Le rapport Silicani, négation d’une fonction publique républicaine – Les Cahiers de la Fonction publique et de l’Administration, mai 2008

Anicet Le Pors a été ministre puis secrétaire d’État chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives de juin 1981 à juillet 1984. Il initia une réforme comprenant un statut des fonctionnaires tendant à unifier les trois fonctions publiques (d’État, territoriale, hospitalière) et privilégiant l’accès au service de l’État par la voie du concours. Il réagit aujourd’hui au Livre Blanc de Jean-Ludovic Silicani.

Vous êtes le « père « du statut , comment voyez-vous le livre blanc ?

Ce rapport s’inscrit dans une offensive amorcée de longue date pour remettre en cause le statut général des fonctionnaires élaboré entre 1981 et 1984 avec le concours des organisations syndicales de fonctionnaires et sur la base d’une concertation sans précédent, non seulement sur les principes mais aussi sur les projets de loi eux-mêmes. Je veux rappeler notamment la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a réintroduit dans la fonction publique territoriale le système de la liste d’aptitude (« recus-collés »), remplacé les corps par des cadres d’emplois, encouragé le recours aux contractuels, développé les emplois fonctionnels, dénaturé le fonctionnement des organismes paritaires, etc. Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services ou établissements administratifs; la loi Hoëffel de décembre 1994 prolongeant la déstabilisation ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 tentant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique » ; la loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 tentant par diverses mesures de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement qui dans une grande confusion développe la précarité de l’emploi public et crée les condition d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée. C’est ce qu’annonce Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani dernier avatar d’une offensive régressive pour ne pas dire réactionnaire.

On retrouve dans ce rapport tous les ingrédients d’une dénaturation de la fonction publique que nous avions élaborée en 1983-1984 en la fondant sur des principes républicains que j’ai maintes fois développés, notamment dans ces colonnes. Le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on accède aux emplois publics. Le principe d’indépendance, séparant le grade de l’emploi, caractéristique du système dit « de la carrière » afin de soustraire le fonctionnaire à l’arbitraire administratif et aux pressions politiques ou financières. Le principe de la responsabilité, ayant sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, et faisant du fonctionnaire un citoyen à part entière. C’est en vertu de ces principes que le fonctionnaire est, par nature, dans une position statutaire et non contractuelle. C’est dans cette conception qu’a été construite la fonction publique actuelle « à trois versants », affirmant à la fois l’unité et la diversité de la fonction publique. C’est l’ensemble de cette conception républicaine qui est remise en cause par le rapport Silicani.

Je relève tout d’abord que le livre blanc n’hésite pas à se prévaloir des turpitudes de ses commanditaires pour justifier les orientations proposées : développement anarchique des corps, maquis les primes, désordres indiciaires, suppression des correspondances entre fonctions publiques, etc. Ensuite, l’exemplarité de la gouvernance privée est promue contre toute réflexion approfondie sur l’articulation : intérêt général-service public-fonction publique, jusqu’au vocabulaire managérial puisé dans l’air du temps et un bavardage démagogique sur les valeurs sans portée concrète. Enfin, c’est une réduction du champ de l’intervention de l’État et des collectivités publiques qui est mise en perspective dans un but évident de réduction de la dépense publique et d’accentuation de l’austérité sociale.

Le fond du problème est que l’existence en France (c’est une exception) de 5,3 millions d’agents de la fonction publique et de plusieurs centaines de milliers de travailleurs sous statut des entreprises publiques (soit au total plus du quart de la population active), constitue un môle de résistance à la logique dévastatrice d’ « une économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée », ce qui est jugé inadmissible par les autorités libérales qui ont fait de la concurrence et de la sélection leur credo.

Quelles critiques faites-vous aux principales orientations du livre blanc ?

Ces orientations sont directement inspirées du discours du Président de la République, Nicolas Sarkozy, à Nantes, le 19 Septembre 2007. Le rapport Silicani oppose le contrat au statut, le métier à la fonction, la performance individuelle à la recherche de l’efficacité sociale en contradiction frontale avec les principes que je viens d’évoquer.

* Le contrat opposé au statut – Je veux tout d’abord rappeler que les réformes proposées s’inscrivent dans un contexte de déréglementation et de privatisation beaucoup plus générale engagées depuis plusieurs années. Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle ( art. 4 Titre 1er) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3) ? Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du Code Civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers.

