LE CITOYEN DANS LA CITÉ A L’HEURE DE LA REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES – Janny, 18 novembre 2011

Cette conférence devait porter à l’origine sur la réforme des collectivités territoriales (CT), mais après la décision du gouvernement de la mettre entre parenthèses jusqu’aux élections présidentielles, les organisateurs m’ont demandé de réorienter mon propos vers un thème qui ne risque pas de subir les effets de la conjoncture électorale : la citoyenneté ; dans son rapport spécial avec la démocratie locale. Le choix des organisateurs peut apparaître prémonitoire puisque nous avons appris depuis que le congrès de l’Association des maires de France qui doit tenir son congrès les 26 et 27 novembre avait choisi comme thème : « Le maire, l’intérêt général et le citoyen ».

La citoyenneté présente une longue « généalogie » : Athènes évoque la démocratie directe mais seulement pour un dixième de la population ; Rome fait, à l’inverse, de la citoyenneté un moyen d’assimilation , la loi est norme sociale ; les villes du Moyen Age revendiquent des libertés, l’Université s’ouvre aux anciens ( La Politique d’Aristote) ; une abondante production littéraire s’amorce :La République de Bodin, Le Léviathan de Hobbes, Le Prince de Machiavel…. Puis L’Esprit des lois de Montesquieu, le Contrat social de Rousseau), etc. La Révolution française (Déclaration des droits de 1789 et constitution de 1793) marque l’irruption du citoyen sur la scène politique : elle est suivie de la Révolution de 1848 (abolition de l’esclavage, suffrage universel masculin, liberté de la presse…) ; de la Commune de Paris de 1871 ; puis de 1944, 1958, 1962… On pourrait encore évoquer la différenciation coloniale, la citoyenneté européenne.

À l’aboutissement de cette rétrospective, historique se sont affirmées en France des idées et des concepts qui structurent l’identité française : le service public, la laïcité, le modèle français d’intégration, et une démocratie locale fondée sur l’existence de 36 000 communes , etc. Ce sont ces spécificités qui sont aujourd’hui regardées comme des anomalies qu’il faudrait supprimer pour aboutir dans le cadre d’une certaine conception de l’Europe, à une « banalisation » de la France (Marcel Gauchet). Non par référence à l’idée gaulliste d’ « ardente obligation », mais par une sorte de « pragmatisme normalisateur ».

De cette « généalogie» se dégage le triptyque : valeurs-exercice-dynamique.

1. LES VALEURS DE LA CITOYENNETE

Il n’y a pas de valeurs spécifiques de la citoyenneté au niveau infranational.

1.1. Une conception de l’intérêt général

1.1.1. Une définition problématique.

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un optimum social, préférence révélée des consommateurs, donnant lieu à une abondante formalisation mathématique qui se fait normative.

En contraste, la prudence du juge administratif en droit positif : la définition de l’intérêt général relève de la responsabilité politique, mais il utilise la notion de manière subsidiaire du principe d’égalité et identifie l’intérêt général dans : la défense nationale, justice. On le retrouve également dans la déclaration d’utilité publique, par exemple, ne doit pas déboucher sur un détournement de pouvoir. Il y a des divergences internationales dans son appréciation.

En France, le service public en est le vecteur. Philipe le Bel en créant le Conseil d’ État du Roi a joué un rôle essentiel dans la détermination de ce qui est public. Le « bien commun » a été incarné par de grandes figures.

1.1.2. La crise du service public.

Il s’agit d’une notion simple devenue complexe. A l’origine, la notion combine : l’intérêt général différent de la somme des intérêts particuliers, une personne morale de droit public, enfin un droit et un juge administratifs. Le service public est couvert par l’impôt et non par les prix. Il dispose de prérogatives. Son extension s’accompagne d’une hétérogénéité croissante (régie, EPIC concession, sécurité sociale, fédérations professionnelles, etc.). Progressivement le contrat le dispute à la réglementation par la loi.

La construction européenne accentue la contradiction. On évoque l’objectif de « cohérence économique, sociale et territoriale » (art. 4 TFUE), mais les textes posent le principe de concurrence pour les services publics mais dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.

Le service public est cependant marginalisé au sein de l’UE par l’article 93 qui pose le principe de concurrence ; on prévoit l’intervention de la Commission auprès des États en cas de non observation (art. 106). La
jurisprudence sur le sujet est extensive en faveur de la concurrence, mais elle admet aussi la reconnaissance des services d’intérêt général. Dans les télécommunications, on a distingué le service universel des missions générales et des services obligatoires. Le protocole n° 26 du TFUE reconnaît, à côté des SIEG les services non économiques d’intérêt général (SNEIG). Par ailleurs, l’article 345 dispose que le traité ne préjuge pas le régime de la propriété dans les États membres.

1.1.3. Service public et secteur public.

Une refondation du service public est sans doute nécessaire. Il avait été fondé sur la liaison monopole-spécialisation. La complexification débouche sur de nouvelles formes : AAI, EPIC, EPA, SEM. La Poste et France Télécom ont changé de statut. Les critères de définition sont multipliés avec tentative de dissociation doctrine-gestion.

L’appropriation sociale pourrait être la dénomination de la 3° génération de propriété pour donner sens aux notions de « destination universelle des biens » et de « patrimoine commun de l’humanité ».

La réforme des CT conduit a s’interroger sur la définition de l’intérêt général qui doit se définir au niveau national Cela condamne l’expérimentation législative. Toutefois les élus locaux participent souvent à la reconnaissance de principes relevant de l’intérêt général (arrêt « Ville de Morsang-sur)Orge » concernant le « lancer de nain »).

Cela n’entraîne pas une définition exclusive du service public au niveau local sous le contrôle du juge administratif notamment en matière de responsabilité.

Différentes formes d’appropriation sociale peuvent avoir lieu au niveau local (propriété, droit de préemption…)

1.2. Une affirmation du principe d’égalité

1.2.1. Élaboration du principe.

Il s’agit d’un principe fondateur posé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de 1689. Mais le problème est celui de la conjonction de l’égalité juridique et de l’égalité sociale. De nombreuses décisions du juge administratif essaient de réaliser cette jonction (égalité homme-femme, fiscalité, usagers du service public).

Il connaît une consécration constitutionnelle : égalité des citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion. Le principe fait l ‘objet de 40 % des décisions du Conseil constitutionnel concernant les sujets les plus divers : interdiction de la pluralité du vote patronal aux élections prudhommales, des quotas de femmes, etc. , mais surveillance du découpage électoral.

Le principe s’applique en tenant compte des différences de situations ou de l’existence d’un intérêt général. Il doit se faire selon une certaine proportionnalité (entre un minimum et un maximum).

1.2.2. Confrontation du principe et de la réalité.

Le problème est donc celui de la différenciation , comme celles réalisées en divers exemples : 3ème voie de l’ENA, refus de la notion de « peuple corse », progressivité de l’impôt, quotient familial, etc. Mais des difficultés peuvent survenir : cas de pénurie, connaissance du « génome », etc. Mais l’ « affirmative action » a montré ses limites et sa responsabilité dans un effet de signalisation. L’égalité des chances est aussi une notion discutable.

La recherche de la parité est un terrain d’application important, marqué par diverses étapes : droit de vote reconnu aux femmes en 1944. En 1982 on fait prévaloir le « caractère déterminant » des fonctions sur leur « nature » pour les recrutements séparés dans la fonction publique. En 2000 la constitution est modifiée pour prévoir que : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales » (art. 1er). Les partis doivent y concourir sous peine de sanctions financières. Les résultats sont décevants.

1.2.3. Égalité et intégration.

Le modèle français d’intégration est fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens contre le droit du sang et la logique des minorités. Contre l’avis de Bonaparte, la transmission de la nationalité se fait sur la base de la filiation, puis vient le double droit du sol en 1851 et le simple droit du sol à majorité depuis 1889. La France a été pays d’émigration au XIX° siècle d’immigration ensuite. L’immigration du travail a été stopée en 1974.

La logique des minorités et multiculturalisme sont défendus sur la base de quatre critères (culture, langue, religion, ethnie), les trois revendications (autonomie de gestion des affaires propres, langue et administration, diaspora transnationale).

Deux avis ont précisé la conception française : la convention cadre européenne pour la protection des minorités nationales qui a fait l’objet d’un avis négatif du Conseil d’État en 1995, la Charte européenne des langues régionales et minoritaires est de même récusée par le Conseil constitutionnel en 1999. On relèvera néanmoins la révision de la loi du 23 juillet 2008 : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Du droit à la différence à la différence des droits, il y a risque de communautarisme. Cicéron avait bien posé le problème en distinguant « patrie de nature » et « patrie de droit ».

Les élus territoriaux sont des praticiens actifs des actions positives : prise en compte de situations différentes, péréquation, invocation d’un intérêt général (exemple de l’arrêt du CE « Ville de Tarbes » sur les écoles de musiques), qotiens familiaux, etc.

Les actions positives pour l’égalité homme-femme dans les élections locales ont eu des effets probants sur certaines élections.

Nombre de dispositions de la réforme des CT seraient de nature à favoriser les inégalités (structures, financements, conseillers territoriaux, etc. cf. infra).

1.3. Une éthique de la responsabilité

1.3.1. Dimension juridique de la responsabilité.

La responsabilité pénale est régie par le principe « nul n’est pénalement responsable que de son propre fait » (art. 121-1 du code pénal). Mais l’identification de la responsabilité individuelle est devenue plus difficile dans les sociétés complexes : chaînes de responsabilité, systèmes d’assurances, responsabilité des élus et des fonctionnaires, des personnes morales, etc. Il y a délit s’il n’y a pas de diligences normales.

La responsabilité civile suppose la réparation d’un dommage causé (art. 1382 CC). Elle concerne la personne ou celle que l’on a sous sa garde (art. 1384 CC), l’Inexécution d’un contrat (art. 1134 CC). Elle doit entraîner l’exécution ou des dommages et intérêts. Mais selon les cas, il y a obligation de moyens ou de résultats.

La responsabilité administrative s’exprimait autrefois par l’adage : « le roi ne peut mal faire ». Sa notion a été introduite en droit par l’arrêt Blanco 1873. On distingue la faute de/du service, individuelle, la faute simple, lourde (en réduction : police, impôts, contrôle administratif). Existe aussi la responsabilité de l’État sans faute pour le bien des victimes ou des usagers.

1.3.2. Dimension éthique de la responsabilité.

Notion ambiguë, la responsabilité politique a fait l’objet sous l’Ancien Régime de tentatives qui ont généralement échoué. Sous la Révolution française, la séparation des pouvoirs y a contribué. Depuis, seule une dizaine de ministres ont été concernés. Le gouvernement peut engager sa responsabilité sur la vase de l’article 49-3 de la constitution. En ce qui concerne le Président de la République sa responsabilité n’a pu être retenue longtemps que pour haute trahison (décision CC du 22 janvier 1999) ; puis la révision intervenue en 2007 a prévu la destitution par le Parlement pour « manquement à ses devoirs ». Mais la sanction politique principale est électorale. La sanction de la responsabilité des fonctionnaires est essentiellement fondée sur l’article 28 du statut général, ce qui exclut le « crime de bureau ».

Au-delà, la responsabilité morale répond à la question :qui fixe les règles de la morale sociale ? Ce n’est pas un e transcendance, ce sont les citoyens et c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

1.3.3. La laïcité.

Elle émerge avec les lois sur l’enseignement gratuit et obligatoire de 1880-1883 de Jules Feffy. La laïcité est consacrée par la loi de 1905 sur la séparation des églises et de l’État. Plus récemment, la loi du 10 juillet 1989 a affirmé le pluralisme comme base de la neutralité et développé l’information en milieu scolaire. La laïcité repose sur deux principes : liberté de conscience et neutralité de l’État sous réserve du respect de l’ordre public. La commission Stasi a introduit en 2003 un principe malvenu d’égalité des religions. Toutefois, le principe souffre de nombreuses dérogations (calendrier, financements, concordat d’Alsace-Moselle. Un décret du 16 mai 2009 constitue une infraction au principe du monopole de l’État sur la collation des grades. Mais la laïcité, c’est aussi l’esprit de tolérance et l’esprit critique.

L’islam pose des problèmes spécifiques à la laïcité. Un avis du Conseil d’État en 1989 a autorisé, en milieu scolaire, le port de signes distinctifs sauf ceux de caractère ostentatoire ou relevant d’un prosélytisme. Il revenait aux chefs d’établissements de caractériser les entraves au service ou les menaces sur l’intégrité physique ou morale des élèves. Ces dispositions se sont révélées insuffisantes et la situation a conduit aux deux lois sur le voile islamique en 2004 et sur le voile intégral en 2010. On évoquera encore le écret de 2009 admettant des exceptions confessionnelles à la collation des grades. D’autres problèmes (carrés musulmans, abattages rituels) ont reçu des solutions plus consensuelles.

La laïcité peut-elle devenir valeur universelle ? La France occupe une position singulière à cet égard (exception du Portugal en Europe). Il y a convergence cependant sur la base de quelques règles : non-intervention de l’État, liberté religieuse et absence d’interférence juridique. Au sein de l’UE c’est la liberté de conscience qui prévaut.

Cette question n’est pas liée à la réforme envisagée des CT, mais son actualité permanente conduit à l’évoquer. C’est surtout du côté des collectivités territoriales que se produisent les « dérapages » les plus importants. Déjà un projet gouvernemental d’élargissement du financement des établissements religieux par les collectivités territoriales avait été avancé 1993, aussitôt mis en échec par une décision du Conseil constitutionnel et une manifestation de plus d’un million de personnes à Paris le 16 janvier 1994. Aujourd’hui, des financements publics multiples reposent sur deux confusions volontairement entretenues. D’une part l’assimilation du culturel au cultuel, notamment lorsqu’ils coexistent en un même lieu. D’autre part en interprétant la disposition de l’article 1er de la loi de 1905 : « L’a République … garantit le libre exercice des cultes … », comme une obligation de moyens de l’État, nonobstant l’article 2 qui écarte toute subvention à un culte. Ces pratiques sont illégales et ceux qui les approuvent et les soutiennent en votant les crédits correspondants justifient, par là, la proposition de ceux qui veulent modifier la loi de 1905 afin de légaliser de telles pratiques inadmissibles. Il y a donc nécessité de réaffirmer les bases du combat laïque. Des arrêts récents du Conseil d’État entretiennent la confusion.

2. L’EXERCICE DE LA CITOYENNETE

2.1. Le statut du citoyen

Le citoyen « saint laïc » selon Burdeau. La constitution l’évoque peu.

2.1.1. Un concept politique.

La Déclaration des droits mêle droits de l’homme et droit du citoyen. Le citoyen est peu présent dans le texte constitutionnel (art.1, 34, 75 et 88-3). Son contenu renvoie au code pénal à propos de la privation des droits civiques (vote, fonction publique, décoration, armes, impôts …). C’est finalement le plein exercice des droits et libertés. A noter la création d’un défenseur des droits par la loi du 23 juillet 2008. C’est une notion largement nationale selon l’article 3 de la Constitution. Le droit de vote en est emblématique, accordé aux seuls étrangers communautaires de façon partielle (art. 88-3). Tous les nationaux ne sont pas citoyens : enfants, personnes privées de droits civiques (art. L.6 du code électoral). Le mode de scrutin peut avoir des effets inégalitaires sur la citoyenneté par le droit de vote

2.1.2. La dimension économique.

Le travail est lié à la cohésion sociale et à la citoyenneté. Le budget public pèse sur les services publics et par là sur la satisfaction des besoins fondamentaux. Les arbitrages capital-travail influent sur les conditions du citoyen au travail. Les droits au travail, à la gestion, à la formation participent aussi de la citoyenneté. La citoyenneté dans l’entreprise n’est pas acquise malgré les droits sociaux et syndicaux (de grève en 1864, syndical en 1884). La question se pose d’un statut législatif des travailleurs salariés pour sécuriser les parcours professionnels.

2.1.3. La dimension sociale.

La dimension sociale a été notamment promue par la Ligue des droits de l’homme. Les handicaps sociaux se cumulent pour restreindre la citoyenneté.

La question d’un revenu minimum de citoyenneté est parfois évoquée. Il tendrait à distinguer travail et activité. Il dispenserait l’État de son devoir de respecter le droit du travail. Il renverrait les travailleurs concernés vers les travaux d’intérêt général et l’assistance. Elle créerait une société à deux vitesses. Cette question est devenue de pleine activité avec la proposition d’assortir le RSA de jours d’activités d’intérêt collectif.

Le statut du fonctionnaire territorial citoyen doit retenir l’attention dans ce cadre.

Rappelons les dates de cette histoire statutaire : 1889, 1919, 1937, 1952, 1972, Leur statut de 1983-1984 est fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité et s’inscrit dans la FP « à trois versants ». La période qui suit est marquée par une succession de dénaturations : loi Galland de 1987, 1990, 1994, 1998, 2003, 2007, 2009, 3010.

