Regards sur l’histoire de la Fonction publique (7/10)

L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

 Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

7. L’enjeu fonction publique

La forte alternance politique intervenue en 1981 a été l’occasion de mettre en chantier de profondes transformations structurelles. Elles ont ainsi permis dans la fonction publique une refondation des textes statutaires et une extension considérable de leur champ d’application. On a souligné le paradoxe selon lequel des textes conçus en début de la période de changement que l’on appelle l’ « état de grâce » ne sont promulgués que plusieurs mois, sinon plusieurs années plus tard, alors que le contexte a changé. C’est le cas pour le statut général des fonctionnaires dont les quatre titres ne sont entrés en vigueur qu’après le « tournant libéral » du printemps 1983. On peut remarquer aussi que les mises à jour opérées par les réformes ne sont que partiellement remises en cause lorsqu’une nouvelle alternance intervient.

Le désenchantement qui suit l’état de grâce en 1982 se traduit par un ralentissement des initiatives comme des modalités d’application. À partir de 1984 c’est le cas dans la fonction publique. Ainsi, afin d’assurer une bonne comparabilité des situations entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale il avait été prévu d’établir un tableau de classement des corps, des grades et des emplois sur la base d’une grille commune de classification, ce qui devait permettre une égalité des rémunérations pour des fonctions équivalentes. Le rapport bisannuel devait faire le point sur cette égalité recherchée. La fonction publique territoriale était appelée à jouer un rôle de chef de file dans l’identification des corps dont le nombre n’aurait pas dépassé quelques dizaines alors qu’il atteignait 1750 dans la fonction publique de l’État, la plupart sans réelle justification. Une commission mixte devait coordonner l’ensemble de ces intentions d’harmonisation mais aussi le respect des différences. De nombreuses dérogations étaient retenues en faveur de la fonction publique territoriale pour pourvoir des emplois de cabinet, de direction ou fonctionnels.

En fait, peu de ces mesures ont été appliquées. Les délais de mise œuvre des textes d’application n’ont pas été respecté. La commission mixte de coordination n’a pas été créée. Les statuts particuliers des corps d’administrateurs et d’attachés ne sont intervenus que juste avant les élections législatives de 1986. On a pu constater également que la direction du Budget du ministère des Finances, assez discrète pendant la période d’élaboration statutaire, revenait au premier plan ensuite pour imposer une application a minima du statut et s’opposer aux éventuelles demandes reconventionnelles.

Les offensives

La première cohabitation de la V^e République (1986-1988) va être l’occasion d’une première tentative de retour vers une fonction publique d’emploi dans la fonction publique territoriale avec des conséquences sur l’ensemble du statut. C’est le fait d’une loi du 13 juillet 1987 dite « loi Galland » qui, symboliquement, change les corps en cadres et rétablit le système dit des « reçus-collés » dans les recrutements sur la base d’une liste de reçus au concours par ordre alphabétique et non par ordre de mérite. Puis, au cours des années suivantes, sont enregistrées d’autres mesures s’inscrivant dans la même orientation caractérisée à la fois par un retour vers un pouvoir hiérarchique plus autoritaire et l’influence du libéralisme économique : abrogation par un « amendement Lamassoure » de la loi du 19 octobre 1982 qui avait établi une certaine proportionnalité entre les prélèvements sur traitements et la durée des arrêts de travail pour fait de grève notamment, mise à l’écart de la fonction publique en 1990 de La Poste, de France Télécom et de bien d’autres entreprises et établissements publics, multiplication de privatisations et de dérégulations, suppression de la 3^e voie d’accès à l’ENA évoquée précédemment. D’autres lois interviennent ensuite mais sans néanmoins remettre en cause le système de la carrière dans la fonction publique territoriale qui a pu apparaître alors comme le « maillon faible » de l’architecture mise en place à partir de 1983, mais qui a finalement résisté quoique partiellement dénaturée.

