« Les 24 heures de direct pour la citoyenneté » – LFM Radio Yveines – Le Val Fourré, 21 mars 2016

On ne saurait parler d’une véritable histoire de la citoyenneté tant les périodes où elle s’exprime le plus fortement sont discontinues. La citoyenneté procède d’une longue « généalogie ». Nous gardons comme référence de la démocratie directe la réunion des citoyens sur l’agora sous l’Athènes classique, à ceci près que les citoyens ne représentaient qu’un dixième de la population. Rome, à l’inverse, a fait de la citoyenneté un moyen d’assimilation des peuples conquis et instauré la primauté de la loi dans l’organisation sociale. Les villes du Moyen Âge ont exigé des franchises pour développer leurs activités commerciales tandis que l’Université redécouvrait le droit romain et les œuvres des anciens (La Politique d’Aristote). Se succéderont, notamment : La République de Bodin, Le Léviathan de Hobbes, Le Prince de Machiavel, puis L’Esprit des lois de Montesquieu, Du Contrat social de Rousseau. La Révolution française marque l’irruption du citoyen sur la scène politique comme sujet de droit (« Ici on s’honore du titre de citoyen et on se tutoie ! ») avec la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’adoption d’une succession de constitutions. Signalons simplement à ce stade d’autres repères : 1848 (abolition de l’esclavage, suffrage universel masculin, liberté de la presse), la Commune de Paris, les différenciations statutaires du système colonial, les réformes postérieures à la seconde guerre mondiale sous l’éclairage du programme du Conseil national de la résistance (CNR), jusqu’à l’institution d’une citoyenneté européenne en 1992.

Ce survol rétrospectif permet de dégager non une définition, mais une problématique d’analyse de la citoyenneté : il n’y a pas de citoyenneté sans valeurs et principes, sans exercice effectif avec des moyens appropriés, sans dynamique qui doit être examinée aujourd’hui dans une situation de crise.

LES VALEURS ET PRINCIPES DE LA CITOYENNETE

Le choix de ces principes et valeurs peut faire débat si leur nécessité est indiscutable pour identifier la communauté des citoyens. Le triptyque liberté-égalité-fraternité aurait pu s’imposer sinon que, aux termes de l’article 4 de la Déclaration des droits de 1789 « la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui », ce qui renverrait fâcheusement à l’analyse de ses contraintes, tandis que la fraternité ne se décrète pas. On retient ici des valeurs qui leur sont étroitement liées, mais qui apparaissent plus opérationnelles. L’accent est pour cette même raison principalement mis sur les principes dont découlent des normes juridiques tandis que les valeurs relèvent davantage de l’éthique.

Une conception de l’intérêt général

Sa définition a toujours été problématique en même temps que suspectée de consensualisme. L’intérêt général est en réalité le champ de vives contradictions. Les économistes néoclassiques ont prétendu que si chaque acteur économique, complètement informé et agissant rationnellement, poursuit son intérêt particulier, les conditions sont réunies pour que la société parvienne à l « optimum social ». Mais il ne s’agit là, au mieux, que de la « préférence révélée des consommateurs ». Or, le citoyen ne saurait se réduire au consommateur ni d’ailleurs au producteur. Le juge administratif a été plus prudent. Il a considéré qu’il n’était pas compétent pour définir l’intérêt général, que cette mission relevait du pouvoir politique dans le cadre d’un débat démocratique opposant des conceptions contradictoires. Il a toutefois fait un large usage de la notion. D’une part de manière subsidiaire dans l’application du principe d’égalité (solutions différentes au nom d’un intérêt général). D’autre part, il siège dans des notions telles que : la déclaration d’utilité publique, l’ordre public, le pouvoir de police, etc. L’intérêt général, sous différentes acceptions – « bien commun », « utilité commune », « nécessité publique », « bien-être commun » – a été incarné, aux yeux du peuple, dans de grandes figures historiques, de Philippe Le Bel (création du Conseil d’État du roi) au général de Gaulle, par exemple, ce qui n’a pas évité leur contestation au nom de conceptions contraires. Il faut préciser en effet à quel niveau spatial est défini l’intérêt général, admettre qu’il peut évoluer, se confronter à d’autres conceptions (transcendances, communautarismes, classes et catégories).

Le principal de l’intérêt général s’est progressivement constitué en services publics, dominés pendant la majeure partie du XIX^e siècle par une conception hiérarchique autoritaire mais également l’objet à la fin de ce siècle et au début du XX^e siècle d’une théorisation donnant naissance à une doctrine universitaire et jurisprudentielle particulièrement élaborée, dominée par des juristes de renom (Hauriou, Duguit, Jèze, Laferrière) du service public et constitutive de ce que l’on a considéré comme l’ « école française du service public » (ou École de Bordeaux). Le concept de service public, simple à l’origine, est devenu complexe au fil du temps. On a considéré à l’origine qu’il y avait service public lorsque trois éléments étaient réunis : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. Les coûts devaient être couverts par l’impôt et non par les prix. Le service public devait bénéficier, en raison de son caractère éminent, de prérogatives. Du fait même de son succès et de son extension, le service public est devenu plus hétérogène, et alors qu’à l’origine la loi en réglementait l’exercice, le contrat lui a progressivement disputé son champ d’exercice. L’idée dominant l’évolution des dernières décennies est qu’il est possible de dissocier le service public du secteur public, de la propriété publique. D’où la réalisation d’autorités administratives indépendantes, d’instances de régulations, de délégations de service public, de privatisations.

