LES TRENTE ANS DU STATUT GENERALDES FONCTIONNAIRES DE L’ETAT ETDES COLLECTIVITES TERRITORIALES :ET APRES ?

(extraits des actes du colloque)

 

 

Anicet LE PORS

Ancien ministre (1981-1984). Conseiller d’État honoraire

 

Je vous remercie de m’avoir invité à participer à votre colloque et seul un engagement antérieur prévu pour la même date et sur le même sujet me prive de cette participation.

Diverses initiatives ont marqué en 1983 le 30^e anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires. D’autres manifestations ont, cette année, célébré l’anniversaire des lois des 11 et 24 janvier 1984 relatives respectivement aux fonctions publiques de l’État (FPE) et territoriale (FPT) en attendant le 30^e anniversaire de la loi du 9 janvier 1986 concernant la fonction publique hospitalière (FPH).

Les organisateurs m’ont demandé de revenir sur l’élaboration du statut général. J’évoquerai ensuite son évolution pendant les trois dernières décennies avant de répondre à la question perti-nente que vous posez : Et après ?

 

L’élaboration du statut général des fonctionnaires peut être regardée comme le résultat de quatre choix significatifs

 

Le premier choix a consisté, en 1981, à consacrer la conception du fonctionnaire citoyen instaurée par la loi du 19 octobre 1946, le statut général des fonctionnaires institué après la seconde guerre mondiale. Cette loi rompait avec la conception du fonctionnaire sujet qui avait prévalu pendant tout le XIX^e siècle et la première moitié du XX^e siècle. Ce choix a eu des consé-quences pratiques ; si des notions telles que : principe hiérarchi-que, obligation de réserve ou devoir d’obéissance ont bien une réalité dans l’organisation administrative en place, elles ne figurent pas expressément dans le statut, le parti ayant été de mettre l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire et non sa soumission aux ordres de la hiérarchie. D’ailleurs, mon directeur de cabinet de l’époque, René Bidouze, venait de publier en 1981 le second tome d’un ouvrage intitulé significativement Fonc-tionnaires, sujets ou citoyens ?

Le deuxième choix a porté sur l’adoption du système d’une fonction publique « de carrière » pour un ensemble de fonc-tionnaires considérablement étendu. (5,4 millions de salariés aujourd’hui). Ce choix a été dicté par les circonstances et plus précisément par la priorité donnée par le nouveau Président de la République François Mitterrand à la décentralisation dont le projet deviendra la loi du 2 mars 1982. Le ministre de l’Intérieur en charge du projet, Gaston Defferre, avait prévu une améliora-tion des garanties statutaires des agents publics territoriaux. Mais il est vite apparu qu’il n’envisageait cette réforme que dans le cadre du Livre IV du code des communes, c’est à dire d’une fonction publique dite « d’emploi » c’est à dire plus précaire que la fonction publique de carrière régissant les fonctionnaires de l’État : pas de garantie de nomination après réussite à un concours, pas d’assurance de gestion d’une carrière sur l’ensemble d’une vie professionnelle, référence à la notion d’emploi et de métier plutôt qu’à celle de fonction, etc. Cela m’a conduit à réclamer dès le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale le système de la carrière pour tous, proposition validée ensuite par le Premier ministre Pierre Mauroy.

Le troisième choix consistait à déterminer le bon équilibre entre, d’une part, l’affirmation de l’unité de la conception et du système de fonction publique et, d’autre part, le respect de la diversité des situations et des activités. De là est née l’architecture d’une fonction publique « à trois versants » organisée en quatre titres institués par les lois précitées. Avec un premier titre en « facteur commun » des trois fonctions publiques dont les dispositions spécifiques faisaient l’objet des titres suivants. Dans l’ensemble, même s’ils ne marchaient pas du même pas et avec la même conviction, cette construction a été accueillie favorablement par les syndicats.

Les associations d’élus ont été très réservées devant une réforme qui leur apparaissait excessivement contraignante pour l’exerci-ce de leurs prérogatives. L’opposition politique a, au début, accusé vivement le projet d’être partisan, puis s’est calmée faute de « grain à moudre ». J’ai dit le soutien constant de Pierre Mauroy au nouveau statut. Il n’en a pas été de même de François Mitterrand qui, dans un premier temps, s’est largement désintéressé de la question pour faire les plus expresses réserves en 1985 sur des lois qu’il jugeait trop lourdes et auxquelles il ne prédisait pas une grande longévité …

Enfin, le quatrième choix a été de ne pas se contenter d’une architecture du droit positif aussi convaincante qu’elle pouvait nous apparaître, mais de donner au statut des fondements idéologiques solides à références historiques incontestables. D’où les trois principes auxquels je n’ai cessé de me référer depuis plus de trente ans : le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on devient fonctionnaire selon l’ordre du mérite ; le principe d’indépendance se référant à la loi sur l’état des officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi carac-téristique du système de la carrière ; le principe de responsabilité dans l’esprit de l’article 15 de la Déclaration des droits. Ces principes n’ayant en eux mêmes pas de caractère normatif n’ont pas été inscrits dans le statut. Dans le même sens ; je ne suis pas favorable à la mention de valeurs dans le statut comme le prévoit le projet de loi présenté en juillet 2013 par le gouvernement.

Conception du fonctionnaire citoyen, système de la carrière, organisation statutaire en trois versants équilibrant unité et diversité, principes républicains, telles sont les caractéristiques fondatrices du Statut général des fonctionnaires de 1983-1984-1986.

 

Il convient maintenant de s’interroger sur ce que cet ouvrage est devenu.

 

Une première constatation : le statut des années 1980 est tou-jours debout. Ce n’est pas un mince résultat : le statut de 1946 a duré 13 ans, celui de l’ordonnance du 4 février 1959, 24 ans et nous en sommes donc au 30^e anniversaire du statut en vigueur. Certes, ce n’est plus tout a fait le même qu’à l’origine.

J’ai dit précédemment l’importance des fondements idéolo-giques. C’est aussi sur le plan idéologique que les offensives contre le statut ont été les plus importantes pour tenter de revenir à une fonction publique d’emploi, renforcer la relation contractuelle contre la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire.

En ce sens, évoquons notamment le rapport annuel du Conseil d’État et son étude connue sous le nom de rapport Pochard qui proposait que le contrat devienne une « source autonome du droit de la fonction publique ». Rappelons aussi le discours de Nicolas Sarkozy à l’Institut régional d’administration de Nantes le 19 septembre 2007 appelant à un « révolution culturelle » dans la fonction publique avec comme mesure emblématique le « contrat de droit privé négocié de gré à gré » mis sur le même plan que le concours pour l’accès aux emplois publics. Ou encore le Livre Blanc de Jean-Ludovic Silicani opposant le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à la recherche de l’efficacité sociale. Toutes ces tentatives ont échoué, le service public se révélant constituer un puissant « amortisseur social » dans la crise. Ainsi la pérennité du statut général tient essentiellement à la rationalité de sa construction juridique et à la pertinence des principes républicains sur lesquels le statut est fondé.

Deuxième constatation : le statut a révélé une remarquable adaptabilité dont peu de textes de cette ampleur ont fait preuve. Une telle construction ne saurait rester figée au risque de sclérose et de disparition.

On a pu évaluer au 1er avril 2014 à 225 le nombre de modifications législatives et à plus de 300 le nombre de modifications réglementaires depuis 1983 ; les modifications législatives se répartissent ainsi : 30 pour le Titre 1er sur les droits et obligations, 50 pour le Titre II (FPE), 84 pour le Titre III (FPT) et 61 pour le Titre IV (FPH). Certaines de ces modifications sont justifiées par l’évolution des fonctions publiques et de leur environnement, d’autres, en revanche sont de véritables dénaturations qui traduisent le fait que, les attaques frontales du statut ayant échoué, a progressé un véritable « mitage » du statut susceptible d’en affecter progressivement la nature. Il s’agit de ce que Christian Vigouroux, Président de la Section de l’Intérieur du Conseil d’État a appelé dans un article du 17 juin 2013 de l’AJDA, des « transformations souterraines » d’une réforme qui avance masquée.

De même qu’elle a été à l’origine de la nouvelle construction statutaire, la FPT est au cœur de cette évolution et des dénatu-rations observées. Ce qui a conduit parfois à la considérer comme le « maillon faible » du statut. À l’appui de cette appréciation on peut rappeler que les agents publics des collectivités territoriales ont, jusqu’en 1984, relevé d’un système de l’emploi ; plus précaire et moins valorisant que celui de la carrière des fonctionnaires de l’État. Dans ces conditions, la tradition de la FPT est différente de celle des fonctionnaires de l’État, La relation fonctionnaires-élus crée une spécificité de la FPT et influe sur les modèles culturels des agents publics territoriaux où la proportion des contractuels est particulière-ment élevée. Aussi ne faut-il pas s’étonner que la première et principale atteinte au statut ait été portée par la loi Galland du 13 juillet 1983, rétablissant le recrutement sur liste d’aptitude et non de mérite et ; par là, le système dit des « reçus-collés », transformant les corps en cadres d’emploi, élargissant le recours aux contractuels.

Cette démarche se poursuit aujourd’hui par le développement de différentes formes de contractualisation dont celle des « contrats de mission » et la mise en avant de la notion de métier que la FPE n’ignore pas mais qui est le plus souvent associée à une fonction publique d’emploi.

De là à considérer que la FPT pourrait constituer l’ « avant-garde » de l’ensemble de la fonction publique il n’y a qu’un pas, franchi par Olivier Schrameck, ancien conseiller technique de Gaston Defferre et aujourd’hui président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et à sa suite tous les tenants de la fonction publique d’emploi pour les trois versants : FPE, FPT, FPH. La réussite de cette entreprise entrainerait – comme cela s’est produit à La Poste ou à France-Télécom – une extension du champ du contrat, le confinement des positions statutaires dans le champ restreint des fonctions régaliennes, une précarisation d’ensemble et un développement des inégalités. La réponse à une telle menace ne saurait être l’enfermement dans le dogmatisme d’un modèle intangible. La fermeté sur les principes républicains précédemment évoqués n’interdit pas mais appelle au contraire la prise en compte de spécificités enrichissantes au bénéfice de tous les fonctionnaires. Déjà en 1983 nous envisagions de faire rétroagir la structuration en corps de la nouvelle FPT sur l’état de la FPE et ses quelque 1700 corps existants à l’époque. En outre la FPT présente des caractères particuliers qui devraient être pris en considération : la proximité des besoins et des services publics, le lien entre fonctionnaires et élus détenteurs du pouvoir de nomination, la relative jeunesse des personnels, la grande diversité des activités. On doit aussi rappeler que dans la dernière période, les élus ont joué un rôle positif de contre-pouvoirs dans l’opposition aux politiques d’austérité et aux réformes territoriales préjudiciables aux services publics et aux agents. C’est là un début de réponse à la question posée.

 

Et après ?

 

Vu l’ampleur des dénaturations subies par le statut en trente ans, il semble difficile de proposer aux fonctionnaires un avenir convaincant auquel ils puissent adhérer sans opérer préalablement un assainissement de la situation actuelle. Cela signifie qu’il faut revenir sur les atteintes portées au statut, du moins sur les plus graves d’entre elles. On peut par exemple envisager de revenir sur la loi Galland, supprimer dans la FPT le système des reçus-collés, rétablir les corps dans l’ensemble de la fonction publique. Il convient également de revenir à la situation antérieure à l’amendement Lamassoure qui a abrogé la loi du 19 octobre 1982 réglementant de manière plus juste l’exercice du droit de grève dans les services publics. Le recours aux personnes contractuelles doit être strictement encadré, etc. Il ne serait pas admissible que soit poursuivie ou tolérée la politique des transformations souterraines définie plus haut. Sur ces différents points le gouvernement actuel est passif et sans ambition alors qu’aucune de ces décisions n’entrainerait une augmentation de la dépense publique et serait hautement significative politiquement. Il semble craindre d’apparaître comme trop favorable aux salariés du service public dans le contexte d’une démarche libérale d’aides publiques aux entreprises, ou d’accroitre le mécontentement des élus locaux, alors que la majorité d’entre eux conteste la réforme territoriale engagée.

