Service public et Union européenne – Congrès du SNETAP-FSU – Hyères, 27 mai 2009

LA CONCEPTION FRANCAISE DU SERVICE PUBLIC
EST-ELLE SOLUBLE DANS L’UNION EUROPÉENNE ?

Nous sommes à onze jours des élections des députés au Parlement européen, et si l’objet de ce débat n’est pas de prendre position en faveur de l’une ou l’autre des listes en compétition, rien ne nous interdit de situer notre réflexion dans ce contexte. Au surplus, la question s’y prête vraiment car au sein de l’Union européenne la notion de service public est un enjeu.

Si j’ai choisi ce thème, c’est qu’il traduit cet enjeu dans son ambivalence : ou bien la conception française du service public sera dénaturée et disparaîtra par dissolution au sein de l’Union européenne ; ou bien elle parviendra à s’imposer dans la construction d’une Europe démocratique, voire comme contribution à l’universalité.

Cela ne nous conduit pas à négliger le niveau national, bien au contraire. Car le champ de bataille est avant tout national et il est en pleine actualité avec l’offensive sarkozyste contre le service public, mais il est tout aussi nécessaire d’élargir le champ de la réflexion et le contexte et la conjoncture européenne nous y invitent.

Je voudrais donc montrer en quoi le service public est un enjeu dans le contexte actuel ; comment l’intégration européenne sous les dogmes libéraux est, pour les promoteurs de cette intégration – dont le pouvoir sarkozyste est un élément actif – un moyen essentiel pour atteindre leur objectif : la normalisation de la France qui résiste au modèle que l’on veut lui imposer ; enfin, que le contexte actuel nous donne les moyens d’une reconquête progressiste.

1. L’enjeu ? la réduction de l’importance et la dénaturation de la conception française du service public

1.1. L’importance du service public dans notre pays est un obstacle à la généralisation des lois du marché.

En France, la fonction publique – cœur du service public – dans ses trois composantes (FPE, FPT, FPH) regroupe 5,2 millions de salariés (4,2 millions relevant directement du statut général des fonctionnaires et un million sous contrat de droit public, également dans une positions statutaire). Si l’on y ajoute les personnels sous statut des entreprises et organismes publics, cela fait 6,4 millions. Et si l’on prend en compte les personnes qui occupent des emplois de service public dans divers organismes ou instances, on aboutit à 7,2 millions de salariés qui occupent un emploi de service public sur une population active de quelque 24 millions. Ce qui veut dire qu’en France, selon le mode de comptabilisation, entre un quart et près d’un tiers de la population active échappe à la loi d’airain de la concurrence puisque la situation de ces salariés est statutaire (c’est-à-dire à base législative) et non contractuelle.

Pour les libéraux, ce simple constat est inadmissible. En Allemagne ou en Grande-Bretagne, pour des populations totale de même ordre de grandeur, il n’y a que 500 000 à 700 000 fonctionnaires, aux droits sociaux et syndicaux réduits, alors qu’en France la règle est la pleine citoyenneté. Est-ce à dire que la France est sur-administrée ? Non. Une récente étude du Centre d’analyse stratégique (qui a remplacé le CGP) a montré que le nombre d’emplois dans les administrations publiques (activités financées par les prélèvements obligatoires) plaçait la France en position moyenne avec 93 emplois publics pour 1 000 habitants, au même niveau que le Royaume-Uni, entre les deux extrêmes : le Japon avec 41 pour 1 000 et le Danemark 154 pour 1000.

1.2. La conception française du service public est une exception

Mais il y a un autre aspect de l’exception française en matière de service public, profondément idéologique : depuis des siècles, on considère, en France, que le service public est ancré dans une conception de l’intérêt général qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, mais constitue une catégorie éminente, essentiellement politique et donc contradictoire.

L’intérêt général ne se confond pas avec la notion d’ « optimum social » des économistes néo-classiques qui n’est que la « préférence révélée des consommateurs » : or le citoyen ne se réduit pas au consommateur, ni même au producteur.

De son côté, le juge administratif s’est bien gardé de donner une définition de l’intérêt général considérant que c’était la responsabilité du pouvoir politique dans le cadre d’un débat démocratique. Il ne s’en est servi que pour promouvoir des dérogations au principe d’égalité, pour justifier des actions positives « au nom d’un intérêt général ». C’est dans ce cadre culturel, qui plonge au plus profond de notre histoire, que s’est constituée en France à la fin du XIX° siècle une école française du service public qui a théorisé la notion.

Notion simple à l’origine, elle n’a cessé de se complexifier en raison même de son succès. Le service public a été défini comme la réunion de trois éléments : une mission d’intérêt général (définie donc par le pouvoir politique), une personne morale de droit public et un droit et un juge administratifs. Les coûts du service public devaient être couverts par l’impôt et non par les prix. Des sujétions de service public avaient comme contrepartie des prérogatives de service public et la responsabilité publique ne pouvait être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité. Cette notion s’est complexifiée en raison même de son succès : le service public s’est étendu bien au-delà des fonctions régaliennes. Les interpénétrations du public et du privé se sont multipliées (concession, régie, associations) rendant plus floues les frontières les séparant. La loi qui régnait sur le service public a vu son champ disputé par le contrat.

1.3. La conception dominante dans l’Union européenne heurte frontalement cette conception

Ces contradictions ont pris une dimension particulière dans la confrontation avec la conception dominante au sein de l’Union européenne, essentiellement économique et non politique, comme en France. Alors que les critères de fonctionnement du service public sont en France : l’égalité, la continuité et l’adaptabilité, dans l’Union européenne ce sont ceux du traité de Maastricht (taux d’inflation, d’endettement, équilibre budgétaire) qui dictent les règles des activités tant publiques que privées.

Il y a quelques années, le rapport annuel du Conseil d’État constatait : « L’Union européenne fait pire que d’être hostile à la notion de service public : elle l’ignore ». Ce qui n’est pas tout à fait vrai, les mots « service public » figurent une fois, à l’article 93 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à propos du remboursement de « servitudes » en matière de transports. Pour le reste, on le sait, il ne s’agit que de services d’intérêt économique général (SIEG) ainsi considérés à l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne « Sans préjudice de l’article 4 du traité sur l’Union européenne et des articles 93, 106 et 107 du présent traité, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. » Or, on sait que la Commission a toujours refusé d’établir une directive-cadre sur ces services (transport, énergie, la poste) pourtant réclamée par pétition syndicale de plus d’un demi-million de signatures et plusieurs États. Pour autant les notions réductrices de « service universel » et de « droits des usagers » (dont on remarquera en passant le mauvais usage qui peut en être fait) sont entrées en vigueur.