Le choix à l’entrée entre le statut et un contrat de droit privé conclu de gré à gré, proposé par le livre blanc, tourne ainsi le dos au principe d’égalité. En réalité on voit clairement ce qui découle de l’alternative ainsi proposée : la mise en extinction voire la suppression du statut général par recrutement parallèle et de manière croissante de personnels contractuels, le cas échéant bénéficiant de conditions avantageuses ce qui conduira à élever leur proportion comme le mouvement en est d’ailleurs amorcé, jusqu’à ce qu’ils deviennent plus nombreux que les fonctionnaires eux-mêmes. Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly n’a-t-il pas annoncé (Le Figaro, 25 octobre 2007) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ? Or on sait que le statut général qui n’écarte pas, par dérogation au principe, le recrutement de contractuels, en circonscrit strictement les motifs (art. 4 Titre II pour la fonction publique de l’État). Le rapport n’hésite pas, d’ailleurs, à évoquer l’hypothèse (pour l’écarter dans l’immédiat, bien sûr) d’un basculement de 4, 6 millions de fonctionnaires vers le contrat.

* Le métier opposé à la fonction – La façon dont on appréhende la notion de fonction publique dépend du niveau où l’on souhaite situer les activités qu’elle regroupe. Pour ma part je déclarais le 15 décembre 1983 : « Dans le système dit de la carrière, propre à la conception française, on ne sert pas l’État comme on sert une société privée. C’est une fonction sociale qui s’apparente aussi bien à la magistrature, au sens donné à ce mot dans l’ancienne Rome, qu’au service public moderne dans toute la gamme des technicités requises pour la mise en œuvre des fonctions collectives d’une société développée comme la société française ». On retiendra de cette quasi-définition du fonctionnaire, la référence de la fonction publique à une magistrature et sa conception globale : le système de la carrière considère des travailleurs collectifs dont l’activité est nécessairement gérée sur l’ensemble d’une vie professionnelle.

Aujourd’hui, le rapport Silicani propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. Je ne considère pas la notion de métier comme péjorative dans la fonction publique ; elle peut avoir une utilité pour analyser les fonctions, et synthétiser un ensemble d’activités élémentaires, mais son usage n’est pas neutre selon qu’il s’agit d’activités régies par le marché ou relevant d’une fonction publique. Dans le premier cas c’est la donnée de base des activités participant à la production de biens ou de services. Dans le second cas c’est l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général. Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière. Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut. Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

* L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale – Dans le rapport, le mérite est avancé pour mettre en accusation les pratiques actuelles. Personne n’a jamais contesté que le mérite doive être pris en considération pour rémunérer les fonctionnaires. On ne trouvera aucune déclaration de ma part prônant un égalitarisme généralisé ; j’ai toujours affirmé le contraire, c’est-à-dire que le fonctionnaire qui travaille mal ne doit pas être rémunéré comme celui qui travaille bien. Le statut le permet, ce qui manque c’est le courage. En réalité, l’évocation du mérite et le thème de l’individualisation des rémunérations recouvre une remise en cause de l’ensemble des caractéristiques de la conception française de la fonction publique.

D’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. On en critique le nombre en avançant des chiffres fantaisistes. Selon la DGAFP il n’y a aujourd’hui que 300 à 500 corps et il ne faut jamais perdre de vue que 2 % des corps regroupent 70 % des fonctionnaires. Si la pratique n’est pas satisfaisante, les possibilités statutaires de mobilité existent par la voie du détachement, de la mise à disposition et ce n’est pas ceux qui, par la loi Galland du 13 juillet 1987 ont supprimé la comparabilité entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale de se plaindre du défaut de mobilité, pas davantage ceux qui ont pratiqué d’année en année le gel indiciaire pour critiquer ensuite la rigidité des carrières.

Ensuite, les modalités de rémunérations. J’ai connu le temps où des négociations salariales actives bien que conflictuelles avaient lieu chaque année. Elles ont disparu et le système a été profondément dénaturé par la confusion sciemment entretenue entre les différentes composantes de la rémunération : rémunération indiciaire, GVT, primes, bonifications, etc. Le rapport préconise de pousser plus loi la confusion par l’individualisation, vraisemblablement sur le modèle que suggérait le rapport 2003 du Conseil d’État (p.360) : une rémunération en trois parties dépendant respectivement : de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire pourrait dans ces conditions croître considérablement, en dehors de tout contrôle.

Enfin, cette atomisation salariale, s’ajoutant l’atomisation fonctionnelle et contractuelle, m’apparaît dangereuse en tant qu’elle isole le fonctionnaire des travailleurs collectifs auxquels il appartient dans l’organisation statutaire. Elle le rend par là plus vulnérable dans un contexte qui tendra à devenir plus clientéliste, plus sensible aux pressions administratives, politiques ou économiques. C’est au bout du compte l’intégrité de la fonction publique qui risque d’être mise en cause, le principe de responsabilité et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

Ne fallait-t-il pas réformer pour répondre aux besoins de l’administration ?