La reconstruction d’un grand dessein pour les fonctionnaires suppose la mise en perspective de grands chantiers structurels permettant l’adaptation de la fonction publique au monde moderne. Certes, cette fois ces chantiers entraineraient une dépense publique importante qui serait refusée dans le contexte actuel, mais il serait au moins possible de les définir comme objectifs du pouvoir politique. Ainsi devrait-on mettre en place une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences se substituant à la désastreuse Révision générale des politiques publiques (RGPP) et à l’évanescente Moderni-sation de l’action publique (MAP).

La garantie fondamentale de mobilité inscrite dans le statut devrait trouver une traduction juridique plus satisfaisante qui serait d’autant plus effective que l’unité de la fonction publique serait préservée. L’allongement de la durée de la vie professionnelle rend d’autant plus indispensable la mise en place d’une organisation généralisée de bi ou multi-carrières qui supposerait évidemment une politique de formation continue disposant de moyens sans commune mesure avec ceux existant actuellement. L’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques dépend largement de la volonté politique. Ce ne sont là que quelques exemples. L’établissement de la liste des chantiers prioritaires devrait être l’objet même de la politique de la fonction publique.

Mais la crise de civilisation que nous connaissons nous conduit à envisager l’avenir de la fonction publique d’une manière renouvelée. Cette crise et la précarisation qu’elle entraine a pour effet, plus que dans le passé, de faire apparaître la fonction publique comme une privilégiature en raison notamment de la garantie d’emploi et de carrière garantie. Cette appréciation est injuste car nombre de fonctionnaires vivent difficilement, mais on ne peut se contenter de rejeter l’argument. Il faut s’interroger globalement sur les situations respectives des salariés du secteur public et du secteur privé pour tendre à l’amélioration de la situation pour tous, mais dans le respect de cette spécificité du secteur public qu’est le service de l’intérêt général. C’est une contradiction qui n’est pas facile à lever, mais que nous avons le devoir de traiter. Certains – y compris en milieu syndical – ont, au nom d’une certaine conception du principe d’égalité, proposé un alignement de tous les salariés sur les dispositions du code du travail conduisant à l’élaboration de conventions collectives pour tous. D’autres en présentent une variante qui en excepte les fonctionnaires exerçant des fonctions régaliennes. Ces positions, dictées par l’idéologie libérale et managériale, conduisent à la liquidation du statut général.

À l’inverse, c’est la base législative de la situation des salariés du secteur privé qu’il convient de renforcer en contenu et en cohérence pour conférer à ces salariés une véritable sécurisation des parcours professionnels, une sécurité sociale professionnelle. Je me suis exprimé en ce sens dans un article de la Revue du droit du travail de mars 2010 sous le titre « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur pLa crise a aussi pour conséquence une « perte des repères » pour les citoyens, donc aussi pour les fonctionnaires, mais de manière spécifique dans la mesure où ils sont au premier rang de la défense et de la promotion de l’intérêt général. Chacun pourra s’interroger sur sa propre expérience, mais pour ma part, ma longue trajectoire dans la fonction publique me conduit à considérer que notre époque est marquée par un profond délitement de l’esprit civique, jusqu’aux plus hauts niveaux de l’administration. Il n’y a plus guère aujourd’hui d’esprits vigiles tels que René Cassin, François Bloch-Lainé ou Bernard Tricot. Les convictions républicaines sont hésitantes, le courage limité et la suffisance excessive et injustifiée. Ce n’est pas par hasard que l’on voit fleurir les prescriptions de codes de déontologie au lieu d’en appeler à la responsabilité propre de chaque fonctionnaire, que l’idéologie managériale prétend supplanter l’esprit de service public, que la mode du « droit souple » promue par le marché – et malheureusement aussi par le Conseil d’État dans son rapport annuel de 2013 – conduit dès lors à qualifier péjorativement le droit positif de « droit dur ». Et après ? C’est aussi répondre à la question : « De quels fonctionnaires avons nous besoin ? ». Je pense que le fonctionnaire citoyen du XXI^e siècle devrait être une femme, un homme, ayant une réflexion personnelle, le courage de défendre ses idées, la volonté de les promouvoir, dans la solidarité.

L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

 

6. L’énarque du troisième type

Parcourant l’histoire longue de la haute fonction publique, nous avons vu que les relations entre le pouvoir central et son administration ont connu des configurations très diverses . Elles se définissent au Moyen Âge sur le mode de l’homme lige du souverain féodal. Les hauts fonctionnaires de la monarchie absolue (officiers, commissaires) ont pu disposer d’une autonomie relative en raison de la vénalité des charges, L’intégrité et la compétence ne sont pas alors des exigences de premier rang. De grands corps de fonctionnaires (intendants, ingénieurs) se constituent néanmoins. La Révolution française pose des principes (égalité d’accès, sélection selon les capacités, responsabilité) et une haute fonction publique plus compétente, plus loyale, mais aussi, souvent liée aux milieux d’affaires s’affirme au cours du XIX^e siècle confortant un pouvoir hiérarchique que légitime l’affirmation et l’extension du service public. La question de la formation des hauts fonctionnaires devient alors une exigence. Elle ne reçoit jusqu’à la seconde guerre mondiale qu’une solution empirique, chaque ministère se dotant de ses propres instances de sélection et de formation ce qui conduisait naturellement au cloisonnement, au corporatisme, voire au népotisme. La création d’une école nationale d’administration chargée de la formation des hauts fonctionnaires est pourtant une idée ancienne. On peut évoquer la tentative de création d’une telle école sous la II^e République en 1848. L’idée fut reprise sous le Front populaire par Jean Zay, ministre de l’Éducation nationale, mais elle ne put prospérer. Un projet fut envisagé par le régime de Vichy mais il ne put davantage aboutir. La question de la démocratisation de la haute fonction publique est regardée comme essentielle par le gouvernement provisoire du général de Gaulle car une grande partie des hauts fonctionnaires, cédant au conformisme qui menace en permanence les grands commis de l’État, a prêté serment au maréchal Pétain. L’idée d’une démocratisation d’ensemble de la fonction publique et de l’égal accès des citoyens aux emplois publics est posée en principe. A l’initiative de Michel Debré est conçu le projet d’une école unique d’application pour la formation des principaux administrateurs de l’État recrutés par voie de concours. Ce projet suscita de nombreuses oppositions de la part, notamment, des grands corps soucieux de conserver la maitrise de leur recrutement, mais aussi par les facultés de droit qui jouaient le principal rôle dans la préparation aux différents concours. Finalement, c’est donc l’ordonnance du 9 octobre 1945 qui créa l’ENA.

Une évolution contestable

Marquée à sa création par l’esprit de la Libération, l’ENA évoluera progressivement en une école de sélection des élites destinées non seulement aux grandes carrières de l’administration de l’État, mais aussi à celles de la politique, de l’économie et de la finance. Après les grandes figures des hauts fonctionnaires résistants tels que René Cassin, membre du gouvernement de la France Libre, prix Nobel de la Paix, Alexandre Parodi, grand résistant, acteur dans la Libération de Paris, ministre du Travail du général de Gaulle, ambassadeur de France, Jean Moulin, préfet, héros de la Résistance et bien d’autres, continuèrent de se manifester de fortes personnalités marquées par un sens élevé de l’État. Mais le conformisme et l’impératif de carrière en gagnèrent un grand nombre. L’ENA a formé des milliers de fonctionnaires compétents ayant en général le sens du service public ; mais l’école ne vit pas en dehors de la société, elle en épouse les tendances dominantes ; telles que l’idéologie managériale aujourd’hui.

Dans le contexte de forte alternance politique des années 1980 se posa à nouveau la question de la démocratisation et de l’efficacité de la haute administration. Le sort de l’ENA au sein de cette réflexion générale ne figurait pas comme une priorité gouvernementale. Dans ce contexte, plus que jamais cette école était regardée comme le lieu de formation d’une élite autoritaire, technocratique et bourgeoise, qui, bien que largement représentée dans les instances dirigeantes du parti socialiste majoritaire, était néanmoins fondée à craindre une mise au pas sévère. Cette crainte ne pouvait qu’être avivée par la nomination au ministère de la Fonction publique d’un ministre communiste qui, bien que fonctionnaire et militant syndical de longue date, était membre d’un parti dont le secrétaire général, Georges Marchais, avait réclamé peu de temps auparavant la suppression de l’ENA. Il n’en fut question à aucun moment. Dès les premiers jours de la constitution du gouvernement le bureau de l’Association des anciens élèves de l’ENA saisit le ministère de la Fonction publique pour lui demander des éclaircissements. Les premiers échanges furent empreints de la part des dirigeants de l’association d’une certaine appréhension, puis un climat détendu s’installa. Cela ne signifiait pas que les conceptions étaient les mêmes sur la politique de formation des cadres destinés à devenir les dirigeants de l’administration française, mais le dialogue était soutenu et les mesures prises ne furent pas véritablement contestées par les responsables de l’association. Le programme des études fut remanié pour faire une plus grande place au droit administratif afin de rapprocher les élèves de la chose publique. Le nombre de places mises au concours fut presque doublé, les limites d’âge repoussées, la promotion interne dans la fonction publique valorisée afin de marquer à la fois la recherche de l’excellence et la démocratisation de l’accès aux emplois publics d’autorité. Avec une certaine emphase on parla alors d’ « élitisme de masse ». Les élèves et le corps enseignant de l’école furent conviés chaque année à une conférence du ministre suivie d’un débat sur l’avancement des réformes.

Une novation éphémère

L’accès à l’ENA se faisait, comme pour la plupart des concours de la fonction publique, sur la base de deux voies : un concours externe ouvert aux candidats issus de l’enseignement supérieur, et un concours interne réservé sous conditions aux fonctionnaires. L’accès à la grande école marquait déjà par cette 2^e voie une volonté de promotion différenciée des compétences, des « vertus » et des « talents », pour reprendre les mots de la Déclaration des droits de 1789, au service de l’intérêt général dans le cadre du service public. Mais cela apparaissait insuffisant pour promouvoir d’autres catégories sociales marquées par l’esprit de service public au sein de la société civile. Il fallait pour cela définir des critères caractéristiques de cette démarche dans le respect du principe d’égalité.

Peu à peu émergea l’idée du recrutement de personnes ayant fait la preuve de leur attachement au service public et de leur compétence dans l’exercice de responsabilités ayant ce caractère ; il convenait d’en définir le champ. Mais alors surgissait une nouvelle difficulté : quelle serait la portée de cette novation si ces énarques du « troisième type » étaient fondus dans l’ensemble des élèves issus des deux autres concours dont les formations universitaires étaient voisines ? Quelles seraient les chances d’un syndicaliste de la SNCF de prévaloir sur celles d’un diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris inspirant les critères de sélection ? La banalisation dans la scolarité ne constituait-elle pas alors une atteinte au principe d’égalité vu les différences de situations ? Cela conduisait donc à prévoir pour ces nouveaux énarques, outre un concours spécifique, des débouchés dans tous les corps, y compris dans ceux dits « grands corps » (Conseil d’État, Inspection de Finances, Cour des comptes).

Le projet de loi élaboré sur cette base donna lieu à une concertation approfondie. Les organisations syndicales n’attachaient pas une importance majeure à la réforme de l’ENA. Circonspectes devant la novation, elles ne s’y opposèrent pas néanmoins. Il y eut bien quelques critiques acérées dans la presse de droite, mais elles demeurèrent limitées. En revanche, le débat au Parlement fut particulièrement vif. Ne parvenant pas à remettre en cause le projet, l’opposition s’attacha à en réduire l’importance en présentant des amendements auxquels le gouvernement – qui avait d’autres soucis dans la période de blocage des salaires et des prix – ne s’opposa pas afin de calmer le jeu. Les catégories sociales retenues pour faire acte de candidatures étaient : des personnes ayant accompli au moins huit années dans des fonctions d’un certain niveau comme élus locaux, syndicalistes ou dirigeants d’associations reconnues d’utilité publique.