Une notion de services d’intérêt général (SIG) apparaît dans le titre du protocole n° 26 du traité Lisbonne pour couvrir les notions de SIEG et de services non économiques d’intérêt général (SNEIG) ces derniers faisant l’objet de l’article 2 de ce protocole dans les termes suivants : « Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d’intérêt général ». On pourrait en déduire que, par application du principe de subsidiarité, les États membres restent maîtres de leurs SNEIG. À la suite de l’action menée contre la directive Bolkestein conduisant à libéralisation des activités de services (mais toutefois adoptée en décembre 2006 et qui doit être transposée en droit interne avant la fin de cette année), des « services sociaux d’intérêt général » (SSIG) comme le logement social, les soins de santé, l’aide à la petite enfance ont été exclus du champ d’application. Il incombe donc à chaque gouvernement, et pour ce qui nous concerne au gouvernement français, de dire quel est exactement le champ de ces SSIG pour notre pays. La discussion qui devait avoir lieu sur le sujet à l’Assemblée nationale le 12 mai a été reportée … au 11 juin et, fort courageusement, le gouvernement … se tait.

Il est clair que dans les traités européens le principe c’est la concurrence et le service public l’exception, ce que pose la rédaction de l’article 106 qui assujettit les SIEG aux règles de la concurrence en ajoutant simplement « dans les limites ou l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. »

Débat difficile donc, mais dans lequel il faut s’inscrire néanmoins, et je ne manque pas pour ma part de repérer les quelques points d’appui dont on peut disposer pour faire avancer une conception que je défends, non parce qu’elle est française, mais parce que je pense que sa vocation universelle est plus affirmée que celle qui nous est opposée dans le débat européen. Il y a d’abord certains articles du traité sur l’Union européenne, comme celle de son article 14 qui placent les SIEG parmi les valeurs de l’Union. Il y a aussi plusieurs arrêts de la Cour de justice des communautés européennes qui font, ponctuellement, plus de place aux services d’intérêt général.

Enfin, je veux signaler un article auquel je suis spécialement attaché et que je n’ai jamais entendu évoquer par un dirigeant politique, fut-il de gauche, il s’agit de l’article 345 sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi libellé : « Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». On peut donc nationaliser et européaniser. Alors, allons-y !

2. C’est dans ce contexte que s’explique l’offensive de Sarkozy contre le service public

2.1. Il faut reconnaître que cette offensive n’a pas commencé en 2007, ni même en 2002 et qu’elle est très ancienne.

Qu’il me soit permis de rappeler que ce môle de résistance au libéralisme économique de 5 millions de fonctionnaires et de 7 millions d’agents public a été créé volontairement à partir de 1981 sur la base de trois principes.

– le principe d’égalité (art. 6 de la DDHC de 1789) faisant du concours le mode de droit commun d’accès aux emplois publics.
– le principe d’indépendance, caractéristique de la fonction publique de carrière fondé sur la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur l’état des officiers) .
– le principe de responsabilité conférant aux fonctionnaires la plénitude des droits du citoyen (art. 15 de la DDHC).

Sur cette base a été créée cette fonction publique « à trois versants » (État, territoriale, hospitalière) dans le respect de l’unité et de la diversité de cet ensemble . Dans le même temps, d’importantes nationalisations étaient décidées en février 1982 accompagnées, malheureusement bien plus tard, trop tard, des lois sur la démocratisation du secteur public et des lois Auroux.

Une première attaque a été portée par la loi Galland du 13 juillet 1987, dénaturant la FPT (suppression des corps remplacés par des cadres, liste d’aptitude caractéristique du système antérieur des « reçus-collés », recours accru aux contractuels, etc.) ; sans grande réaction, il faut le reconnaître, des élus comme des syndicats. La 3° voie d’accès à l’ÉNA a été supprimée. La loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation favorable du droit de grève a été abrogée. L’offensive s’est poursuivie jusqu’à nos jours, j’y reviendrai. Je veux encore rappeler que c’est sous un gouvernement de gauche qu’a été réalisé ou amorcé le plus grand nombre de privatisations (La Poste, France Télécom, Air France notamment) et de déréglementations et relever surtout que, au fil des alternances, si la droite n’a pas hésité à remettre en cause les mesures prises par la gauche, à l’inverse, la gauche est rarement revenue sur les atteintes portées par la droite au secteur public, au service public et à la fonction publique, comme s’il y avait là ce que les économistes appellent un « effet de cliquet » qui consacre, dans une démarche contre nature, ce que vos prédécesseurs ont fait.

Je veux encore mentionner que c’est de cette époque qu’a été amorcée la remis en cause du partage de la valeur ajoutée nationale entre les salaires et les profits quoiqu’en disent les commentateurs du récent rapport du directeur général de l’INSEE, Jean-Philippe Cotis. La quasi-totalité de ces commentateurs ont affirmé que ce partage est stable depuis vingt ans avec une part des salaires autour de 67 % du PIB. C’est vrai, mais ce n’est pas vrai depuis vingt-cinq ans, c’est-à-dire depuis le tournant libéral de 1983-1984. Par rapport à ce point haut atteint au terme d’une progression d’une vingtaine d’années, la perte est de 8 à 9 points de PIB, soit d’environ 150 milliards d’euros par an. Par rapport à la moyenne des années 1960-1970, la perte est de 3 à 4 points (soit deux à trois fois le plan de relance du gouvernement, 26 milliards d’euros). Je précise, s’agissant de la fonction publique, que cette inflexion a été initiée par Jacques Delors, alors ministre de l’Économie et des Finances, acceptant la désindexation des salaires par rapport aux prix en contrepartie d’un prêt de la Communauté européenne à la France de 4 milliards d’écus.

2.2. Aujourd’hui, se développe l’offensive sarkozyste sans précédent contre les services publics.

Je n’en évoquerai que les principales caractéristiques. Avant lui, il y a eu la mise en œuvre de la LOLF à partir du 1er janvier 2006. Elle aurait pu être un véritable instrument de rationalisation de la dépense publique (elle a d’ailleurs été adoptée sans opposition au Parlement) ; elle a depuis révélé ses effets pervers, en raison notamment de la règle de la « fongibilité asymétrique » défavorable à l’emploi. Il y a aujourd’hui la mise en oeuvre de la RGPP dont le seul objectif réel, au-delà des arguties, est la réduction de la dépense publique, c’est-à-dire le renforcement de la pénurie dans les services publics de l’État, centraux et déconcentrés ; ce qui ne manquera pas d’avoir des conséquences équivalentes dans les collectivités publiques, territoriales, hospitalières et de recherche. Réduction de la dépense publique qui n’a pas plus de justification que celle des effectifs puisque les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général autour de 44 % et que les dépenses de la fonction publique qui représentaient 8 % du PIB en 2000 ont régressé à 7,3 % en 2006. Réduction de la dépense publique qui se pare indûment d’une volonté de rationalisation dont ne témoigne pas la règle-phare énoncée de non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Il n’y a désormais rien qui puisse ressembler à l’opération de Rationaisation des choix budgétaires (RCB) qui se proposait d’être un véritable instrument de rationalisation des politiques publiques dans les années 1960 et que dans l’enthousiasme de 1968 nous avions traduite par « Révolution cubaine au budget » !

