Nous, peuple souverain, sommes citoyens, non sujets européens – l’Humanité Dimanche, 18 décembre 2011

Jean-Jacques Rousseau s’efforçait de définir ainsi les citoyens dans le Contrat social : « À l’égard des sociétés, ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participant à l’autorité souveraine ». Il annonçait ainsi le transfert de la notion de souveraineté du monarque au peuple. La nation sera introduite par l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation ». La constitution de 1793 ajoutera en son article 7 : « Le peuple souverain est l’universalité des citoyens français ». La constitution de la IVème République retiendra la notion de souveraineté nationale que l’on retrouve dans la constitution de la Vème République en son article 3 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ».

La souveraineté est une en ce qu’elle légitime l’exercice du pouvoir politique et de ses instruments (création monétaire, État de droit, politiques publiques, relations internationales). Il est courant d’en distinguer deux aspects, la souveraineté nationale et la souveraineté populaire. La première ne prétend pas à la seule représentation des citoyens existants, mais veut aussi traduire les aspirations de la continuité des générations. La seconde tend à privilégier la démocratie directe par rapport à la démocratie représentative soutenue par la première. La souveraineté ne saurait être déléguée si certaines compétences peuvent l’être. C’est dans le contexte très particulier du lendemain de la deuxième guerre mondiale que le préambule de la constitution de 1946 a prévu que, sous réserve de réciprocité, « La France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix. ». Restera constante, par ailleurs, la règle selon laquelle « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois » (article 55 de la constitution).

La souveraineté ne saurait cependant être préservée par le seul respect formel des règles du droit positif. On a vu comment le gouvernement est parvenu à contourner par la voie parlementaire le rejet par le peuple français, en 2005, du traité constitutionnel de l’Union européenne pour aboutir à ses fins avec le traité de Lisbonne qui serait aujourd’hui complété dans les mêmes conditions. Au-delà de ces manœuvres juridiques, il y a aussi perte de souveraineté sur le plan économique. La France a abandonné à la Banque centrale européenne son pouvoir monétaire. Avec l’inscription dans les traités européens de la « règle d’or » de l’équilibre budgétaire sous peine de sanctions, elle perdrait aussi son pouvoir budgétaire, c’est-à-dire la conduite de l’ensemble des politiques publiques et, par là, serait mise en cause l’existence même de ses services publics et la notion d’intérêt général qui fonde leur existence. Y compris en ce qui concerne le problème de la dette, la France perdrait la maîtrise de sa gestion sous couvert de coordination des politiques budgétaires et financières soumises aujourd’hui au diktat des marchés financiers mondiaux et de leurs agences de notation dépourvus de toute légitimité politique. La souveraineté, c’est donc aussi la reprise en mains par la nation de sa politique économique : le Japon est deux fois et demie plus endetté que la France et pourtant il ne connaît pas les tourments européens pour la simple raison que les titres de la dette japonaise sont possédés, non par les marchés financiers mondiaux, mais par … les Japonais.

L’abandon de la souveraineté c’est aussi, pour le pouvoir sarkozyste, l’occasion de mettre la France aux nomes exigées par l’ultralibéralisme prévalant au sein de l’Union européenne. La souveraineté nationale et populaire a permis : un service public occupant un quart de la population active, un système de protection sociale basé sur la solidarité, un principe de laïcité fondant la responsabilité civique, un modèle d’intégration établi sur le droit du sol, une démocratie locale aux multiples foyers. Ce sont pour le pouvoir actuel autant d’ « anomalies » qu’’il veut supprimer. Comme l’écrit le philosophe Maecel Gauchet : « Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France ». À l’inverse, la défense de la souveraineté nationale c’est, pour le peuple français, le moyen de se réapproprier son histoire, la démarche rationnelle et la morale républicaine.

LA POLITIQUE DÉCOMPOSÉE, OU EST LA REPUBLIQUE? – Loge « Conscience de l’Armor » du Grand Orient de France – Vannes, 1er décembre 2011

De d. à g. : Marc Chapiro, Marie-Ève Malouines, Anicet Le Pors

 

PRÉSENTATION PAR MARC CHAPIRO

Marie Eve Malouines

En écrivant « le pouvoir et la peur », un livre consacré aux peurs de Nicolas Sarkozy, Marie-Eve Malouines lui a peut-être rendu un très grand service. Elle évoque sans détour l’enfance du Président, le divorce douloureux des parents et la peur de l’absence ressentie par Sarkozy dès sa plus tendre enfance. Un père qui quitte la famille et qui refuse de l’aider y compris financièrement, et une mère guettée anxieusement pour qu’elle ne l’abandonne pas. La peur de tous les instants, moteur pour cet homme politique qui est le Président de la République française depuis bientôt 5 ans.
En écrivant ce livre, Marie-Eve Malouines l’a peut être aidé à mieux dominer ses anxiétés et à sortir de sa bulle d’angoisse, c’est en tous cas une hypothèse défendue par un proche de Nicolas Sarkozy, fier service rendu !
Mais Marie Eve Malouines a aussi écrit « la madone et le culbuto » sur Ségolène Royal et François Hollande, ainsi que « deux hommes pour un fauteuil», sur la cohabitation entre Jacques Chirac et Lionel Jospin.
Marie Eve Malouines est aujourd’hui chef du service politique de France Info, après un parcours de plus de 15 années au service de l’information politique à Radio-France. Elle est connue de tous pour ces rubriques précises et sans concession, toujours très fouillées, et prononcées d’une voix ferme, assurée et chaleureuse à la fois.
Elle est connue aussi pour ses interviews si caractéristiques ou elle laisse s’exprimer sans interrompre, jamais de petite phrase réductrice ou assassine, et où elle encourage toujours l’argument et l’intelligence. Une exception récente, lorsqu’elle a interrompu Rachida Dati, ancienne Garde des Sceaux, en attirant son attention sur les mots qu’elle prononçait lorsqu’elle accusait son rival aux élections législatives de Paris, le premier ministre François Fillon, de détourner illégalement des moyens publics pour sa campagne.
Son sens aigu de l’éthique en journalisme lui avait valu il y a 2 ans de se retrouver sur la liste des promus dans l’Ordre de la Légion d’Honneur, « je ne vois vraiment rien, dans mon parcours, qui puisse justifier une telle distinction » a t’elle déclaré, en refusant cette décoration.

Anicet Le Pors

Anicet le Pors est breton, d’ailleurs, il a retrouvé plus de 1000 de ses ancêtres qui se sont succédés dans le canton de Lannilis dans le Finistère, depuis 1580. Comme breton, il a pour lui de bien s’y connaître pour prévoir le temps : pendant 12 ans, au début de sa vie professionnelle, il sera ingénieur à la météorologie nationale. Et de la prévision météorologique à la prévision économique il n’y a qu’un pas : comme il est aussi Docteur d’Etat en sciences économiques, il sera l’un des experts du Parti communiste lors de l’élaboration du Programme commun de la gauche sur les questions des nationalisations et de la politique industrielle.
Anicet Le Pors est bien sûr aussi connu comme l’un des 4 ministres communistes du gouvernement de Pierre Mauroy en 1981, dont la présence seule a fait gronder la diplomatie américaine de l’époque.
Ministre de la Fonction Publique et des réformes administratives de 1981 à 1984, Il est le père de l’actuel statut des fonctions publiques d’Etat, des collectivités territoriales et hospitalière. Membre du PCF pendant 36 ans, il a été longtemps un dirigeant très écouté et très respecté au sein du Comité Central. Sénateur communiste, Conseiller général communiste des Hauts de Seine, Anicet Le Pors a connu toutes les facettes et la richesse militante de la vie politique locale et nationale. Il quitte le PCF en 1994, sans claquer la porte mais en tournant la page, il se présente alors aux élections européennes avec Jean-Pierre Chevènement et Giselle Halimi, sur une liste qui revendique une opposition de gauche au traité de Maastricht.
Anicet le Pors a été nommé Conseiller d’Etat en 1985, membre de la section du contentieux et de la section des travaux publics. Il le restera jusqu’en 2000, le temps de devenir pour notre République une référence dans des domaines aussi variés que la citoyenneté, l’intégration, le droit d’asile, la continuité du service public, l’égalité homme femme, le statut des saisonniers du tourisme, etc…
Anicet le Pors est actuellement Président de section à la Cour nationale du droit d’asile et Président de l’Association française des juges de l’asile.
Auteur de très nombreux ouvrages dont plusieurs « que sais-je? » toujours d’actualité et régulièrement mis à jour, il a publié l’an dernier « les racines et les rêves » où il revient sur son parcours et pose des questions précises sur notre sujet de ce soir, la décomposition des sociétés et de la Politique.


INTERVENTION DE MARIE-ÈVE MALOUINES

Premier constat, oui la politique est décomposée…
Elle n’est plus cohérence, au regard des aspirations des français, ni envers elle-même..
• la politique décomposée du point de vue des français.
L’augmentation de l’abstention, d’élections en élections, le montre bien les français participent de moins en moins à la vie politique, ils développent une abstention active, qui exprime un message de défiance.
Cet perception se vérifie dans l’enquête du Cevipot (1500 personnes interrogées, marge d’erreur 1 à 2,5) révèle une évolution qui confirme ce que chacun ressent. Les discussions politiques sont très animées, les gens sont assez avertis de l’actualité économique, mais beaucoup ne votent pas.

Quelques chiffres
58% (+3) disent s’intéresser à la politique
57% (+9) estiment que la démocratie fonctionne mal en France
83 (+2) pensent que les responsables politiques ne prennent pas, ou prennent pe leurs avis en compte.

Il y a donc un décalage entre l’offre politique et les attentes des français. La défiance des français est grande vis-à-vis du personnel politique ,
Le premier sentiment que leur inspire la politique, c’est 39% de la méfiance,
23% du dégout
15% de l’intérêt
12% de l’ennui.

Les sentiments ressentis sont forts, seulement 12% disent ressentir de l’ennui, ce qui traduit véritablement une attente, les gens ne sont pas indifférents vis-à-vis de la politique, ils sont déçus.

La politique décomposée, vis-à-vis d’elle même. Les responsables politiques ont eux-mêmes déstructuré leurs repères.

Le problème, le fait déstructurant, c’est la cohabitation.
En 1986, François Mitterrand estime qu’il a été élu pour 5 ans, que son mandat personnel ne doit pas être remis en cause par la victoire de la droite aux législatives.
L’originalité de la cohabitation française est qu’elle s’opère au sein de l’exécutif. Aux etats unis, la cohabitation régit les relations entre l’exécutif et le législatif, en France, le sommet du pouvoir devient schizophrène

Cohabitation Mitterrand Chirac
S’ensuit une cohabitation qui dure deux ans, elle s’opère comme une préparation de la présidentielle suivante. C’est une cohabitation de combat. Elle préfigure le second tour de la présidentielle.
Cette forme de pratique politique, reste fondée sur une relation binaire, le méchant est en face.
En 88, c’est le plus offensif, le plus agressif qui gagne. François Mitterrand a fait campagne sur le thème au secours la droite revient, les méchants sont à droite, mais le plus offensif est François Mitterrand qui lance sa campagne sur le thème des clans..

Seconde cohabitation Mitterrand Balladur
La cohabitation est moins agressive, puisque le président ne se représentera pas. La cohabitation s’exaspère à l’intérieur de la droite entre Chirac et Balladur. Une nouvelle fois le plus agressif l’emporte, c’est-à-dire Chirac.

Autant la première cohabitation était un combat, autant celle-ci commence a installer le sentiment qu’après tout, cette opposition est vivable, sur certains dossier la querelle n’est plus nécessaire.
C’est une cohabitation que l’on dit courtoise.

Troisième cohabitation est celle de la décomposition.
On retrouve les deux prochains acteurs de la présidentielle suivante, ce qui engendre un combat permanent, mais cette cohabitation se situe à un moment de quête de ressourcement idéologique à gauche (suite à la chute du mur), le fond du discours est un peu faible, fragile (débat Blair 3è voie les marchés offrent des marges de manoeuvre, schroder le pragmastisme, Jospin l’arcjaique avec les communistes)
À droite, l’adversaire idéologique repoussoir a disparu, Jacques Chirac s’était approprié le thème de la fracture sociale (transgression, triangulation)
Jospin veut s’emparer thème de la sécurité.

Donc les deux acteurs sont paralysés sur le fond de leur idéologie, et se disoutent sur la forme, mais pas sur le fond des choix politiques importants.
L’idée forte est même l’inverse, nous cohabitons, nous nous tapons dessus, mais sur l’essentiel, le politique étrangère et l’Europe nous sommes d’accord.
La gauche (et toute la gauche européenne n’a pas su inventer un discours européen de gauche après la chute du mur)

Donc cette troisième cohabitation a amené cette notion que la différence entre la droite et la gauche est infime sur les vrais, les grands sujets, et qu’elle s’applique presque au superflu.
On en est même arrivé à l’idée qu’une polémique est une mauvaise chose. Qu’est qu’une polémique, c’est un débat, une discussion entre deux défenseurs de point de vue différents. C’est devenu un gros mot. Imagine-t-on de dire « je ne réponds pas à votre question, c’est un débat ? ou je refuse de débattre ? »

Donc le débat n’existe plus, la confrontation d’idée relève d’un jeu superflu, qui remplit les journaux mais qui n’est pas essentiel.

À l’issue de cette cohabitation, qui gagne ? comme à chaque fois, le (ou les en 2002) les plus offensifs, Jacques Chirac et Jean Marie Le Pen. Lionel Jospin qui a accepté cette cohabitation consensuelle sur l’essentiel est sanctionné.

C’est là que nous arrivons au rôle de la presse, et de la presse qui relate le débat politique.

Les journalistes n’inventent rien. Ils appuient leur commentaire sur le discours des politiques. Si les politiques ne suscitent pas le débat sur le sens à donner à la construction européenne, aucun journal en France n’est positionné pour le faire
Faute de disposer de matière sur les gros enjeux, elle commente le superflu, c’est-à-dire des querelles de personnes, et les responsables politiques deviennent des héros de séries Tv avec la saison 1, 2 et 3, des personnages secondaires, et un peu de vie familiale. Ce n’est pas un hasard si cette époque correspond aussi à l’apparition des politiques dans la presse people. Sans compter les couples politiques journalistes.
Alors, les journalistes se rendent compte du fait qu’ils se cantonnent au superflu. Et dans les rédactions, on se met à faire du fond, mais ce n’est pas du fond, en fait, c’est du technique.

Le débat technique, c’est tenter de simplifier le débat en répondant oui ou non
oui ou non à l’encadrement militaire des jeunes délinquants, oui ou non, aux centres fermés, oui ou non au code pénal pour les mineurs.
Le débat de fond, ça prend plus de temps à trancher, c’est de s’interroger sur la nature de la délinquance des mineurs. A-t-elle évolué ces dernières années, pourquoi ? quelles sont ses origines, quelle réponse la société veut-elle apporter, et à quoi . Veut elle se protéger des mineurs délinquants, et définir le moyen de les tenir à l’écart, ou les réinsérer au plus vite, et revoir éventuellement la construction du système de valeur des adolescents aujourd’hui ?

Donc la presse est suiviste, si les responsables politiques sont faibles, la presse est faible.

D’autant plus que la presse est vénale. Elle valorise ce qui fait vendre, ce qui par nature, n’encourage pas à elever l’esprit.

La presse est un amplificateur.
Comment en sortir, la république, oui, le retour à la chose publique.

 

INTERVENTION DE ANICET LE PORS

Je voudrais me situer dans une perspective historique et, d’abord, m’interroger sur la trajectoire pour éclairer le moment actuel qui est bien une situation de décomposition sociale et esquisser des éléments d’avenir.

1. La trajectoire

À titre personnel, je me suis interrogé sur le sens de mon histoire pour considérer que j’étais le produit de multiples influences : géographiques, professionnelles, politiques, religieuses, idéologiques … J’en ai déduit qu’aucune dimension ne devait l’emporter sur les autres et qu’il importait de ne pas se laisser réduire à quelque labellisation que ce soit. J’ai retrouvé le même type de réflexion chez Amartya Sen, prix Nobel d’économie dans son livre Identités et violence.

Nous devons aussi nous interroger sur le sens de l’histoire: Quelle est encore la validité du matérialisme historique qui se fondait sur le développement des forces productives pour définir une succession de modes de production : féodalisme, capitalisme, socialisme communisme ? Doit-on reprendre l’analyse de Marcel Gauchet dans Le désenchantement du monde qui décrit le long effort du genre humain pour se dégager de toute transcendance à travers étapes et échecs historiques ? Réné Raymond dans Regars sur le XX° siècle caractérise ce siècle comme siècle prométhéen guidé par les idées de peuple, de science et de progrès ; qu’elle peut en être la suite ?