Les contradictions se sont exacerbées avec la construction de l’Union européenne qui, pour l’essentiel, ne reconnaît que les services économiques d’intérêt général qui restent soumis à la règle de la concurrence quand bien même on doit veiller à ce que les missions d’intérêt général puissent être accomplies. Reste donc posée la question de l’appropriation sociale comme condition d’organisation d’ensemble cohérente des services publics au sein de la communauté des citoyens[3].

Une affirmation du principe d’égalité

Principe fondateur de la République, il s’exprime dès l’article 1^er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il peut donc y être dérogé pour un motif d’intérêt général, mais la difficulté de sa mise en œuvre est de tendre à l’égalité sociale réelle au-delà de l’égalité juridique proclamée. Des actions positives multiples ont été imaginées pour y pourvoir (progressivité de l’impôt, quotient familial, 3^e voie d’accès à l’ENA, etc.). Le principe consacre, dès l’article 1^er de la constitution « l’égalité devant la loi de tout les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion », ce qui interdit toute catégorisation de la communauté des citoyens qui serait fondée sur l’un de ces critères[4]. Les actions positives doivent respecter un principe de proportionnalité des solutions apportées aux différences de situations ; elles écartent le traitement des différences par le recours aux quotas.

La confrontation du principe et de la réalité souligne la difficulté politique de sa mise en œuvre. Associé à l’intérêt général il doit en accompagner les conceptions successives. La pratique de l’affirmative action aux États Unis a mis en évidence l’effet de stigmatisation d’actions positives durables. Le recours à des concepts tels que celui de l’ « égalité des chances » est de nature à contredire les démarches volontaristes de formation de la citoyenneté et de rationalisation des gestions publiques. La question de l’égalité femmes-hommes est un exemple particulièrement significatif de ces difficultés. Les quotas de représentation aux élections ayant été écartés, la loi constitutionnelle du 6 juin 2000 a dû disposer que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions et mandats électifs » et a enjoint aux partis d’y pourvoir, sauf à encourir des pénalités financières, ce que certains d’entre eux ont préféré. La loi a eu des résultats positifs dans le cas des scrutins de listes élues à la proportionnelle, ou encore les élections en binômes, sans apporter pour autant de solution à la question générale de l’égalité hommes-femmes.

Le principe d’égalité préside également à la définition du modèle français d’intégration. Fondé sur le droit du sol et l’égalité individuelle des citoyens et des citoyennes, il s’oppose au modèle fondé sur le droit du sang et la logique des minorités ou communautés se reconnaissant dans la prévalence d’un critère, généralement religieux ou ethnique[5]. En France, le double droit du sol n’a cependant été instauré qu’en 1851 et le simple droit du sol en 1889. La logique des minorités, ou communautariste, se fonde essentiellement sur quatre critères : la culture, la langue, la religion ou l’ethnie pour soutenir trois types de revendications : l’autonomie de gestion, l’usage de la langue, y compris dans l’administration, l’établissement de relations organiques transnationales avec d’autres membres de la diaspora. La conception française se fonde sur le principe d’égalité des citoyens, celui d’unité de la République et la reconnaissance du français comme langue nationale. Ce sont ces principes qui ont conduit la France à refuser de ratifier la convention cadre pour la protection des minorités nationales sur avis du Conseil d’État en 1995, ainsi que la charte européenne des langues régionales et minoritaires conformément à une décision du Conseil constitutionnel en 1999. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a néanmoins retenu la disposition reconnaissant que « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Cicéron affirmait déjà que le citoyen romain avait deux patries : sa « patrie de nature » et sa « patrie de droit », qu’il était normal qu’il soit attaché par ses racines à la première, mais que seule sa patrie de droit lui conférait la qualité de citoyen et qu’elle lui était donc supérieure dans l’organisation sociale. On n’a guère mieux dit les choses depuis.