Il ne s’agit là d’ailleurs que d’un des nombreux exemples de la volonté du pouvoir de laisser libre cours à la seule règle de la concurrence. On n’a peut-être pas suffisamment relevé qu’au cours des dernières années ont été supprimés des nombreux organes dont la vocation était – à tort ou à raison – la rationalisation des politiques publiques. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, la suppression de centres départementaux à Météo France, de l’autonomie de la Direction des Archives de France, ce qui de l’avis général va contrarier leurs missions de service public. La « main invisible » chasse la « main visible », comme la mauvaise monnaie chasse la bonne.

2.3. Au terme de cette offensive de dénaturation du « service public à la française », un changement de conception et de système de fonction publique qui représente la part prépondérante et la plus structurée du service public.

Pour rester simple, il s’agit d’aligner le modèle français sur le modèle dominant en Union européenne en utilisant la fonction publique territoriale comme levier, cette dernière ayant été dénaturée continûment depuis la loi Galland de 1987 évoquée ci-dessus. Olivier Schrameck, qui appartenait au cabinet de Gaston Defferre lors de l’élaboration du titre III du statut général relatif à la FPT, le ministre de l’Intérieur étant à l’époque partisan d’une fonction publique d’emploi, titrait en janvier dernier dans la Gazette des communes pour le vingt-cinquième anniversaire de la FPT « En 2009, la FPT à l’avant-garde de la FPE ».

L’offensive se poursuit et s’accélère : avec la loi dite de modernisation du 2 février 2007 tentant de gommer l’interface public-privé, le projet de loi sur la mobilité en panne au Parlement, en dernier lieu l’annonce de la suppression du classement de sortie des écoles de service public, à commencer par celui de l’ÉNA, ouvrant la voie à un népotisme généralisé. Cette démarche a été théorisée par le discours de Nantes du président de la République du 19 septembre 2007 et le Livre blanc de Jean Ludovic Silicani d’avril 2008. Elle peut être résumée ainsi : il s’agit, en privilégiant les premiers termes, d’opposer le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. Ce serait une régression considérable qui mettrait en cause une dimension essentielle de notre pacte républicain.

Mais ne dramatisons pas non plus. Il y a loin de la coupe aux lèvres et la révolution statutaire sarkozyste qui tombe à contre-conjoncture, est loin d’être assurée de son succès. J’ai même de bonnes raisons de penser qu’elle a, au moins provisirement, été abandonnée. En témoigne également un supplément publicitaire du ministère de la Fonction publique en date de ce jour du journal Le Monde qui n’en dit pas un mot alors qu’elle était présentée il y encore peu de temps comme la grande affaire. L’action des fronctionnaires et la crise sont passés par là.

3. Il importe donc de mettre en place une stratégie de reconquête au-delà de la simple défense du service public

3.1. Le contexte de la crise est aujourd’hui favorable au développement de cette stratégie

La crise financière a apporté un démenti cinglant aux ultras libéraux et à leur option totalitaire. Ce système a spectaculairement démontré qu’il était source de gaspillages insensés, d’accentuation des inégalités, d’immoralité sociale. À l’inverse, l’existence, en France, d’un secteur public et de services publics importants a été saluée de toute part comme un atout.

Le service public a été largement reconnu comme un puissant « amortisseur social » de la crise.
– amortisseur social concernant le pouvoir d’achat global de la population en raison de la masse et de la permanence des revenus des agents du service public en dépit de l’insuffisance de leur progression. La consommation a moins diminué dans notre pays qu’ailleurs.
– amortisseur social en matière d’emploi, les fonctionnaires et les agents des entreprises et organismes publics disposant, grâce à leurs statuts, d’une garantie d’emploi les mettant à l’abri du chômage technique et des plans sociaux.
– amortisseur social du fait du principe de solidarité qui préside à l’organisation de la protection sociale et des systèmes par répartition des retraites qui prévalent encore dans le service public.
– amortisseur social et éthique quant à la dénonciation de l’immoralité des pratiques scandaleuses de financiers sans scrupule, bénéficiant de larges appuis politiques, indifférents à la misère des plus pauvres, ce qui souligne par là même l’atout que constitue un service public et plus spécialement une fonction publique fondée sur des principes républicains et reconnus comme modèle d’efficacité sociale et d’intégrité.

Malgré l’échec retentissant de sa politique concernant aussi bien le pouvoir d’achat que l’emploi. Nicolas Sarkozy a déclaré qu’il entendait poursuivre les réformes dans le même sens, appliquer une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique. Il s’agit là d’une démarche insensée qui doit et peut être mise en échec.

Il faut faire échec à la logique d’entreprise que le pouvoir veut instaurer dans le système de santé avec le projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires », véritable machine de destruction de l’accès aux soins pour tous.

Il faut faire échec à l’idéologie managériale que le gouvernement voudrait imposer dans l’éducation et la recherche ; il doit revenir sur les suppressions massives de postes et la mastérisation ; retirer son décret sur les enseignants chercheurs.

Il faut faire échec au démantèlement du statut général des fonctionnaires ; faire respecter les principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité sur lesquels il est fondé ; affirmer son caractère législatif contre une contractualisation envahissante, la recherche de l’efficacité sociale contre la performance individuelle, l’intérêt général contre la rentabilité financière.

Il faut faire échec aux démarches obscurantistes qui, choisissant de s’en remettre au marché, ont démantelé les administrations et les organismes que j’ai cités qui, quels qu’aient été leurs défauts, avaient vocation à évaluer et rationaliser les politiques publiques.

3.2. Il ne suffit pas de défendre, il faut se placer résolument sur le terrain des valeurs et des propositions constructives

Le pouvoir ne méconnaît pas l’importance de l’idéologie. Le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani y consacre les 75 premières pages des 146 pages du rapport, pour les oublier totalement au moment de passer aux propositions. C’est pourquoi j’ai tenu, dès le départ de cette intervention à rappeler celles sur lesquelles s’étaient fondées en France les conceptions de l’intérêt général, du service public, de la fonction publique. Il faut y revenir sans cesse.

