Service public, Fonction publique
Histoire, État des lieux, Perspectives
Le service public est en permanence dans l’actualité. Dans chacun des thèmes du « grand débat » proposé par le président de la République ; hier encore dans le refus opposé par huit des neuf organisations syndicales représentatives des fonctionnaires au secrétaire d’État chargé de la fonction publique de participer au conseil commun des fonctions publiques pour avoir ignoré toutes leurs propositions concernant la réforme de la fonction publique ; comme dans de nombreux actes essentiels de la vie quotidienne..
Ainsi, à travers les services publics ce sont les problèmes politiques les plus importants qui sont posés. Ils représentent environ le quart de la population active du pays, près de 7 millions de salariés des administrations, des entreprises et des organismes publics, la fonction publique représentant 80% des effectifs de l’ensemble. Mais le service public c’est aussi une histoire, une culture, une conception politique de la vie en société et, par là, un enjeu politique majeur.
C’est pourquoi je commencerai par une vision historique pluriséculaire qui caractérise une expansion administrative constante, qui n’est pas contredite, à mon avis mais cela est à débattre, par la régression néolibérale des dernières décennies. Cela permettra, j’espère, d’éclairer la situation actuelle, et précisément la politique conduite par Emmanuel Macron, avant d’en tirer les conséquences pour les court, moyen et long termes.
1. L’expansion des activités socialisées dans l’histoire
1.1. Une sécularisation du pouvoir politique.
Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais aussi en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, 1762). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIXe et XXIe siècle. Le mouvement de sécularisation est porté aujourd’hui au niveau mondial de manière très conflictuelle. On tend ainsi à passer de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).
1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux
Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements destinés à répondre aux besoins fondamentaux et aux nécessités de la cohésion sociale. Ces derniers passent de 10% du produit intérieur brut (PIB) au début du XXe siècle à 45 % aujourd’hui, marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins et des exigences de la cohésion sociale. Les effectifs d’agents publics des administrations passent, en France, de 200 000 au début du XXe siècle à 5,5 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés. Selon une récente étude de France-Stratégie, le « taux d’administration » (nombre d’agents rémunérés sur fonds publics par rapport à la population totale) est de 89/1000 en France (minimum au Japon 40/1000, maximum en Norvège 159/1000, moyenne des 19 pays développés étudiés 80/1000). L’évolution est stable sur les trois dernières décennies. Les pays nordiques ont les taux les plus élevés, entre 140 et 160/1 000. Le Canada et les Pays Bas sont légèrement au dessus de la France, le Royaume Uni et la Belgique un peu en dessous, les États Unis plus loin (68/1 000) ; la situation de l’Allemagne (en dessous de 60/1000), atypique, s’explique par des externalisations importantes des services de santé et sociaux [1] Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire la nature législative du statut
1.3. La création historique de concepts et des principes
L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple « optimum social » économique comme le soutien la théorie libérale néoclassique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux à la fin du XIXe siècle (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt (et non par les prix) et dispose de prérogatives ; son succès en a élargi le champ, le rendant plus hétérogène et a ouvert la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation en le soumettant au principe de concurrence. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la Ve République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions.
Les tendances lourdes de cette évolution sont ainsi bien caractérisées. Leur sens est celui d’une croissance continue de la socialisation des activités de base de la vie en société. Cela est de nature à fonder un optimisme de développement. Mais on pourrait objecter qu’il semble y avoir une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des dernières décennies.
2. La régression néolibérale depuis les années 1980
2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur public
Le secteur public étendu est augmenté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État dispose de moyens d’expertise (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix (fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains : égalité, indépendance, responsabilité ancrés dans l’histoire). Les syndicats sont très influents.
2.2. La régression néolibérale
Puis le secteur public est affaibli, jusqu’à nos jours, par des vagues de privatisations et des dérégulations[2]. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (Galland 1987, Pochard 2003, Sarkozy 2007, Silicani 2008) et des dénaturations (225 législatives – respectivement 30, 50, 84, 61 pour les quatre titres- et 300 réglementaires au cours des trente années suivantes), mais il manifeste sa solidité et son adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles concentrant les compétences et les moyens).
2.3. À l’heure du New Public Management (NPM)
Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas non plus d’attaque frontale contre le statut général. On relèvera la loi Lebranchu du 20 avril 2016 relative à la déontologie et d’autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). On retient de ce quinquennat un manque de courage et d’ambition. Les attaques anti-fonctionnaires s’accentuent avec la réforme du code du travail.
Durant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion de leurs personnels, notamment par la diminution de leurs dépenses de 13 milliards sur le quinquennat. Il avait aussi prévu le recours accentué au spoil system concernant les postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc. Durant l’été 2017 il s’’en prend aux personnels à statuts (insiders)[3]. Puis il achève la réforme du code du travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale valable pour le privé comme pour le public. Il entreprend ensuite sa croisade contre les personnels à statuts en supprimant le statut des cheminots. En ce qui concerne la fonction publique dans le cadre de la réforme de l’État, le Premier ministreÉdouard Philippe met en place le 13 octobre 2017 l’opération complexe CAP 22 dont le premier résultat doit être la production d’un rapport fin mars 2018. Mais l’opération tourne au fiasco et c’est un comité interministériel de la transformation publique (CITP) qui avancera des réformes assez confuses dans trois rubriques principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite. ; la réforme des instances de concertation (CT, CAP, CHSCR) est aussi parfois mentionnée. Ces éléments se retrouvent dans la présentation du projet de loi faite aux organisations syndicales le 13 février 2019.