ne éthique de la responsabilité

La dimension juridique de la responsabilité s’exprime en différentes catégories. La responsabilité pénale est fondée sur l’article 121-1 du code pénal « nul n’est responsable pénalement que de son propre fait », écartant ainsi toute idée de vengeance personnelle ou clanique encore largement répandue dans le monde. Pour autant des problèmes d’imputation demeurent : on assiste dans nos sociétés complexes à une globalisation des risques qui a eu pour effet de développer des systèmes d’assurances diluant les responsabilités individuelles. À l’inverse, la mise en cause d’élus ou de fonctionnaires pour n’avoir pas fait les diligences nécessaires en situation de risque est apparue particulièrement délicate à opérer. La responsabilité civile entraîne l’obligation de réparation d’un dommage causé de son fait (art. 1382 du code civil), ou du fait d’une personne ou chose que l’on a sous sa garde (art. 1384), ou en raison de l’inexécution d’un contrat (art. 1134 ). La réparation consiste en l’exécution du contrat ou en paiement de dommages et intérêts et dépend des cas d’espèce selon qu’il s’agit d’une obligation de moyens ou de résultats. La responsabilité administrative partait de l’idée, sous la monarchie, que «  le roi ne peut mal faire ». L’arrêt Blanco du Conseil d’État en 1873 a posé le principe de la responsabilité administrative. Elle conduit à distinguer la faute de service de la faute du service et de la faute individuelle. La faute entraînant responsabilité administrative peut être simple dans la majorité des cas, mais il est exigé qu’elle soit lourde en raison de certaines prérogatives administratives dont le champ est cependant en réduction constante (police, impôts, contrôle administratif). À l’inverse, il peut y avoir responsabilité sans faute de l’État dans l’intérêt de victimes ou d’usagers.

Il y a aussi une dimension éthique de la responsabilité ; en premier lieu, la responsabilité politique. La plupart des réformes mises en œuvre pour la sanctionner sous l’Ancien Régime ont échoué. Un pas important a été réalisé en ce sens sous la Révolution française par l’institution de la séparation des pouvoirs ; mais depuis, seule une dizaine de ministres ont été inquiétés à ce titre. Aujourd’hui, la responsabilité du Président de la République ne pouvait être engagée que pour haute trahison jusqu’en 2007 ; depuis a été ouverte la possibilité d’une destitution par le Parlement pour « manquement à ses devoirs ». Le Gouvernement peut engager sa responsabilité sur la base de l’article 49-3 de la constitution ou en raison du dépôt d’une motion de censure de sa politique. Il reste que la principale sanction de la responsabilité des élus est électorale. La responsabilité des fonctionnaires est liée au principe hiérarchique (art. 28 du statut général des fonctionnaires).

La responsabilité est aussi morale. Mais qui fait les règles de la morale sociale ? En longue période a émergé l’idée que ce n’est ni une transcendance ni une fatalité, ni la nature qui détermine ces règles, mais que cela relève de la responsabilité de la communauté des citoyens et des citoyennes et que c’est le principe de laïcité qui le leur permet. La laïcité repose sur une forte dialectique. Le concept s’est formé sur la base des lois du 18 mars 1880 (collation des grades à l’État) et du 28 mars 1882 (gratuité et obligation de l’enseignement) qui ne mentionnaient pas la laïcité. « La cause de l’école laïque » est évoquée dans la lettre de Jules Ferry aux instituteurs du 27 novembre 1883. La loi du 9 décembre 1905 en a affirmé les fondements : liberté de conscience et neutralité de l’État. La laïcité figure expressément dans l’article1^er de la constitution de 1958. Ces principes ont été rappelés de façon constante par le Conseil d’État, notamment dans son avis du 1989 condamnant sur cette base les actions de prosélytisme et le port de signes ostentatoires. Pour autant, le principe de laïcité comporte de nombreuses exceptions : d’importants financements indirects publics d’activités cultuelles, le système concordataire d’Alsace-Moselle, le décret du 16 avril 2009 publiant l’accord entre la République française et le Saint siège sur la reconnaissance de certains grades et diplômes de l’enseignement supérieur nonobstant le monopole précédemment rappelé. Au-delà de ces réglementations, la laïcité est aussi le développement de la tolérance et de l’esprit critique.

La laïcité doit également préciser aujourd’hui ses modalités de mise en œuvre face à la pratique de l’Islam. À propos des affaires dites du « voile islamique » et du « voile intégral », le Conseil d’État a rappelé les principes précédemment évoqués de liberté de conscience et de neutralité de l’État en affirmant cet autre principe selon lequel ne saurait être édictée une interdiction de portée générale en matière de police administrative. Les difficultés d’application de ces règles ont conduit, d’une part à l’adoption en 2004 d’une loi interdisant le port de signes religieux à l’école, d’autre part en 2010 au vote d’une loi abolissant de fait le port du voile intégral. Dans le même temps sont retenues des solutions pacifiques concernant les carrés musulmans, les abattages rituels, les lieux de culte.

La laïcité peut-elle être élevée au rang de valeur universelle ? Peu de pays se réfèrent plus ou moins expressément au principe de la laïcité. Mais on peut néanmoins relever une convergence sur quelques dispositions générales : non-intervention de l’État, liberté religieuse, non-interférence juridique. En droit international, spécialement européen, l’accent est mis plus sur la liberté religieuse que sur la neutralité de l’État. La Cour européenne des droits de l’homme considère même que la liberté de religion est « aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les indifférents ». En même temps elle a entériné le rejet d’une requête défendant le voile sur photo d’identité à l’occasion de la délivrance d’un diplôme universitaire en Turquie.