La mise en œuvre de la 3^e voie s’accompagna d’une hostilité croissante des éléments les plus agressifs de l’opposition politique. Aucune des autres réformes de la fonction publique instaurées à cette époque ne fit l’objet d’attaques aussi violentes. Il est vrai qu’elle touchait à une certaine conception de la formation des élites du pays que les milieux les plus influents souhaitaient continuer à contrôler comme creuset d’élitisme social. La première victime fut cependant le bureau de l’Association des anciens élèves de l’ENA qui, accusé de complaisance vis-à-vis du gouvernement, fut mis en minorité et dut démissionner. Il est vrai que le contexte changeait et qu’il n’offrait plus les mêmes possibilités de réforme après le « tournant libéral » du printemps 1983 et la mise en œuvre des réformes intervenues en était fragilisée. Puis vint la première cohabitation de 1986 à 1988. La 3^e voie fut mise en extinction, une régression parmi les nombreuses autres qui intervinrent alors. Elle permit néanmoins le recrutement d’une trentaine d’énarques. Ils firent la preuve au cours de leur carrière d’une valeur professionnelle du plus haut niveau combinée à une forte affirmation de leur citoyenneté tenant à leurs expériences sociales antérieures. Ils durent cependant essuyer des mesquineries de caste : pendant quelques années ils ne figurèrent pas dans l’annuaire des anciens élèves de l’ENA, et il leur arriva d’être « oubliés » lors de présentations des promotions auxquelles ils appartenaient.

La dénaturation fut achevée lors de la création, en 1990, par le gouvernement de Michel Rocard d’un « 3^e concours » qui noya les critères qualifiant dans un appel à des cadres du privé comme du public. Cela privait d’effectivité d’accès à l’ENA les catégories considérées par la 3^e voie. Aujourd’hui, les mots hybridation, diversité, performance, attractivité, ont pris le pas sur les mots mérite, rationalité, service public, intérêt général.

 

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 201

 

L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

 Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

 

5. 1983 : moment fédérateur

L’élection de François Mitterrand en 1981 fut considérée comme une véritable alternance à la fois sur le plan national et international. C’était l’avènement d’une majorité de gauche inscrivant son action dans le cadre d’un Programme commun au parti socialiste, au parti communiste et aux radicaux de gauche qui, en dépit de désaccords assumés, les réunissait sur un grand nombre de transformations sinon radicales du moins très novatrices. Il s’agissait de mettre en œuvre des réformes sociales et sociétales, mais aussi de réaliser un « seuil minimum de nationalisations » regardé comme le moyen décisif pour « changer de cap » sinon pour « changer la vie ».

Cet acte politique du peuple français s’inscrivait également à contrecourant de la tendance générale observée dans les pays capitalistes développés où les politiques d’économie administrée, d’inspiration keynésienne, et conduites par l’idéologie de l’État-providence avaient épuisé sa force propulsive au profit d’une économie de marché généralisée d’inspiration néo-classique. Les conséquences politiques furent notamment les élections de Margaret Thatcher au Royaume Uni en 1979, de Ronald Reagan aux États Unis en 1980 et Helmut Kohl en Allemagne en 1982. C’est dire que l’élection d’un président de gauche en France en 1981 s’inscrivait à l’inverse de la tendance générale.

On conçoit bien rétrospectivement que cette situation avait un caractère exceptionnel dans une mondialisation de plus en plus libérale. La conséquence a été que l’ « état de grâce » du nouveau pouvoir n’a duré qu’un an et qu’un « tournant libéral » au printemps 1983 a accompli la normalisation de la politique française. Dans de telles conditions il était de la plus grande importance d’engager les réformes le plus rapidement possible faute de ne pouvoir les conduire à leur terme. Pour la fonction publique en particulier, il fallait annoncer très vite les chantiers à ouvrir, prévoir un temps suffisant pour la concertation avec les syndicats, élaborer des textes législatifs et réglementaires lourds et s’inscrire dans un parcours parlementaire long et plein d’embûches. C’est ainsi que les principaux textes conçus en 1981-1982 n’ont abouti que durant la période 1983-1984. Et cela tout en prenant des mesures immédiates significatives du changement. Mais c’est l’élaboration d’un nouveau statut général des fonctionnaires qui tint la plus grande place

Le processus statutaire

a nécessité de revoir la situation statutaire des agents publics de l’État, des collectivités territoriales et de certains établissements publics, notamment hospitaliers et de recherche, était normalement envisagée mais avec des degrés d’urgence et de difficulté différents. Le nouveau statut général des fonctionnaires, toujours en vigueur, a été le résultat de quatre choix fondamentaux.

Les conditions du premier choix étaient réunies en 1981. Elles étaient l’aboutissement de la longue histoire que nous avons décrite et de la confrontation des deux lignes de force dégagées : fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen. Faire le choix de fonder le service de l’usager sur la responsabilité propre du fonctionnaire, c’était permettre à ce dernier de se libérer de l’emprise d’un pouvoir hiérarchique le privant de toute initiative au nom de l’obéissance et de la soumission aux ordres venus d’en haut. C’était, par là, récuser la représentation courtelinesque du fonctionnaire pour en faire un agent public plus proche des usagers et capable de mieux comprendre leurs besoins pour les satisfaire plus efficacement. Le ministère de la Fonction publique s’est naturellement engagé sur cette option. Il y était conduit par un large consensus des organisations syndicales et d’une bonne partie de l’administration, même si de nombreux membres de la hiérarchie restaient culturellement attachés au primat de l’autorité. Il se trouve aussi que le directeur du cabinet du ministre, René Bidouze, fonctionnaire des finances et ancien secrétaire général de l’UGFF-CGT, venait de publier un livre précisément intitulé Les fonctionnaires sujets ou citoyens ?

Le deuxième choix fut la conséquence de la priorité donnée par le Président de la République au projet de loi de décentralisation (qui deviendra la loi du 2 mars 1982) porté par le ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. En ce qui concerne la réforme du statut général des fonctionnaires de l’État le problème était simple. Il convenait de réintroduire dans le texte l’essentiel de ce qui en avait été déclassé en décret par l’ordonnance du 4 février 1959, d’introduire de nombreux éléments jurisprudentiels qui n’y figuraient pas expressément (droit de grève, liberté d’opinion, compétence de négociation reconnue aux organisations syndicales, etc.) et de moderniser l’ensemble. Le projet de loi de décentralisation prévoyait de nouvelles garanties statutaires pour les agents publics territoriaux sans en en préciser le contenu ni les modalités. Or, les agents territoriaux relevaient d’une conception de fonction publique centrée sur la notion intrinsèque de métier ou d’emploi, comportant moins de garanties que dans la fonction publique de l’État considérant, elle, l’ensemble de la carrière du fonctionnaire. Un fonctionnaire garanti sur l’ensemble de sa vie professionnelle apparaissant plus apte à développer le sens du service public qu’un agent public dont le sort était trop étroitement lié à un emploi d’avenir incertain. Il apparut rapidement que le ministre de l’intérieur n’envisageait qu’une amélioration de l’existant, c’est-à-dire du livre IV du code des communes. C’était une amélioration de portée limitée et qui conduisait à l’existence de deux modèles de fonction publique en France avec le risque, à terme, de voir la fonction publique territoriale servir de référence et donc d’affaiblir les garanties de la fonction publique de l’État. Au début de la discussion à l’Assemblée nationale du projet de loi de décentralisation le ministre de la Fonction publique plaida la solution d’une fonction publique « de carrière » pour tous. Le ministre de l’Intérieur défendit pendant plusieurs semaines la solution inverse. Finalement le Premier ministre, Pierre Mauroy, se prononça pour la première option. Quelques mois plus tard, il fut décidé que les agents des établissements publics de recherche pour lesquels était envisagé un statut autonome seraient intégrés à la fonction publique de l’État en situation fortement dérogatoire eu égard à leurs spécificités.

Une fonction publique de carrière pour tous fut donc le deuxième choix.

Le troisième choix consista à lever la contradiction possible entre deux principes, d’une part celui de l’unité et de l’indivisibilité de la République, article premier de la constitution et, d’autre part, le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par son article 72. Une loi unique n’apparaissait pas souhaitable car les mêmes dispositions qui relevaient constitutionnellement du décret pour la fonction publique de l’État devaient faire l’objet de dispositions législatives pour les autres fonctions publiques. D’où la solution d’une architecture législative unique mais « à trois versants », correspondant aux trois fonctions publiques : de l’État, territoriale, hospitalière. Les organisations syndicales ne marchaient pas toutes du même pas ce qui explique en partie l’échelonnement dans le temps des lois précitées, mais elles soutinrent le projet après une concertation sans précédent. Les associations d’élus étaient réservées, voire hostiles pour certaines d’entre elles, car elles craignaient un encadrement excessif des prérogatives des élus dans la gestion des personnels. L’opposition politique, agressive dans les premiers temps au nom de la défense du service public, renonça finalement faute d’arguments mais sans aller jusqu’à un soutien du projet. Le Premier ministre, Pierre Mauroy, ancien fonctionnaire et militant syndical apporta un soutien constant à la réforme. Quant au Président de la République, François Mitterrand, qui ne s’intéressait guère à la fonction publique, il finit par livrer sa position en 1985 dans un discours rapporté par Jacques Fournier, alors secrétaire général du gouvernement : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours. Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie.  » ».

Quant au quatrième choix, il releva davantage de l’idéologie. Le formalisme du droit positif ne suffit pas pour inscrire dans la durée une conception qui s’affirme comme l’aboutissement d’une histoire. Il apparut nécessaire de fonder l’architecture statutaire ainsi réalisée sur un certain nombre de principes inscrits dans l’histoire et légitimant, par là, le caractère historique de la réforme.

Les principes

Il convient préalablement de souligner le caractère statutaire du fonctionnaire vis-à-vis de l’administration. Ce qui veut simplement dire que cette relation n’est pas contractuelle mais fixée par la loi. Le statut n’est pas davantage une convention collective. Les principes ne sont pas des valeurs. Les principes ont vocation à se traduire en normes juridiques, les valeurs ont un caractère plus évanescent et ne devraient pas être énoncées en droit positif. Trois principes enracinés dans notre histoire ont servi de fondement au statut de 1983-1984-1986.

Le principe d’égalité. Il a sa source dans l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789 aux termes duquel : « … Tous les citoyens étant égaux (aux yeux de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » Nous dirions aujourd’hui de leur mérite. Nous en avons déduit que c’est par la voie du concours que l’on accède aux emplois publics et, le cas échéant, que l’on progresse dans la hiérarchie pour les promotions les plus importantes. Le concours, bien entendu, doit être approprié aux fonctions exercées et peut recourir à des modalités très diverses. Il doit aussi tenir compte des différences de situations de départ : personnes handicapées, jeunes de milieux défavorisés, salariés âgés, etc. Le principe d’égalité concerne aussi l’égalité de traitement des fonctionnaires, ce qui pose la question délicate de l’appréciation de leur manière de servir. Le critère de la notation, même assortie d’un commentaire apparaît insuffisant et imparfait. Le fonctionnaire, en effet, appartient à un travailleur collectif dont le mérite est mesuré par l’efficacité sociale de ce collectif. Cela ne fait pas obstacle à l’appréciation individuelle, mais la rend plus difficile et moins significative. Elle suppose un contexte démocratique et des critères dont la validité reste relative. Elle doit aussi se dégager du couple autoritarisme-conformisme qui marque souvent les relations administratives. L’égalité des sexes est un autre volet de l’application du principe. Son respect a conduit à multiplier des concours séparés entre hommes et femmes en raison de la « nature » des fonctions exercées. L’une des premières mesures statutaires a conduit à remplacer cette notion par celle de « condition déterminante de l’exercice des fonctions » ; du coup les concours séparés ont aujourd’hui pratiquement disparu. Pour autant, si l’égalité des femmes et des hommes est clairement posée par le statut, l’égalité réelle est loin d’être établie : les femmes exercent leurs fonctions dans des conditions plus instables que celles des hommes (sujétions familiales recours au temps partiel, maternités, misogynie) et leur accès aux emplois supérieurs des fonctions publiques est bien moindre.