Le président de la République qui a annoncé une « révolution culturelle » dans la fonction publique (discours à Nantes du 19 septembre 2007) a ûu adopter une attitude plus prudente s’il n’a pas renoncé à son projet. Le service public s’est révélé être, dans la crise financière et économique, un puissant « amortisseur social », tant du point de vue du pouvoir d’achat, que de celui de l’emploi, des systèmes de protection sociale et de retraite, mais aussi d’un point de vue éthique, face à la spectaculaire immoralité affichée par le secteur financier fauteur de crise. Pour le moment, « le grand soir statutaire » n’aura pas lieu. L’effet de la r éforme territoriale : affaiblissement du service public, réduction des effectifs, contractualisation, clientélisme. D’où la nécessité d’une convergence : opinion publique-élus-fonctionnaires territoriaux.

2.2. Le citoyen dans la cité

2.2.1. La libre administration des collectivités territoriales : article 72 de la constitution.

L’acte I de la décentralisation a été ouvert par la loi du 2 mars 1982 qui prévoit un transfert d’exécutif sur les responsables des assemblées délibérantes, des garanties statutaires pour les personnels, un statut de l’élu et des possibilités accrues d’intervention des citoyens.

L’acte II est introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui affirme que l’organisation de la République est décentralisée, que l’expérimentation est possible sous certaines conditions, qu’il y a un droit de pétition pour exiger une délibération d’une assemblée, qu’un référendum local peut être organisé à caractère décisionnel dans certains cas. Le principe de l’autonomie financière est posé avec compensations dans le cas de transfert de compétences.

L’acte III est celui de la réforme des collectivités territoriales envisagée par le pouvoir actuel avec les réformes structurelles et institutionnelles sur lesquelles on reviendra mais aussi un fort impact sur les finances locales.

On constate bien aujourd’hui que le principe de libre administration est de portée limitée. Il rencontre d’autres principes : l’indivisibilité de la République. Les collectivités territoriales ne disposent pas de domaine législatif propre. Elles sont soumises au contrôle de légalité a posteriori et au contrôle budgétaire des Cours régionales des comptes.

2.2.2. La démocratie représentative locale.

Le pouvoir dans les CT appartient aux exécutifs, largement irresponsables après leur élection. La disparité des modes de scrutin et la désaffection importante et croissante des citoyens affecte fortement la démocratie locale alors que la collectivité est le lieu où le citoyen est le plus proche des besoins à satisfaire et des moyens à mettre en œuvre.

Les élus sont aujourd’hui pris entre administration et « management ». Les améliorations qui sont intervenues en matière de formation et de retraite ne constituent pas un statut et peuvent expliquer partiellement le cumul des mandats. La gestion de caractère privé et le recours aux experts se développent, notamment dans le cadre de l’intercommunalité avec le vocabulaire managérial correspondant.

2.2.3. La difficile intervention des citoyens.

Leur participation est parfois obligatoire (art. L300-2 CU). La participation existe aussi au sein de commissions diverses, en particulier extramunicipales. Des comités d’initiative et de consultation d’arrondissement sont prévus par la loi PLM.

Les citoyens peuvent aussi s’exprimer par le moyen du référendum communal ; celui-ci est néanmoins très encadré. A l’origine purement consultatif il peut être aujourd’hui décisionnel depuis la réforme de la loi constitutionnelle de 2003. On doit aussi souligner le rôle des associations.

Les moyens financiers envisagés dans le cadre de l’actuelle réforme des CT sont déterminants de la gestion et de la démocratie locales. Il convient tout d’abord de rappeler que si les collectivités territoriales réalisent 73 % de l’investissement public elles ne sont responsables que de 10 % de l’endettement national. La suppression de la taxe professionnelle n’avait pas de justification sérieuse. Elle va se traduire par un important transfert de charges fiscales des entreprises vers les ménages et une grande incertitude sur les compensations financières qui seront apportées aux collectivités territoriales au-delà de l’année 2011 (création de la contribution économique territoriale se décomposant en cotisation locale d’activité – foncier révisé aux communes – et une cotisation complémentaire – fondée sur la VA aux départements et aux régions). Les CT, depuis plusieurs années, doivent déjà faire face à des transferts de services mal compensés financièrement pas l’État, ainsi que l’a souligné la Cour des comptes. Des financements réduits et contraints, cela signifie une réduction des compétences des collectivités territoriales, qui ne pourront plus faire face aux besoins fondamentaux exprimés par une population en précarité croissante.

Simultanément les moyens des administrations déconcentrées sont affaiblis en conséquence des bouleversements institutionnels précédemment évoqués : les directions représentant les ministères vont être limitées à huit au niveau régional et à trois au maximum dans les départements. Les nouveaux outils de réduction des dépenses publiques mis en place (la LOLF et son principe de « fo,gibilité asymétrique » – loi organique relative aux lois de finances – et la RGPP – révision générale des politiques publiques) ont entrepris de réduire les moyens de ces administrations, réduction à laquelle concourt également la mesure emblématique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Plus généralement, le gouvernement a décidé de démanteler les administrations dont la vocation était la rationalisation et le contrôle des politiques publiques : Commissariat général du Plan, Datar ; Haut conseil des entreprises publiques, Conseil national d’évaluation, etc.

Sous l’effet combiné de l’affaiblissement des moyens financiers et des compétences des administrations décentralisées et des administrations déconcentrées, c’est le service public dans son ensemble qui est atteint. Une réforme des finances des collectivités territoriales est nécessaire ; elle doit assurer à travers des mécanismes de péréquations verticale et horizontale une véritable solidarité des collectivités territoriales pour qu’elles puissent jouer pleinement leur rôle essentiel dans le fonctionnement démocratique du pays. Il ressort de ce qui précède que cela implique une réflexion approfondie sur l’articulation entre le pouvoir de l’État et des collectivités dans un cadre institutionnel renouvelé et une réhabilitation de la rationalité dans la conduite des affaires publiques.

2.3. Le citoyen et les institutions

La France est un véritable laboratoire institutionnel : 15 constitutions en deux siècles. La nécessité d’une constitution écrite avait été appelée par Montesquieu, Voltaire, Rousseau. Elles présentent deux lignes de forces, césarienne avec celle de Louis-Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852 et démocratique avec la Constitution du 24 juin 1793 (assemblées primaires, députés élus tous les ans). La V° République est un hybride. Elle a connu 23 modifications, dont 19 depuis 1992, la plus importante, le 28 juillet 2008. Trois points essentiels peuvent être évoqués.

2.3.1. Le peuple souverain.

La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum (art. 3). Dans ce cadre, la citoyenneté, co-souveraineté régie par le contrat social est une création continue.

La démocratie directe c’est avant tout le plein exercice des droits et libertés. Elle pourrait aussi avoir recours à un droit de pétition élargi, au référendum local comme évoqué précédemment, à l’initiative populaire des lois. Ele ne doit pas cependant faire l’objet d’une réglementation excessive. La loi de 2008 a prévu la possibilité de référendum sur une proposition de loi soutenue par un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs sur sujet de l’art. 11.

La question principale est celle du référendum qui peut confiner au plébiscite. Il est aujourd’hui régi par les articles 11 et 89. « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont administré la preuve » (O. Duhamel). 3 ont été perdus sur 27 depuis 1793 par ceux qui les ont organisés ; 2 sur 10 de 1958 à 2005.

2.3.2. La loi expression de la volonté générale.

La loi est votée par le Parlement. La composition de celui-ci dépend du mode de scrutin (représenter ou constituer une majorité ?) On doit constater la croissance des taux d’abstention (à l’exception de la présidentielle). L’ordre du jour du Parlement est entre les mains de l’exécutif qui pèse également par amendements et propositions de lois téléguidés. A cela s’ajoute le poids des règles de l’Union européenne dans la fabrication des normes.

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Mais la clé de voûte sous la V° République est le Président de la République. Les cohabitations (86-88, 93-95, 97-2002) ont caractérisé une dyarchie Le Président a la possibilité de s’exprimer devant le congrès depuis 2008.

2.3.3. La cohérence de l’Etat de droit.

Les facteurs externes de cohérence sont les articles suivants : art. 55. A la suite de l’ Arrêt Nicolo du CE en 1889. Art 88-4 : transmission aux assemblées des propositions communautaires de valeur législative.

Les facteurs internes sont les suivants : la dualité des ordres juridictionnels, la montée en puissance du rôle du Conseil constitutionnel, organisme politique en forme juridictionnelle. On rappelle la possibilité pour les citoyens de saisir le conseil de l’inconstitutionnalité d’une loi (filtrage du Conseil d’État et de la Cour de cassation) sous forme d’une question prioritaire de constitutionnaliyé (QPC).

La cohérence de ces institutions est controversée. Sous la même constitution on est passé du parlementarisme rationalisé à la monarchie aléatoire et à la dérive bonapartiste.Cela ne conduit pas nécessairement à êtrt favorable à une VI° République.

Il est étonnant d’entendre le président de la République justifier d’abord la réforme territoriale par des considérations extraterritoriales : cette réforme serait rendue nécessaire pour éviter la délocalisation des entreprises françaises et par les impératifs de la mondialisation invitant à remplacer les « circonscriptions et les frontières » par des « pôles et des réseaux ». Il utilise encore la métaphore du « mille-feuille » administratif pour justifier le bouleversement des structures locales, alors qu’il n’y a, à cet égard, que six niveaux significatifs, se subdivisant en deux triptyques, l’un politique (commune, département, nation), l’autre à dominante économique (regroupement de communes, région, Europe), le politique devant prévaloir en démocratie ; l’inverse du choix du président de la République.

La réforme correspond aussi à une remise en cause des compétences qui ne s’en trouvent pas clarifiées pour autant. La réduction de moitié des élus départementaux et régionaux tout d’abord, au nom des économies à réaliser, argument dérisoire au regard des financements engagés, mais qui affaiblira automatiquement le lien des élus avec les populations, rendra plus difficile la réalisation de la parité et accentuera la tendance à la bi-polarisation. C’est aussi la création de nouveaux établissements publics, métropoles et pôles métropolitains, concurrençant les collectivités territoriales constitutionnellement définies. C’est enfin des compétences accrues conférées aux représentants locaux du pouvoir exécutif : les préfets et principalement le préfet de région qui devient un véritable gouverneur régional, proconsul ayant la haute main sur les administrations déconcentrées.

Les conséquences de ces bouleversements institutionnels seront considérables. Les collectivités territoriales traditionnelles verront leurs compétences largement accaparées par les nouvelles instances, notamment les métropoles, tandis que la tutelle préfectorale va s’alourdir. Il importe dans ces conditions de rappeler les principes républicains et notamment deux d’entre eux : l’unité de la République qui implique que c’est au niveau national que se définit l’intérêt général (condamnation par voie de conséquence de l’expérimentation à conséquences législatives) ; le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution auquel contrevient la réforme projetée. Ajoutons-y un principe de subsidiarité démocratique qui doit se traduire par le renforcement des pouvoirs d’intervention des citoyens eux-mêmes.

3. LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE

Nous la résumerons, en conclusion, en évoquant trois thèmes qui ne sont pas étrangers à l’avenir des collectivités territoriales

3.1. La crise de la citoyenneté

La citoyenneté doit se redéfinir au sein d’une crise qui est celle de l’individualité, des représentations, des médiations et finalement d’une crise de système. Il y a perte de repères. Au-delà des symptômes, il convient d’en rechercher les causes (relativisation de l’Éta-nation, dénaturation de la notion de classe, bouleversements spatiaux, évolution des mœurs, affaiblissement sinon effondrement des idéologies messianiques).

Les primaires favorisant la démocratie d’opinion, l’américanisation de la vie politique et la présidentialisation des institutions ne semble pas répondre à cette crise. Nécessité de refondation idéologique et de responsabilisation personnelle.

3.2. Les droits du citoyen et les droits de l’homme

Selon J. Rivero « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». La citoyenneté doit se redéfinir face à de nouveaux concepts : la nouvelle société, la société à la française (S. Duchêne), la métamorphose (E. Morin), le régime des identités (P. Nora), ils participent à une décomposition sociale (A. de Musset).

Les déclarations de l’homme constituent un ensemble incertain fonctionnant sur le mode de la révolte avec recours à la médiation. M. Gauchet considère qu’ils jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur du marché dans la sphère économique. Les droits du citoyen qui intègrent les droits de l’omme sont le meilleur rempart contre la raison d’État.

Ces thèmes sont ceux du citoyen dans la cité appelé à créer son « génome » de citoyenneté.

3.3. La citoyenneté dans la mondialisation

Si la citoyenneté est intimement liée à la nationalité, elle a toujours développé une perspective de développement universel. Une citoyenneté européenne est décrétée mais ne dispose pas de valeurs, d’un exercice et d’une dynamique propres. En revanche, émergent des valeurs, des moyens matériels et immatériels dans une mondialisation qui n’est pas seulement celle du capital. La question est de faire fructifier une synergie des bases nationales mondiales et intercontinentales.

Cette synergie suppose une conception claire de la subsidiarité qui répartirait de manière efficace et démocratique les compétences, ce qui concerne au premier chef les collectivités territoriales.

OUEST-FRANCE – Pays de Brest – 4 septembre 2011

ANICET LE PORS, L’ANCIEN MINISTRE N’OUBLIE PAS SES RACINES

Par Kern Bernard

Acteur de la vie politique française, l’ancien ministre communiste a de solides attaches dans la région. Il revient souvent à Lannilis, terre de sa famille depuis des siècles.

« Les racines n’ont pas de justification pare elles-mêmes, mais l’homme ne peut pas les oublier ». Ces paroles d’Anicet Le Pors sonnent comme une évidence. Il ne fait pas que les énoncer, il les applique également. Né à Paris, celui qui faisait partie du gouvernement Mauroy sous Mitterrand voue une certaine importance à ses origines « Je ne pense pas que l’on puisse avoir une vie dynamique, ouverte sur l’extérieur, si l’on ne sait pas d’où l’on vient » affirme-t-il

Ce ministre de la Fonction publique de 1981 à 1984 est, depuis 2000, juge à la Cour nationale du droit d’asile. Des responsabilités, l’homme politique en a donc toujours alors qu’il a fêté, le 28 avril dernier, son quatre-vingtième anniversaire.

Un millier d’ancêtres recensés

En parallèle, il a effectué un travail d’archives concernant la genèse de sa famille.Il a fait une découverte personnelle de taille. « Je fais de la généalogie, avoue-t-il. J’ai recensé plus d’un millier d’ancêtres jusqu’en 1580, et 98 à 99 % d’entre eux ont résidé sur le canton de Lannilis. Je ne peux pas passer à côté de ce fait. »

À Lannilis, les parents d’Anicet Le Pors s’y sont mariés, sa mère y est née et ses arrières-grands-parents maternels sont enterrés dans le cimetière du bourg qui compte aujourd’hui 5 000 âmes

L’attachement indélébile à leur terre, la famille Le Pors le connaît donc même si le père et la mère du politique ont momentanément brisé le lien. En effet, François Le Pors et Gabrielle Croguennec sont partis en région parisienne à l’orée des années 1930. Mais impossible pour eux d’oublier leur région tous deux savaient que revenir sur leur terre était inéluctable. Ils firent leur retour en 1969, à Brest.

Et ces attaches qui sont bien lointaines existent toujours. En effet, Armelle, la fille de l’homme d’État,son mari et ses deux enfants symbolisent quelque part la relève. L’ex-ministre leur rend visite à Lannilis au moins une fois par mois.C’est également l’occasion d’y retrouver quelques amis

Photo : Anicet Le Pors avec sa fille Armelle et ses enfants François et Anicet

 

Réception par la municipalité de Lannilis (Finistère) et son Maire, Conseiller général, Claude GUIVARC’H le 2 septembre 2011

Intervention du Maire, Claude GUIVARC’H

Le Maire de Lannilis, souhaitant la bienvenue à Anicet Le Pors rappela combien la population du lieu avait été heureuse et fière, toutes opinions politiques confondues,en 1981, de la nomination au gouvernement d’un homme originaire du pays par ses patents nés à Lannilis et Plouguerneau. Il se plut ensuite à faire état de la réputation de l’ancien ministre de la fonction publique, reconnu aussi bien par ses camarades et par ses adversaires politiques comme « travailleur et droit ». Il souligna l’ampleur du travail alors réalisé dans la fonction publique et le progrès que constitua son extension aux agents des collectivités territoriales et aux personnels des établissements publics hospitaliers. Claude GUIVARC’H précisa que son invité poursuivait une acticité de service public comme présidents de formations de jugement à la Cour nationale du droit d’asile au titre du Conseil d’État.

Intervention d’Anicet LE PORS

« Je vous remercie, Monsieur le Maire, Mesdames et Messieurs les élus,, pour cette invitation qui m’honore, ainsi que les membres de ma famille et mes amis ici présents.

Vous avez motivé votre invitation par mon passage dans la commune mes 80 abs. Ce second point est incontestable ; quant au premier. Sur le second, outre que nous sommes tous de passage je peux témoigner que je suis de passage depuis très longtemps à Lannilis.

Aujourd’hui ma fille aînée Armelle y réside avec son mari Albert et mes deux petits-fils, François et Anicet (un de plus) qui y sont scolarisés.