De façon assez surprenante, la principale offensive suivante est venue du Conseil d’État par son rapport annuel de 2003, contenant une analyse connue sous le nom de « rapport Pochard » du nom de son rapporteur. Le signal en a été donné par le changement de majorité présidentielle de 2002. Ce rapport, comme nombre de réformes qui suivront, tend à remettre en cause ou à limiter le caractère statutaire et réglementaire de la situation du fonctionnaire et à faire progresser le champ du contrat dans la fonction publique. Il se livre à une sévère critique de l’état des lieux dont le statut est rendu responsable : attractivité insuffisante, avancement à l’ancienneté, système de notation absurde, mutations complaisantes, régime de primes égalitariste, domination du point de vue des autorités centrales sur celui des autorités locales, etc. Ceci pour introduire les notions de référentiel métier, de poste à profil, de processus professionnel qualifiant. Par ailleurs, le rapport affirme que le droit de la fonction publique tend à être submergé par d’autres droits (européen, de l’éducation, de la décentralisation, etc.) et doit donc s’adapter en conséquence. Selon le rapport, la particularité de la fonction publique ne peut justifier celle de son droit, dérogeant à celui du travail. Une normalisation doit donc intervenir. D’où l’idée centrale : faire du contrat une « source autonome du droit de la fonction publique ». La gestion des ressources humaines en vigueur dans le privé doit remplacer les politiques de gestion du personnel de l’administration. Les corps doivent être remplacés par des cadres d’emploi au sein de filières. Une organisation fédérative doit être mise en place. Il s’agit là d’une analyse approfondie, à fort contenu d’idéologie libérale, conduisant à une normalisation à l’anglo-saxonne de la fonction publique française.

Ces deux offensives auraient du conduire au succès de celle lancée par le nouveau Président de la République, Nicolas Sarkozy, le 19 septembre 2007 de l’Institut régional d’administration (IRA) de Nantes, quelques mois seulement après son élection. À cette occasion, il relativise la différence public-privé pour envisager qu’un fonctionnaire puisse passer dans le privé en lui offrant un pécule. Il rappelle sa décision de ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, et affirme qu’il faut plutôt gérer les hommes que les statuts. Pour lui, la gestion des corps de fonctionnaires doit devenir l’exception au profit de la notion de métier et il propose que l’on laisse le choix aux nouveaux entrants « entre le statut du fonctionnaire et un contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Et dans cette perspective il en appelle à une « révolution culturelle » dans la fonction publique. Il charge alors un conseiller d’État, Jean-Ludovic Silicani, de préparer le dispositif correspondant. Celui-ci lui remet un Livre blanc en avril 2008 dont la première moitié est consacrée à une typologie des valeurs (16 au total !) du fonctionnaire qui ne manque pas d’intérêt mais dont il n’est tiré aucune conséquence sur les propositions faites ensuite. Celles-ci s’ordonnent selon trois axes : le contrat doit progresser au détriment de la loi, la notion de métier doit prévaloir sur celle de fonction, la performance individuelle prime sur l’efficacité sociale des services. On ne détaillera pas les propositions correspondantes car ces propositions, pas plus que celles qui étaient avancées par le rapport du Conseil d’État de 2003, ne trouveront à s’appliquer car la crise financière survient à ce moment. Et dans cette crise de nombreuses voix s’élèvent pour se réjouir qu’existe en France un puissant service public, véritable « amortisseur social » dans ces circonstances. Amortisseur social concernant l’emploi en raison de la garantie dont bénéficient les fonctionnaires, du point de vue de la production par la masse salariale accumulée dans la fonction publique en dépit de la modestie des rémunérations, en ce qui concerne la protection sociale, et les retraites par les régimes spéciaux existants. Amortisseur social également d’un point de vue éthique, car la fonction publique française est intègre en raison des principes sur lesquels elle est fondée face à l’irresponsabilité des marchés financiers. L’heure n’est donc pas à la révolution culturelle, et comme l’a dit alors un haut fonctionnaire « Le grand soir statutaire n’aura pas lieu !».

C’est néanmoins dans cette période que l’on assiste à une promotion du dialogue social préparée par un rapport de l’ancien secrétaire général du gouvernement, Jacques Fournier, dans un Livre blanc de 2002, consacré par les « accords de Bercy » conclus avec les organisations syndicales en 2008 et une loi sur le sujet du 5 juillet 2010. C’est aussi le moment où commence à prévaloir une stratégie des adversaires du statut général dont l’attaque frontale venait d’échouer, sous forme d’une accumulation de mesures de dénaturation mettant en cause la cohérence statutaire globale.

Des dénaturations

D’ores et déjà, on peut considérer que le statut promulgué à partir de 1983 a, contrairement aux prévisions de François Mitterrand, fait la preuve de sa durabilité. Il a résisté aux trois offensives évoquées ci-dessus et, ayant passé trois décennies d’existence, il est le statut des fonctionnaires qui présente la durée de vie la plus longue contre 13 ans pour le statut de 1946 et 24 ans pour celui de l’ordonnance de 1959. S’il a été beaucoup amendé, ce qui est naturel pour un texte vivant dans l’histoire, il a gardé sa cohérence d’ensemble, ce que l’on peut attribuer à la rationalité de la construction législative, mais aussi, et peut être surtout, à la conception sur laquelle il est fondé et aux principes républicains qui ont conduit la rédaction des normes juridiques majeures : respect équilibré des principes constitutionnels d’unité de la République et de libre administration des collectivités territoriales, situation statutaire à base législative des fonctionnaires, égalité traduite par l’accès aux emplois publics par voie de concours aboutissant à un classement par ordre de mérite, égalité en droit des femmes et des hommes, séparation du grade propriété du fonctionnaire de l’emploi à la disposition de l’administration, système fonctionnel de carrière, pleine responsabilité du fonctionnaire, citoyen à part entière.