2. La décomposition

La suite c’est, dans l’instant une multiplicité de symptômes de décomposition sociale profonde : croissance des taux d’abstentions et montée des sectes, multiplicité des crises dont la crise financière, développement des affaires de corruption, des jeux de hasard et croissance du chômage, désagrégation morale, etc.

Cette situation de décomposition sociale a des précédents : la Renaissance, la période qui a précédé la II° République (Alfred de Musser dans Confessions d’un enfant du siècle, en 1836) …Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose », Pierre Nora de « régime des identités.J’ai moi-même écrit Pendant la mue le serpent est aveugle en 1993 (expression empruntée à Ernst Jünger), Éloge de l’échec en 1999. Le premier chapitre d’Alain Badiou L’hypothèse communiste est intitulé « Qu’appelle-t-on échouer ? ».

Quelles sont les causes de cette décomposition ? Je me bornerai à avancer quelques hypothèses : La régression de la référence à l’État-nation ou son exaspération nationaliste, la dénaturation de la notion de classe sociale, les bouleversements spatiaux et géopolitiques, l’évolution rapide des mœurs et, surtout, l’effondrement des grandes idéologies messianiques : la théorie néoclassique pour le libéralisme, l’État-providence pour la social-démocratie, le marxisme pour le mouvement communiste.

Alors que faire ?

3. Où est (va) la République ?

Ce moment de décomposition se situe à l’articulation de cycles trentenaires. Le premier qui va de la seconde guerre mondiale au tournant des années 1970-1980 est une période de croissance et d’économie administrée (la planification « à la française »). Elle est suivie d’une période d’ultralibéralisme qui débouche sur la crise profonde dans laquelle nous nous trouvons actuellement. Dans la crise, on en appelle au « retour de l’État », certes comme instrument des marchés financiers, mais il s’agit là également d’une opportunité pour défendre l’idée d’une conduite des affaires publiques fondée sur la volonté et la raison au service de l’intérêt général.

La réponse des formations politiques n’est pas à la hauteur de l’enjeu.Pour reprendre une formule de Marcel Gachet « la stratégie finale du sarcomateuse, c’est la banalisation de la France ».Pour le président actuel de la République la laïcité, le service public, le droit du sol, les 36 000 communes ne seraient que des « anomalies » et la France devrait être normalisées selon les exigences des marchés et de l’Union européenne. La politique du « care » n’est que le dernier avatar de l’Étata-providence pour les socialistes. Le parti communiste peine à exister. Les institutions sont malades : la constitution a été modifiée 19 fois depuis 1992

Pour ma part, je continue de penser que la perspective progressive de la République doit être socialiste. Les fondements du socialisme dans la théorie marxiste reposaient sur trois piliers : la propriété des grands moyens de production, d’échange et de financement, le pouvoir de la classe ouvrière et de ses alliés, l’émergence de l’homme nouveau désaliéné.Je pense qu’il faut remettre ces concepts sur le chantier sur la base des trois thèmes refondés : l’appropriation sociale, la démocratie institutionnelle, la citoyenneté.

La citoyenneté est, pour moi, le concept fondamental ede la recomposition. On en trouvera l’explicitation dans mon Que sais-je ? sur La citoyenneté.C’est le moyen de reprendre le thème de l’homme nouveau en en faisant non une conséquence des transformations économiques et structurelles mais comme un objectif essentiel en soi. C’est renouer avec notre histoire : l’irruption du citoyen sur la scène de l’histoire pour remplacer le sujet sous la Révolution française. C’est surtout, aujourd’hui, un concept fédérateur de refondation.Des valeurs : une conception de l’intérêt général avec le service public comme fer de lance, une affirmation du principe d’égalité à la base de la parité femme-homme et du modèle français d’intégration, une éthique de la responsabilité dont la laïcité est la base. Des moyens : le statut du citoyen, essentiellement politique mais aussi économique et social, de la livre administration des collectivités territoriales, de la démocratie institutionnelle ? De la dynamique de la citoyenneté qui aujourd’hui doit se concevoir dans une crise systémique, en référence aux droits de l’homme et dans une mondialisation qui n’est pas seulement éthique (les valeurs universelles), juridique, technique et culturelle.

Faut-il une VIe République ?

DE L’ILLUSION À LA RESPONSABILITÉ

Dans la crise des institutions qui répercute la crise plus générale de la société, la revendication déclamée d’une VI° République est l’exemple même de la facilité qui le plus souvent dispense d’une réponse sérieuse au fond. Réclamée d’Olivier Besancenot à Jean-Marie Le Pen en passant par Marie-George Buffet et Dominique Voynet, on ose cependant penser qu’il ne s’agit pas de la même VI° République, mais on ne peut sérieusement le vérifier, car les projets présentés sont le plus souvent formulés de manière lacunaire, multipliant les slogans, abondant en propositions alternatives, sans aucune preuve de cohérence. L’exemple le plus frappant de cette vanité confuse est le projet de VI° République dont Alain Montebourg a fait un fonds de commerce et qui, à l’examen, de contours en concession, se révèle n’être rien d’autre qu’une V° République-bis.

Mais il existe une autre raison qui fait de la VI° République une revendication illusoire : aucune des cinq républiques qui ont marqué notre histoire récente n’est née d’une gestation spéculative. La Convention déclare le 21 septembre 1792 : « La royauté est abolie en France » et un décret du 25 septembre proclame : « La République est une et indivisible » ; ainsi est née la première République parachevant la Révolution française. La deuxième est issue des émeutes de février 1848 aboutissant à l’abdication de Louis-Philippe et à la constitution républicaine du 4 novembre 1848 ; elle sera, on le sait et l’on doit s’en souvenir, balayée par le coup d’État du 2 décembre 1852 et le référendum-plébiscite de Louis-Napoléon Bonaparte des 21 et 22 décembre. La troisième émerge à une voix de majorité de la confrontation des monarchistes et des républicains moins de quatre ans après l’écrasement de la Commune de Paris. La quatrième est issue de la seconde guerre mondiale, de l’écrasement du nazisme et de la résistance, après un premier référendum négatif le 5 mai 1946, elle est promulguée le 27 octobre 1946. La cinquième voit le jour par le référendum du 28 septembre 1958, portée par le putsch d’Alger dans un contexte de guerre coloniale. S’il y a bien crise sociale aujourd’hui, qui oserait soutenir qu’elle s’exprime du niveau des évènements qui viennent d’être évoqués ? Jamais en France on a changé de république sans événement dramatique. Dans une société en décomposition sociale profonde, il manque encore l’Évènement.

Cela ne veut pas dire qu’il ne surviendra pas, mais on doit au moins inviter à la prudence et au refus de la démagogie qui masque la vacuité des projets de VI° République. La question des institutions est une question sérieuse qui doit être traitée avec rigueur. Loi suprême, loi des lois, la constitution n’est pas pour autant un texte sacré. Cela est si vrai que la France a connu quinze textes constitutionnels depuis la Révolution française, soit une moyenne d’âge de quatorze ans par constitution. On est donc en droit de se demander si dans une société qui change rapidement, dans une Union européenne qui impose de plus en plus ses normes juridiques en droit interne, dans un contexte de mondialisation à la fois financière et culturelle, la constitution de la V° République, qui aura bientôt cinquante ans, est bien adaptée aux besoins actuels de la nation française.

La constitution de la V° République peut être regardée comme le produit hybride de deux lignes de forces qui ont marqué l’histoire institutionnelle de la France. L’une, césarienne, peut prendre comme référence la constitution du 14 janvier 1852 de Louis-Napoléon Bonaparte. L’autre, démocratique, retiendra la constitution montagnarde du 24 juin 1793, qui n’a malheureusement pas pu s’appliquer en raison de la guerre. L’actuelle constitution a été présentée à l’origine comme un essai de parlementarisme rationalisé ; on a dénoncé ensuite son caractère présidentiel en raison de la personnalité de son initiateur, le général de Gaulle, et de l’instauration de l’élection du Président de la République au suffrage universel en 1962.

L’inadéquation de cette constitution à la réalité sociale est effectivement attestée par la constatation qu’elle aura fait l’objet de quatorze modifications, engagées ou abouties, depuis 1992. Dans le débat récurrent sur le sujet, jusqu’à l’émergence récente du discours éclectique sur une VI° République, la discussion principale a lieu entre ceux qui se contenteraient d’une modification mineure de la constitution existante et ceux qui souhaiteraient une évolution vers un présidentialisme moins ambigu sur le modèle américain (le Président est détenteur de l’exécutif ; il n’est pas responsable devant le Parlement ; il ne peut le dissoudre). Mais le véritable débat n’est pas entre deux formes de présidentialisme ne différant que par le degré de prééminence de l’exécutif, mais entre les deux modèles fondamentaux prolongeant à notre époque les lignes de forces précédemment évoquées : régime présidentiel ou régime parlementaire.

Il est donc temps de remettre sur le chantier une réflexion délaissée par intérêt ou négligence et reprise avec désinvolture . L’originalité d’un travail sur les institutions tient au fait qu’il n’est pas possible de le mener sérieusement sans replacer chaque proposition dans l’analyse d’ensemble du système institutionnel qui, en retour, confère à toute proposition constitutionnelle ainsi traitée, la force de la cohérence de l’ensemble. Car une constitution n’est rien d’autre qu’un modèle exprimant la conception de l’organisation des pouvoirs existant dans une société déterminée. Son schématisme en fait la force et en relativise l’importance : l’Etat de droit ne résume pas toute la société ; les institutions ne résument pas tout l’Etat de droit.

Préalablement à la réalisation d’un véritable projet constitutionnel on peut tenter de répondre à trois questions essentielles : quelle démocratie directe ? quelle démocratie représentative ? quel État de droit ?

1. Quelle démocratie directe ?

Le peuple souverain est à la source de toute légitimité. On distingue généralement, à cet égard, la souveraineté nationale de la souveraineté populaire. La première ne prétend pas relever de la seule communauté des citoyens existante, mais aussi des générations qui se sont succédées et qui, à travers l’histoire, ont forgé un ensemble de valeurs identifiantes de la nation ainsi constituée ; elle admet donc que des représentants élus soient dépositaires de la souveraineté de la nation (et non des électeurs). La seconde se réfère au peuple, tel qu’il est dans sa réalité du moment ; elle n’admet la représentation que comme un pis-aller, pour une simple raison technique. L’article 3 de la Constitution de la V° République a résolu le problème en décidant que : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ».

Il reste qu’il y a un champ où l’action populaire peut s’exercer directement, sans intermédiaire, c’est celui de la démocratie dite directe. Il convient cependant de dire, avant d’évoquer cet espace, que l’intervention du peuple ne saurait faire l’objet d’une réglementation excessive. La démocratie directe c’est d’abord le plein exercice des droits et des libertés existants. C’est aussi le fortuit, l’incodifiable, l’initiative, l’épopée, le talent. Il serait vain et quelque peu totalitaire de prétendre en tout point réglementer la vie, non seulement privée mais aussi publique. Pour autant, la démocratie directe ne saurait être purement spontanée, étrangère à toute forme de régulation institutionnelle. La souveraineté nationale et la souveraineté populaire doivent pouvoir être traduites partiellement dans des règles de droit, si celles qui existent n’épuisent pas le sujet.

Des progrès peuvent, en effet, être réalisés en la matière. On en donnera deux exemples. Le premier consisterait à accroître la portée du droit de pétition. Une question rédigée qui aurait réuni un certain pourcentage de signatures d’électeurs inscrits pourrait faire obligation à l’assemblée délibérante compétente pour connaître de cette question, d’en débattre et de prendre position. Cette décision pourrait ensuite, en cas d’approbation, conduire à l’élaboration des règles administratives, réglementaires ou législatives correspondantes. Le rejet du texte devrait être motivé et le débat se poursuivrait éventuellement dans l’opinion publique. Le second exemple reviendrait, sous certaines conditions, à donner l’initiative des lois au peuple. Là encore un minimum de soutiens seraient exigés sur une proposition de loi entièrement formulée. Après quoi le texte pourrait être inséré dans une procédure parlementaire et devenir une loi au terme du processus qui pourrait faire intervenir des instances déconcentrées ou décentralisées. Ce ne serait à vrai dire pas une véritable novation : la Constitution de l’An I, pourtant réputée jacobine, prévoyait déjà l’intervention des communes et des assemblées primaires des départements dans l’élaboration de la loi .

C’est cependant la question du référendum qui constitue en matière de démocratie directe la question la plus délicate. En reconnaissant à tous les citoyens le droit de concourir personnellement à l’expression de la volonté générale et à la formation de la loi, la Déclaration des droits de 1789 ouvrait la voie aux consultations référendaires et à la mise en mouvement politique du peuple. Mais on a vite pressenti les dangers du référendum et les risques qu’il pouvait faire courir à la démocratie dans les mains d’un pouvoir autoritaire relevant de la ligne de force césarienne évoquée plus haut. Olivier Duhamel le souligne : « le référendum peut être liberticide : les Bonaparte en ont apporté la preuve » . La Constitution de 1793 prévoyait que le peuple pouvait délibérer sur les lois proposées par le corps législatif. La Constitution de 1946 ne retenait le référendum qu’en matière constitutionnelle. La Constitution de 1958 le prévoit en deux dispositions : en matière d’organisation des pouvoirs publics, de réformes relatives à la politique économique ou sociale, de ratification des traités (Art. 11) et en matière constitutionnelle (Art. 89). Par ailleurs, la loi du 6 février 1992 a institué un « référendum communal » ; il est de faible portée.

Bien que les référendums sur le traité de Maastricht en 1992 et celui sur le récent projet de « traité établissant une constitution pour l’Europe », mis en échec le 29 mai 2005, aient été l’occasion de débats importants, il reste que, depuis la Libération, seulement quatre référendums sur vingt-huit ont dit « non » à ceux qui les ont organisés.

2. Quelle démocratie représentative ?

Outre le référendum, le peuple exerce sa souveraineté par la médiation de ses représentants. L’article 6 de da Déclaration de 1789, qui fait partie du bloc de constitutionnalité actuel, proclame que la loi est l’expression de la volonté générale, tandis que l’article 34 de la constitution dispose que la loi est votée par le Parlement. En vertu du principe de séparation des pouvoirs et pour équilibrer les fonctions normatives de l’exécutif et du législatif, les articles 34 et 37 définissent les champs respectifs de la loi et du décret. Tel est du moins le schéma théorique car, dans la réalité, c’est le Gouvernement qui a largement l’initiative du travail législatif en fixant, pour l’essentiel, l’ordre du jour du Parlement et en réservant la plus grande place à ses projets, tandis que les textes d’origine parlementaire, les propositions de lois, sont réduites à la portion congrue. Une telle pratique n’est pas conforme aux principes affichés et le préjudice est d’autant plus important que la Constitution a été modifiée en 1992 par l’introduction d’un article 88-2 disposant notamment que : « la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne … », ce qui se traduit par une entrée en force du droit européen en droit interne français et limite, en conséquence, les prérogatives du Parlement national. De plus, la montée en puissance du Conseil constitutionnel à partir de 1971 en a fait un organisme politique en forme juridictionnelle qui s’est doté, au fil du temps et par voie jurisprudentielle, d’un pouvoir constituant permanent en dehors de toute source de légitimité, même si on peut considérer qu’il n’en a pas abusé et qu’il a joué parfois un rôle positif en matière de défense des libertés publiques. La représentation est donc en crise, ce qui se traduit en particulier par une hausse générale des taux d’abstentions à toutes les élections, et notamment aux élections locales qui sont pourtant celles où le citoyen est le plus proche des lieux de pouvoir et qui devraient l’intéresser davantage.

La situation est encore aggravée par le fait que si l’article 20 de la Constitution prévoit bien que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation », cela dépend de la concordance ou non des majorités présidentielle et législative. Lorsqu’il y a concordance, c’est le Président de la République qui est maître de l’exécutif ; dans le cas contraire, celui de la cohabitation, c’est le Premier ministre qui a l’essentiel des compétences, même si son but est de devenir, à son tour, président, avec une majorité conforme. Cette constitution, si souvent rapetassée au cours de la dernière période, ainsi qu’il a été dit, est donc, au surplus, de caractère aléatoire, ce qui est un non-sens constitutionnel et très malsain pour la démocratie. En effet, avant les élections présidentielle et législatives, on ne sait qui du Président de la République ou du Premier ministre détiendra finalement le pouvoir exécutif selon qu’il y aura, ou non, concordance des majorités. L’instauration du quinquennat a aggravé le phénomène. Alors que Michel Debré, promoteur de la Constitution de la V° République, prétendait instaurer un « parlementarisme rationalisé » le professeur Jean-Marie Denquin, pourtant gaulliste, parle aujourd’hui de « monarchie aléatoire » . C’est donc le statut du Président de la République, aujourd’hui clé de voûte des institutions, qui est le point de départ de toute réforme institutionnelle conséquente.