Les recherches généalogiques que j’ai pu effectuer, notamment dans la commune, montrent que la quali-totalité de mes ancêtres paternels comme maternels, ont résidé dans le canton de Lannilis et majoritairement à Lannilis même. Mon arrière grand-père maternel Claude Croguennec et son épouse Marie Guiziou ont leur sépulture dans le cimetière de la commune.

Mais la principale justification de mon attache à Lannilis est ma mère, Gabrielle Croguennec. Elle est née au lieu dit Trouibirou, près d’un abattoir. Son acte de naissance indique « fille naturelle de Louise Croguennec ». Je n’ai donc pas connu mon grand père maternel.

Ma mère perdra sa mère à l’âge de cinq ans, morte de misère et de tuberculose. Gabrielle sera élevée par sa tante Marianne. Bien élevée elle sera scolarisée à l’école su Sacré Cœur. Elle passera brillamment son certificat d’études en 1919 : elle m’a dit qu’elle avait été reçue première du canton. Cela m’a posé un problème après avoir lu « Composition française » de Mona Ozouf qui y soutenait que sa mère Anne Le Denn, née également à Lannilis en 1905, avait été reçue première au certificat. L’explication est probablement assez simple : ma mère, retardée sans doute en raison de son début difficile dans la vie, n’a passé cet examen qu’a l’âge de quatorze ans. Les deux affirmations sont donc compatibles.

Contrairement à Anne Le Denn qui deviendra institutrice, ma mère ne poursuivra pas ses études. La municipalité de Lannilis avait proposé de l’aider financièrement, mais il fallait constituer un trousseau pour l’internat et sa tante jugea que c’était une charge excessive. Peut-être souhaitait-elle surtout la garder auprès d’elle. Ma mère apprit donc la couture ; elle aidai aussi sa tante à tenir une petite buvette au Petit Paris à la sortie du bourg où faisaient halte des paysans. C’est sans doute ainsi qu’elle con,ut mon père, François Le Pors, qui, meunier, faisait la tournée des grains et de la farine. Ils se marièrent le 5 novembre 1929 à Lannilis. Ma mère restera toute sa vie très attachée à Lannilis et sa famille par voie de conséquence.

Dans mon livre « Les racines et les rêves » écrit en 2010, je souligne l’importance de l’attachement aux racines : il faut savoir d’où l’on vient pour savoir où l’on doit aller. Le problème est de lier les racines aux rêves dans le concret d’une vie en se gardant de deux erreurs : se confiner dans les racines qui ne se justifient que par l’épanouissement de l’arbre, à l’inverse s’évader dans les frondaisons sans considération des origines et des processus par lesquels se développe la vie.

Tout cela pour dire, Monsieur le Maire, que je revendique la dimension lannilisienne de ma citoyenneté française

Un mot pour répondre à votre interpellation sur la fonction publique dont j’ai animé l’élaboration statutaire au gouvernement entre 1981 et 1984, l’étendant à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière. J’ai eu en effet le souci de la fonder sur des principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité. C’est pour cela que la fonction publique française est appréciée dans le monde et protégée de toute corruption significative. Je me suis beaucoup intéressé aussi dans la dernière période à la réforme des collectivités territoriales ; il importe à ce sujet de respecter également le principe d’unité et d’indivisibilité de la République et celui de libre administration des collectivités territoriales auquel je suis, comme vous, attaché. J’ai parcouru la France depuis deux ans pour intervenir sur ce sujet et beaucoup d’autres. Je conserve encore comme vous le savez au titre du Conseil d’État une fonction de juge à la Cour nationale du droit d’asile et j’ai été élu en juin dernier président de l’Association française des juges de l’asile.
(AFJA). C’est ainsi que je m’efforce personnellement d’articuler les niveaux locaux, nationaux et internationaux.

En vous remerciant une nouvelle fois pour avoir organisé cette rencontre amicale, permettez-moi, Monsieur le Maire, de vous laisser en souvenir mon dernier livre « Regardxs sur la vie de François Le Pors et de Gabrielle Croguennec » en rapport évident avec ce moment. »

Quelle fonction publique pour répondre aux besoins de notre société ?

A. LA CONCEPTION FRANCAISE DE LA FONCTION PUBLIQUE

I . DES FONDAMENTAUX ISSUS DE NOTRE HISTOIRE

La conception française du service public est l’aboutissement d’une longue histoire. Lorsque Philippe Le Bel décide à la fin du XIIIe siècle la création du Conseil d’État du Roi, il entend par là signifier que les affaires contentieuses concernant le royaume ne peuvent être traitées par les juridictions ordinaires car elles relèvent du « bien commun » ; il opère ainsi une distinction franche public-privé qui participe toujours de notre identité nationale. Au cours des siècles suivants, la monarchie se dotera dans le même esprit, d’une administration fortement structurée. Les intendants (préfigurant les grands corps) apparaissent dès le XVe siècle, les ingénieurs des Ponts et Chaussées au XVIIe . La Révolution française accentuera la dichotomie en faisant interdiction aux Parlements d’intervenir en politique et en posant des principes fondateurs. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 mentionne dès son article 1er l’ « utilité commune » et la « nécessité publique » en son article 17 ; la IIe République en 1848 évoque le « bien-être commun » et l’ « ordre général ». Autant de formulations qui recouvrent ce que nous appelons aujourd’hui l’ « intérêt général », son vecteur principal le « service public » et la « fonction publique » qui en est le coeur. Ces notions se sont incarnées dans des personnages historiques importants : de Richelieu à de Gaulle.

1.1. L’intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général.

Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

1.2. Le service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marquent son caractère éminent

Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG et des SIG. La jurisprudence de la CJCE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

1.3. La fonction publique

L’idée d’un statut général des fonctionnaires ne s’est pas imposée d’emblée. Il n’y avait guère plus de 200 000 fonctionnaires à la fin du XIXe siècle, régis par règles disparates. Tous les projets de statuts alors présentés et jusqu’à la seconde guerre mondiale par les gouvernements répondaient à la préoccupation de traduire par des règles strictes le principe hiérarchique d’obéissance des fonctionnaires. Les associations de fonctionnaires, puis les syndicats qu’ils avaient constitués considéraient donc ces projets comme des « statuts carcans ». Pour autant des droits importants avaient été acquis au fil du temps : la fixation par la loi de l’accès au dossier en 1905, les règles de l’avancement en 1911, du détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats de fonctionnaires en 1924 ; d’autres encore étaient intégrés dans la jurisprudence du Conseil d’État, ce qui conduisait parfois à parler de « statut jurisprudentiel ».

Un premier statut avait été élaboré sous Vichy : c’était la loi du 14 septembre 1941, inspirée par la charte du travail de l’État français. Si le programme du CNR ne comportait pas de disposition prévoyant de doter les fonctionnaires d’un statut législatif, il n’en reste pas moins que la loi du 19 octobre 1946 « relative au statut général des fonctionnaires » peut être regardée comme l’un des grands textes démocratiques et progressistes du lendemain de la seconde guerre mondiale. Son élaboration, initiée par le général de Gaulle et reprenant les acquis de la jurisprudence du Conseil d’État, sera essentiellement le résultat d’un travail réalisé sous l’impulsion de Maurice Thorez, alors ministre d’État chargé de la Fonction publique, impliquant activement des représentants de la CGT et de la CFTC. Le statut, qui ne concernait que les fonctionnaires de l’État, prévoyait le cadre juridique du système de rémunération, l’organisation des carrières dans les différents niveaux de qualification, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraites. Certes, il portait la marque de son époque, il reflétait nécessairement l’état de l’administration et de la société au lendemain de la seconde guerre mondiale. C’est ainsi, par exemple, qu’on évoquait la notion de « cadre » et non de « corps » de fonctionnaires. Mais il a ouvert la voie à l’affirmation d’une conception démocratique qui n’a cessé de s’affirmer et de se préciser ensuite.

La réforme intervenue par l’ordonnance du 4 février 1959, consécutivement à l’entrée en vigueur de la constitution de la Ve République opérant une nouvelle répartition entre la loi et le décret, reviendra sur certaines dispositions positives du statut de 1946, dont les acquis essentiels seront cependant sauvegardés. Le changement de majorité, en 1981, ouvrira la voie à la plus importante réforme depuis la Libération. Elle annulera les dispositions restrictives de la période précédente, améliorera les dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État et surtout, en liaison avec la loi de décentralisation du 2 mars 1982, étendra le Statut aux agents des collectivités territoriales, puis des établissements publics hospitaliers et des établissements publics de recherche.

Ainsi, si on se met ainsi dans une perspective historique, il y avait environ 200 000 fonctionnaires de l’État en France au XIXe siècle, on en comptait moins de 700 000 avant la deuxième guerre mondiale, quelque 900 000 au 1er janvier 1946 (dont seulement 520 000 titulaires), 2,1 millions de fonctionnaires de l’État en 1981. Aujourd’hui, c’est 5,2 millions d’agents publics qui sont reconnus comme fonctionnaires, selon la définition qu’en donne la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire salariés d’une collectivité publique dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle. Quant à l’ampleur du dispositif statutaire : le statut de la loi du 19 octobre 1946 comptait 145 articles, l’ordonnance du 4 février 1959 ramena ce nombre à 57, dans le statut actuel, il y en a plus de 500. À ceux qui glosent sur la rigidité du statut général on peut répondre que peu de textes ont fait la preuve d’une telle capacité à évoluer sur une aussi longue période.

II. L’ÉLABORATION STATUTAIRE 1983-1984 ET SON ÉVOLUTION

En prenant mes fonctions en 1981, j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires (les décrets du 28 mai 1982, par exemple, ainsi que de nombreuses circulaires pris avant toute novation statutaire). Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet, d’autant plus que l’article 1er du projet prévoyait : « Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article prévoyait également un « statut des élus » et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

2.1. Une nouvelle architecture

La réforme a donc été lancée par la politique de décentralisation. Elle a posé rapidement la question du sort à réserver à la fonction publique territoriale (FPT). L’étude de la FPT est particulièrement intéressante car elle contient de fortes contradictions de la société : entre le national et le local, le mandat électif et la possession du grade, le métier et la fonction. Je crois, tout d’abord, devoir rappeler également les principales étapes antérieures de l’histoire de la FPT.

– l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 par lequel le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924.
– les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple.
– l’obligation faite à partir de 1919 aux communes de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type.
– les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, premier ensemble de caractère statutaire, mais caractérisant une fonction publique d’emploi. Dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet.
– la loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garanti que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner.

Mais si je ne devais en retenir qu’une au regard de notre propos ce serait la disposition humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois types, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes.

Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques sont selon Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, dans son livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995 :

– le recrutement sur liste d’aptitude qui n’entraîne pas nomination automatique.
– l’absence de garantie de déroulement de carrière après recrutement.
– la possibilité de licenciement d’un agent titulaire si son emploi est supprimé (1).

La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante. Olivier Schrameck livre à ce sujet une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31 mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut. D’abord, la volonté de décentralisation qui poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État. Ensuite, la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée. Enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences.Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

J’ai rapidement eu l’impression que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes, issu de la loi de 1952, en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi et sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre en ont pâti un peu mais pas au point de nous brouiller. J’avais, il est vrai, un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis une jeune femme alors inconnue, mais qui se fera un nom : Ségolène Royale. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agent publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes :

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – je précise qu’il s’agit de celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui, jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi dans les années 1950 par Michel Debré : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

J’ai parcouru la France pour expliquer cela.

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1er du du Statut général des fonctionnaires (SGF).
– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.
– Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.
– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1er en situation très dérogatoire (2).

Restait à traduire dans la réalité cette conception et ce dispositif législatif. À ce sujet, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était objectivement une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

2.2. Une mise en œuvre laborieuse suivie d’une régression

Consécration et dénaturation du système de la carrière

Quoi qu’il en soit, en 1984, la FPT est bien alors une fonction publique de carrière. La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1er du SGF (article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 700) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé) (3). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

De 1984 à 1986, l’application de la réforme statutaire est lente et lacunaire. Les dispositions par lesquelles les textes d’application de la loi devaient être pris dans un délai d’un an ne seront pas respectées (il en sera de même pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de mon collègue et ami Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie.  » C’était il y a 25 ans…

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » du système : la FPT, de réintroduire des éléments de fonction publique d’emploi dans l’ensemble du statut général. En résumé :

– on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT, dont les attributions seront réduites, sera dorénavant nécessairement présidée par un élu ;

– les corps sont remplacés par des cadres d’emploi (dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État) ; la comparabilité des deux fonctions publiques en est affectée et, par là, la garantie de mobilité de l’article 14 du titre 1er ;

– les compétences des centre de gestion sont réduites et fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite entraînant le retour du système des « reçus-collés ».

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront. Je suppose que la majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la création de la 3e voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services, établissements administratifs ou industriels et commerciaux (DCN, SEITA, Imprimerie nationale, Journaux officiels, SNPE, etc.) ; on a assisté allant dans le sens de l’enchaînement : EPA-EPIC-SEM-sociétés anonymes-sociétés privées éventuellement chargées de missions de service public (le contraire d’une véritable « respiration » du service public parfois invoquée) ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 esquissant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique ».

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. Ce qui l’est peut-être moins – mais je laisse cela à votre méditation – c’est que lorsqu’un gouvernement de gauche succède à un gouvernement de droite, comme ce sera le cas en 1988, on ne revient pas sur les atteintes portées au dispositif antérieur par le gouvernement précédent. Par là on les consacre. On dirait qu’il existe, dans ce sens, ce que les économistes appellent un « effet de cliquet », c’est-à-dire une sorte d’irréversibilité, de fatalité résignée.

Réflexions critiques sur cette réforme

Que penser aujourd’hui des choix faits alors ? Je précise au préalable que le statut de la FPT est constitué des titres 1er et III et pas seulement de ce medernier titre.

En premier lieu, on m’a souvent reproché de n’avoir pas réalisé une loi unique pour l’ensemble des fonctionnaires des trois fonction publiques. Trois raisons s’opposaient à cette objection :

Tout d’abord, à l’époque, tout le monde ne marchait pas du même pas ni dans la même direction, aussi bien en ce qui concerne les organisations syndicales que les associations d’élus. De fait les quatre lois correspondant aux quatre titres se sont succédé de juillet 1983 à 1986. Je me souviens fort bien que la loi sur la fonction publique de l’État a dû attendre celle relative à la fonction publique territoriale, dont l’élaboration il est vrai présentait plus de difficultés, afin qu’elles puissent être promulguées de manière rapprochée. Elles l’ont été dans le même mois de janvier 1984.

Ensuite, l’article 72 de la constitution nous faisait obligation de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, ce qui avait, entre autres conséquences, que devait être traité par la loi dans la FPT nombre de dispositions qui ne relevaient que du décret dans la FPE (le titre III est sensiblement plus long que le titre II : 140 articles à l’origine contre 93 pour le titre II, et seulement 31 pour le titre 1er).

Enfin, il suffit de mettre bout à bout les quatre titres pour obtenir une construction législative unique. C’est si vrai que chaque fois qu’une modification du titre III a eu des conséquences sur les autres titres, le gouvernement et le législateur n’ont pas hésité à opérer les modifications nécessaires à l’harmonisation. L’objection m’apparaît donc inopérante.

J’ajouterai, que c’est aujourd’hui le gouvernement qui évoque l’hypothèse d’une unification plus poussée du dispositif statutaire, mais dans l’optique d’une réduction des garanties pour tous les fonctionnaires. La codification prévue par la loi dite de modernisation du 2 février 2007 a été relancée par celle du 5 juillet 2010, codification qui avait rencontré l’hostilité des syndicats en 1982.

En deuxième lieu, il est peu contestable que le statut de la FPT a été un progrès tant dans l’ordre de la clarification de l’organisation de la FPT que dans celle de l’amélioration des conditions matérielles et morales des agents publics des collectivités territoriales devenus fonctionnaires à part entière. Me souvenant de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes, je crois que, sans emphase, on peut parler de dignité restaurée.

Ils ont tout d’abord bénéficié des catégories éprouvées du statut des fonctionnaires de l’État définies en 1946 et réformées par l’ordonnance du 4 février 1959 pour mettre le statut en conformité avec les dispositions de la constitution de la V° République : distinction des catégories A, B, C (la catégorie D ayant disparu), corps et statuts particuliers, régime spécial de protection sociale et de retraite, droit syndical, organismes paritaires, etc.

Ils se sont vu également reconnaître les nouveaux droits expressément introduits en 1983 dans le titre 1er pour tous les fonctionnaires : droit de négociation reconnu aux organisations syndicales, droit à la formation permanente, à l’information, droit de grève, liberté d’opinion, la mobilité reconnue garantie fondamentale, etc.

