Regards sur l’histoire de la Fonction publique (5/10)

 

La fonction publique du XXIe siecle_HDL’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

 Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

 

5. 1983 : moment fédérateur

L’élection de François Mitterrand en 1981 fut considérée comme une véritable alternance à la fois sur le plan national et international. C’était l’avènement d’une majorité de gauche inscrivant son action dans le cadre d’un Programme commun au parti socialiste, au parti communiste et aux radicaux de gauche qui, en dépit de désaccords assumés, les réunissait sur un grand nombre de transformations sinon radicales du moins très novatrices. Il s’agissait de mettre en œuvre des réformes sociales et sociétales, mais aussi de réaliser un « seuil minimum de nationalisations » regardé comme le moyen décisif pour « changer de cap » sinon pour « changer la vie ».

Cet acte politique du peuple français s’inscrivait également à contrecourant de la tendance générale observée dans les pays capitalistes développés où les politiques d’économie administrée, d’inspiration keynésienne, et conduites par l’idéologie de l’État-providence avaient épuisé sa force propulsive au profit d’une économie de marché généralisée d’inspiration néo-classique. Les conséquences politiques furent notamment les élections de Margaret Thatcher au Royaume Uni en 1979, de Ronald Reagan aux États Unis en 1980 et Helmut Kohl en Allemagne en 1982. C’est dire que l’élection d’un président de gauche en France en 1981 s’inscrivait à l’inverse de la tendance générale.

On conçoit bien rétrospectivement que cette situation avait un caractère exceptionnel dans une mondialisation de plus en plus libérale. La conséquence a été que l’ « état de grâce » du nouveau pouvoir n’a duré qu’un an et qu’un « tournant libéral » au printemps 1983 a accompli la normalisation de la politique française. Dans de telles conditions il était de la plus grande importance d’engager les réformes le plus rapidement possible faute de ne pouvoir les conduire à leur terme. Pour la fonction publique en particulier, il fallait annoncer très vite les chantiers à ouvrir, prévoir un temps suffisant pour la concertation avec les syndicats, élaborer des textes législatifs et réglementaires lourds et s’inscrire dans un parcours parlementaire long et plein d’embûches. C’est ainsi que les principaux textes conçus en 1981-1982 n’ont abouti que durant la période 1983-1984. Et cela tout en prenant des mesures immédiates significatives du changement. Mais c’est l’élaboration d’un nouveau statut général des fonctionnaires qui tint la plus grande place

Le processus statutaire

a nécessité de revoir la situation statutaire des agents publics de l’État, des collectivités territoriales et de certains établissements publics, notamment hospitaliers et de recherche, était normalement envisagée mais avec des degrés d’urgence et de difficulté différents. Le nouveau statut général des fonctionnaires, toujours en vigueur, a été le résultat de quatre choix fondamentaux.

Les conditions du premier choix étaient réunies en 1981. Elles étaient l’aboutissement de la longue histoire que nous avons décrite et de la confrontation des deux lignes de force dégagées : fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen. Faire le choix de fonder le service de l’usager sur la responsabilité propre du fonctionnaire, c’était permettre à ce dernier de se libérer de l’emprise d’un pouvoir hiérarchique le privant de toute initiative au nom de l’obéissance et de la soumission aux ordres venus d’en haut. C’était, par là, récuser la représentation courtelinesque du fonctionnaire pour en faire un agent public plus proche des usagers et capable de mieux comprendre leurs besoins pour les satisfaire plus efficacement. Le ministère de la Fonction publique s’est naturellement engagé sur cette option. Il y était conduit par un large consensus des organisations syndicales et d’une bonne partie de l’administration, même si de nombreux membres de la hiérarchie restaient culturellement attachés au primat de l’autorité. Il se trouve aussi que le directeur du cabinet du ministre, René Bidouze, fonctionnaire des finances et ancien secrétaire général de l’UGFF-CGT, venait de publier un livre précisément intitulé Les fonctionnaires sujets ou citoyens ?