Il ne saurait y avoir deux sources de légitimité concurrentes de la représentation nationale et populaire. Or, en France, pour des raisons historiques et par le jeu naturel des pouvoirs, la légitimité d’un président élu au suffrage universel l’emportera toujours sur celle que partagent plusieurs centaines de parlementaires élus localement au scrutin majoritaire. Il faut donc choisir : le Parlement ou le Président. Comment soutenir qu’est conforme à la ligne de force traditionnelle des Lumières, cette délégation massive de souveraineté que représente l’élection du Président de la République au suffrage universel ? C’est pourquoi le choix fait ici, est celui du régime parlementaire . Selon cette conception, le pouvoir exécutif appartient, sous la direction du Premier ministre, au Gouvernement. Responsable devant le Parlement, il détermine et conduit effectivement la politique de la nation. La légitimité émane du corps législatif, élu selon un scrutin égal, c’est-à-dire se rapprochant le plus possible de la proportionnelle. Les arguments selon lesquels cela aurait pour conséquence de faire entrer le Front national au Parlement, ou bien que la priorité est la constitution d’une majorité forte plutôt que la fidèle représentation du peuple ne sauraient y faire obstacle. C’est au débat politique et non à la technique électorale de faire les majorités et de définir la voie à suivre.

Le Président de la République garde cependant dans ce cadre un rôle prestigieux : il représente la France vis-à-vis de l’étranger, il est l’expression symbolique de l’unité et de l’indivisibilité de la République et le garant de la continuité des pouvoirs publics. Il n’est plus élu au suffrage universel direct, mais soit par un collège de grands électeurs soit par le Congrès du Parlement ; la durée de son mandat est dès lors secondaire, la plus longue durée, sans possibilité de renouvellement, pouvant même correspondre à la plus grande banalisation. À cet égard, le mandat de sept ans non renouvelable est sans doute la solution la plus judicieuse dans la gamme des solutions possibles. L’argument selon lequel il faudrait tenir compte de l’idée que l’on se fait de la prétendue adhésion définitive du peuple français à l’élection du Président de la République au suffrage universel n’est que l’expression d’une résignation politique, indigne de notre histoire.

2. Quel État de droit ?

Face à ce schéma, certains crieront au retour du régime d’assemblée. L’auteur n’ignore rien des critiques qui sont adressées à ce régime sur la base, principalement, de l’expérience de la IV° République. En réalité, l’instabilité de la IV° République n’a pas été causée par un excès de démocratie, mais au contraire par les atteintes que les manœuvres des clans politiques lui ont portées. Aucune constitution ne peut être, seule, la solution des contradictions sociales. Mais à tout prendre, il faut préférer les institutions qui les révèlent à celles qui les dissimulent. Les contradictions apparaissant clairement, les conditions sont meilleures pour leur apporter une solution efficace. C’est aussi un appel à la responsabilité des élus qui doivent alors savoir constituer des majorités d’idées quand c’est nécessaire et faire preuve de courage politique en toute circonstance, plutôt que de se résigner à l’allégeance au chef qui caractérise le régime présidentiel.

Toute proposition institutionnelle doit veiller à s’inscrire dans une scrupuleuse cohérence de l’État de droit. On ne développera pas ici les conditions de la cohérence interne qui reposent essentiellement sur l’équilibre délicat à établir entre le principe d’autonomie de gestion des collectivités territoriales et celui d’unité et d’indivisibilité de la République. Il conviendrait aussi de préciser les formes nouvelles de la dualité des ordres juridictionnels (administratif et judiciaire), dualité souhaitable car relevant de la distinction public-privé, classique en France. Un contrôle de constitutionalité est nécessaire. La souveraineté ne pouvant émaner que du peuple, c’est à lui ou à ses représentants qu’il revient en définitive d’assurer la conformité des lois à la Constitution ; sur les questions les plus importantes par le recours au référendum constituant en veillant à éviter toute dérive plébiscitaire ; sur des questions moins importantes par la recherche d’une compatibilité tant juridique que politique dans le cadre du Parlement puisque c’est lui qui vote la loi. Un Comité constitutionnel composé de représentants des différents groupes parlementaires auxquels s’adjoindraient des magistrats du Conseil d’État et de la Cour de cassation devrait être institué à cette fin. Il n’aurait pas le pouvoir d’empêcher la promulgation d’une loi non conforme à la Constitution, mais seulement d’identifier cette non-conformité en invitant le Parlement à la prendre en considération à l’occasion d’un nouvel examen qui conduirait soit à modifier la loi soit à provoquer l’engagement d’une procédure de révision constitutionnelle .

Une réflexion sur les institutions nationales ne peut aujourd’hui faire l’économie d’une prise en compte des institutions supranationales, elle doit veiller à leur cohérence externe. C’est possible grâce au principe de subsidiarité introduit à l’article 5 du Traité instituant la Communauté européenne à aux termes duquel : « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient … que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ». Certes, cette formulation laisse une trop large place à l’appréciation de l’opportunité de l’intervention communautaire et il n’y a pas lieu de faire une confiance aveugle à l’appréciation de la Cour de justice des communautés européennes. Une articulation des institutions nationales et transnationales doit cependant être recherchée sans aliénation de la souveraineté nationale. D’ailleurs, dès aujourd’hui, l’article 55 de la constitution ne dispose-t-il pas que : « Les traités régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».

Enfin, la vocation des institutions est aussi de concourir à la formation d’une citoyenneté finalisée par des valeurs fortes, à vocation universelle : service public, droit du sol, laïcité, responsabilité publique, dans la tradition républicaine française . Le traité de Maastricht décrète à l’article 17 du traité instituant la Communauté européenne : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Des droits et garanties ont été énoncés dans les articles suivants : droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes, droit de pétition, droit à la protection diplomatique et consulaire, droit de recours à un médiateur. Mais cela ne suffit pas à définir une citoyenneté de l’Union qui doit se référer à des valeurs, des moyens pour son exercice, une dynamique propre. La citoyenneté européenne est aujourd’hui une citoyenneté de faible densité, sans autonomie, de superposition. Elle recouvre, en réalité, une option implicite en faveur d’une organisation fédérale de l’Europe. En établissant une relation directe entre les Européens et l’Union, la citoyenneté européenne aboutirait à « gommer » progressivement le niveau national. Tout naturellement, la citoyenneté de l’Union appellerait ensuite une Constitution de l’Union comme on l’a vu avec la tentative heureusement avortée de traité constitutionnel européen. La citoyenneté européenne, décrétée par les traités européens, n’est pour le moment qu’un objet politique non identifié.

La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et de l’universel.

Anicet Le Pors
Conseiller d’Etat, ancien Ministre

L’ASILE EN FRANCE EN 2011, une situation contrastée

L’asile est-il aujourd’hui en danger en France ? Il n’y a pas de réponse catégorique à cette question. Le soutenir péremptoirement serait sous-estimer, et sans doute quelque peu mépriser, les efforts des citoyens – fonctionnaires , juges, avocats, auxiliaires de justice, responsables d’associations, personnalités – qui, devant des situations complexes, ne nient pas la difficulté et concourent à rendre une justice aussi bonne que possible dans un État de droit souvent critiquable. Ce serait également tenir pour inexistante une tradition de l’asile, qui a beaucoup compté dans la formation historique de notre identité nationale, et dont il subsiste de multiples expressions. Reste alors à faire un point, inévitablement contradictoire, dans les principaux domaines d’appréciation.

1. Une réforme positive de la juridiction de l’asile

Rappelons tout d’abord le parcours compliqué du demandeur d’asile. Il comporte de nombreux obstacles. Les premiers contacts avec l’administration sont souvent rudes et précédés de longues heures d’attente devant les bâtiments administratifs où sont instruits les dossiers et délivrés les titres.

Le difficile accès à la juridiction de l’asile

S’il se présente à la frontière sans visa, l’étranger est mis en zone d’attente. S’il demande l’asile, un minimum d’instruction appréciera si sa demande n’est pas « manifestement infondée ». Le délai de placement en zone d’attente est de quatre jours, mais il peut être prolongé jusqu’à vingt-six jours. Si cette appréciation est favorable, il recevra un visa provisoire pour se présenter en préfecture dans les huit jours. Il y retirera un dossier de demande d’asile et se verra remettre une autorisation provisoire de séjour d’un mois pour déposer sa demande à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sous vingt et un jours. Son autorisation de séjour sera ensuite renouvelée tous les trois mois. Il sera convoqué à un entretien à l’OFPRA, assisté d’un interprète, mais non d’un avocat. Si sa demande est rejetée, il disposera d’un mois pour faire un recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). S’il est entré irrégulièrement en France, son parcours est le même à partir du moment où il se présente en préfecture, à condition qu’il ne se soit pas fait intercepter avant, auquel cas la procédure est dite « prioritaire » avec des garanties moindres.

La formation de jugement de la CNDA est constituée d’un président (conseiller d’État, conseiller maître à la Cour des comptes, magistrats des juridictions judiciaires ou administratives) assisté, d’une part, d’un assesseur nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État – c’est une exception à la fois dans notre État de droit et dans le monde, qu’un magistrat nommé par une instance internationale siège dans une formation de jugement nationale – et, d’autre part, d’un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État, issu des administrations concernées. La formation de jugement est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance. La CNDA juge, sans appel, les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA. Au-delà, un pourvoi en cassation est possible devant le Conseil d’État, mais le nombre d’affaires prises en considération est extrêmement faible, une vingtaine en 2010.

De la CRR à la CNDA

Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante que celle d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôle les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée (1).

La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une harmonisation et un progrès. Avec toutefois des réserves. La titularisation des rapporteurs – pour la plupart, au moment du transfert, officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels – qui exercent une mission évidente de service public, est effectuée selon des modalités trop lentes ; la titularisation des contractuels de toutes catégories n’est pas engagée et on en recrute de nouveaux. L’effet sur la jurisprudence de la nomination de présidents permanents – par là plus directement soumis à l’autorité administrative – peut concourir à une meilleure cohérence jurisprudentielle. Elle peut aussi en modifier la teneur. D’autant plus qu’une proposition de loi, pendante au Parlement, prévoit l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.

Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable, mais désormais, leur demande doit être formée dans le mois suivant la réception du reçu du recours. Ils sont assistés d’un interprète dans une langue qu’ils peuvent comprendre. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice, le demandeur d’asile étant , en général, le seul à ne pas pratiquer la langue de l’audience.

Stratification historique des motifs

Pendant des siècles l’asile a été le monopole de l’Église dont les prérogatives, jugées excessives, furent abolies en matière civile par l’édit de Villers-Cotterêts en 1539. L’Ancien R&gime ne se signale pas par une propension à développer l’asile. La Révolution française, à l’inverse, proclamera l’asile du peuple français aux combattants pour la liberté qui se prolongera jusqu’à nos jours sous le nom d’asile constitutionnel.

Mais aujourd’hui, la reconnaissance de la qualité de réfugié est effectuée, pour l’essentiel, par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève de 1951: craintes de persécution en raison de la race, de la religion, de l’engagement politique, de la nationalité, de l’appartenance à un certain groupe social. Elle ouvre droit à un titre de séjour permanent de dix ans renouvelable. Cette reconnaissance s’applique de même aux bénéficiaires de l’asile constitutionnel et à ceux relevant du mandat du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Le bénéfice de la protection subsidiaire qui a remplacé l’asile dit territorial en 2004, accordé en raison de menaces graves hors Convention de Genève, ouvre droit à un titre de séjour d’un an renouvelable sous réserve de l’actualité des craintes – qui, dans la réalité ne fait pas l’objet d’une nouvelle instruction. La protection subsidiaire a été introduite en droit interne par le droit communautaire, mais aucune justification réellement fondée n’est apportée au fait que les durées des titres de séjour soient si inégales, les craintes étant pareillement établies, seuls différant les motifs. Dès lors la protection subsidiaire apparaît bien comme une protection … subsidiaire, dévalorisée, de substitution.

2. Un état statistique contradictoire

L’asile dans les flux migratoires

Il convient tout d’abord de situer l’asile dans l’ensemble des flux migratoires, ce qui peut être fait – solution non exclusive – par la répartition selon les catégories de motifs des titres de séjour.

Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2009 (source INSEE)

– Economique : 19 251 dont 13 310 salariés
– Familial : 85 486 dont 32 360 familles de français
– Étudiants: 53 100
– Humanitaire : 18 538 dont 10 760 réfugiés et apatrides et 1 785 protections subsidiaires
– Divers : 10 946 dont 5 485 visiteurs
– Total : 187 381

Il est intéressant de relever que l’asile ne représente qu’environ 7 % de la délivrance des premiers titres de séjour.

1Vue d’ensemble des demandes d’asile

Le HCR évalue entre 10 et 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années, 10,6 en 2010. Cette même année, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 200 687 – demandeurs d’asile en attente inclus – soit à peine plus que son poids démographique relatif dans le monde. Cest moins que le Royaume Uni, 238 150, et beaucoup moins que l’Allemagne, 594 269 . Ces chiffres doivent néanmoins être nuancés car la France naturalise plus que ses deux voisins précités ce qui diminue d’autant le nombre d’étrangers protégés. Cela dit, la France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste pour un pays hautement développé .

En 2010, il y a eu en France 52 762 – 47 600 en 2009 – demandes d’asile devant l’OFPRA, y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens, dont 36 951 – 33 275 en 2009 – primodemandeurs. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe pour ces deux dernières années devant l’Allemagne, le Royaume Uni et la Suède.

Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2010, le plus souvent en aéroport – 90 % des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle – l’OFPRA a eu à donner 2 184 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 25,8 % de ces demandes n’étaient « pas manifestement infondées ».

La procédure prioritaire, comportant de moindres garanties, représente 24 % du total des affaires instruites ; elle est en légère hausse – 22,2 % en 2009.

L’action de la CNDA

L’OFPRA a pris 37 789 décisions en 2010, la CNDA 23 934. Ensemble, les deux instances ont prononcé 10 340 accords – dont 19,7 % au titre de la protection subsidiaire, en légère baisse par rapport à 2009, 23,6 %, mais en hausse, par rapport à 2007, 9 %. Le taux d’accord global est de 27,4 % des décisions — 13,5 % directement par l’OFPRA et 13,9 % à la suite d’annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA. Le taux d’annulation de ces décisions est de 22,1 %, il s’étant élevé, en 2009, à 26 %. Ce taux était voisin, en 2009, de 60 %, soit le double du taux moyen pour les pays d’origine sûrs, les POS – 32,9 % par l’OFPRA, 26,3 % au titre des annulations par la CNDA. En 2010, le taux d’annulation global est tombé à 11,5 % mais il reste élevé pour certains pays – 73 % pour le Mali, 45 % pour le Sénégal. La liste des POS est fréquemment modifiée – retrait en 2010 de l’Arménie, de la Turquie, de Madagascar et du Mali – pour les femmes – rajout, en 2011, de l’Albanie et du Kosovo. Ces considérations conduisent à douter de la pertinence du concept.

21,4 % des décisions de la CNDA ont été prises par voie d’ordonnances en 2010, 12,4 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA, par un juge unique, sans procédure orale. Le taux global est en vive hausse par rapport à 2009, 14,6 %.

La liste des principaux pays d’origine varie peu. Les vingt premiers représentent 84 % du total des recours. Les cinq premiers – en hausse et représentant près de la moitié des recours – sont : le Kosovo (2 925), l’Arménie (2 264), le Bangladesh (2 087), le Sri Lanka (2 082), la Fédération de Russie (1 939).

Le délai moyen de jugement des décisions collégiales est stable, au-dessus de 12 mois. La juridiction se caractérise par un taux de renvoi des affaires élevé : plus de 28 % aux causes multiples ( absence du requérant à l’audience, problèmes d’organisation de la défense, demandes tardives d’aide juridictionnelle, erreurs de la cour, etc.). En 2010, plus de 82 % des demandeurs étaient assistés à l’audience par un avocat.

On ne dispose pas de données globales comparables au niveau de l’Union européenne. On indiquera néanmoins qu’au niveau de la décision administrative, l’OFPRA en France, 257 800 décisions ont été prises en 2010, correspondant à 167 000 rejets (75 %), 27 000 reconnaissances du statut de réfugié (12 %), 20 400 attributions de protection subsidiaire (9 %), 7 600 bénéficiaires de protection humanitaire (3 %). On relèvera surtout l’importance relative de la protection subsidiaire qui représente 42 % de l’ensemble des reconnaissances de réfugiés et de bénéficiaires de la protection subsidiaire – moins de 20 % en France, y compris les reconnaissances par la CNDA (4).