Car défendre les statuts existant dans les administrations et les entreprises ou organismes publics, c’est aussi défendre les garanties de tous les salariés, du public comme du privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude dont j’avais été chargé en 1999 par Martine Aubry et Michèle Demessine sur « la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme » a débouché sur la proposition d’un « statut », défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions . Depuis, la plupart des organisations syndicales ont développé des réflexions sur la sécurisation des parcours professionnels. La CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». On peut aussi rapprocher de cette démarche les travaux du psycho-sociologue Robert Castel qui montre que le « statut de l’emploi », qui avait une certaine consistance jusqu’au milieu des années 1970, s’est délité depuis et doit être reconstruit sur la base d’un statut personnel protecteur incluant la couverture du risque ; une « propriété sociale » serait reconnue au travailleur qui n’est pas sans rappeler la propriété du grade appartenant au fonctionnaire. Josiane Dragoni, responsable de la FSU en PACA, travaille sur cette question. Il y a là une voie de recherche, à mes yeux essentielle, qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire, mais qui aurait comme effet de montrer la convergence nécessaire des revendications de tous les salariés qu’ils soient sous statut ou sous contrat.

Et puis, bien sûr, il ne faut pas négliger la formulation de propositions visant à améliorer les services publics existants et les textes statutaires qui les sous-tendent. Car il n’y a pas de texte sacré, et un texte qui n’évolue pas avec les besoins, les techniques et les échanges est condamné à la sclérose. Cela est vrai pour l’architecture statutaire mise en place en 1983-1984. S’agissant de la fonction publique, j’avancerais pour ma part les propositions suivantes : la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; l’amélioration des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière, ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; la promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

3.3. Mais au-delà encore, il faut inscrire la stratégie de reconquête du service public dans une perspective optimiste de leur développement au niveau mondial comme cadre de leur promotion en Europe et en France.

Les conséquences du nouveau contexte auquel participe la crise sont considérables. Elles conduisent à donner une traduction juridique et institutionnelle à ce que nous désignons par les expressions telles que « mises en commun », « valeurs universelles », « patrimoine commun de l’humanité », « biens à destination universelle » (selon Vatican II !), ou encore avec Edgar Morin « Terre-Patrie », ou le « Tout-Monde » des écrivains Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant, qui viennent de s’exprimer récemment à l’occasion des mouvements sociaux de la Guadeloupe dans un beau texte intitulé « Manifeste pour les produits de haute nécessité » , etc. Je veux aussi rappeler la pétition « Le service public notre richesse » signée à ce jour par plusieurs dizaines de milliers de personnes, initiative dans laquelle la FSU a pris une grande part.

Car la mondialisation n’est pas seulement celle du capital. S’affirme simultanément la conscience de l’unité de destin de la planète. C’est sans doute ce qui caractérise historiquement notre époque. La conscience émergente d’un intérêt général du genre humain pose nécessairement la question de la base matérielle, de la propriété publique, peut être plus exactement de l’appropriation sociale nécessaire pour traduire la destination universelle de certains biens, des biens publics. Cette question, aujourd’hui largement délaissée, m’apparaît incontournable, aussi bien au niveau mondial que national et européen car il reste vrai que « là où est la propriété, là est le pouvoir », comme on le soutenait dans les années 1970.

La nécessité d’une propriété publique étendue va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à tous niveaux. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir au niveau mondial et c’est dans le cadre de cette hypothèse que nous devons oser placer nos réflexions et nos propositions. Des services publics industriels et commerciaux correspondant à la gestion des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services administratifs relatifs à la production de services techniques : les télécommunications, certains transports, l’activité météorologique et spatiale, de nombreux domaines de la recherche scientifique, des services d’assistance médicale ; des services essentiellement administratifs organisant la coopération des pouvoirs publics nationaux et internationaux dans de multiples domaines : la sûreté sous de multiples aspects (la lutte contre les trafics de drogues, les agissements mafieux, les actions terroristes, la répression des crimes de droit commun), la recherche d’économies d’échelle, la suppression des doubles emplois, la réglementation des différentes formes de coopération dans toutes les catégories administratives. J’ai pour ma part la conviction que le XXIe siècle peut et doit, pour toutes ces raisons, être l’ « âge d’or » des services publics.

Compte tenu de son histoire et de son expérience dans ce domaine, la France pourrait apporter une contribution éminente à cette ambition.

Anicet Le Pors
Ancien ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives

ÉNA : suppression du classement de sortie – Les Cahiers de la Fonction publique, juin 2009

Nouveaux modes de recrutement et respect des principes

L’annonce de la suppression du classement de sortie de l’ÉNA par le président de la République a relancé le débat sur le mode de recrutement des fonctionnaires qui a lieu chaque fois que des transformations statutaires importantes sont envisagées. Le mode de recrutement, aujourd’hui essentiellement le concours, est en effet un bon indicateur de la conception plus générale de la place du fonctionnaire dans la société. Cette place est toujours justifiée par référence à des valeurs, à des principes, qui caractérisent le régime politique en place. On ne saurait donc juger de la pertinence d’une réforme des modes de recrutement sans s’interroger sur leur conformité à ces principes et au régime lui-même, scellé en l’occurrence par notre pacte républicain.

L’émergence du principe du concours

Lorsque Philippe Le Bel décide de retenir auprès de lui les meilleurs esprits du royaume au sein du Conseil du Roi il signifie à la fois que les affaires contentieuses impliquant le pouvoir central ne doivent pas relever des tribunaux ordinaires mais d’une juridiction administrative, ancrant ainsi durablement dans notre culture nationale une claire distinction public-privé et que le pouvoir royal doit disposer d’une administration hiérarchisée de qualité pour gérer les affaires du royaume. Sous l’Ancien régime, le recrutement de ce personnel est largement discrétionnaire dans les mains du monarque. Les intendants peuvent être regardés comme les ancêtres des grands corps administratifs de l’État, tandis que se constituent parallèlement les grands corps techniques (Ponts et Chaussées, Eaux et Forêts). L’accès à ces fonctions repose sur la patrimonialité des offices et la vénalité des charges, chasse gardée des sujets du Roi les plus fortunés. Dès le XVIII° siècle, la bourgeoisie dispute le terrain administratif à la noblesse ; la moyenne bourgeoisie commence également à occuper des fonctions administratives modestes.