 

L’EXERCICE DE LA CITOYENNETE

Il n’y a évidemment pas de citoyenneté sans exercice effectif de celle-ci disposant pour cela de moyens nécessaires. Ceux-ci peuvent être examinés à différents niveaux : les droits et devoirs du citoyen constitutifs de son statut individuel, ceux disponibles dans l’exercice de la démocratie locale, ceux enfin qui s’expriment dans le fonctionnement général des institutions.

Le statut du citoyen

Appréhendée par les droits et devoirs, la citoyenneté est un concept avant tout politique. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 mêle droits de l’homme et droits du citoyen ; le citoyen est peu présent dans la constitution de la V^e République (art. 1^er, 34, 75 et 88-3). On ne dispose pas d’une liste qui viserait à l’exposé exhaustif des droits et devoirs du citoyen ; paradoxalement, la principale énumération des droits figure dans le code pénal dans les dispositions relatives à … la privation des droits civiques (droit de vote, accès aux emplois publics, port de décorations, etc.). Les droits civiques résident en fait dans l’exercice de l’ensemble des libertés individuelles et publiques. Un défenseur des droits a été créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. La citoyenneté recouvre largement la nationalité. Si les étrangers peuvent être assez largement admis à l’exercice des droits des citoyens français, ce n’est pas le cas pour le droit de vote – à l’exception du droit accordé aux étrangers communautaires pour certaines élections et sous conditions. Au demeurant, tous les nationaux ne sont pas citoyens : les mineurs et les personnes privées de droits civiques exclues du droit de vote (art. L.6 du code électoral), par exemple.

Il existe cependant des dimensions économiques et sociales de la citoyenneté. Il est clair que le droit au travail, à la participation à la gestion des entreprises, à la formation professionnelle, mentionnés dans le préambule de la constitution de 1946 sont, pour le moins, des objectifs à valeur constitutionnelle qui participent de la citoyenneté. Tout ce qui touche à la cohésion sociale ne peut manquer d’affecter les droits réels de chacun des membres de la communauté des citoyens, tels que le montant des crédits alloués aux services publics (éducation, santé, protection sociale, etc.). Il en va de même pour toute décision de politique industrielle agissant sur la substitution capital-travail, par exemple. Les droits des travailleurs dans l’entreprise constituent ainsi une dimension majeure de la citoyenneté, comme plus généralement l’ensemble du droit du travail dont on peut imaginer qu’il devrait déboucher sur la constitution d’un statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé, à côté des statuts des travailleurs du secteur public.

La dimension sociale de la citoyenneté n’est pas moins importante. Mise en avant par la Ligue des droits de l’homme, elle conduit à considérer que la personne privée de ces droits sociaux (logement, santé, éducation, protection sociale, culture, etc.) ne peut exercer une pleine citoyenneté. D’autant plus que ces privations sont souvent cumulatives et conduisent à entretenir des situations profondément inégales dans la communauté des citoyens. Doit-on pour autant, comme cela est quelquefois proposé, envisager la création d’un « revenu de citoyenneté » dont pourrait bénéficier tout être humain ? Il y aurait là le risque de dispenser l’État de son devoir de pourvoir effectivement au droit au travail pour tous et d’instaurer durablement une société dans laquelle une partie des citoyens pourrait demeurer durablement en position d’assistés, portant atteinte ainsi à leur dignité.

 

Le citoyen dans la cité

Le principe directeur est celui de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution et qui a été mis en œuvre, au cours des trente dernières années, dans le cadre de grandes lois dites de décentralisation. La loi du 2 mars 1982 a principalement transféré les exécutifs locaux aux principaux responsables des assemblées délibérantes, le représentant de l’État n’exerçant plus d’un contrôle de légalité a posteriori ; de nombreuses garanties ont été prévues en faveur des élus, des agents publics territoriaux et des citoyens en vue de favoriser leur intervention. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a : affirmé l’organisation décentralisée de la République, rendu l’expérimentation territoriale possible sous conditions, créé un droit de pétition pour l’inscription de questions à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante et le recours à un référendum, y compris décisionnel, dans certains cas, posé le principe de l’autonomie financière et de compensations financières sen cas de transfert de compétences. La réforme des collectivités territoriales réalisée en 2010 est ainsi présentée comme l’acte III de la décentralisation ; elle bouleverse profondément les structures territoriales existantes avec de multiples possibilités de regroupement de collectivités, le remplacement des conseillers généraux par des conseillers départementaux en nombre réduit, la création de métropoles et de pôles métropolitains, la suppression de la taxe professionnelle. Le principe de libre administration apparaît ainsi de portée limitée, parce qu’il rencontre d’autres principes avec lesquels il doit composer, celui d’unité de la République notamment, du fait de l’absence de domaine législatif propre et en raison d’un contrôle de légalité et d’un contrôle budgétaire qui demeurent contraignants.