Enfin, en troisième lieu, cette évolution peut également être lue comme une reconquête de prérogatives par les employeurs. C’est peu dire que nombre d’entre eux et leurs associations d’élus avaient été plus que réservés devant la réforme entreprise entre 1981 et 1984 en tant que le nouveau statut pouvait leur apparaître comme un carcan imposé à leur action. Les textes intervenus durant cette période peuvent être regardés comme autant de tentatives pour en desserrer l’étreinte. Au-delà de la loi Galland, il y a eu chaque année (à l’exception de l’année 1997) une ou plusieurs lois concernant la FPT. Je relève simplement celles qui me semblent les plus significatives :
– la loi du 24 décembre 1994 (dite loi Hoëffel) qui, si elle a consacré formellement le système de la carrière en son principe, a généralisé le recrutement direct sans concours des agents de catégorie C ;
– les lois du 16 décembre 1996 et du 3 janvier 2001 qui, sous couvert de meilleure gestion de la précarité et de modernisation, ont fortement dérogé aux principes de recrutement ;

Anticipant sur la période suivante, j’ajouterais :

– la loi du 2 février 2007 dite « de modernisation » qui a, par de multiples dispositions, brouillé l’interface public-privé ;
– la loi du 7 février 2007 relative à la fonction publique territoriale qui a réduit de manière drastique les durées de formation initiale des catégories A et B ;
– la loi du 3 août 2009 « relative à la mobilité » qui a poursuivi le même objectif en élargissant notamment les possibilités de recrutement de contractuels, jusqu’à l’intérim ainsi que les cumuls d’emplois à temps non complet.
– la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social qui a introduit en contrebande un intéressement collectif qui pourrait bien constituer le terrain du favoritisme.

Ces réformes successives m’apparaissent profondément déstabilisatrices, leur efficacité douteuse au regard des objectifs proclamés et de nature à favoriser l’arbitraire, voire le clientélisme. D’autant que, depuis 2007, une nouvelle stratégie a tenté de se déployer : la « révolution culturelle » dans la fonction publique annoncée par Nicolas Sarkozy le 19 septembre 2007 à l’Institut régional d’administration de Nantes …

B. LA FONCTION PUBLIQUE, UN ENJEU


I. LA « RÉVOLUTION CULTURELLE » DANS LA FONCTION PUBLIQUE

1. La politique de réduction drastique de la dépense publique

Dès le 10 mai 2007, le Premier ministre, sur injonction du Président de la République, a lancé la Révision générale des politiques publiques (RGPP) présentée en Conseil des ministres du 20 juin. Elle s’est traduite, dans un premier temps, par un ensemble d’audits réalisés par des équipes constituées de représentants des inspections générales et du secteur privé fournissant la matière d’un Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) le 12 décembre 2007 arrêtant 96 mesures sur lesquelles je reviendrai ; puis d’un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenant 166 mesures mettant l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, d’une part sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, d’autre part la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité ; enfin un troisième CMPP le 11 juin 2008 annonçant 69 nouvelles mesures concernant notamment les administrations de l’État au niveau départemental, soit au total plus de 300 mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Cette opération est développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Il importe néanmoins de faire la clarté sur les objectifs poursuivis par cette entreprise qui aura des conséquences importantes sur les structures administratives et les statuts des personnels.

Les promoteurs de la RGPP mettent en avant trois objectifs :

– mieux adapter les administrations au service des usagers ;
– valoriser le travail des fonctionnaires ;
– réduire les dépenses publiques pour revenir à l’équilibre budgétaires et gagner des arges de manœuvre.

Les deux premiers des objectifs énoncés sont si incontestables qu’ils apparaissent comme des banalités, trompe-l’œil de la troisième proposition qui est le leitmotive des libéraux. La réduction de la dépense publique est en effet conforme aux normes monétaires et financières introduites par le traité de Maastricht en 1992 (critères de niveau d’endettement, de taux d’inflation, de taux d’intérêt, etc.).

Un comité a été mis sur pied chargé de suivre l’application de la réforme ; il regroupe la direction générale de modernisation de l’État, la direction du budget, la direction générale de l’administration et de la fonction publique. Il est prévu que des mesures coercitives pourront être prises pour garantir l’impact des décisions. Ces mesures de RGPP ont été inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2012 adoptée le 21 janvier 2009. Elle précise les plafonds de chaque mission. L’opération est baptisée « Service public 2012 ». Chaque ministère doit se doter d’un comité de pilotage avec chefs de projets, d’un calendrier et d’une batterie d’indicateurs de moyens dont on ne précise pas quels rapports ils auront avec ceux également définis dans le cadre de la LOLF.

L’objectif de la RGPP est le plus souvent énoncé sous la forme triviale de la suppression d’un emploi sur deux des fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années. Aucune justification rationnelle n’est donnée du taux ainsi arbitrairement retenu. Les dépenses de personnel de l’État sont en baisse dans le budget général : 43 % pour 119,6 milliards d’euros en 2008 dans un budget de 278,2 milliards d’euros (43,6 % en 2006). Le total des dépenses des administrations centrales de l’État s’établit à 6 % du PIB (1950 euros) en 2008, proportion en baisse. Sii la rémunération moyenne des fonctionnaires de l’État est supérieure de 11 % à celle du secteur privé, c’est en raison d’une qualification moyenne supérieure. En revanche, les salaires des cadres sont 58 % plus élevés dans le privé que dans le public, de 31 % pour les professions intermédiaires, mais inférieurs de 11 % pour les employés (4).

Les pays qui ont engagé des réformes budgétaires restrictives de l’emploi public au cours des dernières années ont, pour la plupart d’entre eux, du réviser leur politique. Si l’Allemagne a enregistré une baisse de ses effectifs, le Royaume-Uni les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, ont connu une vive hausse (800 000 agents publics britanniques recrutés entre 1997 et 2006). Après une forte baisse, la Suède a suivi le même mouvement. Le Canada, les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Japon comptent plus de fonctionnaires en 2006 que vingt ans auparavant. On observe en outre que dans la plupart des pays précités, la baisse de la masse salariale des fonctionnaires est approximativement compensée par la hausse des coûts de la sous-traitance et de l’externalisation des missions de service public au secteur privé (5).

Y a-t-il trop de fonctionnaires comme on l’entend dire parfois ? Le raisonnement pourrait être aisément critiqué car les mêmes qui soutiennent qu’il y a y a trop de fonctionnaires en général se plaignent qu’il n’y en ait pas assez dans le détail. L’étude précitée montrait que le nombre d’agents publics (en entendant par là les salariés financés par prélèvements obligatoires pour éviter les comparaisons basées sur des statuts différents d’un pays à l’autre) pour 1000 habitants plaçait la France en position moyenne dans l’ensemble des pays développés, avec 93 de ces emplois, entre un minimum de 41 au Japon et un maximum de 154 au Danemark

Plus généralement, la plupart des organismes statistiques et d’étude économique ont montré que la part des salaires dans le PIB a régressé depuis un quart de siècle : selon la Commission européenne cette part a baissé de 8,6 % dont 9, 6 % pour la France, représentant un transfert au détriment du travail de quelque 150 milliards d’euros (6). Créé en 1987 au niveau 1000, le CAC 40 est aujourd’hui, en dépit de sa forte baisse du fait de la crise financière au voisinage de 3 800, il a donc presque quadruplé. Pendant ce temps en euros courants, les salaires ont, en moyenne, augmenté de 60 %. Si l’on tient compte de la hausse des prix, le CAC 40 a progressé de 120 % en vingt ans contre seulement 15 % pour les salaires à temps plein. Le rapport du directeur général de l’INSEE Jean-Philippe Cotis, remis au Président de la République au printemps dernier, a confirmé cette évolution.

Il n’est pas sans intérêt, pour les fonctionnaires, de marquer l’origine de cette évolution. Pour ma part, je la situerais au 16 mai 1983 lorsque Jacques Delors, alors ministre de l’économie et des finances accepte de signer un accord à Bruxelles par lequel il obtient un prêt de 4 milliards d’écus en échange d’un engagement du gouvernement français de supprimer l’indexation des salaires et des prix. C’était marquer la fin de la pratique des négociations salariales dans la fonction publique qui ne s’en est jamais véritablement remise et qui a eu les graves conséquences que l’on a rappelées sur l’ensemble des salaires des secteurs public et privé. Dans ce domaine comme en d’autres on peut regretter qu’aucun des gouvernements qui se sont succédés n’ait remis en cause ce funeste engagement.

Il résulte de tout ce qui précède une exigence de transparence sur les comptes publics qui n’est pas satisfaite aujourd’hui.

Qu’une réflexion générale soit engagée sur la recherche de la meilleure efficacité dans l’utilisation de l’agent public ne saurait être contesté. Il est même permis de penser qu’au-delà de l’opération de communication à laquelle donne lieu la RGPP, ce devrait être la préoccupation permanente de l’État, conformément comme nous l’avons rappelé à la disposition de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 enjoignant tout agent public de devoir rendre compte de sa mission à la nation.

Un telle entreprise se justifierait si elle était la conséquence de la mise en œuvre d’une démarche méthodologique susceptible d’introduire plus de rationalité dans la gestion des deniers publics au nom de la recherche d’une meilleure efficacité sociale. On ne voit rien dans la RGPP qui réponde à cette justification. L’objectif de réduction de moitié des effectifs de fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années n’a jamais été justifié rationnellement. Il n’y a pas de « nombre d’or » des effectifs de la fonction publique ; qu’ils doivent baisser ou augmenter doit fait faire l’objet d’une démonstration qui, en la circonstance, n’a toujours pas été apportée. Il est vrai qu’une gestion prévisionnelle des effectifs des compétences et des emplois serait nécessaire ; je m’étais engagé dans cette voie en 1982 avec le projet de modélisation CHEOPS.

Cette nouvelle pratique croit pouvoir se dispenser de toute justification méthodologique pour fonctionner sur la seule évidence de la nécessité, jamais démontrée, de la réduction du nombre de fonctionnaires. C’est une nouveauté politique. Ainsi, la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, aussi contestable qu’elle puisse apparaître aujourd’hui, comportait néanmoins ce souci de justification rationnelle, absent de la politique actuelle. Avec ses 34 missions, ses 132 programmes, ses 620 actions, ses responsables de budgets de programmes, son articulation aux structures ministérielles, ses batteries d’indicateurs, etc., la LOLF avait fait l’objet d’une présentation intelligible bien que critiquable sur de nombreux points et finalement contestable par la pratique de la « fongibilité asymétrique » des crédits (7).

Il y a eu dans l’immédiat après guerre des instances visant expressément la réduction des dépenses publiques (Commission de la Hache). La LOLF est en réalité le dernier avatar d’une tentative administrative récurrente pour réduire sous couvert de rationalisation la gestion budgétaire publique qui avait connu une notoriété particulière dans les années 1960 sous le thème de la Rationalisation des chois budgétaire (RCB). Cette volonté était alors largement partagée et ses instruments faisaient l’objet de vifs débats entre spécialistes (8). De façon résumée, la RCB reposait sur une analyse de système (inspirée du plannig-programming-budgeting system américain), des budgets de programmes (analogues à ceux de la LOLF mais de caractère plus fonctionnel) et d’un programme d’études analytiques sur les questions les plus complexes (9). Elle prolongeait la vision planificatrice en vogue dans les débuts de la V° République. Elle se développa au cours des années 1970 en se dénaturant progressivement, les comportements budgétaires classiques (primauté de l’annualité budgétaire notamment) finissant par l’emporter. Il n’en resta, dans les meilleurs des cas, qu’une volonté sporadique d’évaluation des politiques publiques.

Autres temps autres mœurs. La rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Ajoutons-y encore le projet de la loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la mission de défense des enfants.

Le fondement scientifique de la rationalisation de la gestion publique devient ainsi un enjeu car tout l’effort du Président de la République et du gouvernement semble être aujourd’hui de trancher la « main visible » pour laisser le champ libre à la « main invisible ».

1.2. Une politique de démantèlement du service public et des fonctions publiques
.

Ce qui fait obstacle à la mise en œuvre d’une politique de libéralisme renforcé, c’est l’existence en France d’une masse importante de personnels sous statuts qui échappent, pour une large part, aux lois du marché, à la marchandisation des rapports sociaux et à la contractualisation qui en sont les instruments. Il y a en France 5,2 millions de fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers (dont 1 million de contractuels mais considérés comme étant dans une position statutaire et réglementaire). Le secteur public regroupe 6,4 millions de personnes et 7, 2 millions occupent un emploi de service public, 1 million sont employées par des personnes morales de droit privé chargées de missions de service public. C’est une exception française : plus du quart des salariés sont en France sous statuts, ce qui constitue un obstacle majeur pour la politique libérale du gouvernement. Il a donc entrepris de supprimer cet obstacle.

La loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 par diverses mesures s’était efforcée de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » du 3 août 2009 développe, dans une grande confusion, la précarité de l’emploi public et crée les conditions d’un clientélisme étendu, comme certaines dispositions sur l’intéressement collectif de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social ainsi qu’il a été dit. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation, de désagrégation, avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée, anticipée sur de nombreux points par la fonction publique territoriale. Le président de la République a fixé l’orientation de cette « contre-révolution » dans son discours de Nantes du 19 septembre 2007. Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani rendu public en avril 2008 fixe le cadre de cette offensive régressive que l’on peut analyser de la manière suivante.

– Le contrat opposé au statut – Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle ( art. 4 Titre 1er) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3) ? Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du Code Civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers. Le choix à l’entrée entre le statut et un contrat de droit privé conclu de gré à gré, proposé par le livre blanc, tourne ainsi le dos au principe d’égalité (10).

– Le métier opposé à la fonction – Le rapport Silicani propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. La référence au métier permet l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général. Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière. Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut. Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

– L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale – Dans le livre blanc, le mérite est avancé pour mettre en accusation les structures et pratiques actuelles. D’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. Ensuite, les modalités de rémunérations. Le livre blanc préconise de pousser plus loi la confusion par l’individualisation, vraisemblablement sur le modèle que suggérait le rapport 2003 du Conseil d’État (p.360) : une rémunération en trois parties dépendant respectivement : de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire pourrait dans ces conditions croître considérablement. C’est au bout du compte l’intégrité de la fonction publique qui risque d’être mise en cause, le principe de responsabilité et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

1.3. Une réforme des collectivités territoriales contraire à la démocratie et à l’efficacité sociale.

Le philosophe Marcel Gauchet a écrit : « Le programme initial de Sarkozy c’est la banalisation de la France ». Je partage ce point de vue. Pour Sarkozy, la France est une somme d’anomalies.

Anomalie, le modèle français d’intégration fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens. Anomalie, une laïcité qui se définit par la raison et non par la religion. Anomalie, un service public qui réunit un quart de la population active du pays dans une situation statutaire et non contractuelle. Anomalie un pays qui n’en finit pas de réfléchir à son modèle politique : quinze constitutions en deux siècles. Anomalie, l’existence de 500 000 élus territoriaux et de 36 000 communes.

C’est pourquoi il a entrepris de mettre ce pays aux normes du libéralisme et de l’assujettir en tous domaines aux règles du marché. Les moyens utilisés ne correspondent à aucun dessein national, au sens où l’on a pu parler autrefois d’ « ardente obligation » de la planification « à la française », mais par le mayen d’un « pragmatisme destructeur » de tout ce qui confère à la France une « identité nationale » démocratique et progressiste. On peut trouver là une explication de la campagne qu’il a lancée sur l’identité nationale.

La réforme des collectivités territoriales en est un exemple frappant.

Il invoque le « mille feuilles » administratif. Mais cette présentation est inexacte et trompeuse. Il existe en réalité six niveaux déterminants : les communes, les regroupements de communes, les départements, les régions, la nation et l’Europe. Le triptyque : communes-départements-nation est historique, il structure politiquement le pays. Le triptyque : regroupement de communes-régions-Europe est à dominante économique. Le choix est clair : le politique doit prévaloir sur l’économique, qui, aussi utile qu’il soit, ne doit être que supplétif du politique.

C’est le choix inverse qu’a fait Nicolas Sarkozy avec la création des conseillers territoriaux réduisant de moitié les effectifs actuels de conseillers généraux et régionaux, élus sur la base d’un mode de scrutin inique à la constitutionnalité plus que douteuse, réduction qui affaiblira le lien avec les citoyens et privilégiera le niveau le plus globalisant : la région – malgré des compétences également réduites – au détriment du département. Choix négatif encore avec, la création des métropoles, justifiées par des raisons extraterritoriales : la compétition capitaliste européenne et mondiale ; création entraînant une profonde déstabilisation des communes, des départements et des régions. Choix préjudiciable enfin avec, la suppression de la taxe professionnelle qui conduira à l’asphyxie des collectivités territoriales et qui met en cause gravement le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Cet affaiblissement des compétences et de la démocratie locales ne profite pas pour autant aux administrations déconcentrées, affaiblies elles aussi par l’effet combiné d’une part de la LOLF et sa « fongibilité asymétrique », d’autre par de la RGPP entraînant une réduction des effectifs et des moyens de fonctionnement et d’investissement.

On peut identifier trois conséquences de la combinaison de ce double affaiblissement :

Premièrement, une dégradation des conditions matérielles et morales des fonctionnaires des trois fonctions publiques, de l’État, territoriale et hospitalière, avec : des réductions d’emplois, conséquences des contractions administratives ; le recours accru à la contractualisation, justifié par la mise en place des nouvelles structures, notamment des métropoles ; le développement du clientélisme, par le moyen de rémunérations et d’indemnités destinées à s’attacher les services d’exécutants serviles.