Ainsi, si certaines données, notamment le nombre de demandes et un taux de protection subsidiaire qui reste nettement en dessous de la moyenne européenne, caractérisent une relative ouverture à l’asile dans la définition de la Convention de Genève, d’autres comme le recours important à la procédure prioritaire, la hausse de la protection subsidiaire – en dépit de la légère baisse de 2010 – et l’importance des décisions prises par ordonnances traduisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée. Si le taux de bénéficiaires de la protection subsidiaire dans l’ensemble des protections accordées est encore relativement faible en France au sein de l’Union européenne, la France est l’un des pays où la différence de statuts entre réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire est la plus accentuée.

3. Une évolution jurisprudentielle restrictive

Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit européen commun. Il s’ensuit une évolution conforme du droit d’asile interne, marqué parfois par une anticipation sur les normes européennes et une évolution jurisprudentielle plus contraignante malgré le rappel par le Conseil constitutionnel de principes fruits d’une longue tradition nationale : la France terre d’asile.

L’’influence sécuritaire du droit européen

Les démarches des politiques de l’asile des États membres de l’Union européenne s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent, au-delà de l’introduction de la protection subsidiaire précédemment évoquée, par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention – durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans dans le cadre de la « directive retour » (5)- l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.

Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003. La création ostentatoire d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prises au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux, application de Dublin II sans considération des critères humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.

Il faut relever que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) tend à se donner des compétences de juge de l’asile au niveau européen en se prononçant sur des requêtes en interprétation. Ainsi elle a récemment jugé que la législation italienne était contraire aux articles 15 et 16 de la « directive retour » en prévoyant une peine d’emprisonnement pour un étranger se maintenant sur le territoire après une décision d’éloignement .(6) Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille aussi au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile(7)

Une évolution jurisprudentielle conforme

Les décisions de la CNDA les plus caractéristiques au cours des dernières années – parfois consécutives à des décisions du Conseil d’État en cassation – ne présentent pas d’inflexions jurisprudentielles majeures, mais se concentrent sur certaines questions.

La plus importante est la protection subsidiaire tant en ce qui concerne sa qualification que son champ. Le nombre de titres de séjour délivrés au titre de la protection subsidiaire a plus que triplé entre 2007 et 2009 (cf. tableau ci-dessus). L’inclusion de celle-ci dans le champ de compétence de la CNDA a été un progrès par rapport à l’asile territorial antérieurement accordé discrétionnairement par le ministère de l’Intérieur. Mais cette croissance en valeur absolue et en pourcentage a pour résultat de créer une protection à deux vitesses.

La CNDA s’est attachée à préciser les motifs de la protection subsidiaire. S’agissant du Sri Lanka, elle a tout d’abord considéré en 2008 qu’ il n’y avait pas une situation d’exécution massive des populations tamoule en raison de leur seule origine ethnique écartant de ce fait l’application de l’article 1 A2 de la convention de Genève, mais qu’il y avait des zones où la situation était de violence généralisée en raison d’un conflit armé interne au sens de l’article L 712-1 du code de l’entrée, du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ; qu’ainsi un électricien ayant à effectuer des déplacements dans ces régions devait dans ce cas bénéficier de la protection subsidiaire (7). Une acception large en a été retenue en fonction de l’intensité des combats accroissant le risque personnel (8). L’effondrement de la rébellion tamoule en 2009 a ramené l’appréciation des demandeurs srilankais sur un terrain plus classique (9). La protection subsidiaire a également été accordée à une enfant malienne née en France et menacée d’excision en cas de retour dans son pays. La juridiction a considéré qu’elle ne pouvait être rattachée à un certain groupe social au sens de la convention de Genève, mais qu’elle pouvait en cas de retour, être soumise à des traitements inhumains et dégradants. Pour que cette protection soit effective, la même protection a été accordée à sa mère. (10). Il a été décidé que le principe conventionnel d’unité de famille n’était pas transposable à la protection subsidiaire (11).

Le Conseil d’État et la CNDA, par plusieurs décisions se sont efforcés de préciser les conditions d’exclusion. Ainsi, un kurde, mineur au moment des faits, avait été complice d’un « crime d’honneur ». Le Conseil d’État, se plaçant sur le terrain conventionnel a estimé que son jeune âge et sa situation personnelle sous contrainte l’exonérait de responsabilité (12). Le juge de cassation a également annulé une décision de la CNDA concernant un commerçant rwandais en considérant que la cour n’avait pas suffisamment recherché les éléments pour lesquels il y avait de sérieuses raisons de penser que le requérant avait contrevenu à l’article 1Fa) de la convention de Gernève (13). S’agissant de l’exclusion de la protection subsidiaire, la cour a fait une première application du d) de l’article L.712-2 du CESEDA en estimant que les activités d’un requérant condamné pour trafic de stupéfiants et s’étant soustrait aux obligations du régime de semi-liberté en fin de peine constituaient « une menace grave pour l’ordre public » de nature à l’exclure du régime de la protection subsidiaire(14) .

Les problèmes de rattachement des requérants à une nationalité ou à un territoire ont appelé des réponses très circonstanciées. Ainsi, les membres de la communauté musulmane de la République de Sprska doivent établir qu’ils craignent réellement des persécutions ou des menaces graves en Boenie-Hertzégovine suite aux accords de Dayton (15). La CNDA a retenu la possibilité ouverte aux ressortissants nord-coréens de se voir reconnaître de plein droit la nationalité sud-coréenne en application de la constitution de ce pays (16) ; l’effectivité de cette possibilité demeure très discutable. En revanche, la notion de persécution a été retenue pour certains ressortissants du Bhoutan, privés de fait de la nationalité qu’ils détenaient depuis leur naissance (17). Les Mauritaniens exilés au Sénégal ne sont pas des apatrides, ils ont gardé leur nationalité mauritanienne (18) . La cour s’est efforcée d’affiner son analyse du pays d’origine de référence dans des situations particulièrement complexes (Azerbaïdjan, Arménie, Fédération de Russie ) (19). Enfin, on peut inclure dans cette catégorie une tentative de décision audacieuse : l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la convention de Genève concernant des Palestiniens demandeurs d’asile reconnus automatiquement réfugiés dès lors qu’ils avaient fui la zone d’influence de l’organisme des Nations Unies, l’UNRWA (20), décision cassée par le Conseil d’État (21).

On signalera encore quelques unes des décisions de ces dernières années pouvant retenir l’attention. L’asile constitutionnel reconnu pour la défense de la liberté de la presse en faveur d’un journaliste en Tchétchénie (22). L’asile conventionnel pour appartenance à un certain groupe social a été retenu en faveur d’un enfant naturel en Afghanistan (23), d’un homosexuel au Sénégal (24). En ce qui concerne les réexamens, la CNDA a considéré que l’on ne pouvait revenir sur les faits précédemment examinés que si les éléments nouveaux invoqués réunissaient trois conditions : être postérieurs à la précédente décision, établis et de nature à nourrir le craintes de persécution (25). Enfin, la CNDA a été saisie d’une première question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soutenant que l’absence d’un double degré de juridiction de l’asile. La QPC n’a pas été transmise au Conseil d’État, la CNDA considérant que la disposition attaquée avait antérieurement été validée constitutionnellement (26).

Des principes constitutionnels rappelés

Plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Elles apparaissent tout à fait conformes à la tradition de la France terre d’asile, telle que la proclamait la constitution de 1793 : « le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » – art. 118 – « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans. » – art. 120 – que reprend le 4ème alinéa du préambule de la constitution de 1946 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce motif caractérise l’asile dit constitutionnel, repris à l’article L. 711-1 du CESEDA ; « tableau d’honneur » du droit d’asile, il n’est malheureusement que très rarement retenu, 6 en 2010 (27).

Malgré quelques exemples constructifs et le rappel des principes constitutionnels, on assiste donc à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice : durée de séjour réduite, même si elle est en général reconduite, avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment.

4. Une formation controversée de l’intime conviction du juge(28)

On se bornera à évoquer trois questions à ce sujet.

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument(29) .

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en « juge bien pensant » (30). Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence des juridictions. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes ou des dérives, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.

 

(1) En dernier lieu : CNCDH, Les conditions d’exercice du droit d’asile en France, rapport d’Anne Castagnos-Sen, juin 2006 ; Anicet Le Pors, La situation statutaire des personnels de la CRR, octobre 2006 ; Jacky Richard, De la CRR à la CNDA, avril 2008.
(2) UNHCR, Tendances mondiales 2010, juin 2011.
(3) Le nombre de demandeurs d’asile en direction des 44 pays développés industriels est en baisse de 5 % en 2010 par rapport à 2009 : 358 800, en provenance d’Asie (45 %), d’Afrique (25 %), d’Europe (19 %). La diminution est de moitié depuis 2001. Les principaux pays de provenance sont : la Serbie-Kosovo, l’Afghanistan, la Chine, l’Irak et la Russie. La France est au deuxième rang derrière les États Unis. De nombreux pays en développement comme la Tunisie, le Libéria et l’Égypte sont aussi des pays d’accueil importants.

(4) Rapport Eurostat 2010.
(5) Adoptée par le Parlement européen le 18 juin 2008.
(6) CJUE, 28 avr. 2011, El Dridi. La Cour d’appel de Paris a saisi ensuite la CJUE d’une demande de décision préjudicielle sur la compatibilité avec la « directive retour » de l’article L. 621-1 du CESEDA qui prévoit lui aussi une peine d’emprisonnement dans ce cas.
(7) CNDA, SR, 27 juin 2008, Kilendrarajah.
(8) CE, 3 juil. 2009, Baskarathas. Dans le même sens concernant la situation en Irak : CJUE, 17 fév. 2009, El Gafaji.
(9) CNDA, 9 juil. 2009, Pirabu.
(10) CNDA, SR, 12 mars 2009, Mme Fofana ; Mlle Darbo ; Mme Diarra ép.Kouyate ; Mlle Kouyate.
(11) CE, 13 déc. 2008, OFPRA c. Mme. A. ép. B.).
(12) CE, 7 avr. 2010, H. c. OFPRA.
(13) CE14 juin 2010, M.T..
(14) CNDA, 6 avr. 2009, Islami.
(15) CRR.SR, 18 janv. 2006, famille Selimovic.
(16) CNDA, 23 déc. 2009,, Mme Kim vve Le.
(17) CNDA, 30 oct. 2009, Panday.
(18) , 23 déc. 2010, M.D.
(19) CNDA, SR, 16 nov. 2011, Badalyan.
(20) CNDA, SR, 14 mai 2008, Mohammad Assfour.
(21) CE, OFPRA c. M. Assfour, 27 juil. 2010.
(22) CNDA, 2 juil. 2009, Viskhaev.
(23) CRR 11 mai 2007, B.
(24) CRR, 18 mai 2007, D.
(25) CNDA, 4 nov. 2010, Mme F.
(26) CNDA, 22 déc. 2010, El.
(27) Joseph Krulic, « L’asile constitutionnel en France : la dernière frontière ».
(28) Sur ces développements voir Anicet Le Pors, Juge de l’asile, Michel Houdiard éditeur, 2010.
(29) Sur les relations entre citoyenneté et droit d’asile on pourra se reporter aux deux « Que sais-je ? » aux PUF : Anicet Le Pors, La citoyenneté , (4ème éd.) et Le droit d’asile, (4ème éd.), 2011.
(30) Cécile Rousseau et Patria Foxen, « Le mythe du réfugié menteur : un mensonge indispensable ? », L’évolution psychiatrique, août 2006.

LE CITOYEN DANS LA CITÉ A L’HEURE DE LA REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES – Janny, 18 novembre 2011

Cette conférence devait porter à l’origine sur la réforme des collectivités territoriales (CT), mais après la décision du gouvernement de la mettre entre parenthèses jusqu’aux élections présidentielles, les organisateurs m’ont demandé de réorienter mon propos vers un thème qui ne risque pas de subir les effets de la conjoncture électorale : la citoyenneté ; dans son rapport spécial avec la démocratie locale. Le choix des organisateurs peut apparaître prémonitoire puisque nous avons appris depuis que le congrès de l’Association des maires de France qui doit tenir son congrès les 26 et 27 novembre avait choisi comme thème : « Le maire, l’intérêt général et le citoyen ».

La citoyenneté présente une longue « généalogie » : Athènes évoque la démocratie directe mais seulement pour un dixième de la population ; Rome fait, à l’inverse, de la citoyenneté un moyen d’assimilation , la loi est norme sociale ; les villes du Moyen Age revendiquent des libertés, l’Université s’ouvre aux anciens ( La Politique d’Aristote) ; une abondante production littéraire s’amorce :La République de Bodin, Le Léviathan de Hobbes, Le Prince de Machiavel…. Puis L’Esprit des lois de Montesquieu, le Contrat social de Rousseau), etc. La Révolution française (Déclaration des droits de 1789 et constitution de 1793) marque l’irruption du citoyen sur la scène politique : elle est suivie de la Révolution de 1848 (abolition de l’esclavage, suffrage universel masculin, liberté de la presse…) ; de la Commune de Paris de 1871 ; puis de 1944, 1958, 1962… On pourrait encore évoquer la différenciation coloniale, la citoyenneté européenne.

À l’aboutissement de cette rétrospective, historique se sont affirmées en France des idées et des concepts qui structurent l’identité française : le service public, la laïcité, le modèle français d’intégration, et une démocratie locale fondée sur l’existence de 36 000 communes , etc. Ce sont ces spécificités qui sont aujourd’hui regardées comme des anomalies qu’il faudrait supprimer pour aboutir dans le cadre d’une certaine conception de l’Europe, à une « banalisation » de la France (Marcel Gauchet). Non par référence à l’idée gaulliste d’ « ardente obligation », mais par une sorte de « pragmatisme normalisateur ».

De cette « généalogie» se dégage le triptyque : valeurs-exercice-dynamique.

1. LES VALEURS DE LA CITOYENNETE

Il n’y a pas de valeurs spécifiques de la citoyenneté au niveau infranational.

1.1. Une conception de l’intérêt général

1.1.1. Une définition problématique.

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un optimum social, préférence révélée des consommateurs, donnant lieu à une abondante formalisation mathématique qui se fait normative.

En contraste, la prudence du juge administratif en droit positif : la définition de l’intérêt général relève de la responsabilité politique, mais il utilise la notion de manière subsidiaire du principe d’égalité et identifie l’intérêt général dans : la défense nationale, justice. On le retrouve également dans la déclaration d’utilité publique, par exemple, ne doit pas déboucher sur un détournement de pouvoir. Il y a des divergences internationales dans son appréciation.

En France, le service public en est le vecteur. Philipe le Bel en créant le Conseil d’ État du Roi a joué un rôle essentiel dans la détermination de ce qui est public. Le « bien commun » a été incarné par de grandes figures.

1.1.2. La crise du service public.

Il s’agit d’une notion simple devenue complexe. A l’origine, la notion combine : l’intérêt général différent de la somme des intérêts particuliers, une personne morale de droit public, enfin un droit et un juge administratifs. Le service public est couvert par l’impôt et non par les prix. Il dispose de prérogatives. Son extension s’accompagne d’une hétérogénéité croissante (régie, EPIC concession, sécurité sociale, fédérations professionnelles, etc.). Progressivement le contrat le dispute à la réglementation par la loi.

La construction européenne accentue la contradiction. On évoque l’objectif de « cohérence économique, sociale et territoriale » (art. 4 TFUE), mais les textes posent le principe de concurrence pour les services publics mais dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.

Le service public est cependant marginalisé au sein de l’UE par l’article 93 qui pose le principe de concurrence ; on prévoit l’intervention de la Commission auprès des États en cas de non observation (art. 106). La
jurisprudence sur le sujet est extensive en faveur de la concurrence, mais elle admet aussi la reconnaissance des services d’intérêt général. Dans les télécommunications, on a distingué le service universel des missions générales et des services obligatoires. Le protocole n° 26 du TFUE reconnaît, à côté des SIEG les services non économiques d’intérêt général (SNEIG). Par ailleurs, l’article 345 dispose que le traité ne préjuge pas le régime de la propriété dans les États membres.

1.1.3. Service public et secteur public.

Une refondation du service public est sans doute nécessaire. Il avait été fondé sur la liaison monopole-spécialisation. La complexification débouche sur de nouvelles formes : AAI, EPIC, EPA, SEM. La Poste et France Télécom ont changé de statut. Les critères de définition sont multipliés avec tentative de dissociation doctrine-gestion.

L’appropriation sociale pourrait être la dénomination de la 3° génération de propriété pour donner sens aux notions de « destination universelle des biens » et de « patrimoine commun de l’humanité ».