C’est la Révolution française qui entreprendra de changer fondamentalement les bases de recrutement des agents publics. Elle en posera le principe dans l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 auquel je n’ai, pour ma part, cessé de me référer pour y reconnaître le fondement du concours comme mode de recrutement des fonctionnaires sur la base du principe d’égalité et que je crois devoir citer en entier tant il montre l’intégration du principe à la République :
« Article 6 – La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
Le projet de l’élection des fonctionnaires, envisagé au début de l’ère révolutionnaire, sera vite abandonné et aucune conséquence formelle ne sera tirée du principe énoncé.

Sous le Consulat et l’Empire c’est une politique autoritaire qui sera mise en œuvre. La conception napoléonienne de la fonction publique affirme la primauté de l’intérêt du service sur tout autre considération, notamment les conditions matérielles et morales des fonctionnaires. Ils sont tenus en mains par une hiérarchie que l’arbitraire ne rebute pas, les ministres dans les administrations centrales, les préfets en province. Mais le besoin croissant d’administration au XIX° siècle va néanmoins conduire à fixer des règles qui vont peu à peu structurer l’univers de la fonction publique : la loi sur l’état des officiers en 1834 posera le principe dé la séparation du grade et de l’emploi ; les statuts particuliers vont se développer après la Révolution de 1848 qui esquissera la création de la première École nationale d’administration ; le Conseil d’État élaborera une jurisprudence très constructive de la fonction publique qui constituera la base du futur statut général, longtemps récusé par les associations et syndicats de fonctionnaires qui redoutaient la mise en place d’un instrument du principe hiérarchique, d’un « statut-carcan ». Un premier statut inspiré de la charte du travail du régime de Vichy verra le jour en 1941, vite submergé par les transformations radicales de la Libération qui permettront une véritable mutation des esprits en faveur d’un statut général, institué par la loi du 19 octobre 1946, après qu’aient été créées l’École nationale d’administration et la Direction générale de l’administration et de la fonction publique.

Le statut de 1946 pose sans ambiguïté le principe du concours comme mode de recrutement des fonctionnaires, tout en soulignant la complexité de sa traduction pratique appelant des mesures appropriées aux différences de situations. Après avoir défini les catégories A, B, C et D par ordre hiérarchique décroissant, la notion de cadre (expression malheureuse, eu égard à l’usage qui en est fait aujourd’hui, vite rectifiée en « corps »), le statut pose ainsi les règles de recrutement :
« Art. 26 – Ces cadres sont recrutés, soit séparément pour chaque administration ou service, soit en commun pour un groupe d’administrations ou de services.
Art. 27 – Sous réserve des dérogations prévues par la législation sur les emplois réservés et par règlements propres à chaque administration ou service, les fonctionnaires des catégories C et D sont recrutés par des concours propres à chaque spécialité professionnelle.
Art. 28 – Les candidats aux fonctions des catégories A et B sont recrutés par concours, suivant l’une des modalités ci-après ou suivant l’une et l’autre de ces modalités ; 1° Des concours distincts sont ouverts, d’une part, aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l’accomplissement de certaines études, et d’autre part, aux candidats fonctionnaires ayant accompli une certaine durée de services publics ; 2° Des concours sont réserves aux fonctionnaires ayant accompli un temps de service déterminé et, le cas échéant, reçu une certaine formation.
Les règlements propres à chaque administration devront assurer, en tout cas à tous les fonctionnaires ayant les aptitudes nécessaires, des facilités de formation et d’accès aux catégories hiérarchiquement supérieures.
Lesdits règlements pourront, à titre exceptionnel et en vue d’assurer aux fonctionnaires de certains cadres le développement normal de leur carrière, autoriser cet accès, soit par voie d’examen professionnel, soit par voie d’inscription à un tableau d’avancement. »

L’ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires, opérant une mise en conformité du statut général avec les dispositions de la Constitution de la V° République concernant la nouvelle répartition des champs respectifs de la loi et du décret, modifiera peu les dispositions précitées, incontestablement législatives, précisant néanmoins :
« Art. 18 – […] Les concours donnent lieu à l’établissement de listes classant par ordre de mérite les candidats déclarés aptes par un jury. Les nominations sont faites selon cet ordre. »

La mise en œuvre nécessairement difficile du principe d’égalité

Le principe d’égalité d’accès aux emplois publics faisant du concours le moyen de droit commun de sa mise en œuvre a été le premier principe de la refonte statutaire opérée entre 1981 et 1986 ; il reconnaissait sa source dans l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 rappelé ci-dessus. Le deuxième principe était celui d’indépendance qui prenait appui sur la loi sur l’état des officiers précédemment évoquée, introduisant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière, protégeant le fonctionnaire des influences économiques et politiques ainsi que de l’arbitraire administratif. Le troisième principe était celui de responsabilité, également fondé sur la Déclaration des droits de 1789 en son article 15 : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration », et conférant au fonctionnaire, pour l’exercice de cette responsabilité, la pleine citoyenneté. C’est sur la base de ces trois principes, qu’a été établie l’architecture de la nouvelle fonction publique « à trois versants » regroupant les fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers, soit aujourd’hui 5,2 millions de fonctionnaires (un million de contractuels de droit public étant placés en position également statutaire et réglementaire) contre 520 000 titulaires au 1er janvier 1946. Constituant un ensemble unifié sur la base des mêmes principes évoqués et de l’articulation des quatre titres relatifs aux droits et obligations communs aux trois fonctions publiques, le dispositif respectait la spécificité de chacune de ces trois fonctions publiques en les distinguant dans des ensembles législatifs séparés. Cette dialectique de l’unité et de la diversité, explique sans doute que cet ensemble, souvent modifié depuis, ait cependant gardé sa cohérence. Il constitue à ce jour le statut général des fonctionnaires ayant connu la plus importante longévité.

