ce qu’a bien saisi l’actuel ministre de l’Éducation nationale. On comprend, en effet, ce qu’est la réelle intention nichée dans l’article précité en prenant connaissance de l’étude d’impact qui accompagne obligatoirement le projet de loi. On y lit, en effet, que la simple interprétation jurisprudentielle de la loi n’est pas suffisante et qu’il serait « déraisonnable de s’en tenir à une simple interprétation jurisprudentielle ». Alors, dans l’étude d’impact, il met les points sur les « i » : « Les dispositions de la présente mesure pourront ainsi être invoquées, comme dans la décision du Conseil d’État du 18 juillet 2018 précédemment mentionnées, dans le cadre d’affaires disciplinaires concernant des personnels de l’éducation nationale s’étant rendus coupables de faits portant atteinte à la réputation du service public ».
Or, la décision du Conseil d’État invoquée concernait la révocation d’un enseignant dans une affaire sexuelle sur mineur. Par cette évocation le ministre lui donne une portée générale et se dote ainsi d’un pouvoir disciplinaire discrétionnaire envers toute action qui lui apparaitrait de nature a mettre en cause la réputation du service public. Toute critique de la politique d’éducation gouvernementale pourrait ainsi être regardée comme un délit d’opinion et la sanction motivée par la méconnaissance d’une obligation de réserve. La ficelle était un peu grosse et nombre d’enseignants et d’organisations syndicales s’en sont émus conduisant le ministre à envisager de revoir ses rédactions (1). Néanmoins les choses restent en l’état et ce n’est là qu’une nouvelle péripétie d’une tentative constante pour remettre en cause la liberté d’opinion introduite dans le nouveau statut général des fonctionnaires en 1983. C’est pourquoi il a semblé utile de reprendre ci-dessous un article publié en 2008 sur la question de l’obligation de réserve. Le gouvernement et le parlement d’alors ont estimé en effet que l’obligation de réserve limitant la la liberté d’expression devait être apprécié sous le contrôle du juge lequel, dans la formation de son intime conviction n’est jamais indifférent aux rapports de forces qui s’expriment dans le contexte politique et social. Ces notions ne devaient donc pas figurer dans le statut général des fonctionnaires, tout comme les notions de devoir d’obéissance et de pouvoir hiérarchique. Seule devait être inscrite dans le statut la liberté d’opinion comme composante essentielle de la conception du fonctionnaire-citoyen. Sinon, dans des conditions politiques défavorables, c’est la notion d’obligation de réserve et non la liberté d’opinion qui servirait de référence principale. C’est ce que tente l’opération Blanquer.
Mais il existe des esprits vigiles. Et la confiance, ça se mérite.
(1) voir l’Humanité, 9 janvier 2019.
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« Obligation de réserve : « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit » – Le Monde, 1er février 2008
Leur statut accorde la liberté d’opinion aux agents publics. Il ne leur impose pas d’obligation de réserve
Deux hauts fonctionnaires viennent d’être sanctionnés de manière hypocrite en étant démis de leurs fonctions pour s’être exprimés en tant que citoyens sur certains aspect du fonctionnement du service public. Le premier, Yannick Blanc, directeur de la police générale à Paris, pour une déclaration jugée inopportune sur l’opération de juillet 2006 de régularisation des parents étrangers d’enfants scolarisés. Le second, Jean-François Percept pour des appréciations générales sur sa condition de fonctionnaire.
La question n’est pas ici de porter un jugement sur le fond de ces déclarations, mais de savoir si ces deux fonctionnaires, et plus généralement le fonctionnaire, ont le droit d’émettre publiquement une opinion et jusqu’à quel point. De savoir si le fonctionnaire est un citoyen comme un autre. Pour avoir conduit l’élaboration du statut général des fonctionnaires entre 1981 et 1984, je crois pouvoir témoigner utilement sur le sens des dispositions en vigueur. C’est à tort que l’on évoque à ce propos l’article 26 du statut général des fonctionnaires qui traite du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel, soit que les faits qu’ils apprennent dans l’exercice de leurs fonctions leur aient été confiés par des particuliers, soit que leur connaissance provienne de l’exercice d’activités auxquelles la loi, dans un intérêt général et d’ordre public, a imprimé le caractère confidentiel et secret. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tout ce dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Dans les deux cas considérés, ce n’est pas du tout de cela qu’il s’agit.