La réforme des CT conduit a s’interroger sur la définition de l’intérêt général qui doit se définir au niveau national Cela condamne l’expérimentation législative. Toutefois les élus locaux participent souvent à la reconnaissance de principes relevant de l’intérêt général (arrêt « Ville de Morsang-sur)Orge » concernant le « lancer de nain »).

Cela n’entraîne pas une définition exclusive du service public au niveau local sous le contrôle du juge administratif notamment en matière de responsabilité.

Différentes formes d’appropriation sociale peuvent avoir lieu au niveau local (propriété, droit de préemption…)

1.2. Une affirmation du principe d’égalité

1.2.1. Élaboration du principe.

Il s’agit d’un principe fondateur posé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de 1689. Mais le problème est celui de la conjonction de l’égalité juridique et de l’égalité sociale. De nombreuses décisions du juge administratif essaient de réaliser cette jonction (égalité homme-femme, fiscalité, usagers du service public).

Il connaît une consécration constitutionnelle : égalité des citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion. Le principe fait l ‘objet de 40 % des décisions du Conseil constitutionnel concernant les sujets les plus divers : interdiction de la pluralité du vote patronal aux élections prudhommales, des quotas de femmes, etc. , mais surveillance du découpage électoral.

Le principe s’applique en tenant compte des différences de situations ou de l’existence d’un intérêt général. Il doit se faire selon une certaine proportionnalité (entre un minimum et un maximum).

1.2.2. Confrontation du principe et de la réalité.

Le problème est donc celui de la différenciation , comme celles réalisées en divers exemples : 3ème voie de l’ENA, refus de la notion de « peuple corse », progressivité de l’impôt, quotient familial, etc. Mais des difficultés peuvent survenir : cas de pénurie, connaissance du « génome », etc. Mais l’ « affirmative action » a montré ses limites et sa responsabilité dans un effet de signalisation. L’égalité des chances est aussi une notion discutable.

La recherche de la parité est un terrain d’application important, marqué par diverses étapes : droit de vote reconnu aux femmes en 1944. En 1982 on fait prévaloir le « caractère déterminant » des fonctions sur leur « nature » pour les recrutements séparés dans la fonction publique. En 2000 la constitution est modifiée pour prévoir que : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales » (art. 1er). Les partis doivent y concourir sous peine de sanctions financières. Les résultats sont décevants.

1.2.3. Égalité et intégration.

Le modèle français d’intégration est fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens contre le droit du sang et la logique des minorités. Contre l’avis de Bonaparte, la transmission de la nationalité se fait sur la base de la filiation, puis vient le double droit du sol en 1851 et le simple droit du sol à majorité depuis 1889. La France a été pays d’émigration au XIX° siècle d’immigration ensuite. L’immigration du travail a été stopée en 1974.

La logique des minorités et multiculturalisme sont défendus sur la base de quatre critères (culture, langue, religion, ethnie), les trois revendications (autonomie de gestion des affaires propres, langue et administration, diaspora transnationale).

Deux avis ont précisé la conception française : la convention cadre européenne pour la protection des minorités nationales qui a fait l’objet d’un avis négatif du Conseil d’État en 1995, la Charte européenne des langues régionales et minoritaires est de même récusée par le Conseil constitutionnel en 1999. On relèvera néanmoins la révision de la loi du 23 juillet 2008 : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Du droit à la différence à la différence des droits, il y a risque de communautarisme. Cicéron avait bien posé le problème en distinguant « patrie de nature » et « patrie de droit ».

Les élus territoriaux sont des praticiens actifs des actions positives : prise en compte de situations différentes, péréquation, invocation d’un intérêt général (exemple de l’arrêt du CE « Ville de Tarbes » sur les écoles de musiques), qotiens familiaux, etc.

Les actions positives pour l’égalité homme-femme dans les élections locales ont eu des effets probants sur certaines élections.

Nombre de dispositions de la réforme des CT seraient de nature à favoriser les inégalités (structures, financements, conseillers territoriaux, etc. cf. infra).

1.3. Une éthique de la responsabilité

1.3.1. Dimension juridique de la responsabilité.

La responsabilité pénale est régie par le principe « nul n’est pénalement responsable que de son propre fait » (art. 121-1 du code pénal). Mais l’identification de la responsabilité individuelle est devenue plus difficile dans les sociétés complexes : chaînes de responsabilité, systèmes d’assurances, responsabilité des élus et des fonctionnaires, des personnes morales, etc. Il y a délit s’il n’y a pas de diligences normales.

La responsabilité civile suppose la réparation d’un dommage causé (art. 1382 CC). Elle concerne la personne ou celle que l’on a sous sa garde (art. 1384 CC), l’Inexécution d’un contrat (art. 1134 CC). Elle doit entraîner l’exécution ou des dommages et intérêts. Mais selon les cas, il y a obligation de moyens ou de résultats.

La responsabilité administrative s’exprimait autrefois par l’adage : « le roi ne peut mal faire ». Sa notion a été introduite en droit par l’arrêt Blanco 1873. On distingue la faute de/du service, individuelle, la faute simple, lourde (en réduction : police, impôts, contrôle administratif). Existe aussi la responsabilité de l’État sans faute pour le bien des victimes ou des usagers.

1.3.2. Dimension éthique de la responsabilité.

Notion ambiguë, la responsabilité politique a fait l’objet sous l’Ancien Régime de tentatives qui ont généralement échoué. Sous la Révolution française, la séparation des pouvoirs y a contribué. Depuis, seule une dizaine de ministres ont été concernés. Le gouvernement peut engager sa responsabilité sur la vase de l’article 49-3 de la constitution. En ce qui concerne le Président de la République sa responsabilité n’a pu être retenue longtemps que pour haute trahison (décision CC du 22 janvier 1999) ; puis la révision intervenue en 2007 a prévu la destitution par le Parlement pour « manquement à ses devoirs ». Mais la sanction politique principale est électorale. La sanction de la responsabilité des fonctionnaires est essentiellement fondée sur l’article 28 du statut général, ce qui exclut le « crime de bureau ».

Au-delà, la responsabilité morale répond à la question :qui fixe les règles de la morale sociale ? Ce n’est pas un e transcendance, ce sont les citoyens et c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

1.3.3. La laïcité.

Elle émerge avec les lois sur l’enseignement gratuit et obligatoire de 1880-1883 de Jules Feffy. La laïcité est consacrée par la loi de 1905 sur la séparation des églises et de l’État. Plus récemment, la loi du 10 juillet 1989 a affirmé le pluralisme comme base de la neutralité et développé l’information en milieu scolaire. La laïcité repose sur deux principes : liberté de conscience et neutralité de l’État sous réserve du respect de l’ordre public. La commission Stasi a introduit en 2003 un principe malvenu d’égalité des religions. Toutefois, le principe souffre de nombreuses dérogations (calendrier, financements, concordat d’Alsace-Moselle. Un décret du 16 mai 2009 constitue une infraction au principe du monopole de l’État sur la collation des grades. Mais la laïcité, c’est aussi l’esprit de tolérance et l’esprit critique.

L’islam pose des problèmes spécifiques à la laïcité. Un avis du Conseil d’État en 1989 a autorisé, en milieu scolaire, le port de signes distinctifs sauf ceux de caractère ostentatoire ou relevant d’un prosélytisme. Il revenait aux chefs d’établissements de caractériser les entraves au service ou les menaces sur l’intégrité physique ou morale des élèves. Ces dispositions se sont révélées insuffisantes et la situation a conduit aux deux lois sur le voile islamique en 2004 et sur le voile intégral en 2010. On évoquera encore le écret de 2009 admettant des exceptions confessionnelles à la collation des grades. D’autres problèmes (carrés musulmans, abattages rituels) ont reçu des solutions plus consensuelles.

La laïcité peut-elle devenir valeur universelle ? La France occupe une position singulière à cet égard (exception du Portugal en Europe). Il y a convergence cependant sur la base de quelques règles : non-intervention de l’État, liberté religieuse et absence d’interférence juridique. Au sein de l’UE c’est la liberté de conscience qui prévaut.

Cette question n’est pas liée à la réforme envisagée des CT, mais son actualité permanente conduit à l’évoquer. C’est surtout du côté des collectivités territoriales que se produisent les « dérapages » les plus importants. Déjà un projet gouvernemental d’élargissement du financement des établissements religieux par les collectivités territoriales avait été avancé 1993, aussitôt mis en échec par une décision du Conseil constitutionnel et une manifestation de plus d’un million de personnes à Paris le 16 janvier 1994. Aujourd’hui, des financements publics multiples reposent sur deux confusions volontairement entretenues. D’une part l’assimilation du culturel au cultuel, notamment lorsqu’ils coexistent en un même lieu. D’autre part en interprétant la disposition de l’article 1er de la loi de 1905 : « L’a République … garantit le libre exercice des cultes … », comme une obligation de moyens de l’État, nonobstant l’article 2 qui écarte toute subvention à un culte. Ces pratiques sont illégales et ceux qui les approuvent et les soutiennent en votant les crédits correspondants justifient, par là, la proposition de ceux qui veulent modifier la loi de 1905 afin de légaliser de telles pratiques inadmissibles. Il y a donc nécessité de réaffirmer les bases du combat laïque. Des arrêts récents du Conseil d’État entretiennent la confusion.

2. L’EXERCICE DE LA CITOYENNETE

2.1. Le statut du citoyen

Le citoyen « saint laïc » selon Burdeau. La constitution l’évoque peu.

2.1.1. Un concept politique.

La Déclaration des droits mêle droits de l’homme et droit du citoyen. Le citoyen est peu présent dans le texte constitutionnel (art.1, 34, 75 et 88-3). Son contenu renvoie au code pénal à propos de la privation des droits civiques (vote, fonction publique, décoration, armes, impôts …). C’est finalement le plein exercice des droits et libertés. A noter la création d’un défenseur des droits par la loi du 23 juillet 2008. C’est une notion largement nationale selon l’article 3 de la Constitution. Le droit de vote en est emblématique, accordé aux seuls étrangers communautaires de façon partielle (art. 88-3). Tous les nationaux ne sont pas citoyens : enfants, personnes privées de droits civiques (art. L.6 du code électoral). Le mode de scrutin peut avoir des effets inégalitaires sur la citoyenneté par le droit de vote

2.1.2. La dimension économique.

Le travail est lié à la cohésion sociale et à la citoyenneté. Le budget public pèse sur les services publics et par là sur la satisfaction des besoins fondamentaux. Les arbitrages capital-travail influent sur les conditions du citoyen au travail. Les droits au travail, à la gestion, à la formation participent aussi de la citoyenneté. La citoyenneté dans l’entreprise n’est pas acquise malgré les droits sociaux et syndicaux (de grève en 1864, syndical en 1884). La question se pose d’un statut législatif des travailleurs salariés pour sécuriser les parcours professionnels.

2.1.3. La dimension sociale.

La dimension sociale a été notamment promue par la Ligue des droits de l’homme. Les handicaps sociaux se cumulent pour restreindre la citoyenneté.

La question d’un revenu minimum de citoyenneté est parfois évoquée. Il tendrait à distinguer travail et activité. Il dispenserait l’État de son devoir de respecter le droit du travail. Il renverrait les travailleurs concernés vers les travaux d’intérêt général et l’assistance. Elle créerait une société à deux vitesses. Cette question est devenue de pleine activité avec la proposition d’assortir le RSA de jours d’activités d’intérêt collectif.

Le statut du fonctionnaire territorial citoyen doit retenir l’attention dans ce cadre.

Rappelons les dates de cette histoire statutaire : 1889, 1919, 1937, 1952, 1972, Leur statut de 1983-1984 est fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité et s’inscrit dans la FP « à trois versants ». La période qui suit est marquée par une succession de dénaturations : loi Galland de 1987, 1990, 1994, 1998, 2003, 2007, 2009, 3010.

Le président de la République qui a annoncé une « révolution culturelle » dans la fonction publique (discours à Nantes du 19 septembre 2007) a ûu adopter une attitude plus prudente s’il n’a pas renoncé à son projet. Le service public s’est révélé être, dans la crise financière et économique, un puissant « amortisseur social », tant du point de vue du pouvoir d’achat, que de celui de l’emploi, des systèmes de protection sociale et de retraite, mais aussi d’un point de vue éthique, face à la spectaculaire immoralité affichée par le secteur financier fauteur de crise. Pour le moment, « le grand soir statutaire » n’aura pas lieu. L’effet de la r éforme territoriale : affaiblissement du service public, réduction des effectifs, contractualisation, clientélisme. D’où la nécessité d’une convergence : opinion publique-élus-fonctionnaires territoriaux.

2.2. Le citoyen dans la cité

2.2.1. La libre administration des collectivités territoriales : article 72 de la constitution.

L’acte I de la décentralisation a été ouvert par la loi du 2 mars 1982 qui prévoit un transfert d’exécutif sur les responsables des assemblées délibérantes, des garanties statutaires pour les personnels, un statut de l’élu et des possibilités accrues d’intervention des citoyens.

L’acte II est introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui affirme que l’organisation de la République est décentralisée, que l’expérimentation est possible sous certaines conditions, qu’il y a un droit de pétition pour exiger une délibération d’une assemblée, qu’un référendum local peut être organisé à caractère décisionnel dans certains cas. Le principe de l’autonomie financière est posé avec compensations dans le cas de transfert de compétences.

L’acte III est celui de la réforme des collectivités territoriales envisagée par le pouvoir actuel avec les réformes structurelles et institutionnelles sur lesquelles on reviendra mais aussi un fort impact sur les finances locales.

On constate bien aujourd’hui que le principe de libre administration est de portée limitée. Il rencontre d’autres principes : l’indivisibilité de la République. Les collectivités territoriales ne disposent pas de domaine législatif propre. Elles sont soumises au contrôle de légalité a posteriori et au contrôle budgétaire des Cours régionales des comptes.

2.2.2. La démocratie représentative locale.

Le pouvoir dans les CT appartient aux exécutifs, largement irresponsables après leur élection. La disparité des modes de scrutin et la désaffection importante et croissante des citoyens affecte fortement la démocratie locale alors que la collectivité est le lieu où le citoyen est le plus proche des besoins à satisfaire et des moyens à mettre en œuvre.

Les élus sont aujourd’hui pris entre administration et « management ». Les améliorations qui sont intervenues en matière de formation et de retraite ne constituent pas un statut et peuvent expliquer partiellement le cumul des mandats. La gestion de caractère privé et le recours aux experts se développent, notamment dans le cadre de l’intercommunalité avec le vocabulaire managérial correspondant.

2.2.3. La difficile intervention des citoyens.

Leur participation est parfois obligatoire (art. L300-2 CU). La participation existe aussi au sein de commissions diverses, en particulier extramunicipales. Des comités d’initiative et de consultation d’arrondissement sont prévus par la loi PLM.

Les citoyens peuvent aussi s’exprimer par le moyen du référendum communal ; celui-ci est néanmoins très encadré. A l’origine purement consultatif il peut être aujourd’hui décisionnel depuis la réforme de la loi constitutionnelle de 2003. On doit aussi souligner le rôle des associations.

Les moyens financiers envisagés dans le cadre de l’actuelle réforme des CT sont déterminants de la gestion et de la démocratie locales. Il convient tout d’abord de rappeler que si les collectivités territoriales réalisent 73 % de l’investissement public elles ne sont responsables que de 10 % de l’endettement national. La suppression de la taxe professionnelle n’avait pas de justification sérieuse. Elle va se traduire par un important transfert de charges fiscales des entreprises vers les ménages et une grande incertitude sur les compensations financières qui seront apportées aux collectivités territoriales au-delà de l’année 2011 (création de la contribution économique territoriale se décomposant en cotisation locale d’activité – foncier révisé aux communes – et une cotisation complémentaire – fondée sur la VA aux départements et aux régions). Les CT, depuis plusieurs années, doivent déjà faire face à des transferts de services mal compensés financièrement pas l’État, ainsi que l’a souligné la Cour des comptes. Des financements réduits et contraints, cela signifie une réduction des compétences des collectivités territoriales, qui ne pourront plus faire face aux besoins fondamentaux exprimés par une population en précarité croissante.

Simultanément les moyens des administrations déconcentrées sont affaiblis en conséquence des bouleversements institutionnels précédemment évoqués : les directions représentant les ministères vont être limitées à huit au niveau régional et à trois au maximum dans les départements. Les nouveaux outils de réduction des dépenses publiques mis en place (la LOLF et son principe de « fo,gibilité asymétrique » – loi organique relative aux lois de finances – et la RGPP – révision générale des politiques publiques) ont entrepris de réduire les moyens de ces administrations, réduction à laquelle concourt également la mesure emblématique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Plus généralement, le gouvernement a décidé de démanteler les administrations dont la vocation était la rationalisation et le contrôle des politiques publiques : Commissariat général du Plan, Datar ; Haut conseil des entreprises publiques, Conseil national d’évaluation, etc.