Le principe du recrutement par concours des fonctionnaires qui a donc été au cœur de cette construction, n’a cessé d’être évoqué également à l’occasion des modifications statutaires intervenues durant cette période. Si le principe du concours comme moyen de l’égalité d’accès aux emplois publics et de l’indépendance des fonctionnaires était établi pour les fonctionnaires de l’État, ce n’était pas toujours le cas pour les agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Ainsi, avant 1984, le recrutement par concours n’existait, dans la fonction publique communale, que pour un nombre limité d’emplois. Anticipant sur les lois spécifiques des trois fonctions publiques, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a posé que : « Art. 16 – Les fonctionnaires sont recrutés par concours sauf dérogation prévue par la loi ». Les lois qui se sont ensuite succédé concernant la fonction publique de l’État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH) ont, à l’origine, adopté les mêmes dispositions, prévoyant deux types de concours : d’une part, un concours externe concernant les candidats justifiant de certains diplômes ou d’une certaine expérience, d’autre part, un concours interne réservé aux fonctionnaires ayant accompli une certaine durée de services publics ou reçu une certaine formation. Des dérogations à la règle du concours étaient prévues dès l’origine concernant : les emplois réservés, la constitution initiale d’un corps, certains recrutements de fonctionnaires de catégorie C, en application de la procédure de changement de corps. D’autres dérogations étaient mentionnées permettant l’accès direct à certains corps de catégorie A de la FPE et à certains emplois supérieurs de la FPT. Il convient encore de mentionner les catégories d’emplois qui pouvaient être pourvus par des personnels contractuels et les emplois à la décision du gouvernement. D’autres dérogations concerneront également les travailleurs handicapés recrutés sur contrat suivi de titularisation.

La réforme la plus spectaculaire fut la création, par la loi du 19 janvier 1983, d’une troisième voie d’accès à l’ÉNA réservée à des candidats ayant accompli huit années de services dans des activités caractérisées par leur vocation de service public telles que : les élus de conseils régionaux ou départementaux, les maires et les adjoints au maire des villes de plus de dix mille habitants ; les membres des organes de direction de syndicats représentatifs au plan national ; les membres dirigeants d’associations reconnues d’utilité publique. Des postes leur étaient réservés dans tous les corps de débouché de l’ÉNA, y compris les « grands corps ». Ce projet avait comme objectif de compenser, par une action positive, les inégalités sociales privant certaines catégories d’accéder aux plus hautes fonctions de l’administration, bien que les intéressés aient témoigné de leur attachement à l’intérêt général par l’exercice de fonctions associatives, syndicales ou électives à un niveau suffisant et pendant une période assez longue. Cette réforme fut alors vécue par certains chefs de l’opposition comme une atteinte intolérable à la conception de ce que j’ai alors appelé « l’élitisme bourgeois ». La loi votée fut déférée au Conseil constitutionnel qui la déclara conforme en ce qu’elle avait d’essentiel par le considérant classique en matière d’application du principe d’égalité : « Considérant que, si le principe de l’égal accès des citoyens aux emplois publics, proclamé par l’article 6 précité de la Déclaration de 1789, impose que, dans les nominations de fonctionnaires, il ne soit tenu compte que de la capacité, des vertus et des talents, il ne s’oppose pas à ce que les règles de recrutement destinées à permettre l’appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à l’entrée dans une école de formation ou dans un corps de fonctionnaires soient différenciées pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en considération que de celle des besoins du service public ». Mais ce n’était que partie remise pour les opposants à la loi : lors de l’alternance politique 1986-1988, la « troisième voie » d’accès à l’ÉNA fut transformée en « troisième concours » par la suppression du critère qualifiant d’attachement au service public et l’ouverture à toute activité professionnelle, ce qui dénaturait complètement la réforme de 1983 en banalisant un concours, réduit à un simple complément aux concours externes et internes existants.

Une autre atteinte majeure au principe du concours fut apportée par la loi du 13 juillet 1987, dite « loi Galland » modifiant substantiellement les conditions de recrutement des fonctionnaires des collectivités territoriales, en remplaçant la publication par ordre de mérite des candidats reçus au concours par une liste d’aptitude alphabétique, constitutive d’un vivier offert aux nominations discrétionnaires des élus, mais sans garantie de nomination effective. On revenait ainsi au système dit des « reçus-collés », antérieur au statut de la FPT de 1983-1984.

Constatons que la gauche revenue au pouvoir en 1988 n’a pas remis en cause ces atteintes statutaires et, par là, les a consacrées.

Les nouveaux modes de recrutement contre les principes républicains

Dans son discours du 19 septembre 2007 à l’Institut régional d’administration de Nantes, le président de la République, Nicolas Sarkozy, appelant à une « révolution culturelle », a tracé les grandes lignes d’une offensive sans précédent contre la conception républicaine de la fonction publique qui peut être résumée par la contestation de la loi par le contrat, de la fonction par le métier, de l’efficacité sociale par la performance individuelle. En ce qui concerne les modes de recrutement on retiendra surtout les déclarations suivantes : « Le corps doit devenir progressivement l’exception. Je souhaite que ce soit dans la plupart des cas une gestion par métier qui prévale. […] Je suis convaincu que pour certains emplois de la fonction publique, il serait souhaitable qu’on laisse le choix aux nouveaux entrants entre le statut de fonctionnaire ou un contrat de droit privé négocié de gré à gré. […] Pas de véritable échappatoire au carcan des statuts si le concours continue d’être la seule et unique règle pour la promotion ». Cette offensive, dont quelques orientations avaient été esquissées dans le rapport annuel du Conseil d’État en 2003, s’est donc brusquement accélérée, trouvant dans le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani rendu public en avril 2008 une formalisation plus précise. S’agissant du recrutement, la remise en cause du concours et par là des principes qui lui sont associés se présente notamment sous trois aspects.

Le développement de la contractualisation

La part des personnels non titulaires n’a cessé de croître : aujourd’hui, un agent public sur cinq est contractuel dans l’ensemble des fonctions publiques. Leur développement s’est fait dans un grand désordre au point qu’il est bien difficile d’en donner une représentation significative. Certes, ainsi qu’il a été dit, nombre de ces contrats sont des contrats de droit public qui ne peuvent être modifiés que par la voie réglementaire. Il n’en reste pas moins que le champ du recours aux personnels contractuels, qui avait été strictement circonscrit par l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, a fait l’objet d’extensions successives non justifiées par la nature des emplois concernés. La règle selon laquelle les emplois permanents pour l’exécution des services publics doivent être occupés par des fonctionnaires a été largement contournée avant d’être, le cas échéant, normalisée dans de nombreux cas : défaut de personnel compétent organisés en corps dans certaines spécialités faute de politique de formation correspondante ; carence de personnels dans certains secteurs faute de gestion prévisionnelle des effectifs, modalité encouragée par le projet de loi sur la mobilité ; occupation d’emplois à temps non complet ; besoins saisonniers entendus dans un sens très large. La loi dite « de modernisation » du 2 février 2007 permet en outre, aux employeurs publics des trois fonctions publiques, de bénéficier de la mise à disposition de personnes de droit privé lorsque les fonctions exercées nécessitent une fonction technique spécialisée. Au total, comme doit le reconnaître le Livre blanc : « il est bien difficile de dégager une ligne directrice dans le foisonnement des cas particuliers où le recrutement d’agents contractuels est autorisé. »