Même si ce n’est pas sans rapport, on ne saurait non plus se référer principalement à l’article 28 qui pose le principe hiérarchique dans les termes suivants : » Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. « (*) Le fonctionnaire garde donc une marge d’appréciation des ordres qu’il reçoit. On ne saurait sans méconnaître la loi contester au fonctionnaire cette liberté qui, avec la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées, participe de sa responsabilité propre. Mais les deux cas évoqués relèvent d’autant moins de cette règle que le premier a fait ses déclarations alors que son supérieur hiérarchique, le préfet de police, était parfaitement informé, et que le second n’évoquait aucunement ses propres activités.
Reste donc le principe posé dès l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983, qui s’exprime de manière on ne peut plus simple : » La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. « La première conséquence est d’entraîner un autre principe : celui de non-discrimination des fonctionnaires; toute discrimination entre les fonctionnaires fondée sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, sur leur état de santé, leur handicap, leur orientation sexuelle, leur origine ou leur appartenance ethnique est interdite.
La deuxième conséquence est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen: » Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi. »
Ce principe a été repris dans la loi de 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement de faire figurer dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière » est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général et, à ma connaissance, dans aucun statut particulier de fonctionnaire, sinon celui des membres du Conseil d’Etat qui invite chaque membre à » la réserve que lui imposent ses fonctions « .
En définitive, la question est plus politique que juridique et dépend de la réponse à la question simple : le fonctionnaire est-il un citoyen comme un autre ? Dans notre construction sociale, est-il un sujet ou un citoyen ? Dans les années 1950, Michel Debré donnait sa définition : » Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait « , c’était la conception du fonctionnaire-sujet. Nous avons choisi en 1983 la conception du fonctionnaire-citoyen en lui reconnaissant, en raison même de sa vocation à servir l’intérêt général et de la responsabilité qui lui incombe à ce titre, la plénitude des droits du citoyen.
C’est cette conception qui est en cause dans les mesures d’intimidation précédemment évoquées prises au plus haut niveau de l’Etat, préliminaires d’une vaste entreprise de démolition du statut général des fonctionnaires programmée pour 2008. Il est grand temps que s’élève la voix des esprits vigiles.
Anicet Le Pors
Conseiller d’État honoraire
Ancien ministre de la Fonction publique (1981-1984) »
(*) On aueait pu completer la citation par la dernière phrase de cet artcle : “Il n’est degagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés.”
Nous avons commémoré il y a quelques semaines la fin de la guerre 1914-1918. Le retour sur l’histoire est nécessaire pour comprendre le présent et s’engager consciemment dans l’avenir. J’ai dans mon bureau le portait d’un jeune soldat de de vingt ans, mort pour la France le 25 février 1915 dans l’église de Laval-sur-Tourbe (Marne), photo qui m’a été transmise par ses parents, mes grands parents. Ils y avaient épinglé sa croix de guerre et sa médaille militaire. On leur avait proposé de rapatrier son corps, mais ils avaient répondu : « c’est mieux qu’il reste avec ses camarades ». Son nom figure aujourd’hui sur le monument aux morts de Plouvien (Nord-Finistère) : Anicet Le Pors. Nous lui avons rendu visite en famille, en 2014 dans le grand cimetière de Minaucourt (Marne) où ont été regroupés 23 000 corps. Beaucoup de noms bretons sur les croix. Leur sacrifice pour la nation légitime l’honneur qui leur a été rendu dans toute la France cet automne. Ce souvenir est d’autant plus indispensable qu’une autre guerre a suivi celle-là et que nous demeurons dans un monde dangereux qui n’exclut aucune violence majeure. En ce début 2019, je souhaite donc une année paisible et heureuse aux lectrices et aux lecteurs de Bretagne-Ile de France. Avec, dans le souvenir des jeunes de vingt ans de la première guerre mondiale, une pensée particulière pour les jeunes de vingt temps d’aujourd’hui.