Sous l’effet combiné de l’affaiblissement des moyens financiers et des compétences des administrations décentralisées et des administrations déconcentrées, c’est le service public dans son ensemble qui est atteint. Une réforme des finances des collectivités territoriales est nécessaire ; elle doit assurer à travers des mécanismes de péréquations verticale et horizontale une véritable solidarité des collectivités territoriales pour qu’elles puissent jouer pleinement leur rôle essentiel dans le fonctionnement démocratique du pays. Il ressort de ce qui précède que cela implique une réflexion approfondie sur l’articulation entre le pouvoir de l’État et des collectivités dans un cadre institutionnel renouvelé et une réhabilitation de la rationalité dans la conduite des affaires publiques.

2.3. Le citoyen et les institutions

La France est un véritable laboratoire institutionnel : 15 constitutions en deux siècles. La nécessité d’une constitution écrite avait été appelée par Montesquieu, Voltaire, Rousseau. Elles présentent deux lignes de forces, césarienne avec celle de Louis-Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852 et démocratique avec la Constitution du 24 juin 1793 (assemblées primaires, députés élus tous les ans). La V° République est un hybride. Elle a connu 23 modifications, dont 19 depuis 1992, la plus importante, le 28 juillet 2008. Trois points essentiels peuvent être évoqués.

2.3.1. Le peuple souverain.

La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum (art. 3). Dans ce cadre, la citoyenneté, co-souveraineté régie par le contrat social est une création continue.

La démocratie directe c’est avant tout le plein exercice des droits et libertés. Elle pourrait aussi avoir recours à un droit de pétition élargi, au référendum local comme évoqué précédemment, à l’initiative populaire des lois. Ele ne doit pas cependant faire l’objet d’une réglementation excessive. La loi de 2008 a prévu la possibilité de référendum sur une proposition de loi soutenue par un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs sur sujet de l’art. 11.

La question principale est celle du référendum qui peut confiner au plébiscite. Il est aujourd’hui régi par les articles 11 et 89. « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont administré la preuve » (O. Duhamel). 3 ont été perdus sur 27 depuis 1793 par ceux qui les ont organisés ; 2 sur 10 de 1958 à 2005.

2.3.2. La loi expression de la volonté générale.

La loi est votée par le Parlement. La composition de celui-ci dépend du mode de scrutin (représenter ou constituer une majorité ?) On doit constater la croissance des taux d’abstention (à l’exception de la présidentielle). L’ordre du jour du Parlement est entre les mains de l’exécutif qui pèse également par amendements et propositions de lois téléguidés. A cela s’ajoute le poids des règles de l’Union européenne dans la fabrication des normes.

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Mais la clé de voûte sous la V° République est le Président de la République. Les cohabitations (86-88, 93-95, 97-2002) ont caractérisé une dyarchie Le Président a la possibilité de s’exprimer devant le congrès depuis 2008.

2.3.3. La cohérence de l’Etat de droit.

Les facteurs externes de cohérence sont les articles suivants : art. 55. A la suite de l’ Arrêt Nicolo du CE en 1889. Art 88-4 : transmission aux assemblées des propositions communautaires de valeur législative.

Les facteurs internes sont les suivants : la dualité des ordres juridictionnels, la montée en puissance du rôle du Conseil constitutionnel, organisme politique en forme juridictionnelle. On rappelle la possibilité pour les citoyens de saisir le conseil de l’inconstitutionnalité d’une loi (filtrage du Conseil d’État et de la Cour de cassation) sous forme d’une question prioritaire de constitutionnaliyé (QPC).

La cohérence de ces institutions est controversée. Sous la même constitution on est passé du parlementarisme rationalisé à la monarchie aléatoire et à la dérive bonapartiste.Cela ne conduit pas nécessairement à êtrt favorable à une VI° République.

Il est étonnant d’entendre le président de la République justifier d’abord la réforme territoriale par des considérations extraterritoriales : cette réforme serait rendue nécessaire pour éviter la délocalisation des entreprises françaises et par les impératifs de la mondialisation invitant à remplacer les « circonscriptions et les frontières » par des « pôles et des réseaux ». Il utilise encore la métaphore du « mille-feuille » administratif pour justifier le bouleversement des structures locales, alors qu’il n’y a, à cet égard, que six niveaux significatifs, se subdivisant en deux triptyques, l’un politique (commune, département, nation), l’autre à dominante économique (regroupement de communes, région, Europe), le politique devant prévaloir en démocratie ; l’inverse du choix du président de la République.

La réforme correspond aussi à une remise en cause des compétences qui ne s’en trouvent pas clarifiées pour autant. La réduction de moitié des élus départementaux et régionaux tout d’abord, au nom des économies à réaliser, argument dérisoire au regard des financements engagés, mais qui affaiblira automatiquement le lien des élus avec les populations, rendra plus difficile la réalisation de la parité et accentuera la tendance à la bi-polarisation. C’est aussi la création de nouveaux établissements publics, métropoles et pôles métropolitains, concurrençant les collectivités territoriales constitutionnellement définies. C’est enfin des compétences accrues conférées aux représentants locaux du pouvoir exécutif : les préfets et principalement le préfet de région qui devient un véritable gouverneur régional, proconsul ayant la haute main sur les administrations déconcentrées.

Les conséquences de ces bouleversements institutionnels seront considérables. Les collectivités territoriales traditionnelles verront leurs compétences largement accaparées par les nouvelles instances, notamment les métropoles, tandis que la tutelle préfectorale va s’alourdir. Il importe dans ces conditions de rappeler les principes républicains et notamment deux d’entre eux : l’unité de la République qui implique que c’est au niveau national que se définit l’intérêt général (condamnation par voie de conséquence de l’expérimentation à conséquences législatives) ; le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution auquel contrevient la réforme projetée. Ajoutons-y un principe de subsidiarité démocratique qui doit se traduire par le renforcement des pouvoirs d’intervention des citoyens eux-mêmes.

3. LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE

Nous la résumerons, en conclusion, en évoquant trois thèmes qui ne sont pas étrangers à l’avenir des collectivités territoriales

3.1. La crise de la citoyenneté

La citoyenneté doit se redéfinir au sein d’une crise qui est celle de l’individualité, des représentations, des médiations et finalement d’une crise de système. Il y a perte de repères. Au-delà des symptômes, il convient d’en rechercher les causes (relativisation de l’Éta-nation, dénaturation de la notion de classe, bouleversements spatiaux, évolution des mœurs, affaiblissement sinon effondrement des idéologies messianiques).

Les primaires favorisant la démocratie d’opinion, l’américanisation de la vie politique et la présidentialisation des institutions ne semble pas répondre à cette crise. Nécessité de refondation idéologique et de responsabilisation personnelle.

3.2. Les droits du citoyen et les droits de l’homme

Selon J. Rivero « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». La citoyenneté doit se redéfinir face à de nouveaux concepts : la nouvelle société, la société à la française (S. Duchêne), la métamorphose (E. Morin), le régime des identités (P. Nora), ils participent à une décomposition sociale (A. de Musset).

Les déclarations de l’homme constituent un ensemble incertain fonctionnant sur le mode de la révolte avec recours à la médiation. M. Gauchet considère qu’ils jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur du marché dans la sphère économique. Les droits du citoyen qui intègrent les droits de l’omme sont le meilleur rempart contre la raison d’État.

Ces thèmes sont ceux du citoyen dans la cité appelé à créer son « génome » de citoyenneté.

3.3. La citoyenneté dans la mondialisation

Si la citoyenneté est intimement liée à la nationalité, elle a toujours développé une perspective de développement universel. Une citoyenneté européenne est décrétée mais ne dispose pas de valeurs, d’un exercice et d’une dynamique propres. En revanche, émergent des valeurs, des moyens matériels et immatériels dans une mondialisation qui n’est pas seulement celle du capital. La question est de faire fructifier une synergie des bases nationales mondiales et intercontinentales.

Cette synergie suppose une conception claire de la subsidiarité qui répartirait de manière efficace et démocratique les compétences, ce qui concerne au premier chef les collectivités territoriales.

ÉLOGE CONTRADICTOIRE DE L’ÉTAT DE DROIT – « Projet », revue politique mensuelle du PCF, n°11, novembre 2011

Le mouvement ouvrier a traditionnellement marqué une distance avec la notion d’État de droit . L’État ne pouvait être que l’instrument institutionnel de la classe au pouvoir. Par voie de conséquence le droit ne pouvait être que la formalisation juridique de cette domination. L’État de droit cumulait donc cette double réserve et si des normes favorables aux libertés individuelles ou publiques parvenaient à s’inscrire dans le système juridique, ce ne pouvait être que le résultat des luttes sociales : le fait précédait nécessairement le droit, aucune autonomie, du droit, fut-elle partiellee lui n’était reconnue.

Pour autant le droit n’était pas ignoré et comptait d’éminents praticiens au sein du mouvement ouvrier. Des avocats talentueux et militants comptèrent parmi les plus grands. Les ministres communistes des participations gouvernementales successives ne purent ignorer l’importance des lois, décrets et circulaires qu’ils produisirent (je pense notamment au statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946 élaboré sous la direction de Maurice Thorez avec le concours actif de la CGT). Certains dirigeants du PCF s’impliquèrent activement dans le débat sur la constitution de la IVème République. Mais ces témoignages ne contredisent pas la méfiance générale à l’égard d’un droit réputé essentiellement bourgeois.

Pour avoir partagé cette idée générale, puis l’avoir contestée et testée dans la pratique, il me semble aujourd’hui possible de placer le débat sur un terrain plus objectif et d’y conduire une réflexion plus rationnelle.

Les institutions, siège de contradictions

La République française ne reconnaissant aucune transcendance, la souveraineté nationale et populaire doit disposer d’une loi suprême, d’une constitution. Le contrôle de constitutionnalité des lois fait problème car quelle instance peut prétendre s’ériger en juge de la loi, e xpression de la volonté générérale? Ce rôle est dévolu dans la constitution de la Vème République au Conseil constitutionnel, organe éminemment politique que j’ai souvent défini comme « une instance politique en forme juridictionnelle » dont on pouvait fortement douter de l’objectivité. D’autant plus qu’il s’est lui-même doté en 1971 d’un véritable pouvoir constituant que la constitution ne lui avait pas reconnu, en élargissant son champ de référence au Préambule de la constitution de 1946 et à la Déclaration des droit de l’homme et du citoyen de 1789, ce qui renforçait son pouvoir discrétionnaire. Il y avait donc tout lieu de craindre une interprétation très partisane du nouveau « bloc de constitutionnalité ». Or, la pratique a montré que les décisions rendues appelaient une appréciation plus complexe : en de nombreuses circonstances, le Conseil constitutionnel a joué un rôle constructif dans la défense des libertés. L’introduction de la possibilité (très contrôlée) donnée au citoyen de saisir le conseil d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a constitué une avancée démocratique limitée mais réelle : la première décision prise sur une QPC a ainsi permis de reconnaître le bien fondé de la demande des anciens combattants de l’outre-mer à toucher une pension complète. Pour autant la question du contrôle de constitutionnalité des lois reste entière et appelle une réponse plus satisfaisante que celle actuellement en vigueur. Cette question devrait trouver sa réponse dans le cadre d’un projet constitutionnel global du type de celui qui avait été retenu par le PCF en 1089 pour marquer le bi-centenaire de la Révolution française .

L’intérêt général, fondement du service public et du droit administratif

Il n’est pas contestable que l’État est un instrument de domination, voire de violence, aux mains des forces sociales, économiques et politiques dominantes. Mais il n’est pas que cela. Lorsque, à la fin du XIIIème siècle, Philippe le Bel crée le Conseil d’État du Roi, il entend affirmer que les contentieux impliquant les autorités royales et, plus généralement, les affaires du royaume, ne sauraient être traités par les tribunaux ordinaires ; que le « bien commun » (qui deviendra plus tard l’intérêt général) est une catégorie éminente qui domine toutes les autres. Certes, le Conseil d’État a connu plusieurs versions au cours des siècles suivants : il s’inscrit dans son acception actuelle en l’an VIII, puis est redéfini en 1872, mais il garde durant toute cette période ses deux caractéristiques fondamentales : d’une part, il est l’instance supérieure de la juridiction administrative (la Cour de cassation étant son pendant dans l’ordre judiciaire), d’autre part, il est le conseil de l’État dans son travail législatif et réglementaire. Ce rôle du Conseil d’État ne va pas sans une certaine ambiguïté puisqu’il est, par ses doubles fonctions, à la fois juge et partie (ce que ne manquent pas de lui reprocher les autorités de l’Union européenne). De fait, de de Gaulle à Sarkozy, le pouvoir exécutif a eu tendance a considérer que la fonction de conseil devrait se traduire en allégeance, ce qui a entraîné parfois une réaction d’indépendance de la haute juridiction sans effacer toujours une certaine propension à ne pas mécontenter le gouvernement. Dans sa fonction contentieuse également, la jurisprudence du Conseil d’État n’est pas immuable : elle est imprégnée par les mouvements d’ensemble de la société. Ainsi, à titre d’exemple, elle a pu considérer en 1985 que l’enseignement des écoles de musique ne relevant pas d’un intérêt général ne pouvait donner lieu à une différenciation des tarifs d’adhésion en fonction des revenus des parents, pour changer complètement de solution dix ans plus tard. Il reste que c’est dans le cadre de la fabrication de cette jurisprudence administrative et du droit administratif plus généralement qu’ont été forgés et explicités avec des avancées et des reculs, le concept de service public, le principe d’égalité, celui de laïcité, le modèle d’intégration basé sur le droit du dol, etc. Il s’agit la des fondements de l’identité nationale française et de notre conception de la citoyenneté.

« Au nom du peuple français »

Le droit évolue ainsi sous l’effet de multiples influences qui sont celles qui façonnent la citoyenneté aujourd’hui dans un contexte de crise. En vertu de la séparation des pouvoir – quand bien même on pourra soutenir que celle-ci est bien imparfaite – la justice est rendue « au nom du peuple français » sonne le mentionnent en exergue toutes les décisions de justice. Le juge des différentes juridictions est chargé d’appliquer le droit ,mais il le fait à travers une appréciation qui contient une part inévitable de subjectivité. Juge à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), la plus importante juridiction administrative nationale par le nombre d’affaires traitées, je peux témoigner de la dialectique qui forge l’intime conviction du juge. Le droit d’asile est régi par la Convention de Genève de 1951 et les dispositions du livre VII du Code de l’entrée, du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Dans ce cadre, trois questions se posent au juge pour se prononcer sur une demande d’asile. Premièrement, doit-il se contenter d’appliquer sèchement le droit positif ou rendre la justice ? Ce n’est pas la même chose et la réponse ne sera pas la même selon que l’on se place principalement sur l’un ou l’autre terrain. Deuxièmement, le demandeur d’asile doit-il apporter la preuve de sa crainte de persécution ? Selon la force de l’exigence d’une preuve qui n’est demandée par aucun texte la réponse sera très variable. Troisièmement, une contradiction dans la demande d’asile, voire un mensonge avéré, invalident-ils la demande ? Ce serait ne tenir aucun compte des conditions politiques, ethniques, religieuses, voire psychologiques dans lesquelles se trouve le demandeur. On voit bien que des réponses apportées découleront des solutions très différentes. Il y a donc sans doute de bons et de mauvais juges. Mais on retiendra comme hautement significatif de la conception française du droit d’asile (hautement proclamé dans la constitution de 1793 et même dans le Préambule de la constitution de 1946 repris par l’actuelle constitution) le fait que la France est le premier pays de destination des demandeurs d’asile en Europe (le deuxième des pays industrialisés dans le monde après les États Unis), que le taux de reconnaissance du statut de réfugié (de l’ordre de 30 %) y est relativement éeévé. Cela résulte des actions combinées de magistrats, d’universitaires, d’avocats, d’associations et d’une tradition qui perdure malgré le contexte défavorable du pouvoir sarkozyste.

Bref, pour touts ces raisons, en matière d’État de droit il faut se garder de toute vision simpliste .

Anicet Le Pors

Ancien ministre
Conseiller d’État
Président de section à la Cour nationale du droit d’asile

Remise de la Légion d’Honneur à Claude Poperen – 16 septembre 2011

ALLOCUTION DE LYDIA BROVELLI

Messieurs les ministres, mesdames, messieurs et chers amis,

Nous sommes réunis pour honorer Claude POPEREN et je voudrais, avant de procéder à la remise des insignes de Chevalier dans l’ordre de la Légion d’Honneur, retracer quelques éléments du parcours de notre ami, conformément à la tradition.