La promotion d’une diversité alibi

Sur le thème général de la « discrimination positive » diverses mesures ont été prises pour favoriser des populations en difficulté, réservant, par exemple, à certains de leurs membres des possibilités de scolarité à l’Institut d’études politiques, le critère qualifiant des candidats étant leur appartenance aux communautés considérées. Cette pratique a été reprise dans de nombreux secteurs, justifiée parfois par l’idée d’une fonction publique diverse « à l’image de la diversité de la population française ». Si l’on ne peut critiquer cette démarche qu’avec prudence, tant elle risque de heurter de bons sentiments parfois sincères, on ne saurait pour autant avaliser une pratique qui occulte les problèmes réels dans leur dimension et leur gravité. Si la fonction publique peut apporter une contribution à la justice sociale, elle n’est pas le moyen permettant de remédier aux inégalités de toute nature qui résultent des contradictions politiques, économiques et sociales dont la solution appelle des remèdes se situant au niveau d’ensemble où ces contradictions existent. Une certaine analogie avec l’ « action positive » que se proposait d’être la création de la « troisième voie » d’accès à l’ÉNA ne saurait être soutenue en raison du critère d’attachement caractérisé des candidats au service public qui déterminait leur qualification. Aussi sympathique que soit la justification du « parcours d’accès aux carrières territoriales et de l’État » (PACTE), se proposant de contribuer à l’intégration sociale des jeunes des quartiers défavorisés et les travailleurs de plus de 50 ans au chômage depuis plus d’un an par recrutement sans concours, le moyen est dérisoire, et par là trompeur, au regard de l’objectif ostensiblement affiché. Tant mieux pour les quelques bénéficiaires de la mesure, mais il faut dire clairement que la justification d’une discrimination positive par la création d’une fonction publique représentative de l’ensemble de la population est à court terme une tromperie. Cet objectif ne peut être atteint que par une politique de profonde transformation sociale comportant immédiatement d’importantes aides sociales au soutien des plus pauvres afin de réduire les inégalités. C’est le service de l’intérêt général qui, en toutes circonstances, doit guider la politique de recrutement. Et doivent être choisis ceux que désignent le mérite, le talent et la vertu pour reprendre les expressions de l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789 précédemment rappelé.

La suppression du classement de sortie des écoles de service public

C’est la dernière des dérogations au classement par ordre de mérite, centrée sur le classement de sortie de l’ÉNA en raison de sa force symbolique supposée. La procédure complexe évoquée organise l’opacité du milieu : candidature libre des élèves sur fiches de poste des employeurs ; dossier « étoffé » mais anonyme (!) des élèves transmis aux employeurs ; audition des candidats sélectionnés par les employeurs sur la base de critères secrets ; choix par des formations collégiales non identifiées. Le tout supervisé par un comité ad hoc veillant à la bonne régularité de la procédure de sortie. On comprend, qu’en réponse à un élève qui l’interrogeait sur la date de mise en œuvre de la réforme, le ministre Éric Woerth ait répondu « On n’est pas prêt juridiquement, on a besoin de quelques mois ». Ce que l’on veut bien croire, car comment ne pas imaginer que dans le cadre de cette procédure certains candidats seront plus égaux que d’autres en fonction de leurs relations familiales, de leurs appuis économiques ou politiques, de leur connaissance interne des administrations concernées. Toutes les conditions du népotisme, à la limite d’un retour vers une certaine patrimonialité dynastique des offices seront en place (en sens inverse, des administrations pourront être tentées de disqualifier des élèves dont les attaches familiales sont trop proches du corps ou de l’institution, réaction tout aussi perverse). La suppression du classement de sortie des écoles du service public est donc inacceptable, quand bien même ce classement est critiquable. Le major d’une récente promotion de l’ÉNA, interrogé sur le sujet à la télévision au moment du passage de la réforme en Conseil des ministres, était parfaitement clair : dans le cadre du nouveau dispositif, son père étant menuisier, il n’aurait jamais pu accéder au Conseil d’État comme les capacités qu’il avait révélées au cours de sa scolarité, lui en avait donné la possibilité. En la circonstance, on assiste à une confusion sciemment entretenue entre, d’une part, le principe du concours et du choix réalisé sur la base d’une liste ordonnée par le mérite et, d’autre part, les graves défauts qui affectent la manière dont serait organisée la scolarité et partant le classement qui s’ensuit ainsi que les situations inégales des corps auxquels destine l’ENA sélectionnant des « grands corps » dotés d’avantages regardés comme privilèges. Ce faisant on se trompe de cible. Outre les changements à apporter à la scolarité et aux modalités du classement, une réforme de bon sens n’épuiserait pas le sujet, mais serait au moins de nature à réduire certaines inégalités : il conviendrait, d’une part, de réaliser l’harmonisation par le haut de toutes les carrières de ces corps, notamment en matière indiciaire et indemnitaire ; d’autre part, de créer des conditions de mobilité statutaire entre les corps en cours de carrière. Ainsi se trouveraient banalisés ceux que l’on regarde aujourd’hui comme les « grands corps », sorte de survivance des temps monarchiques rappelés au début. Ajoutons encore que le classement de sortie n’est pas nécessairement un obstacle à la mobilité statutaire : par exemple, actuellement, le conseil d’administration de l’Association des membres du Conseil d’État est composé en majorité de membres entrés au Conseil hors classements de sortie.

Quant à la création à l’ÉNA d’ une « classe préparatoire spécifiquement réservée aux publics défavorisés » de 15 élèves, il s’agit d’une mesure démagogique de la même eau que les discriminations positives évoquées au paragraphe précédent et appelant, par conséquent, la même appréciation.

Il y a certainement des réformes à opérer dans les modes de recrutement des fonctions publiques, mais cela ne peut être réalisé correctement si l’on ne fait pas d’abord la clarté sur des entreprises méconnaissant à la fois notre histoire, nos principes et le sens du service public.

Pourquoi trois fonctions publiques ? – l’ÉNA hors les murs, mai 2009

Anicet Le Pors
Ancien ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives
Conseiller d’État honoraire

La France a forgé au cours de son histoire une conception très élaborée de la notion de service public fondée sur l’idée que l’intérêt général est une catégorie éminente qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, mais est définie par le pouvoir politique dans le cadre d’un débat démocratique. Dans ce contexte, la conception française de la fonction publique de l’État a émergé au cours du XXe siècle d’une abondante jurisprudence du Conseil d’État, consacrée au lendemain de la Libération par le statut général des fonctionnaires, la loi du 19 octobre 1946. Le dispositif sera peu modifié, au fond, par l’entrée en vigueur de la Constitution de la Ve République.