Deuxièmement, la réduction des services publics, relevant aussi bien des collectivités territoriales que de l’État, dont les directions seront réduites à huit au niveau régional et à trois au niveau départemental (voire deux pour les départements les moins peuplés). C’est, en même temps, le champ largement ouvert au secteur privé pour occuper les espaces abandonnés par la responsabilité publique.

Troisièmement, la mainmise renforcée du pouvoir présidentiel par le moyen des nouvelles compétences conférées au préfet de région, relais majeur du pouvoir central, écran imposé entre les services publics territoriaux et les ministères de tutelle, dénaturant le statut actuel des régions dans le but et l’espoir de les soustraire à l’opposition. Ces préfets de région, véritables proconsuls, maîtres d’œuvre de la réforme des collectivités territoriales puisque chargés de mener à son terme le schéma national de l’intercommunalité en 2014, de définir le périmètre des métropoles, de présider aux regroupements concernant les départements et les régions. Ils accentueront, au niveau des collectivités territoriales, la présidentialisation du régime, sa « dérive bonapartiste ».

II. LE « GRAND SOIR STATUTAIRE » N’AURA PAS LIEU

La contre-offensive doit être menée sur tous les terrains : social, politique, idéologique.

2.1. Défense et illustration des valeurs du pacte républicain, la nécessité d’une contestation idéologique de la politique sarkozyste

L’attaque frontale du président de la République et du gouvernement contre des composantes essentielle du pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté précédemment rappelées : une conception de l’intérêt général qui n’est pas en France la somme des intérêts particuliers, une affirmation du principe d’égalité qui doit tendre à l’égalité sociale au-delà de l’égalité juridique, une exigence de responsabilité que fonde le principe de laïcité, élève le niveau de la réplique nécessaire pour faire échec à cette offensive mettant en cause la souveraineté nationale et populaire. Le livre blanc Silicani en manifeste l’importance puisqu’il consacre aux « valeurs » les 75 premières pages du rapport (sur 146), sans pour autant en tirer de conséquences pratiques. Au cours des dernières décennies, le domaine idéologique a été très négligé par le mouvement social (11) ; il convient donc de le réinvestir en rappelant les principes qui régissent notre conception du service public (égalité, continuité, adaptabilité) et plus spécialement de la fonction publique.

La politique que tente de mettre en place le pouvoir politique doit donc être combattue idéologiquement en prenant appui sur les dispositions actuelles du statut et sur les principes qui les sous-tendent. Le président de la République s’arroge un blanc-seing, dans la fonction publique comme en d’autres domaines, pour mettre en œuvre des réformes pour lesquelles il n’a pas été mandaté. C’est pourquoi j’ai pu parler à ce sujet de forfaiture (12). Il intervient discrétionnairement en méconnaissance des dispositions constitutionnelles et statutaires sur de nombreuses questions (13).

Face à un pouvoir qui les méprise, nous devons aider notre peuple à se réapproprier son histoire, la démarche scientifique et la morale républicaine.

2.2. Avancer des propositions de démocratisation et de modernisation.

Il n’y a en la matière aucune fatalité de la mise en œuvre de la néfaste politique du pouvoir sarkozyste qui vient d’essuyer récemment plusieurs échecs.

Le président de la République a été mis en échec sur la « Révolution culturelle » qu’il voulait provoquer dans la fonction publique.

Il voulait supprimer les classements de sortie des écoles de la fonction publique, classements relevant du principe du concours posé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et repris par le statut général des fonctionnaires. Le projet vient d’être reporté sine die par le ministre Éric Woerth.

Il s’était fixé l’objectif absurde et réactionnaire de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, a considéré que cette réforme était seulement – je le cite – « dictée par des considérations budgétaires de court terme ».

Il convient de répondre plus précisément aux nécessités actuelles et à venir de la fonction publique par des propositions de réformes améliorant le dispositif mis en place en 1983-1984. Le statut des fonctionnaire n’est pas un texte sacré et un texte qui n’évolue pas en fonction des besoins et de l’évolution des techniques risque la sclérose. Ces propositions pourraient concerner, par exemple : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière (sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; les conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité (l’article 14 du titre 1er du SGF a posé la mobilité comme garantie fondamentale) ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

Défendre le statut général des fonctionnaires c’est défendre les droits de tous les salariés. Par analogie, ceux des agents publics qui ne sont pas sous statut mais sous différentes formes de relations contractuelles. Ceux des entreprises publiques qui ont bénéficié comme les fonctionnaires de statuts particuliers au lendemain de la seconde guerre mondiale. Mais aussi ceux des salariés qui relèvent du droit commun privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme a débouché sur la proposition d’un statut, défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions (14). Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « nouveau statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche essentielle qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire. Signalons toutefois les travaux importants de Robert Castel sur l’ « appropriation sociale » (15).

La réforme des collectivités territoriales provoque de toute part de fortes oppositions. Le grand chambardement des services publics territoriaux peut et doit être mis en échec. Pour contester l’approche présidentielle qui ne dit pas clairement son objectif, il convient de rappeler les principes sur lesquels il convient de se fonder pour fonder une organisation territoriale démocratique. En premier lieu, le principe d’indivisibilité de la République (art. 1er), siège de l’intérêt général explicité par la loi ; il s’ensuit qu’il ne doit pas y avoir de compétence législative propre des collectivités territoriales. En deuxième lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution). Ces deux principes peuvent être contradictoires. Comment lever cette contradiction ? D’une part en reconnaissant une compétence générale à toutes les collectivités territoriales au-delà des compétences spécifiques et, d’autre part, en mettant en œuvre un principe de subsidiarité démocratique librement déterminée par les collectivités (J-J. Rousseau : « Où se trouve le représenté, il n’y a pas de représentant »). Au-delà, je ne veux pas me substituer aux élus et aux formations politiques qui vont s’exprimer largement sur le sujet au cours de la prochaine campagne des élections régionales.

Enfin une démarche globale a été entreprise au printemps 2008 pour la défense du service public sur le thème « Le service public est notre richesse ». Lancé par une soixantaine de personnalités de divers horizons : responsables syndicaux, anciens ministres, intellectuels et personnalités culturelles, parlementaires, dirigeants d’associations, ce texte a recueilli des dizaine de milliers de signatures. D’autres initiatives ont été prises comme la pétition lancée par Michel Vauzelle tendant à l’adoption d’une loi constitutionnelle sur le service public, l’Appel des appels, etc. Toutes ces initiatives ont convergé le 17 décembre 2009 à la Mutualité à Paris, dans la constitution d’un « Comité national pour des États généraux du service public » regroupant plusieurs dizaines d’associations, qui s’est donné un programme de travail et d’initiatives qui sera notamment marqué par des États généraux des services publics qui se tiendront à la mairie d’Orly les 11 er 12 décembre prochain.

2.3. Ancrer la défense et la promotion du service public dans l’avenir : Le XXIe siècle « âge d ‘or » du service public ?

La crise a dramatiquement marqué la nocivité d’une orientation fondée sur « une économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée ». Les remèdes apportés dans l’urgence : nationalisation, conférences des chefs d’État, plans de relance, nouvelles réglementations, etc., ont permis de parler d’un « retour de l’État », ce qui n’est pas contesté sous forme d’interventionnisme étatique.

Dans cette situation, la plupart des observateurs se sont plu à souligner le rôle d’ « amortisseur social » des services publics et de ce qui en est le cœur : la fonction publique :
– amortisseur en termes de pouvoir d’achat global ;
– amortisseur d’emploi et de limitation du chômage ;
– amortisseur quant à la protection sociale fondée sur la solidarité ;
– amortisseur en matière de préservation des droits à la retraite de notre système de répartition ;
– amortisseur éthique des manifestations d’affairisme, voire de corruption.

Beaucoup en on déduit qu’il fallait voir là l’explication selon laquelle la France s’en tirait plutôt mieux que ses voisins. Il y a là également une base nouvelle pour défendre et promouvoir les services publics. Quoiqu’il en soit, on peut déjà prévoir que le « grand soir statutaire » ou la « révolution culturelle » qu’envisageait le Président de la République n’aura pas lieu, parce que ce n’est plus possible compte tenu de la prise de conscience de l’opinion publique et la modification du fait de la crise du rapport des forces. Il est probable que le pouvoir préfèrera une politique de démembrement dans le style des lois sur la modernisation du 2 février 2007 et sur la mobilité du 3 août 2009.

Cette démarche ne doit pas se limiter à la défense des acquis, aussi légitimes soient-ils. La défense du service public dans notre pays n’est pas seulement justifiée par le souci de préservation de l’héritage démocratique légué par les générations antérieures, mais surtout parce qu’il s’agit d’options modernes, progressistes et démocratiques. S’il est vrai que la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands, la défense et la promotion de la conception française du service public n’a pas été pour rien dans le rejet du projet de traité constitutionnel européen en mai 2005.

Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine, et notamment ceux présentant le caractère de service public (communications, transports, échanges culturels, solidarité humanitaire, etc.).

Notre époque est caractérisée par une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, qui donnerait son vrai sens à la mondialisation à venir. Ainsi la protection de l’écosystème, la gestion de l’eau, celles des ressources du sol et du sous-sol, la production de nombre de biens et de services posent-ils avec force, et poseront de plus en plus, l’exigence de l’appropriation sociale des biens publics correspondants. La mise en commun et la convergence des démarches devraient conduire au développement de coopérations approfondies à tous les niveaux : national, international, mondial. Dans cette recherche commune d’universalité, le XXI° siècle pourrait ainsi être l’ « âge d’or » du service public et la France, en raison de l’expérience acquise au fil de son histoire, pourrait dans ce contexte apporter une contribution éminente au monde.

(1)- Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.
.
(2) Outre l’extension et la réorganisation d’ensemble du statut général, des apports spécifiques ont été réalisés par la réforme de 1983-1984-1986. Pour l’ensemble des fonctionnaires couverts par le Titre 1er : le remplacement de la bonne moralité comme condition d’accès à la fonction publique par les mentions au bulletin n° 2 du casier judiciaire, la suppression des références à la tuberculose, au cancer et aux maladies mentales (art. 5 actuel) ; la liberté d’opinion (art. 6) ; le remplacement de la nature des fonctions par la notion de condition déterminante de l’exercice des fonctions dans les recrutements séparés hommes-femmes ainsi que la publication tous les deux ans d’un rapport sur l’égalité (art. 6 bis et s.) ; le droit à la négociation sur les rémunérations, les conditions et l’organisation du travail reconnu aux organisations syndicales (art. 8) et dépôt d’un rapport tous les deux ans (art. 15) ; le droit de grève (art. 10) ; la mobilité entre et à l’intérieur des fonctions publiques comme garantie fondamentale (art. 14) ; le droit à la formation permanente (art. 22) ; l’obligation d’information (art. 27) ; etc. Pour les fonctionnaires de l’État qui disposaient déjà du statut général dans le Titre II : la 3° voie d’accès à l’ENA (art. 19) ; l’institution de la liste complémentaire (art. 20), de la mise à disposition (art. 41) ; la titularisation des contractuels (art. 73), etc. Par ailleurs, dans le domaine réglementaire ou des circulaires, par exemple : la circulaire du 7 août 1981 sur la pleine compétence des CTP ; la circulaire du 24 août 1981 sur l’utilisation des locaux administratifs pour des activités autres que de service ; les décrets du 28 mai 1982 (droit syndical dont l’heure mensuelle d’information syndicale, les CSFP, CAP, CTP, CHS) ; le décret du 28 novembre 1983 sur les relations entre l’administration et les usagers (qui sera abrogé à compter du 1er juillet 2007), etc.

(3) Il y aurait aujourd’hui 55 cadres d’emplois et 270 métiers dans la FPT.

(4) Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2008-2009, la Documentation française, 2009.
(5) Centre d’analyse stratégique, La note de veille, Quelles évolutions de l’emploi public dans les pays développés ?, n° 96, avril 2008.
(6) La baisse est de 5,8 % selon le FMI, de 8,4 % selon l’INSEE. Pour la France, on rappellera que cette baisse de la part des salaires a comme point de départ l’engagement pris à Bruxelles le 16 mai 1983 par Jacques Delors, alors ministre de l’Économie et des Finances, de désindexer les salaires par rapport aux prix.
(7)C’est sans doute en raison de cette présentation formellement rationnelle qu’en dépit de nombreuses réserves, la LOLF avait été adoptée sans opposition au Parlement.
(8) Au point que la RCB fut traduite par « Révolution cubaine au budget » à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances pendant les évènements de 1968.
(9) C’est dans le cadre de ce programme que j’ai conduit l’étude Immigration et développement économique et social, Rapports interministériels, La Documentation française, 1976.
(10) Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly n’a-t-il pas annoncé (Le Figaro, 25 octobre 2007) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ?
(11)Voir notamment la faiblesse sinon l’inexistence des initiatives marquant le 60° anniversaire du statut de 1946.
(12) A. Le Pors, « La révolution de la fonction publique est une forfaiture », Le Monde, 26 septembre 2007.
(13) A. Le Pors, « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit », Le Monde, 1er février 2008.
(14) A. Le Pors, Rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme, La Documentation française, 1999.
(15) R. Castel, La montée des incertitudes, Éditions du Seuil, 2009.
Voir aussi : A. Le Pors, « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue du droit du travail, mars 2010.

Réforme des collectivités territoriales et services publics – Le Joviaen – Bulletin municipal de Joeuf – mars 2010

(préalable à la réunion publique à Joeuf le 14 avril 2010)

 

Selon vous, quelles sont les raisons qui motivent cette volonté de refonte des collectivités territoriales par le Gouvernement ?

Pour l’actuel Président de la République la France est une somme d’anomalies qu’il faudrait faire disparaître Anomalie que cette nation ait inscrit le principe de laïcité dans sa constitution qui fonde la neutralité de l’État en même temps que la liberté de conscience. Anomalie ce modèle français d’intégration basé sur le droit du sol et l’égalité des citoyens. Anomalie un pays dont le quart de la population active est régi par des statuts et non par des contrats. Anomalie encore l’existence en France de 36 000 communes et cent départements. Comme l’a écrit le philosophe Marcel Gauchet, la stratégie de Nicolas Sarkozy, c’est la « banalisation » de la France. Son objectif, c’est la mise aux normes européennes d’un pays qui s’est forgé une identité nationale en plusieurs siècles. Et c’est parce qu’il s’attaque à celle-ci qu’il a lancé cette campagne en trompe-l’œil sur « l’identité nationale » qu’en réalité il connaît mal et que sa politique tend à déstabiliser. Dans cette démarche, la réforme des collectivités territoriale est une pièce maîtresse avec les coups portés à l’autonomie des collectivités territoriales, aux services publics et à la fonction publique.

S’agissant plus particulièrement de la réforme des collectivités territoriales, il est significatif qu’il la justifie par des raisons extérieures : selon lui, il conviendrait de bouleverser l’aménagement du territoire et notamment remettre en cause les finances locales pour empêcher les délocalisations, pour attirer des entreprises ; mais l’implantation de celles-ci dépend de bien d’autres considérations. Dans son discours de St-Dizier du 20 octobre dernier, il appelle à raisonner en « pôles et en réseaux », plutôt qu’en « circonscriptions et en frontières », ce qui est tenir la souveraineté nationale et populaire pour quantité négligeable. Il invoque encore le « mille-feuilles » des niveaux d’administration, mais en réalité il n’y en a que six qui soient déterminants : les communes, les regroupements de communes, les départements, les régions, la nation et l’Europe. Or, l’ensemble communes-départements-nation est politique et l’ensemble regroupements de communes-régions-Europe est essentiellement économique. Dans un pays démocratiuque le politique doit l’emporter sur l’économique. Nicolas Sarkozy tourne le dos à ce principe avec la création des conseillers territoriaux, la création de métropoles, la suppression de la taxe professionnelle.

 

En quoi la réforme des collectivités territoriales va-t-elle porter atteinte aux services publics ?

Cette réforme est inséparable de la politique générale qui vise à réduire la dépense publique et par là les moyens des services publics. Le nom remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, mesure emblématique de cette politique d’austérité, a été imposée sans concertation et sans justification de rationalisation des dépenses publiques. Elle a d’ailleurs été sévèrement critiquée par le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, quelques jours avant son décès. Elle s’accompagne de plusieurs centaines de mesures de démantèlement des administrations. Les administrations et établissements dont la mission était d’améliorer l’efficacité de l’administration comme le Commissariat général du Plan, le Conseil national d’évaluation, le Haut conseil des entreprises publique et bien d’autres encore, ont été supprimés. Les administrations déconcentrées vont ainsi voir leurs moyens réduits ; il est prévu de limiter à huit le nombre de directions déconcentrées dans les régions et à trois dans les départements, voire à deux pour les moins peuplés.

À cette pénurie des administrations locales de l’État, va s’ajouter la pénurie des administrations décentralisées, en raison de la réduction de leurs moyens de financement consécutive à la suppression de la taxe professionnelle dont la compensation n’est pas garantie dans le temps par la création d’une contribution économique territoriale incertaine. La quasi-totalité des entreprises sera bénéficiaire de la réforme et la charge des financements sera ainsi inévitablement reportée sur les ménages.