Bien sûr, mais dans quel sens ? Là est la question. Le statut général des fonctionnaires, si important soit-il, et si fondée soit notre attachement à la conception française de la fonction publique et à l’école française du service public, n’est pas un texte sacré, il est l’œuvre des citoyennes et des citoyens de notre pays ; c’est un produit de notre histoire. Par ailleurs, un texte qui ne s’adapterait pas constamment pour tenir compte de l’évolution des besoins de la société, des progrès technologiques, de la multiplication des interdépendances nationales et mondiales se scléroserait. D’ailleurs, il y a peu de textes de l’ampleur du statut général qui aient autant changé, en bien ou en mal, sur une si longue période. Il faut donc s’interroger constamment sur les réformes nécessaires, mais dans le respect de nos traditions démocratiques et la volonté de les promouvoir dans les temps nouveaux.

Les chantiers ne manquent pas. Citons à titre indicatif : la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétence (en lieu et place de cet aveugle non remplacement de la moitié des départs en retraite) ; la mise en œuvre de la double carrière (sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ou ce qui est envisagé ; la révision des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

On peut encore relever que ce rapport s’inscrit dans un contexte plus général d’abandon aux lois du marché de la régulation des politiques publiques. La rationalité tend à être chassée de la conduite de ces politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, là aussi sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques qui s’est tenu le 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Le nouveau Conseil tenu le 4 avril a, par 166 mesures disparates, mis l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; l’autre moitié provenant de la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité.

Dans ces conditions, que restera-t-il du statut ?

Je ne suis évidemment pas en mesure de le dire, mais il n’y a aucune fatalité en la matière. Je pense même qu’il y a de bonnes raisons de prévoir que l’offensive libérale actuelle peut être mise en échec.

Parce que notre monde est celui d’une prise de conscience de l’unité de destin du genre humain en raison de la finitude de la planète. L’exigence montera de mises en commun des ressources du sol et du sous-sol, du développement des relations et des solidarités entre les hommes, de l’émergence de valeurs universelles. Le XXI° siècle pourrait, dans ces conditions, être « l’âge d’or » des services publics et la France serait en mesure de lui apporter une contribution éminente, notamment dans le domaine de la fonction publique. La mondialisation n’est pas seulement celle du capital. Ce n’est pas sans ridicule que le rapport Silicani tente de récupérer au service de sa mauvaise cause, un philosophe comme Marcel Gauchet dont l’enseignement n’a absolument rien à voir avec l’idéologie managériale du livre blanc.

Les fonctionnaires, qui subissent depuis tant d’années une politique de régression de leur pouvoir d’achat, de réduction des effectifs, de dégradations de leurs conditions matérielles et morales de travail, sont partagés entre la résignation et la révolte. Mais ils disposent aussi, traditionnellement, d’organisations syndicales compétentes et influentes, même si le mouvement syndical des fonctionnaires subit, comme l’ensemble de la société, une perte de repères qui ne favorise pas l’action. Quoi qu’il en soit, il y a dans les fonctions publiques un potentiel de refus des dérives mercantiles qui reste disponible pour contester les réformes que le gouvernement actuel entend traduire en projet de loi pour 2009. Les fonctionnaires ont en main leur destin et leur responsabilité dépasse largement le cadre de la fonction publique.

Et puis, il y a dans la société française une conception de l’intérêt général qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, mais constitue une catégorie éminente ; qui correspond à un attachement profond au service public et à ses principes (égalité, continuité, adaptabilité) fondés sur une distinction franche public-privé. Face à la remise en cause de ce patrimoine par des opérations telles que le rapport Silicani, il importe que se lèvent dans l’opinion publique toutes les voix qui refusent la régression promise. Tel est le sens de l’appel « Le service public est une richesse » récemment lancé par une soixantaine de personnalités parmi lesquelles, des syndicalistes, des dirigeants d’associations, des élus, des hauts fonctionnaires, d’anciens ministres et des dirigeants de services ou d’entreprises publiques, des responsables de la culture (1), etc.

Tant il est vrai qu’il n’y a que les batailles que l’on ne mène pas que l’on est sûr de perdre.

 

(1) http://www.service-public-notre-richesse.fr

3 commentaires sur “Le rapport Silicani, négation d’une fonction publique républicaine – Les Cahiers de la Fonction publique et de l’Administration, mai 2008

  1. Bonjour Monsieur Le Pors,

    Pourriez-vous revenir sur la distinction que vous effectuez entre métier et carrière ? Il me semble que vous touchez là un point intéressant, je regrette seulement qu’il ne soit pas d’avantage développé.

    En vous souhaitant une agréable journée,

    FD

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