Pour être préjudiciables au service public et à ses salariés, la multiplicité de ces attaques contre les services publics et la fonction publique restent de portée limitée et ne sont pas de nature à remettre en cause les tendances lourdes précédemment analysées. Globalement, les effectifs de la fonction publique ont augmenté, la dépense publique et les prélèvements socialisés également, le statut général des fonctionnaires partiellement dénaturé est toujours en place 36 ans après sa création en 1982-1984. On peut parler à ce sujet d’un optimisme de résistance.
3. Des perspectives pour les services publics de demain
3.1. Diagnostic er probabilit
L’offensive d’Emmanuel Macron présentée comme la démarche « sans précédent » de l’opération CAP22 est un nouvel échec de remise en cause frontale du statut général des fonctionnaires. Plus généralement, les enquêtes d’opinion montrent que le pouvoir s’est affaibli depuis le lancement de cette opération. L’affaire Benalla a montré le danger du recours inconsidéré aux contractuels et a conduit au renvoi sine die des reformes constitutionnelles envisagées. Les marges budgétaires et les ambitions de réduction de la dépense publique apparaissent très limitées (diminution de 3 points de PIB et stabilisation des prélèvements obligatoires). Des mouvements sociaux inédits apparaissent (« gilets jaunes »). Les relations de l’exécutif et les associations d’élus, les syndicats et aitres corps intermédiaires sont conflictuelles. Les élections à venir (européennes en 2019 et municipales en 2020) créent des contextes délicats.
Dans ces conditions, il reste au gouvernement à prendre acte du fiasco de CAP22 et à se replier sur des dispositions sectorielles limitées concernant notamment les trois terrains évoques par les CITP : l’élargissement du recours aux personnels contractuels, les plans de départs volontaires et la rémunération au mérite, sans que l’on puisse préjuger de l’ampleur qu’elles revêtiront dans le projet de loi annoncé pour les prochaines semaines. De nombreuses mesures pourront cependant être prises par décrets et les fonctionnaires seront également concernés par d’autres réformes envisagées, celle des retraites notamment. Le statut sera ainsi maintenu mais la plupart des mesures envisagées tendent à réduire son champ d’application pour tendre à sa limitation aux fonctions régaliennes. Mais ce qui est nouveau dans l’action publique macronnienne, c’est le choix de donner la priorité donnée à la levée des obstacles à l’alignement du public sur le privé, à la domination de l’idéologie managériale, à la gestion sur la règle statutaire. Comme il est écrit dans l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi : Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». Où pointe le retour de l’autoritarisme hiérarchique.
Si l’on se place dans une position revendicative, l’affaiblissement de l’exécutif permet d’espérer une évolution favorable du rapport des forces. La situation statutaire nécessiterait un assainissement et l’élimination des dénaturations (les 225 modifications précitées et notamment la loi Galland, l’amendement Lamassoure, etc.). Les revendications des agents sont du domaine syndical. Dans des conditions assainies une codification du statut serait sans doute souhaitable, mais ce n’est pas la situation d’aujourd’hui.
La lettre d’Emmanuel Macron du 13 janvier 2019 qui ouvre ce qu’l a appelé le « grand débat » ne contient aucun élément de réflexion nouveau qui n’ait pu être abordé par l’action publique antérieurement. Il cadre ce débat de manière arbitraire, mais en prenant soin d’écarter les mesures déjà prises depuis son accession à la présidence de la République et qui sont à l’origine de la crise actuelle. Les quatre chantiers proposés ne contiennent que des idées d’une grande banalité. Sur la fiscalité et la dépense publique, pas question donc de revenir sur la suppression de l’ISF sur la fortune financière ; l’accent est mis sur le coût des services publics et la possibilité de supprimer certains d’entre eux. Sur l’organisation de l’État et des services publics est à nouveau soulevée la question du niveau pertinent d’administration qui pourrait conduire à la suppression de certains d’entre eux. Sur la transition énergétique les réflexions habituelles sur les changements de pratiques et de mentalités. Enfin, sur la démocratie et la citoyenneté, des interrogations récurrentes sur le vote blanc, obligatoire, la réduction du nombre des représentants, l’introduction de la proportionnelle ; la laïcité fait l’objet de remarques convenues, de même que le droit d’asile, l’intégration, l’immigration où est évoquée l’introduction possible de quotas. Bref, une exhortation qui ressemble bien à une diversion. Aucune mention sur le pouvoir d’achat.
3.2. Mettre en place des chantiers structurels
La question de la propriété publique reste posée comme moyen décisif de la transformation sociale. Le secteur public est la base matérielle du service public. Lors de mon audition par le CESE sur la demande d’’avis de Manuel Valls concernant l’avenir de la fonction publique, j’ai avancé dix propositions de chantiers : rétablissement de moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation[4]. Une question décisive doit être simultanément abordée : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. La CGT a tenu un important colloque le 24 janvier 2017 pour le 70e anniversaire du statut général de 1946 afin de renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé. Cette vision globale de chantiers de modernisation est une réplique aux offensives frontales contre les services publics et ses statuts.
3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »
Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public[5]. Un optimisme de la raison.
[1] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public – Situation de la France et comparaisons internationales – France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).
[2] La part du secteur public dans l’emploi est pasé de 19% en 1985 à 5,5% en 2015. Sur la même période la production est passée de un quart de la production nationale à 6% (Tableaux de l’économie française, INSEE, 2018).
[3] Le Point, 31 août 2017.
[4] Voir une explicitation de ces chantiers sur mon blog.
[5] On lira le développement de ces idées dans : Anicet Le Pors, Gérard Aschieri, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.
Anicet Le Pors 