La démocratie représentative locale traduit aujourd’hui un équilibre des pouvoirs très favorable aux exécutifs. Alors que l’on pourrait s’attendre de la part des électeurs à un attachement particulier pour les élections locales, celles-ci sont caractérisées par des taux d’abstentions élevés et croissants. On peut penser que le caractère présidentiel des institutions nationales n’a pas été sans effet sur le comportement des exécutifs locaux : les chefs des exécutifs sont pratiquement irresponsables devant le corps électoral une fois leur élection acquise. En outre, les élus sont de plus influencés par l’idéologie managériale qui les invite à calquer leurs comportements sur les chefs d’entreprises. En dépit d’une extension des droits des élus, le statut que la loi de 1982 annonçait n’a pas vu le jour et le cumul des mandats reste important, à la fois pour des raisons de sécurité et pour l’occupation de positions de pouvoir. Les réformes structurelles les plus récentes tendent à développer l’influence des experts au détriment des représentants élus. La situation statutaire des fonctionnaires territoriaux qui avait été alignée sur celle des fonctionnaires de l’État en 1983-1984, s’est dégradée, notamment par le retour au système dit des « reçus-collés » de la loi Galland du 13 juillet 1987[6].

L’intervention des citoyens dans la démocratie locale demeure limitée. Si leur consultation est obligatoire dans certaines circonstances (exemple de l’article L300-2 du code de l’urbanisme), elle demeure, dans l’ensemble, très formelle. Le référendum consultatif, très encadré, n’a eu que peu d’influence et celui à caractère décisionnel n’a pas encore fait ses preuves. On soulignera néanmoins le rôle constructif de certaines commissions extra-municipales et du mouvement associatif.

 

 Le citoyen et les institutions

La France est un véritable laboratoire institutionnel (15 constitutions en deux siècles). L’histoire institutionnelle de la France est caractérisée par deux lignes de forces : l’une, césarienne, illustrée par la constitution de Louis-Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852, l’autre démocratique : la constitution du 24 juin 1793. La constitution de la V^e   République est un hybride de ces deux tendances, elle a connu 24 modifications dont 19 depuis 1992, la plus importante par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008[7].

S’il n’est pas contesté que la souveraineté appartient au peuple en corps constitué, le problème est celui de l’articulation entre souveraineté populaire et citoyenneté nationale que la constitution de la V^e République a réglé par la formule : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ». La citoyenneté apparaît alors comme une création continue, co-souveraineté régie par le contrat social. Elle s’exerce d’abord part la démocratie directe qui n’est autre que le plein exercice des droits et des libertés dans le cadre d’une démocratie représentative et participative. Elle peut aussi s’exprimer spécifiquement par le droit de pétition et l’initiative populaire des lois. La révision constitutionnelle de 2003 a prévu la possibilité de référendum et de pétition au niveau territorial ; celle de 2008 de référendum sur une proposition de loi soutenue par un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs sur un sujet prévu par l’article 11 de la constitution. Dans ce domaine, la question la plus délicate est celle du référendum dont la signification est fréquemment détournée dans la pratique dans un sens plébiscitaire : seulement 3 référendums sur 27 ont été perdus par ceux qui les ont organisés depuis 1793 (2 sur 10 depuis 1958).

À la base de la démocratie représentative, « la loi est l’expression de la volonté générale ». Le principe est posé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et la constitution précise que la loi est votée par le Parlement. Toutefois, dans les conditions institutionnelles actuelles, l’élaboration de la loi est largement entre les mains du Gouvernement qui, malgré plusieurs modifications constitutionnelles, reste largement maître de l’ordre du jour parlementaire, de la procédure, des possibilités d’amendement, etc. Par ailleurs d’importants transferts de compétences législatives ont été consentis en faveur de l’Union européenne dont un nombre croissant de règles juridiques sont traduites en droit interne. La médiation de certaines activités parlementaires concourt également au discrédit de la démocratie représentative. Tout cela contribue sans doute à la désaffection croissante du citoyen vis-à-vis des élections (à l’exception de l’élection présidentielle). Si l’article 20 de la constitution dispose que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation », c’est en réalité le Président de la République qui joue un rôle déterminant dans le fonctionnement des institutions de la V^e République en raison de la légitimité supérieure qu’il tire de son élection au suffrage universel. La symbolique de cette suprématie a encore été soulignée par la possibilité qui lui a été offerte par la révision constitutionnelle de 2008 de pouvoir s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès. Présenté à l’origine comme un « parlementarisme rationalisé » par ses fondateurs, le régime a évolué en « monarchie aléatoire » à la faveur des cohabitations successives , pour prendre aujourd’hui le caractère d’une « monocratie », selon la formule de Robert Badinter, ou d’une « dérive bonapartiste » sous Nicolas Sarkozy et d’un « pragmatisme confus » sous François Hollande[8].