Ajoutons encore que le nombre de conseillers territoriaux sera réduit de moitié, ce qui aura pour conséquence d’affaiblir les relations entre les citoyens et leurs élus. La mainmise de l’exécutif présidentiel sur les collectivités territoriales sera renforcée en raison des pouvoirs accrus accordés aux préfets et tout spécialement au préfet de région, véritable gouverneur, proconsul, en relation directe avec le pouvoir central et chargé de mener à bien cette réforme autoritaire et antidémocratique.

 

Quelles seront les conséquences pour les citoyens ?

L’affaiblissement des administrations de l’État déconcentrées et des services des collectivités territoriales, la réduction du nombre d’élus locaux, pèseront inévitablement sur l’emploi des agents publics. Le Président de la République n’a de cesse de dénoncer les recrutements réalisés par les élus locaux en 2009, en contradiction avec les coupes sombres réalisées dans la fonction publique de l’État. Mais il y aura d’autres conséquences. Ainsi la contractualisation des emplois sera développée en invoquant la réforme elle-même (création de métropoles, regroupement de communes, conventions entre collectivités territoriales, etc.). On peut également prévoir un encouragement au clientélisme, voire à la corruption dans la concurrence qui va se développer entre collectivités et dans la mesure ou les garanties du statut général des fonctionnaires étendues aux agents public territoriaux en 1983-1984 sont également remise en cause.

Il s’ensuivra donc une moindre satisfaction des besoins des citoyens dans une conjoncture où se développe la précarité, l’insécurité, les inégalités. La réduction des moyens des administrations laissera le champ libre aux intérêts privés et aux affairistes qui proposeront des services inaccessibles aux plus démunis. L’affaiblissement de la démocratie locale (moins de collectivités, d’élus, de fonctionnaires, de moyens) est un coup porté au pacte républicain.

Mais il n’y a aucune fatalité à tout cela. La réforme des collectivités territoriales soulève de nombreuses oppositions dans toutes les formations politiques. Les élus locaux tiennent une place importante dans la société française. Les fonctionnaires territoriaux participent avec les autres fonctionnaires aux actions menées contre le démantèlement de leur statut. De très nombreux citoyens ne se reconnaissent pas dans cette politique qui méconnaît tout à la fois notre histoire, la démarche scientifique et la morale républicaine. Leur réappropriation par le peuple est une nécessité.

Réforme des collectivités territoriales et services publics – Pour des États généraux du Service Public – Mutualité, 17 décembre 2009

Le philosophe Marcel Gauchet a écrit : « Le programme initial de Sarkozy c’est la banalisation de la France ». Je partage ce point de vue. Pour Sarkozy, la France est une somme d’anomalies.

Anomalie, le modèle français d’intégration fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens ;

Anomalie, une laïcité qui se définit par la raison et non par la religion ;

Anomalie, un service public qui réunit un quart de la population active du pays dans une situation statutaire et non contractuelle ;

Anomalie un pays qui n’en finit pas de réfléchir à son modèle politique : quinze constitutions en deux siècles ;

Anomalie, l’existence de 500 000 élus territoriaux et de 36 000 communes.

C’est pourquoi il a entrepris de mettre ce pays aux normes du libéralisme et de l’assujettir en tous domaines aux règles du marché. Les moyens utilisés ne correspondent à aucun dessein national, au sens où l’on a pu parler autrefois d’ « ardente obligation » de la planification « à la française », mais par le mayen d’un « pragmatisme destructeur » de tout ce qui confère à la France une « identité nationale » démocratique et progressiste.

La réforme des collectivités territoriales en est un exemple frappant.

Il invoque le « mille feuilles » administratif. Mais cette présentation est inexacte et trompeuse. Il existe en réalité six niveaux déterminants : les communes, les regroupements de communes, les départements, les régions, la nation et l’Europe.

Le triptyque : communes-départements-nation est historique, il structure politiquement le pays.

Le triptyque : regroupement de communes-régions-Europe est à dominante économique.

Le choix est clair : le politique doit prévaloir sur l’économique, qui, aussi utile qu’il soit, ne doit être que supplétif du politique.

C’est le choix inverse qu’a fait Nicolas Sarkozy :

– avec la création des conseillers territoriaux réduisant de moitié les effectifs actuels de conseillers généraux et régionaux, élus sur la base d’un mode de scrutin inique à la constitutionnalité plus que douteuse,  réduction qui affaiblira le lien avec les citoyens et privilégiera le niveau le plus globalisant : la région – malgré des compétences également réduites – au détriment du département.

– choix négatif encore avec, la création des métropoles, justifiées par des raisons extraterritoriales : la compétition capitaliste européenne et mondiale ; création entraînant une profonde déstabilisation des communes, des départements et des régions.

– choix préjudiciable enfin avec, la suppression de la taxe professionnelle qui conduira à l’asphyxie des collectivités territoriales et qui met en cause gravement le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Cet affaiblissement des compétences et de la démocratie locales ne profite pas pour autant aux administrations déconcentrées, affaiblies elles aussi par l’effet combiné d’une part de la LOLF et sa « fongibilité asymétrique », d’autre par de la RGPP entraînant une réduction des effectifs et des moyens de fonctionnement et d’investissement.

On peut identifier trois conséquences de la combinaison de ce double affaiblissement :

Premièrement, une dégradation des conditions matérielles et morales des fonctionnaires des trois fonctions publiques, de l’État, territoriale et hospitalière, avec : des réductions d’emplois, conséquences des contractions administratives ; le recours accru à la contractualisation, justifié par la mise en place des nouvelles structures, notamment des métropoles ; le développement du clientélisme, par le moyen de rémunérations et d’indemnités destinées à s’attacher les services d’exécutants serviles.

Deuxièmement, la réduction des services publics, relevant aussi bien des collectivités territoriales que de l’État, dont les directions seront réduites à huit au niveau régional et à trois au niveau départemental (voire deux pour les départements les moins peuplés). C’est, en même temps, le champ largement ouvert au secteur privé pour occuper les espaces abandonnés par la responsabilité publique.

Troisièmement, la mainmise renforcée du pouvoir présidentiel par le moyen des nouvelles compétences conférées au préfet de région, relais majeur du pouvoir central, écran imposé entre les services publics territoriaux et les ministères de tutelle, dénaturant le statut actuel des régions dans le but et l’espoir de les soustraire à l’opposition. Ces préfets de région, véritables proconsuls, maîtres d’œuvre de la réforme des collectivités territoriales puisque chargés de mener à son terme le schéma national de l’intercommunalité en 2014, de définir le périmètre des métropoles, de présider aux regroupements concernant les départements et les régions. Ils accentueront, au niveau des collectivités territoriales, la présidentialisation du régime, sa « dérive bonapartiste ».

Mais il n’y a en la matière aucune fatalité.

Le président de la République a été mis en échec sur la « Révolution culturelle » qu’il voulait provoquer dans la fonction publique. La crise a spectaculairement  démontré le rôle d’ « amortisseur social » du service public en France.. Les attaques se poursuivront sans nul doute, mais elles ne peuvent plus prendre la forme provocatrice de la contre-révolution qu’il avait envisagée.

Le président de la République voulait supprimer les classements de sortie des écoles de la fonction publique, classements relevant du principe du concours posé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et repris par le statut général des fonctionnaires. Le projet vient d’être reporté sine die par le ministre Éric Woerth.

Le président de la République s’était fixé l’objectif absurde et réactionnaire de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, vient de lui répondre aujourd’hui même en considérant que cette réforme était seulement – je le cite – « dictée par des considérations budgétaires de court terme ».

Il peut et il doit donc en être de même pour la réforme des collectivités territoriales qui provoque de toute part tant d’opposition. Le grand chambardement des services publics territoriaux peut et doit être mis en échec.

Grand Paris, réforme des collectivités territoriales, suppression de la TP – Pantin, PCF 93, 15 décembre 2009

 

LA « BANALISATION » DE LA FRANCE PAR LE SARKOZYSME

Le philosophe Marcel Gauchet a écrit : « Le programme initial de Sarkozy c’est la banalisation de la France ». Je partage ce point de vue. Pour Sarkozy, la France est une somme d’anomalies.

Anomalie, le modèle français d’intégration fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens ;

Anomalie, une laïcité qui se définit par la raison et non par la religion ;

Anomalie, un service public qui réunit un quart de la population active du pays dans une situation statutaire et non contractuelle ;

Anomalie un pays qui n’en finit pas de réfléchir à son modèle politique : quinze constitutions en deux siècles ;

Anomalie, l’existence de 500 000 élus territoriaux et de 36 000 communes.

C’est pourquoi il a entrepris de mettre ce pays aux normes du libéralisme et de l’assujettir aux règles du marché. Les moyens utilisés ne correspondent à aucun dessein national, au sens où l’on a pu parler autrefois d’ « ardente obligation » de la planification « à la française », mais par le mayen d’un « pragmatisme destructeur » de tout ce qui confère à la France une « identité nationale » démocratique et progressiste.

La réforme des collectivités territoriales en est un exemple frappant.

Il invoque le « mille feuilles » administratif. Mais cette présentation est inexacte et trompeuse. Il existe en réalité six niveaux déterminants : les communes, les regroupements de communes, les départements, les régions, la nation et l’Europe.

Le triptyque : communes-départements-nation est historique, il structure politiquement le pays.

Le triptyque : regroupement de communes-régions-Europe est à dominante économique.

Le choix est clair : le politique doit prévaloir sur l’économique, qui, aussi utile qu’il soit, ne doit être que supplétif du politique.

C’est le choix inverse qu’a fait Nicolas Sarkozy :

– avec la création des conseillers territoriaux réduisant de moitié les effectifs actuels de conseillers généraux et régionaux, élus sur la base d’un mode de scrutin inique à la constitutionnalité plus que douteuse, réduction qui affaiblira le lien avec les citoyens et privilégiera le niveau le plus globalisant : la région – malgré des compétences également réduites – au détriment du département.

– choix négatif encore avec, la création des métropoles, justifiées par des raisons extraterritoriales : la compétition capitaliste européenne et mondiale ; création entraînant une profonde déstabilisation des communes, des départements et des régions.

– choix préjudiciable enfin avec, la suppression de la taxe professionnelle qui conduira à l’asphyxie des collectivités territoriales et qui met en cause gravement le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Cet affaiblissement des compétences et de la démocratie locales ne profite pas pour autant aux administrations déconcentrées, affaiblies elles aussi par l’effet combiné d’une part de la LOLF et sa « fongibilité asymétrique », d’autre par de la RGPP entraînant une réduction des effectifs et des moyens de fonctionnement et d’investissement.

On peut identifier trois conséquences de la combinaison de ce double affaiblissement :

Premièrement, une dégradation des conditions matérielles et morales des fonctionnaires des trois fonctions publiques, de l’État, territoriale et hospitalière, avec : des réductions d’emplois, conséquences des contractions administratives ; le recours accru à la contractualisation, justifié par la mise en place des nouvelles structures, notamment des métropoles ; le développement du clientélisme, par le moyen de rémunérations et d’indemnités destinées à s’attacher les services d’exécutants serviles.

Deuxièmement, la réduction des services publics, relevant aussi bien des collectivités territoriales que de l’État, dont les directions seront réduites à huit au niveau régional et à trois au niveau départemental (voire deux pour les départements les moins peuplés). C’est, en même temps, le champ largement ouvert au secteur privé pour occuper les espaces abandonnés par la responsabilité publique.

Troisièmement, la mainmise renforcée du pouvoir présidentiel par le moyen des nouvelles compétences conférées au préfet de région, relais majeur du pouvoir central, écran imposé entre les services publics territoriaux et les ministères de tutelle, dénaturant le statut actuel des régions dans le but et l’espoir de les soustraire à l’opposition. Ces préfets de région, véritables proconsuls, maîtres d’œuvre de la réforme des collectivités territoriales puisque chargés de mener à son terme le schéma national de l’intercommunalité en 2014, de définir le périmètre des métropoles, de présider aux regroupements concernant les départements et les régions, de la réalisation du Grand Paris, accentueront, au niveau des collectivités territoriales, la présidentialisation du régime, sa « dérive bonapartiste ».

Ce qui me conduit à la conclusion, que l’on ne peut lutter pour des services publics démocratiques et efficaces, pour des collectivités territoriales disposant d’une compétence générale effective ordonnée par une subsidiarité qui faisait dire à Jean-Jacques Rousseau « Là où est le représenté, il n’y a pas de représentant », qu’en luttant simultanément contre ce cancer qui ronge les services publics, les collectivités territoriales et qui détruit la République française elle-même : l’élection du président de la République au suffrage universel.

Le sarkozysme contre l' »anomalie » du service public – Champigny-sur-Marne, 3 décembre 2009

Pour le pouvoir sarkozyste la France se caractérise par une somme d’anomalies qu’il faut réduire : le service public y a une ampleur anormale, les collectivités sont pléthoriques, le droit du sol est inacceptable, la laïcité à tort ne reconnaît pas la supériorité du curé sur l’instituteur, jusqu’aux institutions qui l’entravent trop souvent dans sa démarche..

Cette politique a un sens : mettre la France aux normes de l’ultralibéralisme ; pour autant, il ne s’agit pas d’une stratégie au sens où nous l’entendons classiquement, je parlerais plutôt de « pragmatisme destructeur », de « déstabilisation » dans l’esprit de ce qu’a écrit récemment le philosophe Marcel Gauchet : « Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France » (1). On peut trouver là sans doute une des raison de la campagne sur l’ « identité française » venue en contrepoint.

Cette démarche est contraire à la morale républicaine. Cela ressort de son comportement personnel, complaisant à l’égard des fortunes qu’il fréquente, mais plus généralement quant au peu de cas qu’il fait de l’État de droit et du pacte républicain, confinant à la forfaiture.

Il s’ensuit que nous disposons par là même de larges espaces de réapprpriation de l’histoire, de la démarche scientifique, de la morale républicaine. Je voudrais en prendre trois exemples qui se rattachent à la question plus générale du service public : la réforme des collectivités territoriales, la conduite des politiques publiques, les atteintes à la fonction publique

1. La réforme des collectivités territoriales

Ses lignes de forces concernant les structures m’apparaissent particulièrement confuses ; il convient de bien préciser les niveaux politiquement structurants que l’on privilégie.

C’est une réforme tournée vers l’extérieur au prétexte de la lutte contre les délocalisations. Il conviendrait, selon le discours de Nicolas Sarkozy de Saint-Dizier du 20 octobre de faire prévaloir les « pôles et les réseaux » contre les « circonscriptions et les frontières ». « Penser le territoire en regardant vers l’extérieur ». C’est la première fois sans doute que la politique d’aménagement du territoire se voit justifiée par des raisons extra-territoriales.

Cette politique est une remise en cause des structures républicaines traditionnelles. L’organisation territoriale actuelle n’est pas un « mille-feuilles » mais comporte essentiellement six niveaux. Pour le pouvoir il s’agit de faire prévaloir le triptyque agglomérations-régions-Europe contre le triptyque commune-département-nation. Il faut clairement affirmer la capacité structurante du second (essentiellement politique) sur le premier (à dominante économique) dont les éléments doivent conserver un caractère supplétif.

S’agissant plus particulièrement du doublet commune-intercommunalité, c’est l’absorption des premières par les secondes qui est encouragée. Elle est multiforme (intercommunalité à fiscalité propre, communes « nouvelles », couverture du territoire du regroupement intercommunal sous autorité préfectorale pour 2014). Le couple communes-regroupement intercommunal est un mécanisme de dissolution communal. C’est la même logique pour la création des métropoles.

En ce qui concerne le doublet département-région. C’est là encore un mécanisme d’absorption, cette fois du département par la région. L’identité départementale et régionale des conseillers territoriaux assurera inévitablement la suprématie de l’instance la plus globalisante, là où se feront les arbitrages essentiels.

L’élection de ces conseillers territoriaux selon deux modes de scrutins différents (dont déjà la constitutionnalité est mise en doute, le Conseil d’État ayant fait des réserves importantes que pourrait reprendre le Conseil constitutionnel concernant notamment la dualité des modes d’élection contraire à l’égalité du scrutin et à sa sincérité) est particulièrement opaque. De son côté le professeur Guy Carcassone a estimé que le projet était contraire aux principes reconnus par les lois de la République.

En diminuant par deux le nombre de ces élus locaux c’est le lien avec la population qui se trouve affaibli pour une économie faible. À ce sujet, je pense qu’il faudrait saisir l’occasion pour mettre en avant la revendication d’un mode de scrutin proportionnel à toutes les élections qui règlerait par là la question tout aussi importante de la parité femme-homme.

Les compétences conférées aux différents niveaux sont peu claires, il convient d’en appeler au respect des principes républicains en la matière.

Contrairement à ce qui est soutenu, il n’y a pas de clarification des compétences : on parle de « compétences exclusives » pour les départements et les régions, mais en même temps de « transferts de compétences » diverses, de « capacités d’initiative » indéterminées, de « cofinancements » limités, de désignations de « chefs de file », qui peuvent modifier considérablement le schéma-type.

