30 ans de statut et de protection sociale de la FPT
C’est une bonne idée d’avoir jumelé les commémorations du 5O° anniversaire de la Mutuelle Nationale Territoriale (MNT) et du 30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (SGF). Il s’agit là d’entités distinctes mais qui doivent faire face à des problèmes de même nature. Comme les organisateurs que je remercie de m’avoir invité me l’ont demandé je parlerai surtout du SGF en évoquant ensuite quelques questions qui m’ont été suggérées par le texte de présentation du colloque.
1. La création du Statut des fonctionnaires territoriaux
Le SGF dans version d’origine est le résultat d’une succession de choix clairs.
L’histoire pluriséculaire de la Fonction publique est celle de la confrontation de deux lignes de forces : l’une dominée par le principe hiérarchique qui a prévalu pendant le XIX° siècle, la première moitié du XX° siècle et qui se manifeste encore partiellement ; l’autre visant au développement des droits, garanties et obligations du fonctionnaire, à l’affirmation de sa responsabilité individuelle. La première logique débouche sur la conception du fonctionnaire sujet, la seconde sur celle du fonctionnaire citoyen. Entre 1981 et 1984 nous avons choisi la seconde.
La priorité donnée en 1981 par le Président de la République François Mitterrand à la décentralisation a conduit à choisir la nature du renforcement des garanties statutaires à accorder aux agents publics territoriaux jusque là régis par le Livre IV du code des communes, dans le cadre d’une fonction publique dite « d’emploi ». Dès le 27 juillet 1981, à l’Assemblée nationale, je me suis prononcé pour une fonction publique « de carrière » dans la Fonction publique territoriale (FPT) plus protectrice qui était le système en vigueur dans la Fonction publique de l’État (FPE).
Il a fallu choisir ensuite un équilibre satisfaisant entre l’affirmation de l’unité du nouvel ensemble (intégrant ultérieurement la Fonction publique hospitalière, FPH) et le respect de la diversité des fonctions. La solution retenue a été celle d’un ensemble législatif unifié pour une fonction publique « à trois versants ». Le Titre 1er en facteur commun pour réunir les droits et obligations de l’ensemble des fonctionnaires. Les titres suivants pour chacune des trois fonctions publiques : Titre II pour la FPE, Titre III pour la FPT, titre IV pour la FPH.
Enfin, la question se posait de savoir ce qui garantirait le mieux la cohérence et, par là, la pérennité, de cette architecture. Fallait-il mettre l’accent sur le droit positif ou sur les principes. Le choix fait a été celui de ne pas inscrire valeurs et principes dans le statut lui-même mais de les affirmer fortement en les ancrant dans l’histoire pour souligner l’aboutissement d’une gestation sur le long terme de la conception française de fonction publique. Trois principes ont été retenus : le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dont on déduit que c’est par concours que l’on accède aux emplois publics ; le principe d’indépendance tiré de la loi de 1834 sur l’état des officiers instituant la séparation du grade et de l’emploi ; le principe de responsabilité se référant à l’article 15 de la Déclaration des droits : l’agent public doitrendre compte de l’accomplissement de sa mission à la société.
2. Ce qu’est devenu le statut aujourd’hui
Un premier constat s’impose : le statut est toujours débout, ce qui constitue une preuve de sa solidité. Le statut de 1946 a duré 13 ans, celui de 1959 24 ans, le présent statut 30 ans.
Mais le SGF n’est pas resté en l’état : on compte au 31.3.2014, 225 modifications législatives : 30 pour le Titre 1er, 50 pour le Titre II, 84 pour le Titre III celui de la FPT) et 61 pour le Titre IV. Peu de textes de cette ampleur ont fait preuve d’une telle adaptabilité, ce qui infirme les critiques habituelles sur la prétendue rigidité du SGF. Toutefois si certaines des modifications sont pertinentes, beaucoup sont des dénaturations du SGF.