Claude naît à Angers d’un père instituteur et d’une maman ouvrière dentellière, maman qu’il perd alors qu’il est encore très jeune.

Il passe son Certificat d’Etudes Primaires en 1944, tandis qu’il fréquente la classe de son père, à Villevêque (ce qui lui pose quelques –petits- problèmes : quand il appelle l’instituteur « monsieur » toute la classe pouffe, quand il l’appelle « papa », ses petits copains s’esclaffent. Mais l’élève Poperen a déjà le sens des situations et résout la question… en n’appelant plus le maître et en se contentant de lever la main).

C’est à Villevêque que Claude Poperen vit les années de la guerre. Même si à la campagne la situation est moins difficile qu’en ville du point de vue de la présence de l’occupant et si l’approvisionnement alimentaire y est plus aisé, Claude se souvient de ce jour où son père lui demande de l’accompagner en vélo pour porter des colis. Il devine, car « les enfants ne posent pas de questions à l’époque », qu’il s’agit d’aider une famille dont le père a été arrêté la veille. Il se souvient aussi des bombardements, des avions qui se posent sur le terrain d’aviation qui a été installé à proximité, en 44.

Puis ce sera le collège, à La Flèche (pas au Prytanée s’empresse-t-il de préciser) et ensuite l’école professionnelle « Livet » à Nantes. Son diplôme de chaudronnier en poche, à l’été 49, il est temps de chercher du travail. Ou d’en choisir un, car à l‘époque les entreprises recrutent et on a l’embarras du choix. L’aéronautique à Toulouse, les Chantiers à St Nazaire, le pétrole à Donges… et Renault à Billancourt. Claude compare les situations offertes, les deux dernières sont les plus intéressantes et il hésite mais il y a le problème de l’hébergement. On sort de la guerre, St Nazaire a été rasée, la période de reconstruction commence tout juste et la pénurie de logements est grande. Or à Paris vit une grand-mère, qui est concierge Bd de Port Royal, et peut mettre à sa disposition une chambre de bonne dans l’immeuble.

Ce sera donc la RNUR, Régie Nationale des Usines Renault. Le 1er septembre 1949, après un été de moniteur de colo, le jeune chaudronnier tôlier Claude Poperen (le « choumac ») intègre l’île Seguin comme agent technique stagiaire à l’atelier 51… et le 6è étage du Bd de Port Royal, qu’il habitera jusqu’à son mariage avec Eliane quelques années plus tard.

Depuis 1946 Claude militait à l’Union des Jeunes Républicains de France, à Nantes. Il poursuit son action à Paris. Et lorsque la SNECMA est lock-outée en 1950, « Claude et ses potes », raconte Pierrot BERNARDINI, « décident d’aller les soutenir. Et il se trouve qu’ils sont dans l’usine lorsque la police intervient. En tant que membre extérieur à l’entreprise Claude est arrêté et emprisonné à la Santé pendant 8 jours ». Pour la direction du personnel de Renault, son employeur, ce sera 8 jours d’absence non justifiés qui lui vaudront déclassement professionnel pendant de longues années.

En avril 1951 c’est le départ au service militaire, pour 18 mois. Sergent au 6è régiment du Génie à Angers. Claude Poperen s’y distingue en sauvant la vie à 2 appelés : lors d’un exercice de franchissement de la Maine les officiers ont surchargé le bateau, qui sombre. Peu savent nager à l’époque et Claude saute à l’eau sans hésiter. Ramener le second, lourdement équipé avec casque et godillots sera pourtant difficile. Mais « je n’ai rien fait d’héroïque » dit-il.

Au retour du service Claude revient à l’usine et est affecté dans l’atelier mécanique. Il « prend sa brème » (cela signifiait adhérer à la CGT). Il le fait dans une démarche qu’il qualifie de « naturelle » : « On signe un contrat de travail avec le patron et on prend sa carte syndicale pour se donner des garanties que ce contrat sera bien respecté » explique-t-il.

Le secrétaire général du syndicat CGT est alors Roger Linet qui dès le 1er jour lui dit « on a besoin de toi et des jeunes qui rentrez de l’armée». Plusieurs centaines de salariés syndiqués, militants, ont été licenciés quelques mois auparavant.

Militer aux côtés de Linet n’est pas facile, car l’homme ne l’est pas. Il vient de passer une partie de sa vie dans la clandestinité et c’est un « dur de dur » racontent ceux qui l’ont fréquenté mais c’est aussi « un organisateur et un formateur, un homme de masse qu’on a envie d’écouter ».

Le jeune militant POPEREN apprend beaucoup et vite. Délégué au Comité d’établissement, délégué au Comité central d’entreprise, délégué du personnel, il va remplir pendant les années qui suivent tous les mandats représentatifs qu’on peut exercer dans une entreprise, et plus tard ceux qu’on peut exercer dans une fédération : commission exécutive, bureau, on pense à lui un moment pour le secrétariat général de la fédération mais comme nous verrons dans un instant son destin sera autre. Il exerce aussi un mandat de représentation à l’extérieur : dans une commission du Conseil Economique et Social. Tout cela, « une sacrée école » en dit-il.

Une ascension assez fulgurante le propulse rapidement, secrétaire puis secrétaire général du syndicat CGT de Renault. On est alors en novembre 1958.

A l’époque pas de détachement possible, pas de mise à disposition. Il fallait « prendre son compte » sans perspective de retour, comme le lui dit le responsable du personnel. Et s’installer au syndicat qui est physiquement à extérieur à l’entreprise (Il faudra attendre juin 68 -10 ans encore- pour que les permanents syndicaux participent aux négociations avec la direction). Claude part donc s’installer au « 82 » (il s’agit du petit local du syndicat, rue Y-Kermen) « avec un peu de mélancolie partagée par ses camarades et son régleur », d’autant qu’officiellement il n’a plus le droit de pénétrer dans son usine.

A l’instar de ses maîtres, Claude aussi, au début, « est assez tranché » raconte Jean DUTHEIL, son collègue et ami –j’ai presque envie de dire son compère tant ils ont partagé de choses- « il n’était pas tendre, il ne fallait pas rigoler et j’ai du rattraper des gars qu’il avait rabroués» raconte Jean. « Mais ça s’est vite arrangé, il est devenu plus souple et a été vachement bien. Un grand bonhomme » ajoute-t-il avec admiration.

L’arrivée de Claude POPEREN au syndicat se traduit par des changements importants et un vrai tournant dans l’activité syndicale : rajeunissement des cadres, ce qui ne va pas se faire sans débats, davantage d’OS dans les directions, alors que jusque-là ce sont surtout les ouvriers professionnels qui dirigent, volonté de coller au terrain, plus d’autonomie donnée aux sections syndicales.

Se sont les grandes années de conquête : les augmentations de salaires, la 3ème semaine de congé puis la 4ème, l’obtention de compléments de rémunération aux indemnités journalières en cas de maladie, la mise en place du système de retraite complémentaire. C’est chez Renault que se signe l’un des tous premiers accords de retraite complémentaire et qu’est créée une institution paritaire chargée de gérer le régime. Renault est ainsi une entreprise pilote car entreprise nationale, jouant le rôle qui devait être le sien. Et l’entreprise se développe, considérablement. Le syndicat se bat d’ailleurs pour le développement de l’entreprise, la reconquête du marché intérieur quand les choix d’investissements se font surtout à l’extérieur (cela évoque quelques débats d’actualité n’est-ce pas ?).

C’est à la fois l’action au quotidien pour la défense de toutes les revendications (en considérant qu’il n’y a pas de hiérarchie dans les sujets, pas de questions nobles et d’autres qui le sont moins) et l’intervention sur des choix de société : la transformation en CDI de centaines de CDD, la retraite à 60 ans, les conditions de travail, la santé, la formation, mais aussi la signature de l’appel de Stockholm ou la vente de « La Question » aux portes de l’usine. Les travailleurs immigrés sont nombreux chez Renault et les Algériens tout particulièrement.

Dans un livre écrit plus tard, en 1983, « Renault, Regards de l’intérieur », publié aux Editions sociales (et dont je vous conseille vivement la lecture) Claude explique cette période, la complexité de l’action d’alors. Sur le sujet des migrations, de l’action contre le racisme –oh combien d’actualité elle aussi- cela fait réfléchir.

On apprend également à la lecture de ce livre comment une direction peut négocier à un « rythme de crabe », comment les Renault ont préservé les pavés de la place Nationale des visées étudiantes en 68, et pourquoi on appelait la 4L la « motte de beurre ».

Ce sont donc des années d’intense activité, à laquelle Eliane, qu’il a rencontrée alors qu’elle militait aux Jeunes Filles de France, participe. Ils se marient en 1954 et Eliane qui est alors dactylo chez Renault évoque « la période héroïque» : « on habitait Trappes, on descendait ensemble, très tôt, je me maquillais dans la voiture » –souvent c’est elle qui tapait les tracts, sur des stencils, avant de prendre son poste de travail- « et le soir j’attendais au syndicat que le tract soit tiré sur les ronéos. On rentrait à 9, 10h du soir. Et le lendemain à 6h on distribuait le tract ». Et pour elle l’hiver il fallait se changer avant de rejoindre le bureau car les femmes n’avaient pas le droit de porter des pantalons. Sur ce point la société française a (en apparence) changé : aujourd’hui il faut faire « des journées de la jupe » !

Eliane, je vous l’ai dit, a commencé sa carrière professionnelle comme dactylo mais sa compétence professionnelle la lui a fait terminer comme cadre/secrétaire de direction, même si elle a été discriminée et sa promotion retardée, du fait des responsabilités de son mari. Son directeur lui dit en effet un jour « comment voulez-vous que je propose Madame Poperen au statut cadre ». Cela se passe de commentaire, je crois.

De cette période qu’elle qualifie de « trépidante mais sympa » Eliane parle avec bonheur. Claude aussi, qui les évoque comme « les plus belles années ». Même si parfois comme en 1958, au lendemain du référendum, les militants ont fait l’impasse sur leurs vacances et sont restés occuper les locaux du syndicat. Ou lorsqu’on réunissait le syndicat le samedi matin « pour ne pas perdre de temps » la semaine.

Jean DUTHEIL précise qu’il y avait des semaines où les distributions de tracts étaient presque quotidiennes mais tous se souviennent de la fraternité et l‘enthousiasme qui animait l’équipe ainsi que… des sandwichs au foie gras que le landais « Carcagnol », gardien de l’usine puis du syndicat, leur apportait pour les soutenir quand les réunions se prolongeaient. On peut être prolétaire et aimer les bonnes choses !

Claude reste secrétaire général du syndicat jusqu’en 1967. Il est le « drapeau de la classe ouvrière » dira-t-on de lui. C’est sur qu’il est un symbole. Le syndicat représente une vraie puissance dans l’usine. Il y a quelque 6 000 syndiqués. Les responsables fédéraux, confédéraux, ceux de l’Union départementale y viennent souvent : Benoit FRACHON (que Claude dépeint « un peu paternaliste »), Georges SEGUY, Henri KRASUCKI…

Claude est un « animateur compétent, prenant sa part de responsabilité et essayant de faire partager ses convictions, très pointilleux sur l’activité, respectueux des autres » m’ont dit ses camarades de l’époque.

Lorsque arrive mai 68, longuement mûri par des mois et années d’action, Claude a passé la main et depuis un peu plus d’un an est secrétaire de l’Union des Syndicats de Travailleurs de la Métallurgie, (la structure de la profession pour l’Ile de France, installée dans les locaux où nous sommes ce soir). Jean BRETHEAU dirige la fédération, Eugène HENAFF l’union départementale.

Georges SEGUY l’appelle et lui demande de retourner dare-dare camper dans l’usine. Après s’être assuré qu’Aimé HALBEHER -qui l’a remplacé au poste de secrétaire général- n’en prend pas ombrage (on reconnaît là l’homme attentif aux autres, prêt à bosser mais pas à marcher sur les pieds des copains), Claude court rejoindre les Renault. Ils ne seront pas trop de deux, Aimé et lui, pendant 33 jours et 34 nuits pour animer la grève, organiser les meetings mais également l’approvisionnement, la solidarité, les loisirs… Tout en entretenant l’outil de travail. Même les plantes vertes dans les bureaux des chefs sont arrosées.

Claude, toujours très attentif au climat dans l’entreprise (dans laquelle il baigne depuis un mois), sent bien que le mécontentement est puissant et que les salariés ne se contenteront pas de simples promesses. Au matin de la négociation de Grenelle la délégation confédérale vient exposer le résultat des pourparlers de la nuit. Claude pressent que cela risque d’être houleux et en prévient Georges Séguy. Ainsi informé de ce qui risquait de se passer… et qui se passera (qui peut ignorer ces images de Georges se faisant chahuter sur la passerelle, que l’on voit dans tous les films retraçant mai 68 ?) Georges saura adapter son propos à l’auditoire remonté, évitant une coupure irrémédiable avec la base.

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Je n’ai pas évoqué jusqu’à présent les responsabilités politiques de Claude POPEREN. Il me faut préciser qu’il a adhéré au PCF en 1949 et que pendant toutes ses années chez Renault il est membre de la cellule et du bureau de section. Que son militantisme politique se conjugue avec son activité syndicale. Assez sereinement. Il a dit récemment à un ami que nous avons en commun que « la courroie de transmission tournait un peu à l’envers chez Renault ». Peut-être nous en dira-t-il plus tout à l’heure…

En janvier 1967 il est élu au comité central de son parti.

1967 c’est aussi un autre événement d’importance : la naissance d’Anne, la fille dont Eliane et Jean sont si fiers et qui leur donnera 2 petits enfants qui font leur bonheur… même si Martin lors de séjours en Angleterre envoie des SMS qui les tirent du lit à 23h45.

En 1970 Claude est élu au Bureau politique de son parti. Il le vit comme un grand honneur et accepte avec sérénité cette « promotion ». Quitter l’USTM et ses syndicats lui serre le un peu le cœur, tout de même. Mais il est fier.

Je vais le laisser vous parler de ces années là, des joies et des peines qu’elles lui ont apportées. Notamment à l’occasion d’un certain « rapport attribué » comme on a coutume de l’appeler. Circonstances qui l’amenèrent à s’interroger sur son
engagement politique et plus tard à y renoncer mais jamais à renoncer à une transformation sociale profonde, juste, efficace.

Pour ma part je voudrais seulement évoquer les amis très proches qu’il s’y est fait (Anicet, Charles, Marcel et bien d’autres) et ce qu’ils m’ont dit de lui : un homme d’une honnêteté intellectuelle irréprochable, très sensible (parfois à l‘excès), très humain. Qui a toujours fait preuve d’un esprit ouvert, ne se contentant pas d’affirmations et cherchant systématiquement à comprendre. Qui ne supporte pas le fait accompli, l’arbitraire, le dictat, qui réfléchit constamment, prend position courageusement et nettement, au risque d’en prendre « plein la tête » ou de se retrouver au placard.
Et en même temps –tous ceux qui ont milité, travaillé avec lui le soulignent- Claude n’a jamais cherché à se faire remarquer. Même quand il a quitté ses responsabilités, il l’a fait sur la pointe des pieds. Il a accompagné quelques initiatives, les reconstructeurs, la CAP, mais toujours discrètement. Puis il a pris du champ. Pas totalement car il reste très attentif à la situation, lit beaucoup, discute, échange. Les sujets de débats sont nombreux et j’ai idée qu’ils seront encore plus nombreux dans la période qui nous attend.

C’est un homme tranquille, pas ambitieux (ambitieux pour ses idées mais pas pour lui-même), dont les interventions ont toujours été fondées sur du concret, sur une connaissance du monde du travail et de ses réactions. Il a vécu des années rudes, des affrontements qui n’étaient pas que d’idées.

Il a accepté les tâches que le mouvement lui confiait, le plus souvent en terres de mission, dont il ne pouvait attendre le moindre avantage pour lui-même. Il en a été ainsi lorsqu’on lui a demandé par exemple d’être candidat aux élections législatives dans des circonscriptions imprenables.

Tous ceux qui l’ont fréquenté, qui ont milité avec lui disent qu’il est l’exemple du militant ouvrier modeste et chaleureux, amical, très attachant. Un homme de conviction, de ces convictions qui donnent sens à une vie.

Anicet LEPORS m’a dit –la formule je crois résume bien l’homme- qu’« il a réalisé sur sa personne la combinaison rare d’un militantisme ouvrier de terrain, de responsabilités politiques nationales du plus haut niveau, d’un homme de culture nourri des sensibilités les plus diverses ».

Pour tout cela il méritait bien d’être honoré et que nous soyons rassemblés ce soir pour le faire.