Il reste qu’au fil des majorités politiques successives en plus de trente ans, le statut général, comportant quelque 500 articles législatifs (contre, rappelons-le, 145 pour le statut de 1946 et 57 pour celui de 1959) a été fréquemment modifié, quelquefois de façon pertinente pour tenir compte de ce qui change, d’autres fois de manière beaucoup plus discutable. La direction générale de l’administration et de la fonction publique, a calculé que sur les trente années qui ont suivi la création du Titre I^er du statut sur les droits et obligations de tous les fonctionnaires on a enregistré 225 modifications législatives (contre une dizaine pour le statut de 1946 et moins d’une vingtaine pour celui de 1959) et plus de 300 modifications réglementaires. Les modifications législatives se répartissent en 30 modifications du Titre I^er (droits et obligations), 50 du Titre II (fonctionnaires de l’État), 84 du Titre III (fonctionnaires territoriaux) et 61 du Titre IV (fonctionnaires hospitaliers).

Dans un article rigoureux de la revue Actualité juridique du droit administratif (AJDA) du 17 juin 2013, le président de la section du Rapport et des Études du Conseil d’État, Christian Vigoureux, a remarqué que les dispositions relatives aux droits avaient été modifiées bien davantage que celles concernant les obligations. Il montre surtout que les modifications introduites depuis trente ans relèvent d’une démarche cohérente de dénaturation. Il s’agit de « transformations souterraines » dont l’ensemble correspond à une stratégie de « mitage » du statut qui avance masquée. Chacune des mesures prises semble n’avoir qu’un objectif singulier, mais prises globalement elles dessinent progressivement une autre fonction publique se rapprochant subrepticement d’une fonction publique d’emploi, voire du salariat privé.

Cette présentation dichotomique ne signifie pas que l’un des termes soit le bien et l’autre le mal. Les deux notions présentées comme antagoniques peuvent avancer des justifications fondées et souvent la solution juste pourrait emprunter aux deux. Mais c’est considérées globalement qu’elles dessinent deux modèles très différents qui n’apparaissent pas au premier abord (que leurs promoteurs ne souhaitent pas faire apparaître) et qui correspondent bien à des conceptions idéologiques différentes que l’on pourrait caractériser simplement en parlant d’une part d’un modèle relevant du sens du service public et, d’autre part, d’un modèle sous domination du libéralisme économique tendant à imposer le paradigme de l’entreprise privée au sein des administrations publiques avec la connivence de certains administrateurs. Mais, comme le dit encore Christian Vigouroux « Tous les clercs n’ont pas vocation à trahir ».

À la recherche d’une ambition

On ne saurait, par facilité, associer les deux modèles identifiés à des courants politiques déterminés, de droite ou de gauche, par exemple. On se souvient des initiatives prises par le général de Gaulle à la Libération, dans l’esprit du Conseil national de la Résistance, pour remettre sur pieds une administration démocratique et efficace. On rappellera aussi l’action de Michel Debré dans la création de l’École nationale d’administration, de la direction générale de la fonction publique, et l’élaboration du statut général des fonctionnaires de 1946, conjointement avec le ministre d’État, vice-président du Conseil chargé de la fonction publique Maurice Thorez, son cabinet, la Fédération générale des fonctionnaires-CGT et la CFTC ; un statut voté à l’unanimité de l’Assemblée nationale constituante. Mais les temps ont changé et s’il existe encore aujourd’hui des hommes et des femmes attachés au service public et à la conception française républicaine de la fonction publique, il est aisé d’opposer la conception précédemment évoquée du Président de la République Nicolas Sarkozy à celle du Premier ministre Jean-Marc Ayrault à la mairie de Metz le 24 janvier 2014 qui, affirmant la place du statut au cœur du pacte républicain a déclaré :
« Cela va sans doute à contre-courant de certains discours qu’on voit réapparaître, ici ou là, mais c’est pourtant la réalité concrète qui a conduit tous les Gouvernements depuis 1945, quelle que soit leur couleur politique, à se rallier à ce modèle de fonction publique. Il est faux de dire que ce système constitue un archaïsme et ceux qui, pour des raisons idéologiques, répandent cette idée se trompent et démontrent qu’ils ignorent les nécessités pratiques de la gestion publique et de la réforme de l’État. Voilà pourquoi, à l’occasion du trentième anniversaire des lois de 1984 créant la fonction publique territoriale et réformant le statut des fonctionnaires de l’État (…), je tenais à réaffirmer ici publiquement l’attachement du Gouvernement à ce modèle et ma confiance dans son avenir. »