Le principe d’indépendance. Il se réfère à la loi du 19 mai 1834 dite loi Gouvion-Saint-Cyr sur l’état des officiers dont l’exposé des motifs énonce que « Si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ». C’est ce principe de séparation du grade et de l’emploi qui caractérise principalement la fonction publique de carrière et fonde l’indépendance du fonctionnaire, le protégeant, par là, en tant que serviteur de l’intérêt général, de l’arbitraire administratif et des pressions économiques et politiques de toute nature. Cette protection implique des garanties et notamment la garantie de l’emploi sur l’ensemble d’une vie professionnelle. Elle doit concerner tous les agents des collectifs de travail quel que soit leur niveau hiérarchique ; les garanties de l’indépendance de l’ambassadeur valent tout autant pour sa secrétaire. Dès lors il n’y a pas lieu d’enjoindre au fonctionnaire d’avoir à respecter des valeurs déterminées, par exemple de neutralité ou d’impartialité, car elles sont consubstantielles à son état d’indépendance et de fonctionnaire-citoyen. Cette indépendance souligne aussi le caractère éminent de l’exercice d’une fonction publique. Michel Debré a parlé à ce sujet de vocation du fonctionnaire, d’autres de magistrature. C’est cette conception qui met à l’abri la fonction publique française, sauf rarissimes exceptions, du clientélisme et de la corruption. Sans doute objectera-t-on que cette conception de fonction publique de carrière, en raison du formalisme juridique qu’elle implique, serait plus rigide qu’une fonction publique d’emploi fondée sur la notion de métier qui présenterait l’avantage d’une plus grande souplesse. Outre le fait que l’histoire de la fonction publique territoriale n’a pas accrédité cette thèse, on ne voit pas en quoi de meilleures garanties seraient de nature à contrarier les initiatives tandis que la précarité les encouragerait. Le recours aux contractuels n’est pas non plus la solution. Notons qu’il est prévu dans certains cas par le statut lui-même : lorsqu’il n’existent pas dans l’administration les qualifications désirées, par exemple. Mais ces exceptions n’expliquent pas les quelque 20% de personnels non-titulaires présents aujourd’hui dans l’ensemble de la fonction publique. Ceux-ci résultent, pour leur plus grande partie, de l’imprévision de l’administration à former les fonctionnaires dont elle a besoin ; le recours aux contractuels étant alors une solution de facilité.

Le principe de responsabilité. Il se rattache à l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789 : « La société a droit de demander compte à tout agent public de son administration ». C’est le principe de base de la conception du fonctionnaire-citoyen qui suppose que pour exercer ses tâches il doit disposer de la plénitude des droits du citoyen et non être restreint dans sa liberté et ses initiatives par une réglementation tendant à l’assujettir à un encadrement autoritaire. C’est pour cette raison que ne figurent pas dans le statut général des fonctionnaires dans sa version actuelle des formules telles que « pouvoir hiérarchique », « obligation de réserve » ou « devoir d’obéissance »  bien qu’elles correspondent à une réalité sous contrôle administratif et juridique. La responsabilité du fonctionnaire peut être abordée sur le plan civil, pénal ou administratif et se décliner en responsabilité de ou du service, personnelle ou disciplinaire selon le degré d’implication du fonctionnaire dans la marche de l’administration. C’est donc essentiellement par son sens du service public et sa conscience professionnelle que s’apprécie la responsabilité personnelle du fonctionnaire, toute démarche de caractère égalitariste devant être proscrite dans l’appréciation des mérites respectifs des membres du travailleur collectif. Pour autant on ne saurait parler d’autogestion de la fonction publique quand bien même les comités techniques et d’autres organismes de concertations peuvent participer à l’élaboration des solutions. Comme le prévoit la constitution, c’est le gouvernement qui dispose de l’administration, mais comme le prévoit également la constitution les fonctionnaires sont légitimement intéressés à sa gestion et le statut le mentionne expressément. Le dialogue social doit permettre une prise de décision plus démocratique et plus efficace, mais la validation réglementaire et a fortiori législative de textes ayant fait l’objet d’un accord avec des organisations syndicales est un mélange des genres. Le statut reste un acte unilatéral.

Une avancée

e titre premier du statut général relatif aux droits et obligations des fonctionnaires, a bénéficié à l’ensemble des fonctionnaires de l’État, territoriaux et hospitaliers, les traitant pour la première fois à égalité. En s’en tenant à l’essentiel, on retiendra parmi les principales améliorations de leurs condition : la liberté d’opinion, le droit à la négociation reconnu aux organisations syndicales sur les rémunérations, les conditions et l’organisation du travail, le droit de grève, la mobilité à l’intérieur et entre administrations – considérée, non comme une obligation, mais comme une garantie fondamentale –, le droit à la formation permanente expressément inscrits dans la loi.

e Titre II du statut concerne la fonction publique de l’État. Il a intégré des dispositions qui avaient été renvoyées à des décrets en 1959 par application de la nouvelle constitution et pris en compte des éléments de jurisprudence intervenus depuis. D’autres lois adoptées en dehors du statut lui ont été intégrées ou associées. Il en est ainsi de la loi évoquée précédemment sur l’intégration à la fonction publique de l’État des personnels des établissements publics de recherche, d’une loi sur le droit de grève qui établissait une certaine proportionnalité entre la durée de l’arrêt de travail et le prélèvement sur salaire, de la loi sur la 3^e voie d’accès à l’ENA dont il sera question au chapitre suivant, d’une loi de large titularisation des personnels contractuels, etc.

Le Titre III du statut relatif à la fonction publique territoriale a permis sa revalorisation et sa remise en ordre. Elle comptait alors environ 800 000 agents publics gérés dans un certain désordre et classés par référence à 130 statuts type et plusieurs centaines d’autres ; la réussite à un concours ne donnait lieu qu’à l’inscription sur une liste d’aptitude, sans garantie de nomination. Avec le nouveau statut, comme les agents publics hospitaliers, ces agents devinrent fonctionnaires à part entière, sur le modèle des fonctionnaires de l’État avec les mêmes garanties. Des dispositions spécifiques durent être prévues pour tenir compte du fait que, s’agissant des collectivités territoriales, elles avaient un caractère législatif alors que les mêmes dispositions pouvaient être prises par décrets dans la fonction publique de l’État.

Le Titre IV du statut relatif à la fonction publique hospitalière, reconnaît comme fonctionnaires les agents non médicaux des établissements publics hospitaliers. Ces agents étaient alors gérés dans une centaine de grades. L’application de la nouvelle loi constitue une nouveauté telle qu’elle explique sans doute les hésitations syndicales et l’entrée en vigueur tardive de la loi. Les personnels médicaux en sont exclus même s’ils bénéficient de certaines dispositions statutaires (enseignement, congés, positions). L’originalité de la fonction publique hospitalière tient à ce qu’elle suppose une relative autonomie de l’établissement hospitalier pour adapter au plus près des besoins les moyens technologiques et thérapeutiques. La spécificité des dispositions applicables porte, d’une part sur certains acquis antérieurs des personnels (gratuité des soins, suivi du dossier individuel en cas de changement d’établissement) et, d’autre part, la protection de l’indépendance des chefs d’établissement vis-à-vis des entreprises pharmaceutiques et de production d’appareils médicaux.
Il était dans la nature de cette réforme que le système évaluât à partir de la base ainsi établie, mais certaines novations furent très rapidement contestées pour des raisons plus idéologiques qu’administratives.

 

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015.

 

 

L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

 

Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique

 

4. Le piège de l’élitisme

Renaud H. était un « mineur », nom donné aux ingénieurs du corps des Mines. Ce corps technique de hauts fonctionnaires de l’État est, avec celui des ingénieurs des Ponts et Chaussées, celui qui regroupe l’élite des hauts fonctionnaires de formation scientifique, généralement issus de la prestigieuse école Polytechnique dont Renaud H. était sorti 3^e de sa promotion. Nous nous sommes rencontrés fin 1965. Le ministre de l’Économie et des Finances d’alors, Valéry Giscard d’Estaing, venait de créer en juillet la direction de la Prévision du ministère à partir d’un service de la direction du Trésor. Polytechnicien lui-même et inspecteur des Finances, Giscard d’Estaing souhaitait doter son ministère d’un moyen d’expertise économique de haut niveau. Il avait recruté pour cela un encadrement d’inspecteurs des finances, de polytechniciens, de normaliens, d’universitaires réputés et de hauts fonctionnaires expérimentés. Renaud H. y fut chargé du service de la politique industrielle. J’y fus affecté en décembre, au terme d’études universitaires en sciences économiques, passant ainsi de la prévision météorologique (ingénieur à la Météorologie nationale) à la prévision économique.

Il me fit bon accueil et s’attacha à m’instruire de son programme de travail. C’était encore l’époque de la « planification à la française » de plus en plus centrée sur le développement industriel. Plusieurs plans sectoriels avaient été mis au point : plan sidérurgie, plan informatique, plan nucléaire (filière uranium naturel-graphite-gaz), plan construction navale et bien d’autres. Dans ce cadre, il convenait de définir rationnellement les créneaux sur lesquels la France devrait se spécialiser et de concevoir les modalités d’organisation permettant d’atteindre la meilleure compétitivité. Cette stratégie qui demeurait à base essentiellement nationale, fut placée sous le thème de l’ « impératif industriel », titre d’un livre de Lionel Stoléru alors conseiller technique au cabinet du ministre. Renaud H. dans cette situation, se vivait en capitaine de l’entreprise France et s’efforçait de définir les batteries de critères qui conduiraient aux meilleures solutions.

Il y pensait en permanence et son comportement traduisait les difficultés que son raisonnement rencontrait, ses contrariétés devant les objections qui lui étaient faites, son impatience face aux lenteurs administratives. La tension de sa pensée était telle que son élocution avait du mal à suivre, constamment hachée de : « Euh …Euh… ». Il bredouillait souvent tout en continuant à réfléchir aux propositions suivantes, ce qui rendait l’échange particulièrement difficile. Dans la rue, il marchait vite, à grandes enjambées, comme s’il était pressé de livrer son message aux participants à la prochaine réunion, marmonnant en chemin. Il ne doutait pas un instant de la justesse de ses choix. Il ne semblait pas avoir de divertissement, qu’il s’agisse de sport ou de culture. Marié, père de quatre enfants, il habitait un vaste appartement qu’il avait acquis par héritage, boulevard Haussman. Sa mère était pharmacienne à Bourg-en-Bresse et son évocation était pour lui l’occasion de dénoncer le numérus clausus des officines et l’écart entre le coût du principe actif des médicaments et leur prix de vente.

Ses capacités intellectuelles qui faisaient mon admiration étaient reconnues par tous et jalousées par quelques-uns qui parlaient à son sujet de « machine intellectuelle », appréciation qui se voulait péjorative. On le trouvait bizarre, mais on respectait ses capacités et sa contribution à la pensée économique. Bien qu’issu des plus grandes écoles il ne semblait pas pourtant avoir de plan de carrière, tout entier investi dans ses raisonnements du moment. C’est pourquoi il n’aimait pas beaucoup les énarques et tout spécialement les inspecteurs des finances dont il ne comprenait pas une subtilité qu’il regardait comme un opportunisme. Dans le fond, il les méprisait. Il y avait là deux logiciels incompatibles. Cela lui valut une bien mauvaise réputation au ministère des Finances où il était moqué pour son étrangeté qui était aussi un non conformisme que, pour ma part, j’appréciais. Cela n’allait pas pourtant sans mesquineries. S’agissant d’un rapport sur la passation des marchés publics que nous devions réaliser avec la direction du Budget ayant à sa tête un inspecteur des Finances, major de l’ENA, son obsession finale fut de veiller à ce que leurs deux noms et titres figurassent bien sur la même ligne, le sien avant celui de l’autre dans l’ordre alphabétique. S’il n’était pas carriériste, ce n’&tait pas non plus un pur chercheur. Il avait un souci constant d’affirmer la supériorité de sa pensée, rationnelle, imaginative, sincère, efficace pour le bien de son pays.