Il n’y a pas d’État de droit sans que soit affirmée sa cohérence d’ensemble. Les facteurs externes de cohérence sont régis par l’article 55 de la constitution qui pose le principe selon lequel « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ». Comme cela a été souligné, il en a été fait une large application en ce qui concerne le droit européen, notamment depuis l’arrêt Nicolo du Conseil d’État du 20 octobre 1989 écartant l’application d’une loi incompatible avec un traité, quand bien même cette loi serait postérieure au traité. Par voie de conséquence, l’article 88-4 de la constitution a prévu la transmission aux assemblées parlementaires des propositions communautaires de valeur législative. Les facteurs internes de cohérence résident essentiellement dans la séparation des pouvoirs, la dualité des juridictions judiciaire et administrative. On doit souligner aussi la montée régulière en puissance du Conseil constitutionnel, organisme en réalité politique dans une forme juridictionnelle. Depuis la dernière révision constitutionnelle de 2008 les citoyens ont la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel sur l’inconstitutionnalité d’une loi à travers les filtrages de la Cour de cassation et du Conseil d’État conduisant à la formulation d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

La fréquence des modifications constitutionnelles depuis une vingtaine d’années souligne une inadéquation croissante des institutions de la V^e République qui appelle des propositions de réformes profondes. Celles-ci ont pu déboucher sur l’idée d’une VI^e   République, au stade actuel largement indéterminée, les conditions de sa mise en œuvre ne semblant pas non plus réunies[9].

 

LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE

La citoyenneté existe nécessairement dans des espaces et des situations historiques concrètes. La citoyenneté d’Athènes n’était pas celle de Sparte, la citoyenneté française est différente de la citoyenneté britannique, celle du XXI^e siècle ne ressemblera pas à celle du XX^e siècle, siècle dominé par l’épopée communiste qui a échoué. La phase dans laquelle nous devons concevoir la citoyenneté de notre temps est donc celle d’une crise caractérisée par une décomposition sociale profonde[10].

 

La crise de la citoyenneté

C’est d’abord une crise de l’individualité qui invite à distinguer, dans l’analyse, la citoyenneté du civisme et de la civilité. Les incivilités sont les marques les plus simples des manquements à l’ordre social. Sébastien Roché en propose pour causes : la tolérance aux petits délits, le départ de la gauche des quartiers pauvres, une volonté de réassurance des auteurs, le déclin du courage d’aide à l’ordre public[11]. La croissance des taux d’abstention à la plupart des élections constitue l’indicateur le plus évident du recul du civisme. Quant aux symptômes de crise de la citoyenneté, ils s’observent sur les trois termes de la problématique retenue : les valeurs, l’exercice et la dynamique de la citoyenneté dont rend compte l’ensemble des développements du présent texte.

La crise des représentations concerne d’abord la représentation politique qui avait conduit, au cours du siècle précédent, à la constitution de partis fortement structurés autour d’idéologies identifiantes. Ces conditions sont aujourd’hui fortement remises en cause : la sociologie des classes antagoniques s’est complexifiée et les classes moyennes sont devenues plus importantes ; l’économie s’est mondialisée et d’autres contradictions se sont ajoutées à la contradiction capital-travail ; la bipolarisation droite-gauche qui était sous-tendue idéologiquement en France par l’opposition catholicisme-marxisme est devenue moins claire en raison de l’affaiblissement des deux pôles et partant moins féconde. Pour autant les partis demeurent, en l’attente d’autres formes de représentation plus pertinentes, des garants de la démocratie représentative. La crise atteint également les autres formes de médiation : les associations, souvent marquées d’ambivalence, gagnées par le lobbying et que n’épargnent pas parfois les scandales, de même que les médias soumis à la course à l’audience et utilisés comme instruments de manipulation de l’opinion. Comme l’a montré Pierre Bourdieu, le marché domine le champ journalistique qui domine le champ culturel[12].

Il s’agit finalement d’une crise de système provoquant une perte des repères de la communauté des citoyens. Les symptômes en sont multiples, mais les causes plus difficiles à identifier : relativisation de l’État-nation, dénaturation de la notion de classe, bouleversement des cadres géographiques et spatiaux, changement accéléré des mœurs, notamment dans la famille et le couple, et surtout affaissement des idéologies messianiques (théorie néoclassique pour les libéraux, État-providence des socio-démocrates, marxisme pour le mouvement communiste).

Dès lors, dans l’espace laissé libre d’une citoyenneté en crise, la question se pose de savoir si l’idéologie des droits de l’homme ne pourrait s’y substituer où si une citoyenneté à base nationale ne pourrait pas laisser place à une citoyenneté supranationale.