Le deuxième choix fut la conséquence de la priorité donnée par le Président de la République au projet de loi de décentralisation (qui deviendra la loi du 2 mars 1982) porté par le ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. En ce qui concerne la réforme du statut général des fonctionnaires de l’État le problème était simple. Il convenait de réintroduire dans le texte l’essentiel de ce qui en avait été déclassé en décret par l’ordonnance du 4 février 1959, d’introduire de nombreux éléments jurisprudentiels qui n’y figuraient pas expressément (droit de grève, liberté d’opinion, compétence de négociation reconnue aux organisations syndicales, etc.) et de moderniser l’ensemble. Le projet de loi de décentralisation prévoyait de nouvelles garanties statutaires pour les agents publics territoriaux sans en en préciser le contenu ni les modalités. Or, les agents territoriaux relevaient d’une conception de fonction publique centrée sur la notion intrinsèque de métier ou d’emploi, comportant moins de garanties que dans la fonction publique de l’État considérant, elle, l’ensemble de la carrière du fonctionnaire. Un fonctionnaire garanti sur l’ensemble de sa vie professionnelle apparaissant plus apte à développer le sens du service public qu’un agent public dont le sort était trop étroitement lié à un emploi d’avenir incertain. Il apparut rapidement que le ministre de l’intérieur n’envisageait qu’une amélioration de l’existant, c’est-à-dire du livre IV du code des communes. C’était une amélioration de portée limitée et qui conduisait à l’existence de deux modèles de fonction publique en France avec le risque, à terme, de voir la fonction publique territoriale servir de référence et donc d’affaiblir les garanties de la fonction publique de l’État. Au début de la discussion à l’Assemblée nationale du projet de loi de décentralisation le ministre de la Fonction publique plaida la solution d’une fonction publique « de carrière » pour tous. Le ministre de l’Intérieur défendit pendant plusieurs semaines la solution inverse. Finalement le Premier ministre, Pierre Mauroy, se prononça pour la première option. Quelques mois plus tard, il fut décidé que les agents des établissements publics de recherche pour lesquels était envisagé un statut autonome seraient intégrés à la fonction publique de l’État en situation fortement dérogatoire eu égard à leurs spécificités.

Une fonction publique de carrière pour tous fut donc le deuxième choix.

Le troisième choix consista à lever la contradiction possible entre deux principes, d’une part celui de l’unité et de l’indivisibilité de la République, article premier de la constitution et, d’autre part, le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par son article 72. Une loi unique n’apparaissait pas souhaitable car les mêmes dispositions qui relevaient constitutionnellement du décret pour la fonction publique de l’État devaient faire l’objet de dispositions législatives pour les autres fonctions publiques. D’où la solution d’une architecture législative unique mais « à trois versants », correspondant aux trois fonctions publiques : de l’État, territoriale, hospitalière. Les organisations syndicales ne marchaient pas toutes du même pas ce qui explique en partie l’échelonnement dans le temps des lois précitées, mais elles soutinrent le projet après une concertation sans précédent. Les associations d’élus étaient réservées, voire hostiles pour certaines d’entre elles, car elles craignaient un encadrement excessif des prérogatives des élus dans la gestion des personnels. L’opposition politique, agressive dans les premiers temps au nom de la défense du service public, renonça finalement faute d’arguments mais sans aller jusqu’à un soutien du projet. Le Premier ministre, Pierre Mauroy, ancien fonctionnaire et militant syndical apporta un soutien constant à la réforme. Quant au Président de la République, François Mitterrand, qui ne s’intéressait guère à la fonction publique, il finit par livrer sa position en 1985 dans un discours rapporté par Jacques Fournier, alors secrétaire général du gouvernement : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours. Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie.  » ».

Quant au quatrième choix, il releva davantage de l’idéologie. Le formalisme du droit positif ne suffit pas pour inscrire dans la durée une conception qui s’affirme comme l’aboutissement d’une histoire. Il apparut nécessaire de fonder l’architecture statutaire ainsi réalisée sur un certain nombre de principes inscrits dans l’histoire et légitimant, par là, le caractère historique de la réforme.

Les principes

Il convient préalablement de souligner le caractère statutaire du fonctionnaire vis-à-vis de l’administration. Ce qui veut simplement dire que cette relation n’est pas contractuelle mais fixée par la loi. Le statut n’est pas davantage une convention collective. Les principes ne sont pas des valeurs. Les principes ont vocation à se traduire en normes juridiques, les valeurs ont un caractère plus évanescent et ne devraient pas être énoncées en droit positif. Trois principes enracinés dans notre histoire ont servi de fondement au statut de 1983-1984-1986.

