Le 7 janvier 1982 j’ai inauguré les locaux de l’Institut Régional d’Administration (IRA) de Bastia. Pour marquer cet anniversaire un séminaire y a été organisé sur le thème « Quelles compétences pour le service public de demain ? ». On trouvera ci-dessous le texte de l’intervention introductive.
Par ailleurs, la 42e promotion actuellement en formation a choisi comme nom celui de « Anicet Le Pors » faisant suite à ceux de Gisèle Halimi, Albert Camus et Joséphine Baker.
Le communiqué des membres de la 42e promotion :
Quelle étique des compétences du service public de demain ?
Je vous remercieiMonsieur le Directeur de l’Institut régional d’administration de Bastia ainsi que vos collaborateurs et collaboratrices pour votre accueil. IRA que j’ai eu l’honneur en effet d’inaugurer le 7 janvier 1982. C’est donc avec plaisir que je me retrouve ici aujourd’hui. Et qui plus est, suite à l’initiative de femmes et d’hommes qui pour la plupart d’entre eux ne sont nés que bien plus tard et qui ont aujourd’hui l’âge de mes petits-enfants. Que vous ayez décidé de donner mon nom à votre promotion m’honore grandement. Je le ressens comme un symbolique passage de témoin et c’est pour moi très émouvant. J’en remercie de tout cœur la 42e promotion de l’IRA de Bastia. En raison, je la remercie aussi d’avoir eu le simple courage d’écrire « Nous sommes fiers de notre statut et de ce qu’il représente ». Un témoignage d’optimisme dans une époque qui en est dramatiquement dépourvue.
Le thème choisi pour ce colloque « Quelles compétences pour le service public de demain ? » est de la plus haute importance au sein du changement et le programme retenu souligne bien la multiplicité des approches nécessaires : le numérique, le collectif, la coopération, les gestions, etc. Mais je n’ai pas voulu m’engager sur ces questions puisque des interventions, des tables rondes et des rencontres en traiteront savamment. Pour avoir rencontré aussi souvent une question connexe au cours d’initiatives récentes, je voudrai simplement livrer quelques réflexions sur l’éthique qui me semble devoir être nécessairement consubstantielle de la compétence pour le service public de demain.
L’éthique statutaire globale
L’éthique peut être considérée de manière globale ou singulière. Globalement elle peut recouvrir de nombreuses idées : valeurs, principes, droits, obligations, et même … morale. C’est ce que l’on peut appeler un mot-valise ; il faut alors préciser le terrain sur lequel on se situe. Ici c’est le statut général des fonctionnaires qui est le support de l’éthique du service public dont la finalité est l’intérêt général. C’est ce qu’ont décliné les choix retenus lors de l’élaboration du statut, en 1983 comme en 1946. Quatre choix.
Le choix du fonctionnaire-citoyen contre la conception du fonctionnaire-sujet qui avat prévalu pendant tout le XIXe siècle et la première moitié du XXe siècle. Le citoyen est plus libre que le sujet et, peut-on penser, plus efficace dans le développement de ses compétences.
Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi, c’est-à-dire circonscrit par l’exercice d’un métier et tributaire de celui-ci, ce qui limite la perspective, la diversité et la mobilité élevée au rang de garantie statutaire fondamentale (art. 14 de la loi du 13 juillet 1983).
Le choix d’un juste équilibre entre deux principes constitutionnels : l’unité de la République et la libre administration des collectivités territoriales. C’est la fonction publique « à trois versants » respectant les spécificités locales dans le cadre d’une cohérence conceptuelle et juridique.
Enfin, outre le choix d’une architecture juridique solide composante importante de notre État de droit, le choix d’une référence à des principes ancrés dans notre histoire : le principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, DDHC), le principe d’indépendance (loi de 1834 sur l’état des officiers), le principe de responsabilité (art. 15 de la DDHC). À ce propos, je parle bien de principes et non de valeurs, plus évanescentes.
Sur la base de ces quatre choix, je pense donc que l’on peut parler d’une éthique statutaire globale. Mais on peut aussi préciser une éthique propre du fonctionnaire que, pour ma part, j’identifie à sa responsabilité.
L’éthique propre du fonctionnaire : sa responsabilité
Prenons comme point de départ de la réflexion l’article 15 de la DDHC de 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », et ce dans l’ensemble des caractéristiques de cette dernière concernant aussi bien les compétences que l’esprit de responsabilité. Dans cet esprit, la loi du 13 juillet 1983 fixe les droits et obligations des fonctionnaires et peut, à cet égard, être considérée comme la loi sur l’éthique du fonctionnaire.
Sur ce thème la loi évoque notamment : l’interdiction pour le fonctionnaire d’exercer une autre activité professionnelle, le devoir d’informer mais dans des conditions de secret et de discrétion professionnelle, mais particulièrement intéressant pour notre propos est l’article 28 de la loi, inchangé depuis 1983, qui s’exprime en quatre propositions.
1° « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». Le principe de responsabilté » est ainsi posé pour tous. Il ne s’agit pas seulement de savoir exécuter, mais de le faire de manière conforme aux pratiques usuelles et attendues.
2° « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, … ». Il n’est donc pas soumis strictement à une injonction indiscutable, mais garde une marge d’appréciation personnelle sur la conformité technique et même juridique jusqu’au refus d’exécution …
3° « … sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public », jugement et posture qui ne sont pas sans risque lorsqu’ils sont le fait d’agents publics agissant seuls. On pourrait évoquer dans cette catégorie hybride des « désobéisseurs » des « lanceurs d’alerte » caractérisés par l’absence d’une mutualisation des informations, des démarches et risques.
4° « Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». Ainsi, les compétences étant organisées de manière complémentaire et solidaire, il en est de même pour les responsabilités, d’autant plus importante que le niveau est élevé et qu’il doit aussi rendre compte de celle des niveaux subordonnés.
Dans l’ensemble de la loi d’origine les expressions « pouvoir hiérarchique », « obligation de réserve », « devoir d’obéissance » ne figurent pas dans le statut, bien que ces règles existent réellement dans la pratique, on le sait, et que leur méconnaissance peut être sanctionnée. Mais j’ai souhaité centrer le comportement du fonctionnaire sur sa responsabilité personnel dans le cadre du statut plutôt que sur sa soumission au couple dogmatisme-conformisme.Tout cela sous le contrôle du juge.
L’éthique dans un avenir incertain
Si l’on adhère à cette conception globale de l’éthique dont le cadre est le statut général et à l’éthique singulière qui pour moi s’identifie à la responsabilité du fonctionnaire, alors on dispose des outils pour apprécier les impacts politiques, économiques et sociaux des réformes actuelles sur cette conception. Je me garderai bien ici de me lancer dans cet exercice d’ensemble. J’illustrerai néanmoins mon propos en pointant trois exemples : la concurrence de la déontologie, le recours aux contractuels, le renforcement du pouvoir discrétionnaire.
La concurrence de la déontologie
La place de la déontologie dans la fonction publique a fait l’objet de la loi du 20 avril 2016. Elle mêle valeurs et principes : neutralité, laïcité, dignité, impartialité, intégrité, probité, liberté de conscience dont on ne saisit pas la cohérence. Les chefs de service sont appelés à veiller à leur respect. Or ce sont surtout leS principes qui ont vocation à la création de normes en droit positif. C’est là une expression du recours grandissant à la déontologie, elle-même relevant de la notion de « droit souple » importée des États-Unis. Le droit souple a la faveur des acteurs de l’économie de marché car moins contraignant que la réglementation. La déontologie renvoie généralement à des recommandations sans sanction, à des codes de bonne conduite qui ne peuvent évidemment envisager tous les cas de figure des situations auxquelles un fonctionnaire pourrait se trouver exposé. Dans le même temps ce renvoi dépossède le fonctionnaire-citoyen de l’exigence de réflexion personnelle et d’autodétermination. Peut-on imaginer que le préfet Jean Moulin et le conseiller d’État René Cassin auraient pu trouver dans un code de déontologie la réponse aux questions qu’ils se posaient en 1940 ?
Le recours accru aux contractuels
C’est l’une des principales dispositions de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. C’est l’aboutissement d’une succession depuis 20 ans de remises en cause frontales et de dénaturations du statut. Un rapport annuel du Conseil d’État préconisait en 2003 de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique. Le président Sarkozy préconisait en 2007 le recours au « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». La réforme du code du travail a institué ce contrat individuel comme référence sociale majeure, valable pour le public comme pour le privé. La réforme actuelle envisage des abandons de missions, des transferts d’activités au secteur privé et le recrutement, y compris venant du privé, de personnels contractuels à tous niveaux, dont l’encadrement supérieur. Les conditions de recrutement, de formation et de gestion pourraient doncs’en trouver bouleversées et le besoin d’éthique relativisé. Le contrat prend ainsi le pas sur la loi, le métier ou l’expertise sont substitués à la fonction, la performance individuelle remplace la recherche de l’efficacité sociale finalisée par l’intérêt général. À terme, le risque de confusion des finalités, de conflits d’intérêts, de captation de l’action publique par des intérêts privés.