Il faut surtout retenir le caractère hautement symbolique de la création des métropoles (bien que la clause de compétence générale ne leur soit pas réservée) et des « pôles métropolitains » (regroupement des EPCI) ostensiblement orientés vers l’Union européenne. Les métropoles disposeront de larges possibilités de conventionnement avec les établissements, les départements, les régions. Mais comment ne pas craindre dans ces conditions la forte déstabilisation des départements du siège de ces métropoles, comme des communes qu’elles regrouperaient ?

Pour contester l’approche présidentielle qui ne dit pas clairement son objectif, il convient de rappeler les principes sur lesquels il convient de se fonder pour fonder une organisation territoriale démocratique. En premier lieu, le principe d’indivisibilité de la République (art. 1er), siège de l’intérêt général explicité par la loi ; il s’ensuit qu’il ne doit pas y avoir de compétence législative propre des collectivités territoriales. En second lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution). Ces deux principes peuvent être contradictoires. Comment lever cette contradiction ? D’une part en reconnaissant une compétence générale à toutes les collectivités territoriales au-delà des compétences spécifiques et, d’autre part, en mettant en œuvre un principe de subsidiarité démocratique librement déterminée par les collectivités (J-J. Rousseau : « Où se trouve le représenté, il n’y a pas de représentant »).

Il suit de ce qui précède que l’on ne peut être que très réservé, voire franchement hostile, à l’expérimentation prévue dans la constitution depuis 2003 (art. 37-1 « pour un objet et une durée déterminés »). Pourtant cette expérimentation est largement reprise à droite comme à gauche (résolution de l’Association des régions de France, par exemple). Il convient donc de faire la clarté à ce sujet.

Enfin il apparaît clairement que la réforme entraîne une mainmise du pouvoir central sur les collectivités territoriales.

Cela est particulièrement patent avec le rôle accru du préfet dans la détermination du schéma directeur de l’intercommunalité qui doit aboutir en 2014, de même que dans la détermination du périmètre des métropoles ou les regroupements des départements et des communes. La conception du Grand Paris est également marquée par cette intervention.

La réforme va entraîner une contrainte financière accrue sur les collectivités territoriales

Le président de la République a présenté la décentralisation comme un « bien commun » ? Il s’agit vraisemblablement d’un argument de circonstance car, dans le même temps, la pression sur les finances des collectivités territoriales est accrue par la suppression de la taxe professionnelle (26 Mds €). Il convient de rappeler dans ce domaine que les collectivités territoriales représentent 73 % de l’investissement public (ce qui peut solliciter des appétits) et seulement 10 % de la dette nationale.

Le pouvoir se plait à dénoncer les financements croisés entre collectivités. Mais une étude de la société KPMG a montré sur l’exemple de quelques régions que ces financements ne représentent que de 6 à 11 % des dépenses ; les complémentarités spécifiques 20 % et les dépenses spécifiques les 2/3..

Pour le moment, en compensation, la création d’une contribution économique territoriale reste largement indéterminée malgré l’affirmation que les ressources des collectivités locales ne seront pas diminuées en 2010 ni au-delà (discours de St-Dizier). On le sait, le scepticisme sur ces affirmations a largement gagné la majorité (déclarations d’Alain Juppé et de Jean-Pierre Raffarin). Le récent rapport de la Cour des comptes, de son côté, a clairement indiqué que l’État était responsable de la confusion, de la non compensation des transferts de compétences. La réforme ajoute à cette confusion.

Il convient donc de distinguer clairement :

– les dotations de l’État garantes de la compensation des transferts des compétences, d’une juste péréquation (dite « verticale ») entre collectivités, de la solidarité nationale.
– la création (dont on parle) d’une contribution économique territoriale qui, si elle devait se substituer à la taxe professionnelle, devrait principalement reposer sur la valeur ajoutée des entreprises et prévoir une revalorisation des bases locatives.
– prévoir une péréquation « horizontale » par application à l’ensemble du territoire national du du mécanisme de solidarité en vigueur en Ile de France, sur une base de répartition régionale.

Mais comment situer – faut-il le faire ? – ces propositions par rapport, d’une part la création de fonds publics régionaux (prévue dans l’offre politique du PCF à l’occasion des élections régionales), impulsant avec le système bancaire la sélectivité des crédits pour l’emploi et les autres destinations sociales, d’autre part la création d’un pôle financier public au niveau national ?

L’invocation d’une mainmise renforcée du pouvoir d’État sur les collectivités territoriales ne doit pas être confondue avec celle de l’appareil administratif d’État qui dans la déconcentration subit lui aussi la contrainte financière.

2. La conduite des politiques publiques

Car il faut simultanément prendre acte de la réduction de la dépense publique au niveau de l’État et ses services déconcentrés et du démantèlement des instruments de rationalisation des politiques publiques

Il y a eu autrefois la Commission de la Hache (années 1950) qui avait au moins le mérité de suggérer clairement l’objectif. Puis il y a eu dans les années 1960-1970 la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui a développé une authentique démarche de rationalisation emportée par la régression post-soixantuitarde. Nous avons, depuis le 1er janvier 2006, la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui présentait apparemment certaines caractéristiques de la RCB mais qui est apparue dénaturée en raison de la règle perverse dite de « fongibilité asymétrique ». Aujourd’hui se met en place la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ne repose sur aucune méthodologie de rationalisation et qui vise seulement la réduction de la dépense publique sous l’objectif absurde, dont la justification n’est pas démontrée, de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, accompagnée de trois cents mesures disparates.

Ce qui a été moins souligné c’est l’ensemble des mesures de démantèlement des organismes participant à ce que j’ai appelé l’ « administration rationalisante ». C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Et il y a aussi le projet de loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la Mission de défense des enfants. On peut résumer tout ceci en disant que la « main visible » est tranchée pour laisser le champ libre à la main invisible.

Les conséquences locales ne seront pas négligeables. Ainsi les directions déconcentrées devraient être réduites à huit dans les régions et à trois au niveau départemental avec mutualisation (on peut comprendre, compression) des fonctions support. Ainsi l’affaiblissement structurel des services déconcentrés s’ajoutera aux contraintes financières pesant sur les collectivités publiques décentralisées.

On voit bien dans ces conditions combien il est important de reprendre à notre compte le besoin de planification, de rationalisation, d’évaluation, bref de la place de la raison par la rationalisation des politiques publiques, c’est-à-dire le recours à une démarche scientifique dans ce domaine.

Dans le même mouvement, je veux dénoncer les dégâts de l’idéologie managériale sur nombre d’élus qui se croient mis en valeur en étant assimilés à des managers d’entreprises privées. Ma conviction profonde, face à la nullité des discours sur ce thème, est que l’idéologie managériale n’est qu’un snobisme ou, comme aurait dit Pascal « Qui veut faire l’ange fait la bête ».

Et, tout étant dans tout, cette question doit être replacée dans une réflexion plus générale sur les institutions qui conduit à analyser les atteintes à la démocratie d’une présidentialisation du régime qui n’est pas sans conséquence sur les exécutifs des collectivités territoriales. Je renvoie pour ce qui me concerne à ma dernière expression écrite sur le sujet (2).

 

3. La remise en cause du service public et du statut général des fonctionnaires

Une exception française : l’existence d’un service public, môle de résistance au marché

Le problème que rencontre le pouvoir sarkozyste c’est l’existence en France de 5,2 millions de fonctionnaires (dont 1,8 million dans la fonction publique territoriale), plus un million dans les entreprises publiques et un autre million de salariés sous missions de service public. Nous célébrons cette année le 25° anniversaire de la FPT, fondée comme l’ensemble de la fonction publique sur les principes républicains d’égalité d’indépendance et de responsabilité caractéristique de la conception du fonctionnaire citoyen. C’est cette réalité, qu’il regarde comme une anomalie, que le pouvoir veut faire disparaître.

D’où l’offensive qu’il a lancée contre le service public et la fonction publique

Je veux tout d’abord rappeler que ces attaques ne datent pas de l’arrivée de Sarkozy au pouvoir, avec la loi Galland en 1987, le changement de statut de La Poste et de France Télécom en 1990, le rapport du Conseil d’État proposant un modèle tout différent de la fonction publique en 2003, la loi de modernisation du 2 février 2007 et celle relative à la mobilité du 3 août 2009. À cet égard relevons que lorsque la gauche est revenue au pouvoir après les phases de cohabitation, elle n’a jamais annulé les atteintes portées au service public, à la fonction publique.

Dans la FPT, 34 000 créations d’emplois sont intervenues en 2008 contre 36 000 suppressions dans la FPE. Ce constat a été regardé comme scandaleux par le président de la République. Cette politique pourrait être caractérisée par « moins de tout » : élus, fonctionnaires, juges … Il n’agit pas toujours directement, mais de plus en plus indirectement en suscitant des propositions de loi émanant de sa majorité parlementaire : proposition de loi de Jean-Pierre Gorges sur le contrat comme règle et le statut comme exception, limité aux fonctions régaliennes ; proposition de loi de Jean-Frédéric Poisson sur la marchandisation des emplois entre collectivités territoriales et entreprises privées ( dans le même esprit que les récentes lois sur la modernité et la mobilité).

En ce qui concerne les conséquences que l’on peut envisager de l’application directe de la réforme des collectivités territoriales, la création des métropoles va avoir pour effet de développer la fonctionnalisation en marge du statut, la contractualisation sous différentes formes, de fortes inégalités dans le régime indemnitaire. Les effets des regroupements des communes, des départements et des régions iront vraisemblablement dans le même sens. La suppression de la clause de compétence générale, comme les diverses formes de regroupement des collectivités ne peuvent avoir qu’un effet négatif sur l’emploi.

Aujourd’hui des voix s’élèvent pour présenter la FPT comme avenir de la fonction publique dans son ensemble et spécialement de la FPE (par exemple, Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009). Cette référence au versant de la fonction qui a été le plus dénaturé n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à entraîner l’ensemble des fonctionnaires vers une fonction publique d’emploi, avec plus de précarité, alignée sur le modèle dominant des fonctions publiques dans l’Union européenne.

Quelle peut être l’attitude des élus devant une telle situation et face à cette évolution ? Question délicate mais qu’il faut bien poser. L’adoption du statut de la FPT en 1983-1984 n’a pas été accueillie avec enthousiasme par les associations d’élus qui y ont vu, pour plusieurs d’entre elles, le risque d’un contre-pouvoir statutaire dans leur collectivité. Leur réaction au moment de la loi Galland en 1987 a été à peu près nulle. Aujourd’hui, lorsqu’il est question de la réforme des collectivités territoriales est évoquée, la situation des fonctionnaires est rarement traitée, comme s’il y avait d’un côté les élus et de l’autre les citoyens, en ignorant les 1 800 000 fonctionnaires sans lesquels il n’y aurait pas de services publics territoriaux. Or, je ne pense pas que l’on puisse faire échec à la politique sarkozyste concernant la réforme des collectivités territoriales sans l’action conjuguée des élus, des fonctionnaires territoriaux et de l’opinion publique.

C’est sur cette base que doit être conduite la contre-offensive nécessaire

Le président de la République avait annoncé qu’il avait l’intention de réaliser dans la fonction publique une véritable « Révolution culturelle ». Il avait diligenté à cet effet le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani dont on pouvait ainsi caractériser les orientations : le contrat contre la loi, le métier contre la fonction, la performance individuelle contre l’efficacité sociale.

Il n’en est plus question, pourquoi ? Parce qu’entre temps est intervenue la crise financière qui a révélé le service public et plus spécialement la fonction publique dans notre pays comme un « amortisseur social » du point de vue du pouvoir d’achat (donc de la consommation), de l’emploi, de la protection sociale, du système de retraites et j’ajouterais également d’un point de vue éthique face à l’immoralité spectaculairement affichée par le système financier. Sans doute le sens de la politique du pouvoir reste-t-il le même, mais ses modalités seront plus ciblées (type lois sur la modernisation ou sur la mobilité ou encore les propositions de loi précitées). Il n’y aura donc pour l’instant ni « Révolution culturelle » ni « Grand soir statutaire ».

Il faut donc résister à toute nouvelle dégradation de la situation ds fonctionnaires territoriaux et veiller à consolider particulièrement la FPT « maillon faible » de la fonction publique « à trois versants » en raison des dénaturations qu’elle a subies ; défendre des valeurs du service public et de la fonction publique que j’ai énoncées ; faire des propositions concrètes, car un statut qui n’évolue pas, qui ne suit pas les évolutions de la société et des techniques risque la sclérose.

Dans le même temps doit être posée la question de l’amélioration de la condition salariale dans son ensemble car les fonctionnaires ne peuvent pas se désintéresser du statut de ceux qui n’ont pas de statut mais seulement des contrats de droit privé, c’est-à-dire soumis au rapport de forces entre employeurs et employés, jamais favorable à ces derniers dans la situation de chômage et de précarité que nous connaissons . C’est pourquoi doit être simultanément traitée la question d’un statut législatif du travail salarié permettant d’organiser une convergence progressive des actions revendicatives et des situations. Cette notion de statut du travail salarié étudiée par des chercheurs éminents comme Robert Castel (qui parle d’ « appropiation sociale ») ou des juristes comme Alain Supiot, rencontre la revendication générale d’un « nouveau statut dui travail salarié » portée par la CGT. Les fonctionnaires ne peuvent rester à l’écart de cette réflexion. Pas plus qu’ils ne peuvent rester en dehors de l’action pour un véritable « statut de l’élu » maintes fois annoncé (il figurait à l’article 1er de la loi de décentralisation du 2 mars 1982), jamais réalisé.

Défendre le service public et la fonction publique est une nécessité dans le cadre de l’action menée en faveur d’une organisation territoriale démocratique, moderne et progressiste ; cette défense a marqué des points, par exemple avec le succès du vote sur le maintien du statut de La Poste comme service public entièrement possédé par l’État. Les péripéties qui marquent la mise en chantier des réformes présidentielles sur les collectivités territoriales et la fonction publique soulignent les possibilités de mise en échec (j’ai indiqué cette mise en échec concernant la « révolution culturelle » dans la fonction publique, mais on peut aussi relever les conflits au grand jour qui agitent la majorité sur la taxe professionnelle, le grand emprunt, etc.). Au-delà, de manière plus constructive, je pense que la France, l’Europe et le monde auront de plus en plus besoin de services publics en raison de la prise de conscience qui caractérise notre époque de l’unité de destin du genre humain : le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. C’est ce qui légitime par-dessus tout la justesse du combat mené aujourd’hui pour l’accomplissement de cette perspective.

 

(1) Marcel Gauchet et Alain Duhamel, « Retombées politiques de la crise », p. 40, Le Débat, septembre octobre 2009.
(2) Anicet Le Pors, « La transformation sociale suppose une ruopture institutionnelle forte », L’Humanité, 27 octobre 2009.

Collectivités territoriales et services publics – ADECR Côtes d’Armor – Saint-Brieuc, 26 novembre 2009

Ce thème me conduit à trois remarques préalables valables aussi bien pour la réforme des collectivités territoriales engagée que pour la politique du pouvoir actuel vis-à-vis des services publics. La même remarque pourrait être faite dans bien d’autres domaines.

Tout d’abord, le pouvoir actuel regarde l’organisation territoriale de la France, aussi bien que l’existence d’un vaste secteur public comme une anomalie.

Ensuite, cette politique a un sens : mettre la France aux normes de l’ultralibéralisme ; pour autant, il ne s’agit pas d’une stratégie au sens où nous l’entendons classiquement, je parlerais plutôt de « pragmatisme destructeur », le philosophe Marcel Gauchet de « déstabilisation » (1) ; il écrit : « Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France » . On peut trouver là sans doute une des raisons de la campagne sur l’ « identité française » venue en contrepoint.

Enfin, cette réforme apparaît tellement contradictoire qu’elle laisse de larges espaces pour être contestée, y compris au sein de la majorité présidentielle. Dans ce domaine comme en d’autres cette politique est attentatoire à notre histoire (et par là à notre culture), à la rationalisation des politiques publiques (et par là à la démarche scientifique), à notre sens de l’intérêt général et de la justice (et par là à la morale publisque). Aux forces démocratiques et progressistes de ce pays de s’en saisir.

1. Les aspects institutionnels

Ses lignes de forces concernant les structures m’apparaissent particulièrement confuses ; il convient de bien préciser les niveaux politiquement structurants que l’on privilégie.

C’est une réforme tournée vers l’extérieur au prétexte de la lutte contre les délocalisations. Il conviendrait, selon le discours de Nicolas Sarkozy de Saint-Dizier du 20 octobre de faire prévaloir les « pôles et les réseaux » contre les « circonscriptions et les frontières ». « Penser le territoire en regardant vers l’extérieur ». C’est la première fois sans doute que la politique d’aménagement du territoire se voit justifiée par des raisons extraterritoriales.

Cette politique est une remise en cause des structures républicaines traditionnelles. L’organisation territoriale actuelle n’est pas un « mille-feuilles » mais comporte essentiellement six niveaux. Pour le pouvoir il s’agit de faire prévaloir le triptyque agglomérations-régions-Europe contre le triptyque commune-département-nation. Il faut clairement affirmer la capacité structurante du second (essentiellement politique) sur le premier (à dominante économique) dont les éléments doivent conserver un caractère supplétif.