Anicet Le PorsPrésident d’honneur
de l’Union des socuirés bretonnes de l’Ile de France
Anicet-Guillaume Le Pors (1894-1915) avec Anicet Le Pors (1931- neveu) et Anicet Minéo (2001- arrière petit neveu)
« Les réformes annoncées notamment dans le cadre de CAP22 répondent-elles aux enjeux du service public sur les territoires de la République ? Le service public local : bouée de sauvetage des Territoires ? ».
Table ronde : Marylise Lebranchu, Michel Hiriart, Ronan Doaré, Robert Massimi, Béatrice Thomas-Tual – Anicet Le Pors
Introduction(résumé)
L’opération CAP22 (Comité action publique 2022) a-t-elle été une machine de guerre contre le service public où n’est-elle qu’un leurre ? Depuis le congrès de la Fédération nationale des centres départementaux de gestion (FNCDG), le 7 juin dernier, la situation générale est devenue plus complexe. Les tensions entre associations n’élus et l’exécutif se sont renforcées. Les organisations syndicales sont mécontentes en raison de l’absence d’un véritable dialogue social. Le ton s’est donc durci ce qui ne rend pas facile mon introduction à cette table ronde.
Sur la démarche Action publique 22
La démarche actuelle se situe dans une filiation claire de substitution du contrat à la loi dans le public comme dans le privé : Loi Gallant (1987), rapport Pochard (2003), révolution culturelle Sarkozy (2007), rapport Silicani (2008), tous en échec. Ont prospéré en revanche, 225 « transformations souterraines » en 30 ans.
Durant la campagne des présidentielles Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires (SGF) inapproprié et prévu la suppression de 120 000 emplois. Élu, il a poursuivi la réforme du code du travail pour faire du contrat individuel de droit privé une référence sociale majeur et entrepris une croisade anti-statutaire en commençant par le statut des cheminots. Puis, le 13 octobre 2017, il a installé la CAP22 : un comité de 34 membres de caractère managérial, des comités interministériels de transformation publique (CITP), 21 chantiers sectoriels, 5 actions transversales, un forum en ligne, un crédit de 700 millions. Un rapport était prévu pour la fin mars 2018.
Le Premier ministre fait de premières annonces dès le 1er février 2018 (première CITP). Le rapport n’est pas publié mais fuite par une voie syndicale en juillet. Une seconde CITP a lieu le 29 novembre qui avance trois proposition principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite. Il s’agit d’une stratégie chaotique sur les causes de laquelle on peut s’interroger.
Par ailleurs, le premier ministre a, parallèlement à CAP2,2 lancé diverses missions s’ajoutant aux très nombreux rapports des inspections de l’administration au cours des dernières années. C’est le cas de la mission confiée à deux parlementaires M. Arnaud de Belenet sénateur et M. Jacques Savatier député. Il leur est demande de faire le point et de présenter des propositions concernant les réseaux du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et des centres départementaux de gestion (CDG). Leur rapport devait être remis le 15 novembre.
Sur le contenu des décisions annoncées
Le rapport apocryphe est médiocre dans la forme et dans le fond : vocabulaire managérial d’entreprise privée, méconnaissance du SGE, sans référence à des principes, non opérationnel en l’état, remises en causes essentielles : la rémunération indiciaire, le rôle excessif des commissions administratives paritaires (CAP).