Le principe d’égalité. Il a sa source dans l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789 aux termes duquel : « … Tous les citoyens étant égaux (aux yeux de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » Nous dirions aujourd’hui de leur mérite. Nous en avons déduit que c’est par la voie du concours que l’on accède aux emplois publics et, le cas échéant, que l’on progresse dans la hiérarchie pour les promotions les plus importantes. Le concours, bien entendu, doit être approprié aux fonctions exercées et peut recourir à des modalités très diverses. Il doit aussi tenir compte des différences de situations de départ : personnes handicapées, jeunes de milieux défavorisés, salariés âgés, etc. Le principe d’égalité concerne aussi l’égalité de traitement des fonctionnaires, ce qui pose la question délicate de l’appréciation de leur manière de servir. Le critère de la notation, même assortie d’un commentaire apparaît insuffisant et imparfait. Le fonctionnaire, en effet, appartient à un travailleur collectif dont le mérite est mesuré par l’efficacité sociale de ce collectif. Cela ne fait pas obstacle à l’appréciation individuelle, mais la rend plus difficile et moins significative. Elle suppose un contexte démocratique et des critères dont la validité reste relative. Elle doit aussi se dégager du couple autoritarisme-conformisme qui marque souvent les relations administratives. L’égalité des sexes est un autre volet de l’application du principe. Son respect a conduit à multiplier des concours séparés entre hommes et femmes en raison de la « nature » des fonctions exercées. L’une des premières mesures statutaires a conduit à remplacer cette notion par celle de « condition déterminante de l’exercice des fonctions » ; du coup les concours séparés ont aujourd’hui pratiquement disparu. Pour autant, si l’égalité des femmes et des hommes est clairement posée par le statut, l’égalité réelle est loin d’être établie : les femmes exercent leurs fonctions dans des conditions plus instables que celles des hommes (sujétions familiales recours au temps partiel, maternités, misogynie) et leur accès aux emplois supérieurs des fonctions publiques est bien moindre.

Le principe d’indépendance. Il se réfère à la loi du 19 mai 1834 dite loi Gouvion-Saint-Cyr sur l’état des officiers dont l’exposé des motifs énonce que « Si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ». C’est ce principe de séparation du grade et de l’emploi qui caractérise principalement la fonction publique de carrière et fonde l’indépendance du fonctionnaire, le protégeant, par là, en tant que serviteur de l’intérêt général, de l’arbitraire administratif et des pressions économiques et politiques de toute nature. Cette protection implique des garanties et notamment la garantie de l’emploi sur l’ensemble d’une vie professionnelle. Elle doit concerner tous les agents des collectifs de travail quel que soit leur niveau hiérarchique ; les garanties de l’indépendance de l’ambassadeur valent tout autant pour sa secrétaire. Dès lors il n’y a pas lieu d’enjoindre au fonctionnaire d’avoir à respecter des valeurs déterminées, par exemple de neutralité ou d’impartialité, car elles sont consubstantielles à son état d’indépendance et de fonctionnaire-citoyen. Cette indépendance souligne aussi le caractère éminent de l’exercice d’une fonction publique. Michel Debré a parlé à ce sujet de vocation du fonctionnaire, d’autres de magistrature. C’est cette conception qui met à l’abri la fonction publique française, sauf rarissimes exceptions, du clientélisme et de la corruption. Sans doute objectera-t-on que cette conception de fonction publique de carrière, en raison du formalisme juridique qu’elle implique, serait plus rigide qu’une fonction publique d’emploi fondée sur la notion de métier qui présenterait l’avantage d’une plus grande souplesse. Outre le fait que l’histoire de la fonction publique territoriale n’a pas accrédité cette thèse, on ne voit pas en quoi de meilleures garanties seraient de nature à contrarier les initiatives tandis que la précarité les encouragerait. Le recours aux contractuels n’est pas non plus la solution. Notons qu’il est prévu dans certains cas par le statut lui-même : lorsqu’il n’existent pas dans l’administration les qualifications désirées, par exemple. Mais ces exceptions n’expliquent pas les quelque 20% de personnels non-titulaires présents aujourd’hui dans l’ensemble de la fonction publique. Ceux-ci résultent, pour leur plus grande partie, de l’imprévision de l’administration à former les fonctionnaires dont elle a besoin ; le recours aux contractuels étant alors une solution de facilité.