Le renforcement du pouvoir discrétionnaire
La crise sanitaire a révélé l’efficacité sociale des « collectifs de base » de l’hôpital plutôt que celle des concepteurs de la tarification à l’acte et de leurs soutiens administratifs. Des observations de même nature ont pu être faites à l’école, dans les services sociaux et bien d’autres administrations. Cette situation explique sans doute la discrétion actuelle des thuriféraires du New public management promu par le système en place. C’est surtout un constat d’échec de l’idéologie managériale appliquée au service public. Cela a pu précipiter la décision de l’exécutif de supprimer l’École nationale d’administration et les grands corps de l’inspection générale des Finances, des Affaires sociales, de l’Administration et de la Préfectorale qui laisseraient place à un vaste ensemble fongible de postes fonctionnels nommés à la discrétion de l’exécutif. Le Conseil d’État et la Cour des comptes, protégés par leur reconnaissance constitutionnelle verraient cependant leur recrutement réformé dans le même esprit. Ce serait alors une évolution caractérisée vers une autre conception de la fonction publique, celle du spoil system, le « système des dépouilles » américain.
J’aurais pu évoquer la question de l’éthique et de la responsabilité du fonctionnaire sur d’autres thèmes sur le mode « éthique et- » : égalité femmes-hommes, révolution numérique, gestion prévisionnelle, relations internationales, etc. Mais c’est à vous qu’il appartiendra dans l’avenir d’apporter les réponses.
Sur quelques questions abordées
Sur l’évaluation des compétences
Les compétences qui doivent être mises au service de l’intérêt général doivent figurer parmi les plus élevées. Leur agencement, étudié dans ce séminaire doit donc être considéré avec le plus grand soin. Pour autant les compétences ne contiennent pas en elles-mêmes leurs propres finalités. Je l’ai souligné concernant les préoccupations éthiques. Cela est également vrai pour les missions assignées au service public. Prendre les moyens que sont les compétences pour les fins conduit à la technocratie qui tourne le dos à la démocratie. D’où la nécessité de la loi « expression de la volonté générale » (en réalité réputée comme telle mais le plus généralement simplement majoritaire) pour dire l’intérêt général et le traduire en actions publiques définies par le gouvernement et mises en oeuvre par des services publics dont la fonction publique occupe une place largement majoritaire. C’est dans ce cadre que les compétences trouvent leurs finalités, sinon elles avancent « à l’aveugle ». Elles doivent donc s’inscrire dans une réalité collective (corps, représentation), structurelle (qualifications, mobilité) et de long terme (gestion, prévision
Sur les dépenses publiques
Il est courant de voir identifier le service public à un coût. Encore récemment la fonction publique n’avait plus de ministère autre que celui des finances. Il y a à cela une explication de fond : faute de savoir faire autrement, la comptabilité nationale mesure la « production » des administrations par leurs dépenses, l’intérêt général assumé par le service public multidimensionnel par nature étant irréductible à une évaluation monétaire. Pour autant il faut se garder de toute facilité sur les question des financements publics ou de la place des services publics dans la société. Ainsi, le poids de la dette publique n’est pas une calamité naturelle, tout dépend à quoi elle sert et comment elle est couverte. Si elle atteint 120 % du produit intérieur brut (PIB) en France, elle est de 220 % du PIB au Japon qui n’est pas en faillit car la dette y est couverte par un emprunt d’État souscrit par les Japonais eux-mêmes. Il n’y a pas trop de fonctionnaires en France. La dernière étude de France Stratégie de décembre 2018 sur le sujet montre que la France se situe en position moyenne haute parmi 19 pays développés avec 87 agents publics pour 1000 habitants contre 40 pour le Japon et autour de 150 pour les pays scandinaves. Enfin, on notera que tout classement des pays selon le niveau des dépenses publiques est dépourvu de signification si l’on ne mentionne pas sur la base de quels indicateurs ces classements ont été établis et pour quelles politiques menée.
Sur l’avenir du statut général
Le développement du service public tient, en France, à trois tendances pluriséculaires lourdes : la sécularisation du pouvoir politique entrainant une autonomisation de l’appareil d’État et une expansion administrative, une socialisation des financements publics pour des besoins sociaux croissants, une maturation des principes et concepts d’intérêt général, de service public et de fonction publique. L’avènement du néolibéralisme en 1983 (point haut du secteur public en France) n’a pas inversé ces tendances si elle en a contrarié l’effet. Le statut général des fonctionnaires dont les caractéristiques essentielles ont été analysées précédemment a résisté aussi bien aux attaques frontales et qu’aux dénaturations dont il a été la cible. Le quinquennat actuel, sous couvert de transformation apparait particulièrement néfaste. Pour autant, le statut reste profondément ancré dans l’opinion publique et parmi les fonctionnaires, les dépenses et effectifs publics ont continué de croitre pour répondre à une progression encore plus forte des besoins et le statut est toujours debout, 75 ans après le statut fondateur, 38 ans après le statut fédérateur.
La 42e promotion de l’IRA de Bastia le 4 juin 2021(avec et sans masques)
Anicet Le Pors 