Les deux CITP mettent en avant essentiellement trois thèmes. Le recours massif de contractuels pourrait prévoir des contrats de 5, 10 et 15 ans par analogie avec les militaires. Les plans de départs volontaires dont les conditions ne sont pas précisées seraient assortis d’une amélioration de l’indemnité de départ volontaire (IDV) et de l’accès à l’assurance chômage. La rémunération au mérite par augmentation de la part variable est reprise. D’autres mesures sont notées : polyvalence accrue des fonctionnaires, déconcentration renforcée, dématérialisation, rétablissement du jour de carence en cas de grossesse.
Les propositions gouvernementales ne font aucune référence à la formation historique de la conception française de la fonction publique, à la nécessité de l’expertise scientifique, à l’éthique de service public. Elles sont dominées par la problématique du Nouveau management public (NMP).
Sur les perspectives
Ces propositions surviennent dans un contexte profondément dégradé un an après l’installation de CAP22. La confiance a baissé dans l’opinion publique. Les stigmatisations du service public se sont multipliées. L’affaire Benalla a des conséquences sur la réforme de l’État (recrutement de contractuels, renvoi du débat sur les réformes constitutionnelles). Les marges de manœuvre budgétaires sont limitées (réduction de 3 points de PIB de la dépense publique et de 1 point des prélèvements obligatoires. Risque de réaction des organisations de fonctionnaires et d’élus locaux. Les perspectives de consultations électorales de 2019 et 2020 créent un contexte délicat pour les autorités publiques.
L’offensive frontale contre le SGF dans l’acception actuelle que représentait l’opération CAP22 sera de ce fait abandonnée. Dans ces conditions, seront poursuivies sur les terrains signalés les transformations souterraines pouvant conduire à un « mitage » du SGF. Des modifications seront introduites par la voie de décrets lorsque cela sera possible et les fonctionnaires seront impliqués dans la réforme des retraites. Le SGF serait conservé mais seulement pour les fonctions régaliennes. L’évolution des relations entre l’exécutif et les élus aura des conséquences sur la FPT et la FNCDG devra considérer le sort fait à ses propositions du congrès de La Baule (mutualisation, aménagement du recrutement des contractuels – 40£ des recrutements en 201 7-, coordination des CDG …).
Les perspectives immédiates devraient conduire à exiger un assainissement des modifications réalisées au cours des dernières décennies. À moyen terme, des chantiers structurels de modernisation devraient être engagés, de même qu’une réhabilitation du secteur publique (propriété publique) et la création d’un statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. Enfin, il ressort de ce qui précède que les régressions récentes ou à venir ne sont pas de nature à inverser les tendances historiques lourdes d’expansion administrative sur la base d’une sécularisation du pouvoir politique, la socialisation des financements des besoins fondamentaux et la maturation de concepts et des principes républicains. De quoi nourrir un optimisme raisonné
Marylise Lebranchu -ancienne ministre de la fonction publique et de la décentralisation
2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur public
Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public
C’est un véritable « parcours du combattant » que doit effectuer le demandeur d’asile pour tenter de faire aboutir son projet. Le maintien en zone d’attente pour vérifier si sa demande n’est pas « manifestement infondée » peut durer jusqu’à 26 jours. Il dispose ensuite d’un visa de 8 jours pour retirer un dossier de demande en préfecture (en réalité l’attente est beaucoup plus longue). Il doit déposer son dossier en français à l’OFPRA dans un délai de 21 jours. Il reçoit alors une autorisation provisoire de séjour (APS) de 3 mois renouvelable. L’OFPRA entendra le demandeur et statuera dans un délai moyen de 6 mois (3 mois dans la perspective de 2 mois selon le directeur de l’OFPRA). En cas de rejet de la demande l’intéressé pourra exercer un recours devant la CNDA dans le délai d’un mois (réduit à quinze jours en 2018) suivant la notification du rejet de sa demande. La juridiction statuera dans un délai moyen de 5 mois en 2017. Le pourvoi en cassation est de portée réduite. Pour le demandeur d’asile, il s’agit donc d’une procédure à délais courts, difficile dans la constitution du dossier en français, coûteuse, avec des relations parfois compliquées devant les administrations concernées.