Il ne s’intéressait pas pour autant à la politique et n’avait pas d’engagement social caractérisé. Ce n’était pas son domaine et il n’y voyait qu’irrationalité, jeux d’ambitions médiocres, prétentieux sans valeur, immoralité répandue. Le contexte gaulliste, bien que finissant, lui convenait assez bien. Pour autant il n’y faisait pas explicitement référence, pas plus qu’il ne perdait de temps à critiquer ses opposants. Il évoquait peu l’international qui devait lui apparaître bien aléatoire, renvoyant sans doute à l’étape suivante de sa pensée l’immersion de la base nationale qu’il privilégiait – comme d’ailleurs la plupart des acteurs d’alors – dans le grand bain de l’économie de marché internationale, bientôt mondiale. Il ne chercha jamais à savoir quelles étaient mes opinions, ni même si j’en avais, ce qui m’arrangeait bien, étant tout entier attaché à me former dans mon nouveau métier et à geler pendant tout le temps nécessaire mon passé syndical et politique sulfureux. Nos relations étaient faciles. Il faisait preuve à mon égard de beaucoup de bienveillance, convaincu sans ostentation que nous n’évoluions pas dans la même catégorie. Il m’encourageait dans mes recherches et je me souviens qu’il avait été heureux lorsque, répondant à une de ses suggestions, je lui avais remis une note de lecture sur les « cycles d’Ackerman » qu’il diffusa dans l’ensemble de la direction, la DP comme nous disions alors. Nous travaillions dans le même bureau et, pour les visiteurs, j’apparaissais un peu comme son assistant. Il n’y eut pas de familiarité entre nous, a fortiori d’amitié. Il ne me proposa jamais de déjeuner ensemble, je ne sais pas d’ailleurs s’il déjeunait, car je ne l’ai jamais rencontré à la cantine ou dans un restaurant du quartier. Je ne fis qu’un passage à son domicile, pour prendre un document avant une réunion. À part quelques moments de colère, généralement pour des futilités, il avait un comportement empreint d’une gentillesse assez superficielle, mais qui cachait peut-être une timidité dans un monde où sa puissance intellectuelle l’avait isolé.

 

Arriva mai 1968 et je ne pus rester clandestin plus longtemps. Les personnels du ministère, tous grades confondus, tenaient assemblée sur assemblée dans la cantine du ministère, en sous-sol d’un immeuble voisin du Palais du Louvre qu’occupait alors le ministère des Finances. Des hauts fonctionnaires, quelques inspecteurs des finances même, s’y hasardaient, gagnés par l’ambiance et curieux de connaitre ce bouillonnement social et culturel inédit. Les membres de la DP, très majoritairement de gauche, voire gauchistes, s’y pressaient, et Renaud H. entrainé, avec eux. Il était stupéfait du spectacle offert, mais semblait ne rien comprendre à ce qui se passait. Il découvrait alors que j’y jouais un rôle, ce qui accroissait sa perplexité. Il n’exprimait aucun avis sur ce qu’il voyait et entendait. Il ne me questionnait pas non plus quand nous nous retrouvions seuls au bureau. Non seulement il ne me faisait aucun reproche, mais, au contraire, il semblait que je gagnais en considération, plus à l’aise que lui dans une séquence qu’il n’avait pas prévue. Quand le mouvement s’essouffla, il n’en dit pas plus, saisi peut être par la prise de conscience d’une communauté de citoyens au sein de laquelle il s’était découvert étranger, un monde qui avait ses valeurs, qui raisonnait autrement que lui, sans complexe. Il semblait triste. Il voulut sans doute vite oublier ce moment exceptionnel qui sortait de son épure et qu’il considérait peut être finalement comme une anomalie de l’histoire. Le départ du pouvoir du général de Gaulle l’année suivante le conforta sans doute dans cette interprétation. Quelques mois plus tard il changea d’affectation et nos voies divergèrent.

Vingt cinq ans passèrent. Je reçus un jour un coup de téléphone ; au bout du fil une voix hésitante que je reconnus pourtant aussitôt et dont je me souviens des mots prononcés: « Je suis Renaud H., je ne sais pas si vous vous souvenez de moi. Nous avons travaillé ensemble à la DP … ». Je l’assurai bien vite que je me souvenais parfaitement de lui, de notre collaboration, et que je gardais de cette période un souvenir très positif. Il continua : « Voilà, je termine au ministère de l’Industrie une carrière plutôt médiocre dans une administration particulièrement incompétente avec laquelle je ne m’entends pas. L’avantage est qu’ils me laissent tranquille pour travailler sur ce qui m’intéresse. J’ai fait beaucoup de recherches sur la question de l’emploi et, à ce stade, je pense avoir trouvé la solution pour résorber le chômage ». J’eus alors un doute sur sa clairvoyance, mais il poursuivit : « Je souhaiterais en faire une thèse et j’ai pensé qu’avec vos relations vous pourriez peut être m’orienter vers un directeur de thèse, un professeur d’Université intéressé. » Il ne m’en dit pas plus sur ce qu’il avait fait entre temps et pas davantage sur ce qu’il avait pu penser de mon propre cheminement. Précautionneusement, je lui dis que c’était en effet un thème de recherche important et que je ferais de mon mieux pour lui trouver le directeur de thèse qu’il recherchait.

Je fis une démarche auprès d’un ami de longue date, Paul D. alors professeur d’économie à l’Université de Marne-la-Vallée. Je lui expliquai la singularité de celui que je lui recommandais, lui suggérant néanmoins de l’entendre, par bonté. Il accepta et j’en informais Renaud H. Celui-ci m’appela quelques jours plus tard pour me communiquer sa joie d’avoir été reçu, entendu et, pensait-il, compris. Il allait donc pouvoir achever sa thèse avant de la soutenir comme on lui en avait ouvert la perspective. Me remerciant chaleureusement, il me proposa de déjeuner ensemble pour m’instruire plus avant de ses réflexions et il me suggéra d’associer à la réflexion Simon Z. un ancien commissaire général du Plan, un de ses camarades de promotion à l’X, « mineur » comme lui et que je connaissais également. J’acceptai avec plaisir, heureux de pouvoir retrouver des échanges qui m’avaient profondément marqué. Je crus utile néanmoins d’en savoir un peu plus sur ce qu’avait été la vie de Renaud H. depuis notre séparation, en m’informant auprès d’un fonctionnaire du ministère de l’Industrie que je connaissais. J’appris ainsi qu’il s’était séparé de sa femme, qu’il avait quitté l’appartement du boulevard Haussman pour un studio dans le Marais, qu’il avait connu de multiples affectations qui s’étaient toutes mal terminées, avant qu’il soit récupéré par l’administration centrale de son ministère de tutelle.

Nous nous retrouvâmes donc quelque temps plus tard dans un restaurant du Palais Royal. Simon Z. et moi l’attendîmes un moment en évoquant quelques souvenirs communs, mais en évitant de parler de Renaud H. gagnés par une sorte d’appréhension À son arrivée nous fûmes saisis par son physique délabré. Il avait bien gardé un visage encore assez juvénile, mais il ne semblait pas propre et il lui manquait une dent devant. Il portait une veste gris clair rayée, mais il y manquait un bouton récemment perdu car un fil pendait à son endroit. Il ne manifesta pas de sentiment particulier en nous voyant et engagea un discours plein d’intervalles, comme autrefois, suivant le fil d’une pensée qu’il avait seul en conscience. On aurait pu croire que nous avions participé la veille à une réunion commune. Ne s’intéressant pas à ce qu’il mangeait, il passa rapidement à l’exposé de sa thèse par un discours haché que nous ne parvenions pas à suivre. Je jetais de temps en temps des regards furtifs à Simon Z. qui semblait partager mes interrogations attristées. Nous nous contentâmes d’accompagner son exposé sans le contredire ce qui, au demeurant, aurait été sans effet car, la plupart du temps, il semblait oublier notre présence. Il avait probablement intériorisé depuis longtemps l’échec d’une pensée qu’il avait voulu dominatrice par son excellence, mais qui en avait fait finalement un exclu.

Peut être était-il encore abimé dans le tréfonds de sa thèse, lorsque quinze jours plus tard, traversant la chaussée rue de Rivoli en dehors du passage piétonnier, Renaud H. fut renversé par une voiture. Il est mort le lendemain.

 

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015.

Quel avenir pour la fonction publique territoriale ?

(résumé)

La réforme de la fonction publique territoriale (FPT) a été lancée par la politique de décentralisation en 1981 pour aboutir à la loi du 2 mars 1982. Elle a posé rapidement la question du sort à réserver à la fonction publique territoriale (FPT). L’étude de la FPT est particulièrement intéressante car elle contient de fortes contradictions de la société : entre le national et le local, le mandat électif et la possession du grade, le métier et la fonction. Je pense, tout d’abord, devoir rappeler également les principales étapes antérieures de l’histoire de la FPT.

 

1. Quelques repères historiques

1.1. La FPT a une longue histoire. Elle se développe au Moyen Age lorsque les cités mettent en place une administration qui ambitionne de se substituer à l’administration seigneuriale (statut de « tambour public » à la fin du XIII° siècle). Ensuite c’est l’administration d’État sous la monarchie absolue, puis jusqu’à la réforme de 1983-1984 qui prévaudra.

L’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 par lequel le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924.

Les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple.

L’obligation faite à partir de 1919 aux communes de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type.

Les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, premier ensemble de caractère statutaire, mais caractérisant une fonction publique d’emploi. Dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet.

La loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garanti que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner.

Mais si je ne devais en retenir qu’une au regard de notre propos ce serait la disposition humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

1.2. Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois types, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes.

Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques sont selon Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, dans son livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995.

– le recrutement sur liste d’aptitude qui n’entraîne pas nomination automatique.

– l’absence de garantie de déroulement de carrière après recrutement.

– la possibilité de licenciement d’un agent titulaire si son emploi est supprimé.

 

2. Les choix du nouveau statut 1983-1984 et son évolution

2.1. On peut résumer la conception du statut actuel comme la résultante de quatre choix successifs.

Premièrement, le fonctionnaire-citoyen contre le fonctionnaire –sujet. La première conception a prévalu pendant un siècle et demi, elle donnait la primauté au pouvoir hiérarchique. Les associations puis les syndicats de fonctionnaires dénonçaient les projets de « statut carcan » des gouvernements conservateurs. Des garanties ont néanmoins pu être obtenues par la voie jurisprudentielle essentiellement. Le statut de 1946 opérant un revirement a centré la conception nouvelle sur la responsabilité du fonctionnaire, la conception du fonctionnaire –citoyen.

Deuxièmement, le système de la carrière contre le système de l’emploi. Le premier considère inscrit l’activité du fonctionnaire dans un travailleur collectif répondant à une fonction. Il a comme conséquence que sa carrière doit être gérée sur l’ensemble d’une vie professionnelle pour garantit son indépendance. Le second est basé sur la notion de métier et a été développé ci-dessus.

Troisièmement, un équilibre entre unité et diversité. L’unité est nécessaire pour assurer l’égalité des agents publics et le respect des principes généraux du service public. Mais la fonction publique est d’une extrême diversité qu’il convient de respecter aussi bien pour des raisons juridique que d’efficacité. D’où la construction d’une fonction publique « à trois versants ».

Quatrièmement, la référence à des principes ancrés dans l’histoire. Il s’agit tout d’abord, le principe d’égalité qui veut que ce soit par concours que l’on entre dans la fonction publique (article 6 de la DDHC de 1789). Ensuite, le principe d’indépendance caractéristique du système de la carrière, établi sur la séparation du grade et de l’emploi (loi sur les officiers de 1834). Enfin de principe de responsabilité (article 15 de la DDHC).