Le principe de responsabilité. Il se rattache à l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789 : « La société a droit de demander compte à tout agent public de son administration ». C’est le principe de base de la conception du fonctionnaire-citoyen qui suppose que pour exercer ses tâches il doit disposer de la plénitude des droits du citoyen et non être restreint dans sa liberté et ses initiatives par une réglementation tendant à l’assujettir à un encadrement autoritaire. C’est pour cette raison que ne figurent pas dans le statut général des fonctionnaires dans sa version actuelle des formules telles que « pouvoir hiérarchique », « obligation de réserve » ou « devoir d’obéissance »  bien qu’elles correspondent à une réalité sous contrôle administratif et juridique. La responsabilité du fonctionnaire peut être abordée sur le plan civil, pénal ou administratif et se décliner en responsabilité de ou du service, personnelle ou disciplinaire selon le degré d’implication du fonctionnaire dans la marche de l’administration. C’est donc essentiellement par son sens du service public et sa conscience professionnelle que s’apprécie la responsabilité personnelle du fonctionnaire, toute démarche de caractère égalitariste devant être proscrite dans l’appréciation des mérites respectifs des membres du travailleur collectif. Pour autant on ne saurait parler d’autogestion de la fonction publique quand bien même les comités techniques et d’autres organismes de concertations peuvent participer à l’élaboration des solutions. Comme le prévoit la constitution, c’est le gouvernement qui dispose de l’administration, mais comme le prévoit également la constitution les fonctionnaires sont légitimement intéressés à sa gestion et le statut le mentionne expressément. Le dialogue social doit permettre une prise de décision plus démocratique et plus efficace, mais la validation réglementaire et a fortiori législative de textes ayant fait l’objet d’un accord avec des organisations syndicales est un mélange des genres. Le statut reste un acte unilatéral.

Une avancée

e titre premier du statut général relatif aux droits et obligations des fonctionnaires, a bénéficié à l’ensemble des fonctionnaires de l’État, territoriaux et hospitaliers, les traitant pour la première fois à égalité. En s’en tenant à l’essentiel, on retiendra parmi les principales améliorations de leurs condition : la liberté d’opinion, le droit à la négociation reconnu aux organisations syndicales sur les rémunérations, les conditions et l’organisation du travail, le droit de grève, la mobilité à l’intérieur et entre administrations – considérée, non comme une obligation, mais comme une garantie fondamentale –, le droit à la formation permanente expressément inscrits dans la loi.

e Titre II du statut concerne la fonction publique de l’État. Il a intégré des dispositions qui avaient été renvoyées à des décrets en 1959 par application de la nouvelle constitution et pris en compte des éléments de jurisprudence intervenus depuis. D’autres lois adoptées en dehors du statut lui ont été intégrées ou associées. Il en est ainsi de la loi évoquée précédemment sur l’intégration à la fonction publique de l’État des personnels des établissements publics de recherche, d’une loi sur le droit de grève qui établissait une certaine proportionnalité entre la durée de l’arrêt de travail et le prélèvement sur salaire, de la loi sur la 3e voie d’accès à l’ENA dont il sera question au chapitre suivant, d’une loi de large titularisation des personnels contractuels, etc.

Le Titre III du statut relatif à la fonction publique territoriale a permis sa revalorisation et sa remise en ordre. Elle comptait alors environ 800 000 agents publics gérés dans un certain désordre et classés par référence à 130 statuts type et plusieurs centaines d’autres ; la réussite à un concours ne donnait lieu qu’à l’inscription sur une liste d’aptitude, sans garantie de nomination. Avec le nouveau statut, comme les agents publics hospitaliers, ces agents devinrent fonctionnaires à part entière, sur le modèle des fonctionnaires de l’État avec les mêmes garanties. Des dispositions spécifiques durent être prévues pour tenir compte du fait que, s’agissant des collectivités territoriales, elles avaient un caractère législatif alors que les mêmes dispositions pouvaient être prises par décrets dans la fonction publique de l’État.

Le Titre IV du statut relatif à la fonction publique hospitalière, reconnaît comme fonctionnaires les agents non médicaux des établissements publics hospitaliers. Ces agents étaient alors gérés dans une centaine de grades. L’application de la nouvelle loi constitue une nouveauté telle qu’elle explique sans doute les hésitations syndicales et l’entrée en vigueur tardive de la loi. Les personnels médicaux en sont exclus même s’ils bénéficient de certaines dispositions statutaires (enseignement, congés, positions). L’originalité de la fonction publique hospitalière tient à ce qu’elle suppose une relative autonomie de l’établissement hospitalier pour adapter au plus près des besoins les moyens technologiques et thérapeutiques. La spécificité des dispositions applicables porte, d’une part sur certains acquis antérieurs des personnels (gratuité des soins, suivi du dossier individuel en cas de changement d’établissement) et, d’autre part, la protection de l’indépendance des chefs d’établissement vis-à-vis des entreprises pharmaceutiques et de production d’appareils médicaux.
Il était dans la nature de cette réforme que le système évaluât à partir de la base ainsi établie, mais certaines novations furent très rapidement contestées pour des raisons plus idéologiques qu’administratives.

 

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015.

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