Enfin, en raison de son histoire et de sa tradition ancienne, la France est légitime à faire des propositions d’évolution de la réglementation internationale, tant au niveau européen que mondial, le contexte ayant beaucoup changé depuis la Convention de Genève de 1951 et même du protocole de New York de 1967. Il ne s’agirait pas de modifier ces dispositions consacrées, mais de les compléter en tenant compte notamment du fait que les deux-tiers des réfugiés se trouvent en Afrique et en Asie ; que la reconnaissance ou la place de la protection subsidiaire et d’autres formes d’asile (climatique, temporaire …) doivent être révisés ; que le rôle du HCR doit être accru ; que les droits et les garanties juridiques doivent être consolidés, que soient le cas échéant normalisées les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne, de pays de transit, de la catégorie spécifique des réfugiés palestiniens, etc. Toutes ces questions, et d’autres éventuellement devant faire l’objet d’une concertation internationale. Le XXe siècle avait été qualifié de « siècle des réfugiés », le XXIe siècle pourrait être celui de l’ « avènement du genre humain » comme sujet de droit, sur la base du principe d’égalité des femmes et des hommes, citoyennes et citoyens du monde.
Le renoncement de Chantal Jouanno à conduire le grand débat lancé par les pouvoirs public est un nouvel exemple des effets néfastes de la dictature des réseaux.
Tu ne vois que pauvreté dans le discours des gilets jaunes. Il est vrai que la plupart d’entre eux n’ont probablement pas connu l’initiation de Science po et de l’ENA. Comme c’est aussi mon cas, peut être suis-je mieux à même d’interpréter ce discours. C’est ce que j’ai eu l’occasion de tenter il y a plus d’un mois, le 11 décembre 2018, dans un article demandé par l’Humanité sur le thème proposé : « Le mouvement des gilets jaunes bouscule-t-il le néolibéralisme de Macron ?». J’en reproduis le texte ci-dessous. C’est pourquoi je ne serai pas complice de l’opération de diversion que constitue le débat évoqué.
Nous avons commémoré il y a quelques semaines la fin de la guerre 1914-1918. Le retour sur l’histoire est nécessaire pour comprendre le présent et s’engager consciemment dans l’avenir. J’ai dans mon bureau le portait d’un jeune soldat de de vingt ans, mort pour la France le 25 février 1915 dans l’église de Laval-sur-Tourbe (Marne), photo qui m’a été transmise par ses parents, mes grands parents. Ils y avaient épinglé sa croix de guerre et sa médaille militaire. On leur avait proposé de rapatrier son corps, mais ils avaient répondu : « c’est mieux qu’il reste avec ses camarades ». Son nom figure aujourd’hui sur le monument aux morts de Plouvien (Nord-Finistère) : Anicet Le Pors. Nous lui avons rendu visite en famille, en 2014 dans le grand cimetière de Minaucourt (Marne) où ont été regroupés 23 000 corps. Beaucoup de noms bretons sur les croix. Leur sacrifice pour la nation légitime l’honneur qui leur a été rendu dans toute la France cet automne. Ce souvenir est d’autant plus indispensable qu’une autre guerre a suivi celle-là et que nous demeurons dans un monde dangereux qui n’exclut aucune violence majeure. En ce début 2019, je souhaite donc une année paisible et heureuse aux lectrices et aux lecteurs de Bretagne-Ile de France. Avec, dans le souvenir des jeunes de vingt ans de la première guerre mondiale, une pensée particulière pour les jeunes de vingt temps d’aujourd’hui.
Le Premier ministre fait de premières annonces dès le 1er février 2018 (première CITP). Le rapport n’est pas publié mais fuite par une voie syndicale en juillet. Une seconde CITP a lieu le 29 novembre qui avance trois proposition principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite. Il s’agit d’une stratégie chaotique sur les causes de laquelle on peut s’interroger.