2.2. Trente deux ans plus tard le statut a prouvé sa solidité. Contrairement aux prévisions mêmes du président François Mitterrand il dure depuis plus de 30 ans. Les causes en sont : une architecture juridique cohérente et les principes qui viennent d’être évoqués.

Il a aussi témoigné de son adaptabilité même su beaucoup des modifications qui lui ont été apportées sont des dénaturations. En 30 ans il a été modifié 225 fois dont 84 pour le titre III sur la FPT à la fois « maillon faible » et « avant-garde ».

Les offensives dont il a été l’objet témoignent qu’il reste un enjeu. Les offensives anti-statutaires se sont multipliées : loi Galland de 1987, rapport Pochard du Conseil d’État en 2003, « Révolution culturelle » de Sarkozy en 2007 et Livre blanc de Silicani en 2008 mais qui n’a pu aboutir dans la crise, le service public s’étant révélé un puissant « amortisseur social ».

2.3. Les conséquences de la décentralisation

Les conséquences générales sont d’une part une déstabilisation de la structure avec notamment la création autoritaire des métropoles et des intercommunalités et, d’autre part une réduction des financements décentralisés et déconcentrés. Mais l’Acte II a aussi pour conséquences une remise en cause administrative et statutaire.

Côté réformes administratives on évoquera : le NPM, le démantèlement administration rationalisante, la diminution directions régionales et départementales, la création CGSP (France Stratégie), la faible portée de la MAP, etc.

Côté service public et statut : l’affaiblissement et le risque de découpe du service public, la mise en extinction du SGF suite des offensives précédemment évoquées, une contractualisation devenant majoritaire.  D’où la nécessité d’une convergence usagers-élus-fonctionnaires.

 

3.Quelles perspectives ?

 3.1. Un assainissement préalable de la situation est nécessaire. Il est nécessaire de revenir sur la loi Galland (système des « reçus-collés », cadres au lieu de corps, contractualisation), sur l’amendement Lamassoure relatif à la réglementation du droit de grève, la suppression de la 3^e voie, etc.

3.2. Des transformations structurelles nécessaires. On peu notamment évoquer : la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, l’amélioration juridique et pratique de la garantie fondamentale de mobilité, l’organisation de multi-carrières, l’égalité femmes-hommes, la redéfinition du recours aux contractuels, etc.

3.3. La loi préférée au contrat

L’offensive actuelle contre le code du travail concerte directement les fonctionnaires régis par la loi dans une position statutaire et réglementaire. Au contraire des projets en cours il faut faire prévaloir la loi sur le contrat pour garantir la sécurité des parcours professionnels grâce à un statut des travailleurs salariés du secteur privé.

Le libéralisme n’est pas un horizon indépassable. Lyle siècle en cours verra monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités qui caractérisent le service public et font toute leur place aux fonctionnaires. Le XXI° siècle sera « l’Âge d’or » de la fonction publique et du service public.

PASSE, PRESENT ET PERSPECTIVES

DU STATUT GENERAL DES FONCTIONNAIRES

 ( Résumés d’interventions )

 

Je remercie les dirigeants de l’ADRHESS de m’avoir invité à ce colloque et de m’y accueillir. Je partage les interventions de ceux qui m’ont précédé sur une période qui s’enfonce déjà dans le passé, où le Premier ministre s’appelait Pierre Mauroy et le Président de la République François Mitterrand.

Concernant, en particulier, la position de François Mitterrand sur le Statut général, nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. «  ». Erreur de jugement que confirme la tenue de ce colloque.

 

La genèse du Statut général est la résultante de quatre choix

Premier choix : nous avons consacré la conception du fonctionnaire-citoyen fondée par la loi du 19 octobre 11946 sous l’action conjointe de Michel Debré et de Maurice Thorez. Il a fallu beaucoup de courage et d’intelligence à ces hommes et à leurs collaborateurs, car ils prenaient ainsi le contrepied d’un siècle et demi durant lequel avait prévalu une conception du fonctionnaire-sujet dominée par l’autorité du principe hiérarchique que légitimait au surplus la théorisation du concept de service public par l’école de Bordeaux à la fin du XIX° siècle. La proposition d’un statut des fonctionnaires était alors brandie par des gouvernements conservateurs et les associations puis les syndicats de fonctionnaires dénonçaient alors la menace d’un « statut-carcan ». On passait donc de la primauté du principe hiérarchique à celle du principe de responsabilité.

La priorité conférée par François Mitterrand à la décentralisation qui débouchera sur la loi du 2 mars 1982 dont il avait chargé son ministre de l’Intérieur Gaston Defferre provoqua le deuxième choix, celui d’une conception de fonction publique de carrière contre celle c’une fonction publique d’emploi qui prévalait dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Constatant que Gaston Defferre n’envisageait qu’un renforcement des garanties des agents publics relevant du titre IV du Code des communes pour les agents publics territoriaux, il y avait là le risque d’e la coexistence en France de deux conceptions de fonction publique : une fonction publique de carrière et une fonction publique d’emploi, cette dernière ayant toutes les chances de prévaloir dans l’avenir, à l’instar de ce qui se passe en économie où l’on constate que « la mauvaise monnaie chasse la bonne » lorsqu’elles coexistent. J’ai pu intervenir le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale – soit à peine plus d’un mois après mon entrée au gouvernement – pour dire que tous les fonctionnaires, à quelque fonction publique qu’ils appartiennent, devaient relever de la même conception : celle d’une fonction publique de carrière, la plus protectrice pour tous.

Le troisième choix consistait à établir le bon équilibre entre deux principes constitutionnels : celui de l’unité de la République (art. 1^er de la constitution) et celui de libre administration des collectivités territoriales (art. 72). La solution trouvée a été celle d’une fonction publique « à trois versants » : de l’État, territoriale et hospitalière. Le titre 1^er du nouveau statut rassemblant en facteur commun, la définition du fonctionnaire et ses droits et obligations, les trois titres suivants énonçant les spécificités des trois fonctions publiques. Quelles étaient alors les position s des différents acteurs concernés ? Les syndicats des trois fonctions publiques ne marchaient pas du même pas – ce qui explique une promulgation des quatre titres sur trois ans – mais ils ont assez vite compris les avantages du nouveau dispositif. Les associations d’élus craignant une réduction de leurs prérogatives étaient, au mieux, réservées, la situation s’est améliorée depuis. Les partis d’opposition m’’ont tout d’abord accusé de vouloir faire un statut communiste, puis socialiste ; je leur ai répondu que c’était un statut, pièce importante du pacte républicain et, faute de grain à moudre pour Jacques Toubon et Philippe Seguin qui menaient l’offensive au nom de l’opposition, les choses se sont calmées. Pierre Mauroy, ancien enseignant et syndicaliste de la Fédération de l’Éducation nationale (FEN) soutenait la démarche, c’était pour moi une première chance. La seconde était que François Mitterrand ne s’intéressait guère à la fonction publique et, comme je l’ai rappelé, il n’a manifesté ses réserves que trop tard.

e quatrième choix, plus personnel, a consisté à renforcer l’architecture statutaire retenue par une formulation de trois principes statutaires ancrés dans l’Histoire. Je parle de principes et non de valeurs, à mes yeux trop évanescentes pour donner lieu à des normes juridiques précises. C’est des principes au contraire que l’on doit tirer ces normes. Pour autant principes et valeurs n’ont pas vocation, selon moi, à figurer dans un texte de loi. Il n’y en avait pas dans le statut élaboré dans les années 1980 dans le statut et je n’ai pas soutenu la décision de Marylise Lebranchu d’introduire des valeurs dans le statut par la loi du 20 avril 2016. Premier principe : celui d’égalité (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) dont on tire comme conséquence que c’est par concours que l’on accède aux emplois publics. Deuxième principe : celui d’indépendance, caractérisé par la séparation du grade et de l’emploi fondant le système de la carrière (loi sur les officiers de 1834). Enfin, le troisième principe est celui de la responsabilité du fonctionnaire qui doit rendre compte de l’exercice de sa mission à la société (art. 15 de la Déclaration des droits). J’ai en effet la conviction que, dans la crise idéologique actuelle, la meilleure garantie de défense et de pérennité du statut comme pièce importante du pacte républicain consiste à le fonder sur ces principes.

 

 

Que penser de tout cela aujourd’hui ? Pour ma part, un double constat.

En premier lieu, le statut, après plus de trois décennies d’existence, a fait la démonstration de sa solidité. Cela est du, à mon avis, à deux causes : d’une part, sa cohérence en droit positif, d’autre part ses fondements idéologiques historiquement éprouvés.

n second lieu, son adaptabilité. Je me réjouis que des modifications du statut aient été opérées : un texte de loi qui n’évolue pas se sclérose et finit par mourir. Durant les trente ans qui ont suivi la loi du 13 juillet 1983 (titre 1^er su statut), il y a eu 225 modifications législatives du statut, 30 pour le titre 1^er, 50 pour le titre II (FPE), 84 pour le titre III (FPT), 61 pour le titre IV (FPH). Si certaines sont pertinentes, d’autres sont des dénaturations.

En ce qui concerne la situation actuelle je déplore que les gouvernements de l’actuel quinquennat aient manqué d’ambition.

Certes, tout en étant très critique sur la politique actuellement menée sous la présidence de François Hollande, je me garderai, sur la question de la fonction publique, de considérer que sa politique se confond avec celle des gouvernements antérieurs. Il n’y a pas eu d’attaque frontale contre le statut sous ce quinquennat si de multiples critiques peuvent être formulées. En la matière la gauche et la droite ce n’est pas la même chose.

Cela dit il y a eu manque d’ambition faute de courage pour revenir sur les dénaturations apportées par les gouvernements de droite au statut. Il aurait fallu assainir la situation statutaire en abrogeant les dispositions introduites par la loi Galland du 13 juillet 1987 : le système des « reçus-collés » caractérisé par la publication des admis aux concours par ordre alphabétique, permettant l’arbitraire dans les nominations, le retour des cadres en corps pour favoriser la comparabilité et par là la mobilité inter-fonctions publiques, le rétablissement de la loi du 129 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève instituant une plus juste proportionnalité entre durées des arrêts de travail et les prélèvements correspondants sur le traitement, le rétablissement de la 3^e voie d’accès à l’ENA sur la base de critères qualifiants de service public, etc. Mais le gouvernement a craint d’affronter une certaine opinion publique, les élus et les syndicats notamment. Pour n’avoir pas osé rétablir les dispositions antérieures supprimées par la droite le gouvernement actuel a consacré ces atteintes.

Il y a aussi manque d’ambition pour n’avoir engagé aucune réforme statutaire pour moderniser la fonction publique, arguant des difficultés financières, en particulier : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences à moyen et long terme, une traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, l’organisation de bi et de multi-carrières dans des vies professionnelles plus longues avec les systèmes de formation continue nécessaires associés, une action politique en faveur de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, une meilleure définition des recours aux contractuels, etc. Contrairement aux mesures d’assainissement qui ne coutaient rien, ces transformations structurelles auraient été couteuses, mais cela pose la question des priorités d’une politique gouvernementale.

S’agissant plus précisément de la fonction publique hospitalière, je voudrais faire trois remarques. Tout d’abord, je pense que les expressions relatives à la conception statutaire ne sont pas très claires. Elles ne l’étaient pas non plus en 1983, c’est ce qui explique la promulgation tardive de la loi du 9 janvier 1986. Une dirigeante syndicale de niveau national me disait, il y a quelques mois, qu’elle était à la fois pour le statut et pour l’existence d’une convention collective ! Je suis, par ailleurs, régulièrement interpelé sur une question dite de « protection fonctionnelle » ; à chaque fois je réponds que l’on doit entendre par là celle prévue par les dispositions de l’article 11 du titre 1^er récemment modifié par la dernière loi statutaire, mais cette réponse ne semble pas satisfaire mes interlocuteurs médecins, y a-t-il une arrière pensée non révélée sur le sujet ? Ensuite, il semble que, comme c’est le cas dans l’ensemble de la fonction publique, l’idéologie managériale connaît une certaine prospérité dans la fonction publique hospitalière ; je ne conteste pas que l’on puisse emprunter au privé ce qui peut être utile au secteur public, mais je voudrais souligner que l’évaluation de l’efficacité sociale – inhérente au service public – est d’une exigence théorique et méthodologique supérieure à celle de la simple rentabilité de l’entreprise privée, cette dernière ne pouvant constituer le paradigme de la gestion publique. Le « nouveau management public » m’apparaît constituer une régression de la pensée.