La volonté de moderniser le statut des fonctionnaires de l’État et la priorité donnée à la loi de décentralisation en 1981 m’opposèrent au ministre de l’Intérieur de l’époque, Gaston Defferre, sur la nature des garanties statutaires qu’il convenait d’accorder aux agents des collectivités territoriales par rapport à celles des fonctionnaires de l’État. Il était favorable à une fonction publique d’emploi, j’étais pour une fonction publique de carrière. C’est finalement cette dernière solution qui l’emporta dans des conditions rapportées par Olivier Schrameck (alors conseiller technique au cabinet de Gaston Defferre) dans son ouvrage La fonction publique territoriale (Dalloz, 1995) : « Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus [le ministre de la Fonction publique] était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû ». Il poursuit « Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun […] fut acquis par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives ». Il conclut « Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces ». Dans le même esprit, la réforme embrassa ultérieurement les agents des établissements publics hospitaliers et des établissements publics de recherche.

Dès lors, la question qui se posa fut d’élaborer une architecture affirmant l’unité de la fonction publique dans cette nouvelle dimension, tout en respectant la diversité des trois fonctions publiques constituantes.

L’unité fut essentiellement fondée sur l’évocation et l’approfondissement des trois principes : d’égalité d’accès aux emplois publics (article 6 de la Déclaration des droits de 1789) faisant du concours le moyen d’accès, le cas échéant de promotion, aux emplois publics ; d’indépendance, grâce à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système de la carrière (loi sur l’état des officiers de 1834) ; de responsabilité (article 15 de la Déclaration des droits) en conférant au fonctionnaire la pleine citoyenneté.

La diversité reposa sur la distinction des trois titres relatifs aux trois fonctions publiques, ce qui était une nécessité juridique pour respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution, conduisant à mettre dans la loi des dispositions traitées par décret pour la fonction publique de l’État. Les trois lois correspondantes furent aussi promulguées successivement pour tenir compte des différences de rythme des concertations alors engagées avec les syndicats.

Cette construction a depuis été contestée, partiellement dénaturée, mais elle a néanmoins tenu et elle est aujourd’hui l’ensemble statutaire de la fonction publique qui a connu la plus grande longévité. Elle n’est pas remise en cause par les fonctionnaires eux-mêmes et leurs organisations syndicales. Elle est pourtant menacée par les forces politiques qui n’acceptent pas une exception aussi forte aux lois du marché et à l’ultralibéralisme malgré leur faillite dans la crise actuelle.

La première atteinte a été portée par la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a affecté la comparabilité des statuts des fonctions publiques de l’État et territoriale, et rendu plus difficile l’application de la garantie fondamentale de mobilité instaurée en 1983. Puis le Conseil d’État a publié en 2003 son rapport annuel envisageant de faire du contrat une « source autonome du droit de la fonction publique » débouchant sur une conception toute différente de la fonction publique, alignée sur le modèle européen dominant et proposant la fonction publique territoriale, dénaturée en 1987, comme référence d’ensemble. Depuis, l’offensive se poursuit : loi dite de modernisation du 2 février 2007 tentant de gommer l’interface public-privé, projet de loi sur la mobilité en panne au Parlement, en dernier lieu annonce de la suppression du classement de sortie de l’ENA ouvrant la voie à un népotisme généralisé. Cette démarche a été théorisée par le discours de Nantes du président de la République du 19 septembre 2007 et le Livre blanc de Jean Ludovic Silicani d’avril 2008. Elle peut être résumée ainsi : il s’agit d’opposer le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. C’est une régression considérable qui met en cause une dimension essentielle de notre pacte républicain.

Cette conception « managériale » tourne le dos au service public. Elle prétend aussi s’appliquer dans un contexte de crise systémique qui en invalide les fondements. Ce système vient de démontrer à quel point il était source de gaspillages insensés, d’accentuation des inégalités, d’immoralité sociale. À l’inverse de tous les discours officiels qui prévalaient jusque-là, l’intervention de l’État, les financements publics, un surcroît de réglementation, voire des nationalisations sont apparus comme autant de moyens d’urgence pour conjurer une débâcle sans précédent. Dans cette tourmente, l’existence en France d’un secteur public étendu a été saluée de toute part comme un atout majeur. Le service public de l’État, des collectivités territoriales, hospitalier et de recherche, a été largement reconnu comme un puissant « amortisseur social » : du fait du principe de solidarité qui préside à l’organisation de la protection sociale et des systèmes de répartition qui prévalent encore ; concernant le pouvoir d’achat global de la population en raison de la masse et de la permanence des rémunérations des fonctionnaires et autres agents publics ; en matière d’emploi, les fonctionnaires étant dans une position statutaire et réglementaire les mettant à l’abri du chômage et des plans sociaux ; mais aussi quant à la dénonciation de l’immoralité des pratiques scandaleuses de financiers sans scrupules, soulignant par là même l’avantage que constitue un service public, et plus spécialement une fonction publique fondée sur des principes républicains, reconnue comme modèle d’efficacité sociale et d’intégrité.

Il serait donc insensé de poursuivre des réformes que l’expérience vient de disqualifier aussi spectaculairement. La dialectique de l’unité et de la diversité des trois fonctions publiques a fait ses preuves. Pour autant cela ne signifie pas que les choses doivent rester en l’état. Il n’y a pas de texte sacré et un ensemble législatif, aussi fondamental soit-il, doit évoluer en fonction des besoins de la société, des évolutions technologiques et du contexte international. Les fonctions publiques doivent s’adapter en permanence et de nombreuses réformes sont indispensables, parmi lesquelles on peut citer : l’amélioration des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences (en lieu et place de cet irrationnel non remplacement de la moitié des départs en retraite) ; la mise en œuvre de la double carrière, ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; la promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, sans oublier … la réforme (et non la suppression) du classement de sortie de l’ENA.

Autant de raisons de faire échec aux entreprises en cours. La responsabilité de la haute fonction publique est engagée dans les choix actuels, tant en ce qui concerne le démantèlement des instruments de rationalisation des politiques publiques, l’obscurantiste révision générale des politiques publiques, les transformations statutaires envisagées en dépit du bon sens et des principes. Comme cela fut souvent le cas dans notre histoire où de hauts fonctionnaires eurent le courage de s’opposer à des circonstances et à des projets qui heurtaient leurs convictions et leur conscience, il est grand temps que se manifestent les esprits vigiles.