 

Les droits du citoyen et les droits de l’homme

Le professeur Jean Rivero a écrit : « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs »[13]. Les droits du citoyen se situent en effet sur le terrain politique de l’organisation des pouvoirs dans la cité et se rattachent donc naturellement au contexte dont nous considérons qu’il correspond aujourd’hui à une situation de décomposition sociale qui met en cause l’identité nationale et, partant, le modèle de citoyenneté. Il s’agit d’une véritable mutation de civilisation[14], voire d’une « métamorphose » selon l’expression d’Edgar Morin[15]. La politologue Sophie Duchesne a caractérisé la « citoyenneté à la française » comme la combinaison de deux modèles : la citoyenneté « par héritage » qui correspond à la conception classique d’une citoyenneté forgée par la succession des générations, et la citoyenneté « par scrupules » qui se réduit à l’équilibre entre droits et devoirs dans un espace sans frontières et qui se suffit du respect des droits de l’homme[16]. Dans le même esprit, on, a tenté de définir une « nouvelle citoyenneté » sur la base du discrédit du politique à partir d’un spontanéisme associatif des quartiers. Ces différentes conceptions ne font en réalité que traduire le désarroi présent des citoyens, les tendances au repli sur des identités de substitution qui conduisent Pierre Nora à annoncer le « régime des identités » qui pourrait en outre se prévaloir d’une légitimation supranationale[17].

Dans ces conditions, les droits de l’homme peuvent-ils constituer un substitut des droits du citoyen ? La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, aussi importante qu’elle soit, est d’une extrême généralité. Il existe au surplus un grand nombre de déclarations des droits qui constituent un ensemble incertain, se prêtent mal à l’édiction de normes juridiques communes et révèlent, comme l’analyse Mireille Delmas-Marty, la difficulté à « penser le multiple »[18]. Elles comportent de nombreuses réserves et dérogations qui renvoient le plus souvent aux États le soin de leur application effective. Peu de droits correspondent à une protection absolue (torture, esclavage, non rétroactivité des lois). Marcel Gauchet soutient que les droits de l’homme, a-historiques, fonctionnant sur la base de la révolte spontanée et s’exprimant dans l’immédiateté par le recours au pouvoir médiatique, s’inscrivent finalement dans une autorégulation des rapports sociaux qui n’est pas sans rapport avec celle du marché dans la sphère économique[19].

Ainsi, parce qu’ils se situent sur le terrain de l’exercice du pouvoir politique, seuls les droits du citoyen sont en mesure de contenir la raison d’État illégitime.

 

La citoyenneté dans la mondialisation

La nation, forme historique transitoire, trouve sa légitimité dans la production d’universalité à travers un processus dans lequel se forgent des valeurs à la fois contingentes et à vocation générale. La relation entre nationalité et universalité a trouvé dans l’histoire des solutions et des représentations très diverses. En France, sous la Révolution, l’Américain Thomas Paine et le Prussien Anacharsis Cloots (qui se disait déjà citoyen de l’humanité et fut guillotiné) furent députés à la convention ; l’Italien Garibaldi fut élu député dans quatre départements français. La distinction entre nationalité et citoyenneté a connu plusieurs traductions : ainsi les ressortissants des différentes nationalités de l’URSS étaient citoyens soviétiques. Cette divergence a été officiellement réglementée en ce qui concerne la Nouvelle Calédonie et la Polynésie. L’affirmation des identités nationales par la revendication d’indépendance, à l’occasion de la décolonisation et de l’effondrement du bloc soviétique, a fortement augmenté le nombre de nations ; le phénomène a généralement été considéré comme progressiste, jusqu’au moment où se sont développées des tendances nationalistes et des préférences communautaristes. Il reste que la nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. Dans ce cadre et le contexte de décomposition sociale, l’effet de la crise est de renvoyer vers le citoyen la responsabilité de la recomposition et de l’inviter à définir sa citoyenneté à partir de ses engagements librement choisis, de se constituer ce que l’on pourrait considérer son « profil » ou son « génome » de citoyenneté. Si cette démarche prenait le caractère d’un mouvement d’ensemble, la principale question qui se poserait alors serait de reconstruire, à partir de ou à la place des partis, des centralités démocratiques et efficaces dans une communauté des citoyens riche de sa diversité mais atomisée.

Les traités de Maastricht et d’Amsterdam ont décrété : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Il s’agit d’une citoyenneté de faible densité puisque sont seulement énumérés les droits de circulation, de séjour, de vote (sous conditions), la protection diplomatique, le recours à un médiateur. À quoi on peut ajouter certains attributs : l’hymne, le drapeau, le passeport, la carte verte, etc. C’est aussi une citoyenneté de superposition sans véritable autonomie, assortie de multiples réserves. Mais plus fondamentalement, la citoyenneté européenne, telle qu’elle est prévue par les traités, souffre des orientations fondamentalement économiques et financières de la construction européenne, avec pour faire simple : trop de droit et d’économie, pas assez de politique et de social. Au-delà du droit positif européen, si l’on reprend la problématique de la citoyenneté retenue précédemment, il apparaît difficile de caractériser de manière spécifique – c’est-à-dire distinctes des caractères identifiés au niveau national et, on le verra ci-dessous, mondial – les valeurs, les moyens et la dynamique propres de l’Union européenne. Ces considérations ont sans doute fortement influencé le résultat négatif du référendum sur le traité constitutionnel de l’Union le 29 mai 2005 en France et, au-delà, la désaffection de la plupart des peuples des États membres vis-à-vis de la construction européenne.