Le film qui a été projeté montrant combien les personnels des services de santé sont attachés au service public est très émouvant par l’humanité et la conscience professionnelle qu’il atteste. Mais il incombe aux fonctionnaires chargés des plus hautes responsabilités, de montrer que le statut est le cadre juridique qui garantit l’intégrité des personnels, leur indépendance et, par là, leurs capacités d’épanouissement dans leur travail et leur vie. Dans ce raisonnement, et pour éviter que les critiques du statut reposent sur la confusion des concepts ou du raisonnement, il importe, à mon sens, pour la clarté du débat, de bien distinguer : les principes des valeurs, la loi du décret, le statut de la manière dont on l’utilise.

 

L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

 

En hommage aux fondateurs

du Statut général des fonctionnaires

de la loi du 19 octobre 1946

pour son 70^e anniversaire

 

3… 1946 : MOMENT FONDATRUR

Le programme du Conseil National de la Résistance ne prévoyait pas de réformes spécifiques pour la Fonction publique, mais son appel à une profonde refondation démocratique créait les conditions pour des changements audacieux. Il faut rappeler toutefois que, pendant des décennies, les associations et les organisations syndicales de fonctionnaires s’étaient vigoureusement opposées à toute idée d’un statut législatif. Les projets qui avaient été envisagés l’avaient généralement été dans le but d’accentuer la soumission des agents publics à l’autorité hiérarchique pour en faire des agents dociles au nom du sens de l’État et du service public. Au surplus, le premier statut que avait récemment vu le jour avait été l’œuvre du régime de Vichy ce qui n’était pas fait pour faciliter l’élaboration d’une version démocratique. Mais c’était pour le général de Gaulle une question cruciale. Il souhaitait épurer l’administration de la période de collaboration à la fois pour une question de souveraineté nationale et afin de disposer d’une haute fonction publique loyale et de qualité. Il en  chargea le ministre de la fonction publique de l’époque Jules Jeanneney avec le concours de Michel Debré. Des commissions furent constituées et notamment une commission syndicale consultative composée de 15 membres de la CGT et 5 de la CFTC. Il n’y eut pas de réelle concertation et ces premières réformes furent adoptées à l’unanimité de l’Assemblée nationale par la voie d’ordonnances promulguées le 9 octobre 1945.

Les ordonnances et les décrets d’application prévoyaient quatre types de réformes. Une École nationale d’administration était créée, destinée à former les cadres supérieurs des administrations centrales, unifiant le recrutement et la formation initiale des hauts fonctionnaires, et se substituant ainsi aux différents recrutements ministériels. Une Direction de la fonction publique était placée auprès du président du Conseil, là encore dans un souci d’unification pour veiller à l’application conforme des dispositions statutaires, proposer et coordonner les politiques de gestion. Un corps interministériel d’administrateurs civils était institué pour doter toutes les administrations de cadres supérieurs d’égale qualité et, dans le même esprit, un corps interministériel de secrétaires administratifs. Un Conseil permanent de l’administration civile était mis en place sur une base paritaire ; il deviendra plus tard le Conseil supérieur de la fonction publique. En outre, étaient créés les Instituts d’études politiques. Ces premières décisions, furent accompagnées de critiques des organisations syndicales qui n’avaient pas été associées à ces réformes. Une nouvelle phase s’ouvrit le 21 novembre 1945 avec le remplacement de Jules Jeanneney par Maurice Thorez, secrétaire général du parti communiste, ministre d’État, chargé de la réforme administrative.

Du contrat collectif au statut

Un groupe de travail informel fut constitue autour de Pierre Meunier, directeur du cabinet du ministre, Max Amiot jeune fonctionnaire des Finances, docteur en droit, et Jacques Pruja. Ce dernier, fonctionnaire des Finances également, révoqué en 1940, résistant arrêté en 1944, réintégré en 1945, dirigeant de la Fédération générale des finances (FGF-CGT), jouera un rôle déterminant tout au long de l’élaboration du statut. Les réticences étaient alors très fortes au sein de la FGF où l’idée d’un statut était contestée pour les raisons précédemment évoquées autour de la formule du « statut carcan ». La revendication d’un contrat collectif restait vivace. Mais l’idée d’un statut qui prendrait le contrepied des projets précédents en regroupant en son sein les garanties des fonctionnaires fit son chemin et conduisit Jacques Pruja à décider de présenter un projet en son nom propre au congrès de la FGF. Une opposition à la démarche s’éleva également du côté de la direction de la fonction publique dont le directeur était le conseiller d’État, Roger Grégoire. Il voulait que les principes d’un projet de statut fussent préalablement débattus en séance publique à l’Assemblée. Il n’obtint pas satisfaction. La CGT et la CFTC divergeaient également sur le mode de représentation des syndicats. Finalement la FGF (qui devint à cette époque l’Union générale des fédérations de fonctionnaires, UGFF-CGT) adopta le projet de Jacques Pruja le 9 mars 1945.

Ce premier projet de statut général des fonctionnaires de l’État fut alors mis au point pour tenir compte de certaines critiques et diffusé. Il prévoyait un secrétariat général de la fonction publique ayant autorité administrative sur l’ensemble des secrétariats généraux des ministères, remplaçant la direction de la fonction publique aux compétences plus juridiques. Il instituait la participation des syndicats à la gestion des personnels. Il préconisait un avancement au choix. Trois catégories de classement selon le niveau de qualification étaient prévues. Les fonctionnaires bénéficiaient de la Sécurité sociale. La novation la plus surprenante en cet endroit de la réglementation était la définition d’un « minimum vital » (on dirait du SMIC aujourd’hui) : « Par minimum vital il faut entendre la somme en-dessous des besoins individuels et sociaux de la personne humaine considérés comme élémentaires et incompressibles ne peuvent être satisfaits. » ; c’était la base d’une disposition prévoyant qu’aucun traitement de début d’un fonctionnaire ne soit inférieur à 120% du minimum vital. L’égalité entre les femmes et les hommes était posée en principe. Le directeur de la fonction public émit à nouveau de sévères critiques techniques contre ce projet et la perspective de création d’un secrétariat général appelé à se substituer à la direction de la fonction publique. Des critiques montèrent encore du côté de la CFTC et des PTT mais elles eurent peu d’effet.

Les opposants au projet se mobilisèrent alors pour le modifier au fond, puis pour tenter d’en freiner la discussion afin qu’il ne puisse achever son parcours parlementaire et que, finalement, on y renonce. Il passa en Conseil des ministres le 12 avril 1946. Il fut alors l’objet d’une vive contestation du ministre des Finances André Philip hostile notamment à la règle des 120% du minimum vital comme rémunération minimale des fonctionnaires, à l’échelle mobile, à la création du secrétariat général soupçonné d’emprise excessive sur l’ensemble de l’administration. Dans un nouveau projet, Maurice Thorez transigea et renonça au secrétariat général. Mais la majorité du gouvernement restait hostile au projet et faisait tout pour qu’il ne pût venir en discussion avant la fin de la session. D’autant plus que le référendum du 5 mai rejeta un premier projet de constitution interrompant le processus législatif. C’est alors que, une nouvelle Assemblée ayant été élue et un nouveau gouvernement constitué, le MRP et la CFTC déposèrent leur propre projet de statut, ce qui entraina un nouveau dépôt du statut antérieur par le ministre de la Fonction publique. La question devint très politique. Maurice Thorez obtint du président du Conseil Georges Bidault – la suite d’une tractation sur laquelle on continue de s’interroger – l’assurance que son projet viendrait bien en discussion avant la fin de la deuxième constituante. Finalement les rapports de forces s’établirent en faveur d’un projet amendé, devenu dès lors le projet du gouvernement . En dépit d’une nouvelle offensive de la CFTC et du MRP, le projet vint en discussion le 5 octobre à l’Assemblée lors de sa dernière séance. La cause étant entendue, il fut adopté à l’unanimité, sans discussion générale, après seulement quatre heures de débat pour 145 articles.

Le statut ne concernait que les fonctionnaires de l’État c’est –à-dire, fin 1946 : 516 000 titulaires, avec 271 000 auxiliaires, 107 000 contractuels et 211 000 ouvriers d’État. Soit au total de 1 105 000 agents publics de l’État dont 47% de fonctionnaires titulaires auxquels seuls s’est appliqué le statut même s’il n’a pas été sans influence sur la situation des autres catégories d’agents publics et même au-delà sur les salariés du secteur privé.

Des garanties essentielles

Ce résultat est édifiant vu les circonstances dans lesquelles il fut obtenu. Le contexte au lendemain de la Libération était favorable à une forte novation en ce domaine comme en d’autres, mais ces conditions se dégradèrent peu a peu. L’option du statut législatif, combattue pendant des décennies n’était pas facilement admise au sein du mouvement syndical, comme dans les partis et au gouvernement. La haute administration, troublée par la dimension du changement proposé était très réticente. Le résultat doit sans doute beaucoup à la résolution du mouvement syndical qui sut dépasser finalement ses contradictions, au sens politique du ministre de la Fonction publique qui alterna avec intelligence politique esprit de compromis et fermeté quand il le fallait et à la pugnacité de ses conseillers et tout particulièrement de Jacques Pruja qui termina néanmoins avec amertume ce parcours, regrettant les dénaturations portées au projet d’origine et critiquant sévèrement l’esprit routinier et rétrograde des hauts fonctionnaires du Conseil d’État, l’arrogance de certains ministres, les préoccupations partisanes et électorales. Maurice Thorez livra en conclusion son appréciation sa conception nouvelle : « Le fonctionnaire (…) garanti dans ses droits, son avancement, et son traitement, conscient en même temps de sa responsabilité, considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative. »

Au final, on peut ainsi résumer les principales dispositions du statut général telles quelles sont énoncées par la loi du 19 octobre 1946.

Le fonctionnaire est défini comme la personne nommée dans un emploi permanent, titularisée dans un grade de la hiérarchie administrative.

Le fonctionnaire est, vis-à-vis de l’administration dans une position statutaire et réglementaire. Ces deux dispositions ont pour conséquence la garantie d’emploi.

Le droit syndical est reconnu aux fonctionnaires.

Aucune distinction n’est faite entre les deux sexes pour l’application du statut.

Le fonctionnaire est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il est soumis aux obligations de secret et de discrétion professionnels. L’administration est tenue de protéger ses fonctionnaires contre les menaces, outrages ou diffamation dont ils peuvent être l’objet.

Sont créés, sur une base paritaire : le Conseil supérieur de la fonction publique, des commissions administratives et des comités techniques paritaires. Les représentants du personnel dans les commissions sont élus à bulletins secrets à la proportionnelle. Les représentants du personnel dans les comités sont désignés par les organisations syndicales représentatives.

Les conditions d’accès à la fonction publique sont : la nationalité française, la bonne moralité, la satisfaction aux obligations militaires, l’aptitude physique.

Quatre catégories de fonctionnaires sont créées par ordre hiérarchique décroissant et dénommées A, B, C, D. Dans ces catégories, les fonctionnaires appartiennent à des cadres d’emplois régis par des statuts particuliers (le mot cadre sera rapidement remplacé par le mot corps).

Sauf exceptions (emplois réservés, création d’un nouveau corps) le recrutement des fonctionnaires se fait par voie de concours dont les modalités peuvent varier.

La rémunération du fonctionnaire comprend le traitement, des indemnités et des primes. Le traitement ne peut être inférieur à 120% du minimum vital

Il est attribué chaque année au fonctionnaire une note chiffrée et une appréciation générale évaluant sa valeur professionnelle. La note fait l’objet d’une péréquation par service ou administration au plan national. Elle peut être contestée devant la commission administrative paritaire du corps.