S’agissant plus particulièrement du doublet commune-intercommunalité, c’est l’absorption des premières par les secondes qui est encouragée. Elle est multiforme (intercommunalité à fiscalité propre, communes « nouvelles », couverture du territoire du regroupement intercommunal sous autorité préfectorale pour 2014). Le couple communes-regroupement intercommunal est un mécanisme de dissolution communal. C’est la même logique pour la création des métropoles.

En ce qui concerne le doublet département-région. C’est là encore un mécanisme d’absorption, cette fois du département par la région. L’identité départementale et régionale des conseillers territoriaux assurera inévitablement la suprématie de l’instance la plus globalisante, là où se feront les arbitrages essentiels.

L’élection de ces conseillers territoriaux selon deux modes de scrutins différents (dont déjà la constitutionnalité est mise en doute, le Conseil d’État ayant fait des réserves importantes que pourrait reprendre le Conseil constitutionnel concernant notamment la dualité des modes d’élection contraire à l’égalité du scrutin et à sa sincérité ; au surplus , le professeur Guy Carcassonne estime que ce mode de scrutin méconnaît un principe fondamental reconnu par les lois de la République) est particulièrement opaque. En diminuant par deux le nombre de ces élus locaux c’est le lien avec la population qui se trouve affaibli pour une économie faible.

À ce sujet, je pense qu’il faudrait saisir l’occasion pour mettre en avant la revendication d’un mode de scrutin proportionnel à toutes les élections qui règlerait par là la question tout aussi importante de la parité femme-homme. Et, tout étant dans tout, cette question doit être replacée dans une réflexion plus générale sur les institutions qui conduit à analyser les atteintes à la démocratie d’une présidentialisation du régime qui n’est pas sans conséquence sur les exécutifs des collectivités territoriales. Je renvoie pour ce qui me concerne à ma dernière expression écrite sur le sujet (2).

Les compétences conférées aux différents niveaux sont peu claires, il convient d’en appeler au respect des principes républicains en la matière.

Contrairement à ce qui est soutenu, il n’y a pas de clarification des compétences : on parle de « compétences exclusives » pour les départements et les régions, mais en même temps de « transferts de compétences » diverses, de « capacités d’initiative » indéterminées, de « cofinancements » limités, de désignations de « chefs de file », qui peuvent modifier considérablement le schéma-type.

Il faut surtout retenir le caractère hautement symbolique de la création des métropoles (bien que la clause de compétence générale ne leur soit pas réservée) et des « pôles métropolitains » (regroupement des EPCI) ostensiblement orientés vers l’Union européenne. Les métropoles disposeront de larges possibilités de conventionnement avec les établissements, les départements, les régions. Mais comment ne pas craindre dans ces conditions la forte déstabilisation des départements du siège de ces métropoles, comme des communes qu’elles regrouperaient ?

Pour contester l’approche présidentielle qui ne dit pas clairement son objectif, il convient de rappeler les principes sur lesquels il convient de se fonder pour fonder une organisation territoriale démocratique. En premier lieu, le principe d’indivisibilité de la République (art. 1er), siège de l’intérêt général explicité par la loi ; il s’ensuit qu’il ne doit pas y avoir de compétence législative propre des collectivités territoriales. En second lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution). Ces deux principes peuvent être contradictoires. Comment lever cette contradiction ? D’une part en reconnaissant une compétence générale à toutes les collectivités territoriales au-delà des compétences spécifiques et, d’autre part, en mettant en œuvre un principe de subsidiarité démocratique librement déterminée par les collectivités (J-J. Rousseau : « Où se trouve le représenté, il n’y a pas de représentant »).

Il suit de ce qui précède que l’on ne peut être que très réservé, voire franchement hostile, à l’expérimentation prévue dans la constitution depuis 2003 (art. 37-1 « pour un objet et une durée déterminés »). Pourtant cette expérimentation est largement reprise à droite comme à gauche (résolution de l’Association des régions de France, par exemple). Il convient donc de faire la clarté à ce sujet.

Enfin il apparaît clairement que la réforme entraîne une mainmise du pouvoir central sur les collectivités territoriales.

Cela est particulièrement patent avec le rôle accru du préfet dans la détermination du schéma directeur de l’intercommunalité qui doit aboutir en 2014, de même que dans la détermination du périmètre des métropoles ou les regroupements des départements et des communes. La conception du Grand Paris est également marquée par cette intervention.

2. Les moyens financiers

La réforme va entraîner une contrainte financière accrue sur les collectivités territoriales

Le président de la République a présenté la décentralisation comme un « bien commun » ? Il s’agit vraisemblablement d’un argument de circonstance car, dans le même temps, la pression sur les finances des collectivités territoriales est accrue par la suppression de la taxe professionnelle (26 Mds €). Il convient de rappeler dans ce domaine que les collectivités territoriales représentent 73 % de l’investissement public (ce qui peut solliciter des appétits) et seulement 10 % de la dette nationale.

Le pouvoir se plait à dénoncer les financements croisés entre collectivités. Mais une étude de la société KPMG a montré sur l’exemple de quelques régions que ces financements ne représentent que de 6 à 11 % des dépenses ; les complémentarités spécifiques 20 % et les dépenses spécifiques les 2/3..

Pour le moment, en compensation, la création d’une contribution économique territoriale reste largement indéterminée malgré l’affirmation que les ressources des collectivités locales ne seront pas diminuées en 2010 ni au-delà (discours de St-Dizier). Elle serait fondée, d’une part sur une cotisation locale d’activité basée sur une révision des bases foncières et reversée aux communes et intercommunalités, d’autre part sur une cotisation complémentaire fondée sur la valeur ajoutée des entreprises et affectée aux départements et aux régions.

Ces prélèvements seraient entout état de cause plafonnés à 3 % de la valeur ajoutée. On a évalué le gain pour les entreprise de la réforme à 11 milliards d’euros pour 2010 et 5,8 milliards par an au-delà.

On le sait, le scepticisme sur ces affirmations a largement gagné la majorité (déclarations d’Alain Juppé et de Jean-Pierre Raffarin). Le récent rapport de la Cour des comptes, de son côté, a clairement indiqué que l’État était responsable de la confusion, de la non compensation des transferts de compétences. La réforme ajoute à cette confusion.

Une autre réforme serait possible. Il conviendrait de distinguer clairement :

– les dotations de l’État garantes de la compensation des transferts des compétences, d’une juste péréquation (dite « verticale ») entre collectivités, de la solidarité nationale.
– une fiscalité propre des collectivités territoriales : sauf à conserver la taxe professionnelle en la modernisant, dans l’hypothèse de la création d’une contribution économique territoriale CET), en tout état de cause veiller : au traitement équitable des entreprises, à la modification de l’assiette de manière à favoriser l’emploi, à la taxation des activités financières et bancaires,.
– prévoir une péréquation « horizontale » par application à l’ensemble du territoire national du du mécanisme de solidarité en vigueur en Ile de France, sur une base de répartition régionale.

Mais comment situer – faut-il le faire ? – ces propositions par rapport, d’une part la création de fonds publics régionaux (prévue dans l’offre politique du PCF à l’occasion des élections régionales), impulsant avec le système bancaire la sélectivité des crédits pour l’emploi et les autres destinations sociales, d’autre part la création d’un pôle financier public au niveau national ?

L’invocation d’une mainmise renforcée du pouvoir d’État sur les collectivités territoriales ne doit pas être confondue avec celle de l’appareil administratif d’État qui dans la déconcentration subit lui aussi la contrainte financière.

Car il faut simultanément prendre acte de la réduction de la dépense publique au niveau de l’État et ses services déconcentrés et du démantèlement des instruments de rationalisation des politiques publiques.

Il y a eu autrefois la Commission de la Hache (années 1950) qui avait au moins le mérité de suggérer clairement l’objectif. Puis il y a eu dans les années 1960-1970 la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui a développé une authentique démarche de rationalisation emportée par la régression post-soixantuitarde. Nous avons, depuis le 1er janvier 2006, la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui présentait apparemment certaines caractéristiques de la RCB mais qui est apparue dénaturée en raison de la règle perverse dite de « fongibilité asymétrique ». Aujourd’hui se met en place la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ne repose sur aucune méthodologie de rationalisation et qui vise seulement la réduction de la dépense publique sous l’objectif absurde, dont la justification n’est pas démontrée, de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, accompagnée de trois cents mesures disparates.

Ce qui a été moins souligné c’est l’ensemble des mesures de démantèlement des organismes participant à ce que j’ai appelé l’ « administration rationalisante ». C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Et il y a aussi le projet de loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la Mission de défense des enfants. On peut résumer tout ceci en disant que la « main visible » est tranchée pour laisser le champ libre à la main invisible.

Les conséquences locales ne seront pas négligeables. Ainsi les directions déconcentrées devraient être réduites à huit dans les régions et à trois, voire deux pour les moins peuplés, au niveau départemental avec mutualisation (on peut comprendre, compression) des fonctions support. Ainsi l’affaiblissement structurel des services déconcentrés s’ajoutera aux contraintes financières pesant sur les collectivités publiques décentralisées.

On voit bien dans ces conditions combien il est important de reprendre à notre compte le besoin de planification, de rationalisation, d’évaluation, bref de la place de la raison par la rationalisation des politiques publiques, c’est-à-dire le recours à une démarche scientifique dans ce domaine.

Dans le même mouvement, je veux dénoncer les dégâts de l’idéologie managériale sur nombre d’élus qui se croient mis en valeur en étant assimilés à des managers d’entreprises privées. Ma conviction profonde, face à la nullité des discours sur ce thème, est que l’idéologie managériale n’est qu’un snobisme ou, comme aurait dit Pascal « Qui veut faire l’ange fait la bête ».

3. La situation du service public

Une exception française : l’existence d’un service public, môle de résistance au marché

Le problème que rencontre le pouvoir sarkozyste c’est l’existence en France de 5,2 millions de fonctionnaires (dont 1,8 million dans la fonction publique territoriale), plus un million dans les entreprises publiques et un autre million de salariés sous missions de service public. Nous célébrons cette année le 25° anniversaire de la FPT, fondée comme l’ensemble de la fonction publique sur les principes républicains d’égalité d’indépendance et de responsabilité caractéristique de la conception du fonctionnaire citoyen. C’est cette réalité, qu’il regarde comme une anomalie, que le pouvoir veut faire disparaître.

D’où l’offensive qu’il a lancée contre le service public et la fonction publique

Je veux tout d’abord rappeler que ces attaques ne datent pas de l’arrivée de Sarkozy au pouvoir, avec la loi Galland en 1987, le changement de statut de La Poste et de France Télécom en 1990, le rapport du Conseil d’État proposant un modèle tout différent de la fonction publique en 2003. À cet égard relevons que lorsque la gauche est revenue au pouvoir après les phases de cohabitation, elle n’a jamais annulé les atteintes portées au service public, à la fonction publique.

Dans la FPT, 34 000 créations d’emplois sont intervenues en 2008 contre 36 000 suppressions dans la FPE. Ce constat a été regardé comme scandaleux par le président de la République. Cette politique pourrait être caractérisée par « moins de tout » : élus, fonctionnaires, juges … Il n’agit pas toujours directement, mais de plus en plus indirectement en suscitant des propositions de loi émanant de sa majorité parlementaire : proposition de loi de Jean-Pierre Gorges sur le contrat comme règle et le statut comme exception, limité aux fonctions régaliennes ; proposition de loi de Jean-Frédéric Poisson sur la marchandisation des emplois entre collectivités territoriales et entreprises privées ( dans le même esprit que les récentes lois sur la modernité et la mobilité).

En ce qui concerne les conséquences que l’on peut envisager de l’application directe de la réforme des collectivités territoriales, la création des métropoles va avoir pour effet de développer la fonctionnalisation en marge du statut, la contractualisation sous différentes formes, de fortes inégalités dans le régime indemnitaire. Les effets des regroupements des communes, des départements et des régions iront vraisemblablement dans le même sens. La suppression de la clause de compétence générale, comme les diverses formes de regroupement des collectivités ne peuvent avoir qu’un effet négatif sur l’emploi.

Aujourd’hui des voix s’élèvent pour présenter la FPT comme avenir de la fonction publique dans son ensemble et spécialement de la FPE (par exemple, Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009). Cette référence au versant de la fonction qui a été le plus dénaturé n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à entraîner l’ensemble des fonctionnaires vers une fonction publique d’emploi, avec plus de précarité, alignée sur le modèle dominant des fonctions publiques dans l’Union européenne.

Quelle peut être l’attitude des élus devant une telle situation et face à cette évolution ? Question délicate mais qu’il faut bien poser. L’adoption du statut de la FPT en 1983-1984 n’a pas été accueillie avec enthousiasme par les associations d’élus qui y ont vu, pour plusieurs d’entre elles, le risque d’un contre-pouvoir statutaire dans leur collectivité. Leur réaction au moment de la loi Galland en 1987 a été à peu près nulle. Aujourd’hui, lorsqu’il est question de la réforme des collectivités territoriales est évoquée, la situation des fonctionnaires est rarement traitée, comme s’il y avait d’un côté les élus et de l’autre les citoyens, en ignorant les 1 800 000 fonctionnaires sans lesquels il n’y aurait pas de services publics territoriaux. Or, je ne pense pas que l’on puisse faire échec à la politique sarkozyste concernant la réforme des collectivités territoriales sans l’action conjuguée des élus, des fonctionnaires territoriaux et de l’opinion publique.

C’est sur cette base que doit être conduite la contre-offensive nécessaire

Le président de la République avait annoncé qu’il avait l’intention de réaliser dans la fonction publique une véritable « Révolution culturelle ». Il avait diligenté à cet effet le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani. Il n’en est plus question, pourquoi ? Parce qu’entre temps est intervenue la crise financière qui a révélé le service public et plus spécialement la fonction publique dans notre pays comme un « amortisseur social » du point de vue du pouvoir d’achat (donc de la consommation), de l’emploi, de la protection sociale, du système de retraites et j’ajouterais également d’un point de vue éthique face à l’immoralité spectaculairement affichée par le système financier. Sans doute le sens de la politique du pouvoir reste-t-il le même, mais ses modalités seront plus ciblées (type lois sur la modernisation ou sur la mobilité ou encore les propositions de loi précitées). Il n’y aura donc pour l’instant ni « Révolution culturelle » ni « Grand soir statutaire ».

Il faut donc résister à toute nouvelle dégradation de la situation ds fonctionnaires territoriaux et veiller à consolider particulièrement la FPT « maillon faible » de la fonction publique « à trois versants » en raison des dénaturations qu’elle a subies ; défendre des valeurs du service public et de la fonction publique que j’ai énoncées ; faire des propositions concrètes, car un statut qui n’évolue pas, qui ne suit pas les évolutions de la société et des techniques risque la sclérose.

Dans le même temps doit être posée la question de l’amélioration de la condition salariale dans son ensemble car les fonctionnaires ne peuvent pas se désintéresser du statut de ceux qui n’ont pas de statut mais seulement des contrats de droit privé, c’est-à-dire soumis au rapport de forces entre employeurs et employés, jamais favorable à ces derniers dans la situation de chômage et de précarité que nous connaissons . C’est pourquoi doit être simultanément traitée la question d’un statut législatif du travail salarié permettant d’organiser une convergence progressive des actions revendicatives et des situations. Cette notion de statut du travail salarié étudiée par des chercheurs éminents comme Robert Castel (qui parle d’ « appropiation sociale ») ou des juristes comme Alain Supiot, rencontre la revendication générale d’un « nouveau statut dui travail salarié » portée par la CGT. Les fonctionnaires ne peuvent rester à l’écart de cette réflexion. Pas plus qu’ils ne peuvent rester en dehors de l’action pour un véritable « statut de l’élu » maintes fois annoncé (il figurait à l’article 1er de la loi de décentralisation du 2 mars 1982), jamais réalisé.

Défendre le service public et la fonction publique est une nécessité dans le cadre de l’action menée en faveur d’une organisation territoriale démocratique, moderne et progressiste ; cette défense a marqué des points, par exemple avec le succès du vote sur le maintien du statut de La Poste comme service public entièrement possédé par l’État. Les péripéties qui marquent la mise en chantier des réformes présidentielles sur les collectivités territoriales et la fonction publique soulignent les possibilités de mise en échec (j’ai indiqué cette mise en échec concernant la « révolution culturelle » dans la fonction publique, mais on peut aussi relever les conflits au grand jour qui agitent la majorité sur la taxe professionnelle, le grand emprunt, etc.). Au-delà, de manière plus constructive, je pense que la France, l’Europe et le monde auront de plus en plus besoin de services publics en raison de la prise de conscience qui caractérise notre époque de l’unité de destin du genre humain : le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. C’est ce qui légitime par-dessus tout la justesse du combat mené aujourd’hui pour l’accomplissement de cette perspective.

 

(1) Marcel Gauchet et Alain Duhamel, « Retombées politiques de la crise », p. 40, Le Débat, septembre octobre 2009.
(2) Anicet Le Pors, « La transformation sociale suppose une ruopture institutionnelle forte », L’Humanité, 27 octobre 2009.