Dans ces conditions, la perspective d’une citoyenneté mondiale peut-elle être raisonnablement ouverte ? Si la nation n’est légitime que par sou ouverture sur l’universel, n’est-il pas rationnel dans ces conditions de s’interroger sur les finalités majeures qui peuvent être forgées à ce niveau dans un mouvement de convergence-différenciation des peuples organisés au sein des États-nations ? Une condition favorable à cette démarche est que le monde constitue un espace géographique et anthropologique fini, alors que les délimitations des États-nations et des unions continentales sont toujours discutables et changeantes. C’est le niveau indiscutable de la définition de valeurs universelles (paix, sécurité, développement, protection de l’écosystème, droits de l’homme, etc.) ; d’autres pouvant être, à ce stade, plus difficilement admises (intérêt général, service public, droit du sol, laïcité, etc.) tout en pouvant être considérées en gestation. La mondialisation elle-même peut être regardée comme le processus d’accomplissement de la communauté de destin du genre humain, car elle ne se limite pas à celle du capital mais affecte les principaux aspects de la vie en société : la consommation, la communication, la culture, etc. et dispose de moyens d’exercice de plus en plus performants (Internet, ONG, etc.) et d’une base juridique déjà très développée (Charte des Nations Unies, conventions internationales, etc).

Ainsi notre époque apparaît historiquement comme celle d’une bipolarité individuation-mondialisation caractérisant les deux sujets de droit décisifs : l’individu et le genre humain. Une époque marquée par la prise de conscience de la montée de l’ « en-commun » et de la nécessité d’une responsabilité du « Tout-Monde » pour reprendre l’expression des poètes Edouard Glissant et Patrick Chamoiseau. Toute réflexion sur la citoyenneté, qui demeure essentiellement forgée dans le cadre national, doit donc se développer également à ce niveau.

 

Résumé

Le retour du principe de citoyenneté dans le débat politique s’explique principalement par une situation de crise marquée par une perte des repères. Le concept apparaît aujourd’hui particulièrement fédérateur des questions idéologiques et politiques qui marquent notre époque. Il invite à l’approfondissement des valeurs sur la base desquelles se fonde la communauté des citoyens, à la définition des moyens juridiques et institutionnels requis pour un exercice effectif, à son inscription dans la dynamique des sociétés tant au niveau national que mondial.

Summary

The coming back of the citizenship principle into the political debate is mainly the result of a crisis situation that is caracterized by the loss of benchmarks. The concept of citizenship is highlighted today as being particularly relevant to federate ideological and political issues that mark the last decades. Citizenship should encourage us to initiate a more indepth reflection on the basic values that holds the community of citizens together, on the legal and institutionnal tools that are requested to carry out this exercice effectively and on how to take this concept into consideration in the dynamic of the societies both at the national and international level.

 

[1] Le présent texte s’appuie principalement sur l’ouvrage suivant : A. Le Pors, La citoyenneté, Presses universitaires de France, coll. Que sais-je ?, 4^e éd. 2010

[2] C’est pourquoi « citoyen » et « citoyenne » seront toujours utilisés comme substantifs dans l’ensemble de ce texte.

[3] On notera que le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne fait pas obstacle à cette appropriation sociale puisque son article 345 dispose que : « Le présent traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres ».

[4] Et frappe par là même d’inconstitutionnalité le projet de Nicolas Sarkozy de déchoir de la nationalité française certains citoyens français en raison de leur origine étrangère.

[5] Amartya-Sen, Identité et violence, Odile Jacob, 2007, ainsi que L’idée de justice, Flammarion, 2009.

[6] Recrutement sur liste d’aptitude établie par ordre alphabétique et non par ordre de mérite à l’issue d’un concours, remplacement des corps par des cadres, développement du recrutement de contractuels, etc.

[7] Voir sur les questions institutionnelles : A. Le Pors, « Faut-il changer de constitution », La Pensée, n°323, juillet-septembre 2000.

[8] A. Le Pors, Dérive bonapartiste, l’Humanité, xx août 2007.

[9] Ouvrage collectif, Quelle VI° République ?, Le Temps des cerises éditeur, 2007.

[10] A. Le Pors, Les racines et les rêves, Les éditions du Télégramme, 2010.

[11] S. Roché, La société incivile, Le Seuil, 1996.

[12] P. Bourdieu, Sur la télévision, Liber Édition, 1996.

[13] J. Rivero, Les libertés publiques, PUF « Thémis », 1996.

[14] A. Le Pors, Pendant la mue le serpent est aveugle, Éditions Albin Michel, 1993, et Éloge de l’échec, Éditions Le Temps des cerises, 2001.

[15] E. Morin, « Métamorphose », Le Monde, xx mai 2010.

[16] S. Duchesne, Citoyenneté à la française, Presses de Sciences Po., 1997.

[17] P. Nora, « Les avatars de l’identité française », Le Débat, mars-avril 2010.

[18] M. Delmas-Marty, Raisonner la raison d’État, PUF, 1989

[19] M. Gauchet, La démocratie contre elle-même, Gallimard, « Tel », 2002.