Il me revient maintenant -et je le remercie très sincèrement de me l’avoir demandé- d’accomplir la formalité officielle :

Claude POPEREN, au nom du Président de la République Française et des pouvoirs qui nous sont conférés, nous vous faisons CHEVALIER dans l’ordre de la Légion d’Honneur.

ALLOCUTION DE CLAUDE POPEREN

Merci Lydia Brovelli

Je suis très sensible au fait que tu aies accepté de me remettre cette croix de Chevalier de la Légion d’Honneur, et je t’en remercie vivement. Nous ne nous sommes pas côtoyés dans la vie et l’activité syndicale. Je t’ai sollicitée parce que nous avons en commun, je crois, oeuvré aux responsabilités qui étaient les nôtres, pour que le mouvement démocratique regarde la société et le monde tels qu’ils sont et non pas tels que nous voudrions les voir.

Merci à vous tous de m’avoir fait le plaisir d’être présents : ma famille, mes amis et camarades de Renault, de la métallurgie, de la Direction du Parti Communiste Français il y a 25 ans et plus : Charles Fiterman, Marcel Rigout, anciens ministres, Mireille Bertrand, ma complice du 3ème étage, René Piquet qui m’a aidé à un moment difficile. Merci à tous ceux qui se sont excusés : Anicet Le Pors, ancien ministre, et Gaston Viens, ancien président du Conseil Général du Val de Marne, et ancien Maire d’Orly, déporté à l’âge de 19 ans, tous les deux souffrants. Bernard Thibault, secrétaire général de la C.G.T., Philippe Martinez, secrétaire général de la Fédération de la Métallurgie, Jean-François Carré, secrétaire de l’Institut d’Histoire Sociale, tous les trois retenus par leurs obligations syndicales.

Cette distinction, j’entends la partager avec Eliane, pas seulement l’épouse depuis 57 ans, qui a aussi partagé les joies et les difficultés de la vie syndicale et politique, et bien souvent assumé seule, mais à la militante à la Régie Renault, effectuant en plus, au 82 rue Y. Kermen, de très nombreuses heures supplémentaires au tarif syndical, c’est-à-dire gratuites.
Je la partage aussi, cette distinction, avec Anne, notre fille, dont le papa était souvent absent ou rentrait tard, fatigué et parfois de mauvaise humeur.
Je la partage avec tous les militants, femmes et hommes, que j’ai eu le plaisir de côtoyer à travers toute la France, et en particulier aux Renault qui m’ont confié, durant de nombreuses années, d’importantes responsabilités.
Bien sûr, je songe également à mes proches qui ne seraient pas insensibles à l’honneur qui m’est fait : A ma mère, décédée très jeune, dont je n’ai guère pu apprécier l’amour qu’elle me portait. A mon père, qui a été aussi durant trois ans mon maître d’école dans la lignée des hussards noirs de la République, porteurs des valeurs de justice, de rigueur, de laïcité. A mon frère, qui m’a éveillé à la vie politique, par son engagement dans la résistance sous l’occupation nazie..
Laïcité et résistance ont été pour moi deux marqueurs de mon engagement. Dans ces lieux, nous baignons dans l’esprit de la résistance : rue Jean –Pierre Timbault, responsable de la Métallurgie, ici même, un des 27 fusillés à Châteaubriand il y aura 70 ans dans quelques semaines. Esplanade Roger Linet, déporté, homme aussi modeste que courageux. Salle J. Borne, autre responsable déporté, tué sous les bombardements. Beaucoup d’autres, comme en témoigne cette plaque, qui ont donné leur vie pour notre liberté.
A l’entrée se situe la salle portant les noms de Rol et Cécile Tanguy. Les responsables C.G.T. de la métallurgie et les élus de la mairie de Paris ont ainsi rendu hommage à un couple dont le courage impose le respect. Merci Cécile, que je rencontrais à la Fédération de la Métallurgie – il y a déjà une petite cinquantaine d’années – d’avoir accepté mon invitation et d’être parmi nous. Mes activités politiques m’ont amené dans les années 70 à rencontrer Rol, le colonel, chef des F.F.I. lors de la libération de Paris. Il me rendait compte des responsabilités qui lui étaient confiées. J’avais l’impression d’être dans une situation à rôle renversé.
C’est à R. Linet, qui fût pour toute une génération de jeunes syndicalistes à la Régie, un véritable formateur que j’ai succédé en 1958. Avec Jean Dutheil, excusé ce soir, et avec qui j’ai été longtemps permanent, nous ne nous rencontrons jamais sans évoquer Roger nous expliquant qu’il n’y a pas de petites revendications pour ceux qui travaillent dur, qu’il ne faut pas songer qu’au grand soir et que de toute façon celui-ci arrivera !
Renault furent les plus belles années, sans doute, de mon engagement. Certes, c’était les trente glorieuses, mais c’était aussi les 48 heures, 2 semaines de congés payés seulement, la pension de la Caisse Vieillesse comme retraite uniquement, les jours fériés non payés, et les indemnités de Sécurité Sociale pour maladie prises en compte à partir du 8ème jour d’arrêt pour les salariés payés à l’heure.,
La Régie Renault n’était pas la forteresse ouvrière décrite parfois avec romantisme, mais une entreprise nationalisée dans laquelle régnait, comme ailleurs, une dure exploitation. Elle offrait, par contre, du fait de son statut, plus de possibilités pour des avancées sociales et démocratiques dans l’esprit du programme du Conseil National de la Résistance, à condition de se remuer. C’est ce que nous nous évertuions de faire.
J’ai aussi eu le plaisir, à la direction de la Fédération des Métaux, de côtoyer des hommes et des femmes de grande expérience, formateurs eux aussi, en particulier Jean Breteau, combien attachant. Ici, au siège de l’U.S.T.M., sous la responsabilité de Marcel Bras, j’ai découvert l’activité syndicale au niveau de la Région Parisienne avec toutes ses complexités.
Dans cette activité syndicale à la C.G.T., moi laïc, un tantinet laïcard parfois, j’ai côtoyé journellement et appris à connaître des militants chrétiens. J’ai travaillé, durant plusieurs années, côte à côte à la chaîne, avec deux prêtres ouvriers. J’ai rencontré des jocistes, des militants de l’action ouvrière chrétienne, porteurs des mêmes valeurs de solidarité, de volonté d’émancipation et de libération de l’individu, d’aspiration à la paix. Ici notamment au 94, avec L. Quinat que je salue, et B. Cagne qui vient de nous quitter. Nous étions en Mai 68, ensemble entre le 94 et les usines occupées.
J’ai connu ensuite une promotion à des responsabilités politiques pour lesquelles je n’étais sans doute pas fait. Les vicissitudes de la vie politique nationale et internationale m’ont amené à des doutes après des dizaines d’années d’engagement sans hésitations ni questions, à des désaccords. En Juin 1984, j’ai rédigé un rapport critique à la suite d’un résultat catastrophique du P.C.F. aux élections européennes. On m’a demandé de refaire ce rapport. Bon soldat, j’ai accepté. Puis on m’a demandé encore de le refaire. C’était le 3ème rapport. Nous l’avons refait dans la nuit, Guy Hermier et moi, avec une paire de ciseaux et un pot de colle. C’est ainsi qu’est né le rapport attribué à Claude Poperen. Ce fût ensuite une prise de distance de ma part et la mise au placard de la part de la direction, et la rupture. Lorsque le point limite est atteint, il faut prendre ses responsabilités et les assumer. Cela ne se passe jamais bien. Ce fût le cas pour d’autres avant moi, sans que cela m’émeuve à l’époque. Ce fût le cas pour moi, aussi j’ai assumé. Avec d’autres, nous avons essayé de continuer à espérer quelque temps un redressement et créé de petites structures politiques.
Tout cela est loin. Le monde a changé et, en même temps , les fondamentaux demeurent. La domination et l’exploitation continuent à se traduire dans les conditions de travail et de vie à un pôle de la société. L’argent roi à l’autre pôle. pollue tout. Pour des millions d’êtres humains, les acquis sont remis en cause. Les services publics, l’éducation, la santé sont sacrifiés. Le chômage des jeunes en particulier est un cancer. Stéphane Hessel a raison : La France est plus riche qu’il y a 65 ans. Ajoutons que le cycle n’est plus le même. L’ouvrage est à remettre sur le métier du 21ème siècle.
J’espère voir, dans les années qui me restent, mon pays et le monde reprendre leur marche en avant pour le progrès, le bien de tous et de chacun. Mieux vaut être, pour ce faire, actif que passif, acteur que spectateur. C’est ainsi que je conçois la vie.

Réinventer l’État – « regards croisés, revue de l’Institut de recherches de la FSU, sepyembre-novembre 2011

1) Chacun peut constater qu’en 2011 la place, le rôle et la conception même de l’Etat en France ont été profondément bouleversés par rapport à ce qui s’est construit à la Libération; comment apprécies tu et caractérises tu ces évoluions?

Le « retour de l’État » est un thème récurrent depuis l’aggravation de la crise à l’automne 2008. Cette évocation de circonstance correspond à une réalité : Dans tous les pays capitalistes, les États, sous la tutelle des marchés financiers, des autorités financières supranationales et des agences de notation sont intervenus massivement sous des formes spécifiques extrêmement variées. La circonstance conduit inévitablement à s’intéresser à l’État comme instrument de régulation sociale, mais aussi comme siège du pouvoir politique formalisé par un État de droit et une constitution, comme un rapport social. Ainsi, rythmant son histoire moderne, la France a pratiqué une quinzaine de constitutions depuis la Révolution française. Au sein du véritable laboratoire institutionnel que constitue notre pays il importe donc que s’ouvre une réflexion approfondie sur la nature de l’État aujourd’hui et la conception qu’il convient de promouvoir pour un État démocratique et efficace dans l’affirmation de l’intérêt général. La question est de grande actualité. De la Libération au tournant des années 1970-1980 on a connu pendant la période des « trente glorieuses » un État pratiquant une politique essentiellement administrée, d’inspiration keynésienne, justifiée par l’effort de relèvement du pays après la guerre, puis par la mise en place de bases de développement industriel dans le cadre de plans sectoriels et plus généralement d’une planification regardée comme une « ardente obligation » par le général de Gaulle.S’ouvre ensuite une période d’environ trente ans également marquée par le déferlement du libéralisme, l’accès au pouvoir de Reagan, Thatcher, Kohl dans leurs pays respectifs. La France opèrera avec retard son tournant libéral au printemps 1983. La crise actuelle marque ainsi le terme de ce cycle et en amorce un autre qui appelle, comme on le constate dès aujourd’hui, un interventionnisme étatique approprié. Mais de quelle nature ? C’est la question en débat qui appelle des solutions différentes selon les objectifs poursuivis. Il n’y a donc pas de prédétermination absolue de la conception de l’État dans un nouveau contexte.

2) La Fonction Publique telle que les lois dont tu as été à l’origine est elle aussi profondément transformée : quels liens peut-on établir avec l’évolution de l’Etat? est ce une simple évolution ou un dénaturation de la Fonction Publique?

Les superstructures étatiques évoluent donc et avec elles les services publics qui en constituent des pièces maîtresses. La fonction publique en est le cœur et doit donc évoluer avec la société. La fonction publique est donc un enjeu politique. Ainsi, le président de la République a-t-il, dès septembre 2007 (1), annoncé son intention de provoquer une « révolution culturelle » dans la fonction publique, avec comme mesure emblématique la mise sur le même plan pour les recrutements le concours statutaire et le contrat de droit privé conclu de gré à gré . Il a échoué dans cette entreprise car la crise a montré qu’avec un secteur public étendu, la France disposait là, comme se sont plus à le reconnaître des observateurs de tous bords d’un puissant « amortisseur social » tant dans le domaine de l’emploi, du pouvoir d’achat, de la protection sociale que, j’ajouterai, d’un point de vue éthique face à l’immoralité spectaculairement affichée dans la crise par les puissances financières. Il y a là un encouragement fort pour les défenseurs des services publics et, en leur sein, de la fonction publique. Son évolution nécessaire n’invalide pas les fondamentaux sur lesquels elle s’est construite au fil des siècles. Essentiellement trois principes : le principe d’égalité (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1788) qui veut que l’on accède par concours aux emplois publics ; le principe d’indépendance qui suppose la séparation du grade (propriété du fonctionnaire) et de l’emploi, caractéristique du système de la « carrière » (loi sur les officiers de 1834) ; le principe de responsabilité qui implique que l’on confère au fonctionnaire la plénitude des droits du citoyen dans l’exercice de ses mission (article 15 de la Déclaration de 1789). Dans le respect de ces valeurs et principes, les dispositions statutaires définies par la loi doivent évoluer car il n’y a pas de texte sacré. D’importants chantiers devraient être ouverts (classements indiciaires, mobilité, multi-carrières, égalité hommes-femmes, dialogue social, etc.).

3) Quelle place aujourd’hui pour l’Etat entre l’Europe et les collectivités territoriales?

État et collectivités territoriales sont, ensemble, des collectivités publiques. L’image du « mille-feuilles » administratif a été un prétexte pour déstabiliser la démocratie locale et aligner la France sur les normes européennes. Comme l’a écrit le philosophe Marcel Gauchet, l’objectif final du sarkozysme, c’est la « banalisation » de la France. En ce domaine, l’objectif de la réforme des collectivités territoriales a été de faire prévaloir les niveaux à dominante économique, plus aisément soumis aux marchés (communautés de communes, régions, Union européenne) sur les instances politiques décentralisées ou déconcentrées (commune, département, État-nation). Le problème n’est pas d’opposer ces niveaux mais de les articuler correctement sur la base de deux principes républicains : l’unité et l’indivisibilité de la République, la libre administration des collectivités territoriales. Cette question des relations entre l’État et des collectivités territoriales est récurrente dans notre histoire. Sa solution consiste à concevoir une subsidiarité qui ne soit pas celle, descendante, de Thomas d’Aquin ou du traité de Maastricht, mais essentiellement ascendante dans l’esprit de Jean-Jacques Rousseau qui écrivait dans le Contrat social « Où se trouve le représenté il n’y a plus de représentant. » Cela ne conduit pas, tout au contraire, à affaiblir l’État au nom de la démocratie représentative ou participative, mais à le redéfinir de manière cohérente dans une mondialisation qui est aussi le concert d’États-nations qui n’ont jamais été aussi nombreux.

4) L’État est confronté à une crise économique, financière , environnementale inédite avec des conséquences sociales dramatiques : cette situation est elle de nature à le rendre obsolète ou lui confère-t-elle un rôle nouveau?

Alors qu’elle est plus nécessaire que jamais, la réflexion sur l’État est aujourd’hui entravée pas plusieurs facteurs. Le libéralisme a développé une idéologie managériale qui se présente comme la seule modernité envisageable. L’étatisme soviétique laisse des traces : l’État est confondu avec étatisme et étatisation et opposé au libre-arbitre. La dérive bonapartiste des institutions, en France, polarise sur l’élection présidentielle tous les enjeux et appauvrit dramatiquement le débat politique. La nature contradictoire de l’État, à la fois siège de la définition de l’intérêt général, gardien de la souveraineté nationale et populaire et instrument de domination et de violence sociale sombre dans la confusion. Certains se réfugient dans récusation même de l’État ou sa réduction absolue, d’autres (de Le Pen à Besancenot) en appelleront à une VIème République au contenu disparate ou évanescent. En tout état de cause on ne saurait isoler la réflexion sur l’État nécessaire de la crise sociale, de la lutte contre les inégalités et de l’impératif d’un nouveau compromis social conduisant à revenir sur le décrochage de la part des salaires dans la répartition de la richesse nationale intervenu en France lors du « tournant libéral » de 1983. Plutôt que d’envisager une construction institutionnelle complète, il me semble plus utile, tout en dénonçant la nature et le fonctionnement des institutions actuelles de se prononcer sur un nombre limité de propositions essentielles : élargissement de la démocratie directe, récusation du référendum sauf en matière constituante, représentation parlementaire fondée sur un mode de scrutin proportionnel, responsabilité du gouvernement devant le parlement, suppression de l’élection du président de la République au suffrage universel. Mais, au-delà, une nouvelle conception de l’État suppose qu’elle soit élaborée dans une perspective de transformation sociale comprise et désirée par le peuple. Cela implique un travail idéologique de grande ampleur qui fait aujourd’hui cruellement défaut. Rien n’a remplacé l’idéal du socialisme. Il est urgent de le remettre sur le chantier avec les notions d’appropriation sociale, de démocratie institutionnelle et de citoyenneté (2) , qui tirent les enseignements des expériences qui ont failli tout en conservant les acquis des efforts antérieurs.

 

1 – Discours de Nicolas Sarkozy à l’Institut régional d’administration de Nantes le 19 septembre 2007.
2 – A. Le Pors, La citoyenneté, PUF, coll. Que sais-je ? 4ème éd., janvier 2011.