Cela dit, au sein d’une crise de civilisation, on constate une grande incertitude, aujourd’hui, sur l’avenir de la fonction publique et de son statut. Le sens de l’intérêt général et, par là, du service public est contesté au nom de la libre concurrence. Nombre de hauts fonctionnaires n’ont plus une conscience claire de leur responsabilité de citoyen ; on citerait avec difficulté les noms des esprits vigiles de notre temps. Les organisations syndicales, qui gardent des compétences reconnues dans le domaine du droit de la fonction publique et demeurent actives et de bonne volonté se sont affaiblies à la fois en mémoire historique, en conviction idéologique et, partant, en effectifs et en influence. Comme on l’observe dans l’ensemble de la population, le repli sur soi est largement répandu chez les fonctionnaires. Partant, dans la crise, les pouvoirs publics répugnent à revenir sur les dénaturations antérieures. Pour la même raison, mais en invoquant l’austérité nécessaire à leurs yeux, celle-ci ferait obstacle à l’engagement de transformations structurelles tout autant nécessaires et qui seraient de nature à donner une perspective de service public à ses agents et aux citoyens.

Un effort a cependant été fait sous forme d’un rapport au gouvernement réalisé par le conseiller d’État Bernard Pêcheur, président de la section de l’Administration du Conseil d’État, remis en novembre 2O13 au Premier ministre. Pour les raisons qui viennent d’être dites il s’agit essentiellement d’un rapport technique. Certes, il se situe dans la lignée des statuts de 1946 et de 1983 dont il approuve les principes fondateurs, mais c’est pour souligner aussitôt le caractère dérogatoire du statut des fonctionnaires par rapport au droit commun du travail, ce qui affaiblit inévitablement la qualité de référentiel social du statut en tant que moyen d’une politique volontariste guidée par le bien commun. Il fait l’impasse sur les « transformations souterraines », considérant que le cadre statutaire a plutôt évolué dans le bon sens en trente ans. Il critique les politiques de gestion des personnels caractérisées par la centralité et l’uniformité, une politique des rémunérations désordonnées et sans perspective, mais sans en identifier les causes et les responsables. Face aux défis auxquels la fonction publique doit faire face, il avance de très nombreuses propositions ordonnées en plusieurs orientations : réaffirmation de la primauté de l’intérêt général, promotion des chartes de déontologie, évaluation quinquennale de l’aménagement du travail, renforcement de la base commune des trois fonctions publiques, conclusion d’un contrat social triennal avec les organisations syndicales, élaboration d’une prospective de l’emploi à moyen et long terme, avec une surprenante préconisation de recours à court terme à … l’intérim pour éviter un recrutement excessif de contractuels, etc. On retient le souci de programmation à moyen et long terme et l’attachement répété au service public.

L’absence de remise en cause des dénaturations antérieures et de transformations profondes pour adapter la fonction publique à la société se retrouve également dans les plus récentes dispositions législatives introduites. Alors que le statut avait été bâti sur des principes, sources de normes juridiques, sont introduites dans le Titre I^er du statut relatif aux droits et obligations, des valeurs créant de sérieuses difficultés d’interprétation. Il est enjoint aux fonctionnaires de s’engager à respecter les valeurs d’impartialité, de probité, d’intégrité, de dignité, de neutralité et de laïcité susceptibles d’être invoquées par le supérieur hiérarchique à l’encontre de ses subordonnés. Or, ces valeurs sont consubstantielles à l’état de fonctionnaire et sont implicites, sans caractère normatif propre, dans les principes fondateurs : égalité, indépendance et responsabilité. Au lieu de fonder une éthique de la responsabilité et d’inspirer l’ensemble de la communauté des agents publics elles deviennent expressément motifs de rappel à l’ordre, voire de sanctions, et instruments discrétionnaire du pouvoir hiérarchique. Plus généralement, s’il est judicieux de réglementer par la loi les risques de conflits d’intérêts, l’invocation de la déontologie formalisée par la multiplication de chartes et de codes donne une traduction réductrice du principe de responsabilité. Les fonctionnaires résistants sous l’occupation nazie n’auraient sûrement pas trouvé dans un code de déontologie les réponses aux questions qu’ils se posaient.

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015