Dans cette évolution la FPT est donc celle qui a connu le plus de modifications ce qui a permis parfois de la considérer comme le « maillon faible » de l’ensemble. Cela est aussi justifié par la loi du 13 juillet 1987 dite loi Galland qui a réintroduit le recrutement sur liste d’aptitude et, par là, l’injuste système dit des « reçus-collés » et changé les corps en cadre ce qui a obscurcit la comparabilité des FPE et FPT et freine, par là, la mobilité, garantie fondamentale.
D’autres, à l’inverse, ont soutenu que la FPT pourrait être l’ « avant-garde » de la fonction publique. La FPT dispose de nombreux atouts à cet effet : sa jeunesse, la proximité des besoins, la diversité des activités. Il faut aussi tenir compte du fait que les élus ont souvent constitués des contre-pouvoirs aux politiques centrales d’austérité ou de décentralisation contestées.
L’important n’est pas ces qualifications, mais de définir des voies d’évolution pour l’ensemble le fa fonction publique. Cela suppose en préalable un assainissement de la situation en abrogeant les mesures de dénaturation, notamment celles introduites par la loi Galland. La place sera nette ensuite pour mettre en perspective des chantiers structurels : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, une traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, une meilleure circonscription de la place des contractuels, une organisation des bi- ou multi-carrières, une promotion effective des femmes aux emplois supérieurs et d’encadrement des fonctions publiques. Mais dans tous ces domaines on doit déplorer le manque d’ambition du pouvoir politique actuel.
3. Rapports entre statut et système mutualiste
Je voudrais rappeler tout d’abord que, dans l’esprit du Conseil National de la Résistance (CNR) a été créée la Sécurité sociale et que celle-ci l’a été non avec le statut d’une administration, mais sous une forme mutualiste qui a semblé plus appropriée à la protection sociale ; c’est une justification d’ensemble du mouvement mutualiste. Mais ensuite, on observe un double « dérapage » : le développement du caractère de complémentarité des mutuelles à la suite de la défaillance du principal, de l’État ; ensuite, l’extension d’un secteur mutualiste complémentaire privé qui soumet l’ensemble du mouvement mutualiste aux règles de la concurrence, une concurrence de plus en plus vive comme vous en faites le constat.
Cela dit, me fondant sur le court texte de présentation du programme que vous avez retenu, je ferai trois observations.
En premier lieu, vous indiquez que « aujourd’hui le statut n’est plus le modèle exclusif de l’organisation politico-administrative des collectivités locales ». Mais il ne l’a jamais été. Le SGF a toujours renvoyé la législation sur la protection sociale à des dispositions législatives spécifiques en 1946 (art. 140), en 1959, en 1984. Par ailleurs la décentralisation s’est inscrite dans les lois définissant les Actes successifs. On ne saurait donc déduire des évolutions du statut aucune relation causale entre les deux domaines, largement disjoints.
En deuxième lieu, vous indiquez encore que « la protection sociale est, en outre, malheureusement devenue un marché économique parmi les plus capitalistiques où cohabitent des acteurs motivés par le gain financier et des opérateurs historiques qui défendent un modèle solidaire ». Je partage également ce point de vue ; pour autant, je ne regarde pas l’état de concurrence comme l’horizon indépassable du statut ou de la mutuelle. On retrouve là le débat plus général entre la loi et le contrat. Le SGF est aussi menacé par la concurrence du contrat ; cela é été le cas en 2003 quand le rapport annuel du Conseil d’État a proposé que le contrat devienne une « source autonome du droit de la fonction publique » ; cela a encore été le cas dans le cadre de la « Révolution culturelle » proclamée par Nicolas Sarkozy en septembre 1989, et préconisant la mise sur le même plan que le concours, de « contrats de droit privé négociés de gré à gré ». L’opération a heureusement échoué car, dans la crise, le service public a unanimement été reconnu comme un puissant « amortisseur social ». La concurrence menace donc conjointement statut et mutuelle, mais l’on ne doit pas voir là une fatalité.
En troisième et dernier lieu, je suis cependant convaincu que statut et mutuelle relèvent d’une même éthique, celle d’une « dé-marchandisation » des rapports sociaux, qui tendent peut être à l’avènement d’une « nouvelle civilisation » pour le XXI° siècle.
Anicet Le Pors 