Le grade est le titre qui confère à ses bénéficiaires vocation à occuper un des emplois qui lui sont réservés. L’avancement de grade se fait au choix. Dans un grade déterminé comprenant plusieurs échelons, l’avancement d’échelon se fait selon l’ancienneté et la notation du fonctionnaire.

es sanctions disciplinaires sont, par ordre de sévérité croissant : l’avertissement, le blâme, la radiation du tableau d’avancement, le déplacement d’office, l’abaissement d’échelon, la rétrogradation, la révocation sans ou avec suspension des droits à pension. Le pouvoir de nomination appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination. Les commissions administratives jouent le rôle de conseils de discipline.

Le fonctionnaire est placé dans l’une des positions suivantes : l’activité, le détachement, la disponibilité, sous les drapeaux. Il a droit à congé.

L’autorité administrative compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires.

Le statut prévoit des régimes spéciaux de sécurité sociale et de retraite.

Enfin, des dispositions organiques sont prévues tendant à la démocratisation de l’administration, à la normalisation, à la coordination et à l’harmonisation de ses structures.

Sujet ou citoyen ?

Ce statut des fonctionnaires de l’État demeurera en vigueur jusqu’à l’avènement de la constitution de la V^e République. Il sera alors abrogé et remplacé par l’ordonnance du 4 février 1959. Ce changement, dans un contexte où l’on craignait l’arrivée d’un pouvoir autoritaire, nourrissait l’appréhension d’une forte remise en cause des acquis de la Libération, voire la suppression du statut ou sa transformation en instrument d’un pouvoir hiérarchique renforcé. En réalité, c’est surtout la nouvelle répartition des champs respectifs de la loi et du décret opérée par la nouvelle constitution au détriment de la loi qui eut l’effet principal sur le statut en ramenant le nombre de ses articles législatifs de 145 à 57, le reste du statut faisant l’objet de décrets. Néanmoins, des modifications non négligeables l’affectèrent : abandon de la référence au minimum vital pour la détermination du traitement de base, réglementation plus restrictive du calcul des rémunérations, réduction des compétences des comités techniques paritaires dont la consultation devient facultative. Mais l’essentiel fut préservé.

Les fonctionnaires participèrent activement au mouvement social de 1968, mais celui-ci n’eut pas de conséquences statutaires directes. Néanmoins, les acquis généraux des salariés eurent des retombées sur la fonction publique avec, par exemple la reconnaissance de la section syndicale d’entreprise admise dans les administrations. S’engagea surtout une importante négociation nationale portant sur des questions majeures : rémunérations, indemnités, catégories, temps de travail. L’aboutissement de cette concertation, connu sous le nom de constat Oudinot, ouvrit une période de discussion sur tous ces sujets pendant plusieurs années.

Mais si l’on veut dégager de la longue histoire de la fonction publique déjà parcourue, les déterminants de son évolution et de celle des conditions matérielles et morales des agents publics devenus statutairement des fonctionnaires, il semble que l’on puisse identifier deux lignes de forces dont la confrontation est à l’origine d’une conception française de la fonction publique en création continue. D’une part, une application stricte du pouvoir hiérarchique au bénéfice des intérêts du pouvoir politique dominant, interprète de l’intérêt général et légitimé par l’impératif du sens de l’État et du service public. C’est la conception du fonctionnaire-sujet. D’autre part, le fonctionnaire conscient de l’intérêt général et du service public et qui accomplit sa mission au service de la société toute entière en fondant son exercice d’abord sur sa propre responsabilité, quand bien même celle-c-ci a pour cadre une organisation administrative hiérarchisée. C’est la conception du fonctionnaire-citoyen. Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? Tel est bien le premier choix à opérer.

Mais ce choix n’épuise pas la réflexion sur la citoyenneté du fonctionnaire. L’élaboration statutaire que nous venons d’analyser créait les conditions permettant à la citoyenneté de l’agent public de s’épanouir, mais elle ne pouvait, seule, guider les mentalités à travers la succession des changements politiques qui allaient suivre. La création de l’ENA en 1945 dota la France d’une élite administrative qui forgea sa propre finalité dans laquelle le sens du service public n’était pas toujours prioritaire. Pour certains membres de cette élite, le carriérisme administratif, ou les débouchés lucratifs du secteur privé, la possibilité d’accéder aux lieux de pouvoir et d’y développer des trajectoires politiques l’emporta. Mais pour beaucoup il y eut aussi, plus simplement, le sentiment que l’accès à la haute fonction publique par la voie de l’ENA ou d’autres écoles prestigieuses était l’aboutissement d’un cursus d’études difficiles qui marquait définitivement la réussite d’une vie. Hauts fonctionnaires, techniciens compétents, beaucoup ont cru pouvoir se dispenser d’être de simples citoyens.

 

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015.

Gérard Aschieri et Anicet Le Poirs ont été reçus ce jour par la ministre de la Fonction publique, Madame Annick Girardin, pour un échange sur les problèmes actuels de la fonction publique et ses perspectives.

 

 

 

L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

 

Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

 

2 … LA LONGUE MARCHE DES FONCTIONNAIEES

 

Le service public est ainsi l’organisation de moyens pour le service de l’intérêt général défini par le pouvoir politique. S’il s’adapte selon les conjonctures historiques, il est surtout un patrimoine culturel et politique de la communauté des citoyens. La fonction publique en représente la plus grande partie, la plus structurée. Composante essentielle de l’appareil d’État, elle revêt, en France, sous une forme statutaire, c’est-à-dire régie par la loi, une ampleur relative sans équivalent dans le monde. Elle assure le fonctionnement de l’administration à la disposition du gouvernement et doit donc présenter une unité d’inspiration et de fonctionnement, condition de son efficacité. Elle doit également respecter la diversité des collectivités publiques locales, condition de la vie démocratique de la nation. La fonction publique française a son origine à la fois dans les cités du Moyen Âge et de la Renaissance mais c’est la fonction publique de l’État qui lui a conféré ses principales caractéristiques.

La fonction publique de l’État

Sous la monarchie, ont été créés des offices détenus par des officiers nommés par le Roi. L’inamovibilité de l’officier a été reconnue par décision de Louis XI en 1467. La vénalité de l’office et sa patrimonialité sont ensuite instaurées moyennant le paiement d’une taxe et un droit de mutation par l’Édit de Paulet en 1604. Ce dispositif est source de revenu pour la royauté, mais elle en perd peu à peu le contrôle ce qui favorise une certaine autonomisation des détenteurs de la puissance publique. Pour parer cette dérive sont créés des postes de commissaires soumis directement à un ordre hiérarchique qui tend à restaurer l’autorité monarchique et à rationaliser son administration. Celle-ci se développe également dans les fonctions techniques. Les ingénieurs jouent un rôle croissant, l’École des Ponts et Chaussées est créée en 1747, l’École des Mines de Paris en 1783. Dans les tâches administratives d’exécution apparaissent les commis sous l’autorité de chefs de services. Toutefois, les caractéristiques des offices, vénalité, patrimonialité puis hérédité, gagnent les fonctions tenues par les commissaires et même les activités des commis et de leurs supérieurs hiérarchiques. C’est toute l’administration royale qui est marquée par le népotisme et la corruption, entrainant un profond discrédit professionnel de cette fonction publique monarchique.

L’abolition les privilèges par la Révolution française dans la nuit du 4 août 1789 entraine la disparition les fonctions d’officier et de commissaire. La Déclaration des droits de 1789 fait du mérite le critère de l’accès aux emplois publics et la constitution de 1791 précise : « il n’y a plus ni vénalité ni hérédité d’aucun office public ». Pourtant les changements sont limités. La fonction publique est hétéroclite. On y trouve des juges, des membres du clergé, des instituteurs, des officiers de la garde nationale. Les fonctionnaires les plus responsables sont souvent élus et doivent prêter serment d’allégeance au pouvoir en place. Toutefois, des progrès sociaux limités sont réalisés comme, par exemple, une ébauche de système de retraite pour les employés de l’État par une loi du 3 août 1790. Une réorganisation administrative est entreprise et poursuivie sous le Directoire. Le pouvoir hiérarchique s’accompagne d’une plus grande exigence de qualification professionnelle.

La conception autoritaire de la fonction publique est naturellement renforcée sous le Consulat puis l’Empire. Les grands corps, Conseil d’État, Cour des comptes, Inspection des finances, s’affirment. Bien rémunérés et honorés, ils sont recrutés discrétionnairement et font preuve d’un grand conformisme vis-à-vis du pouvoir politique. La bureaucratie est importante. Sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, les agents publics d’un certain rang font l’objet d’attentions concernant l’organisation des services, la gestion des carrières, les rémunérations, les retraites. Mais la corruption est importante et nombre de hauts fonctionnaires ont des intérêts dans les compagnies d’assurances, de chemins de fer, les banques. La II^e République supprime le cumul entre l’exercice d’une fonction publique et un mandat parlementaire.

On retiendra dans l’histoire des services publics le témoignage de la Commune de Paris, centré sur le bon fonctionnement des services publics et la pleine citoyenneté des agents publics, en dépit des limites de son champ d’action municipal et la brièveté de son existence, mais en raison de sa portée nationale, voire universelle. Après la chute du Second Empire, le gouvernement de défense nationale, puis les autorités de la III^e République entendent reprendre en main l’administration. De nouveaux préfets sont nommés qui épurent les échelons inférieurs. Le recrutement des hauts fonctionnaires se fait de plus en plus par voie de concours sur des bases plus rigoureuses, faisant appel à des personnes plus qualifiées issues de milieux modestes. Une parfaite loyauté est exigée de leur part. L’affaire Dreyfus comme celle dite « des fiches » – en raison du système de fichage mis en place par le ministre de la guerre mentionnant illégalement les orientations politiques et religieuses des officiers – va mettre en débat la question de la neutralité des fonctionnaires. Les femmes sont de plus en plus nombreuses dans la fonction publique mais elles sont confinées dans des tâches d’exécution. La loi de 1901 sur les associations permet aux fonctionnaires de s’organiser pour revendiquer aussitôt le droit de grève et le droit syndical, reconnu aux salariés du secteur privé. Ils ne revendiquent pas un statut mais un contrat collectif.

Le mot statut n’est évoqué la première fois qu’en 1907 sous la plume d’un fonctionnaire écrivain engagé, Georges Demartial. Des projets sont envisagés par les gouvernements, mais ils sont conçus comme instruments du pouvoir hiérarchique, comme moyens du devoir d’obéissance des fonctionnaires, ce qui conduira leurs associations, plus tard leurs syndicats, à dénoncer les projets de « statut carcan ». Toutefois les fonctionnaires bénéficieront progressivement de garanties qui conduiront parfois à parler de « statut jurisprudentiel » (communication du dossier en procédure disciplinaire, règles de recrutement, de détachement, loi Roustan sur le rapprochement des conjoints, reconnaissance du fait syndical par le Cartel des gauches). Mais les syndicats sont divisés et des projets de statut envisagés sous le Front populaire n’aboutissent pas.

Les syndicats de fonctionnaires sont supprimés après l’octroi des pleins pouvoirs au Maréchal Pétain le 10 juillet 1940. Une loi du 3 octobre 1940 évince ou interdit l’accès de la fonction publique aux Français naturalisés, aux juifs, aux communistes, aux francs-maçons. L’acte constitutionnel n° 7 du 27 janvier 1941 rétablit le serment politique. Le premier statut des fonctionnaires est élaboré par le gouvernement de Vichy dans l’esprit de la Charte du travail de l’État français ; il s’agit de la loi du 14 septembre 1941. Il met l’accent sur l’obéissance et la réserve. On peut y lire : « Le fonctionnaire doit dans le service comme dans sa vie privée éviter tout ce qui serait de nature à compromettre la dignité de la fonction publique ». Ce statut sera abrogé par une ordonnance du 9 août 1944, tandis que sera mis en chantier le statut général des fonctionnaires consacré par la loi du 19 octobre 1946 analysée au chapitre suivant.

La fonction publique territoriale

Les premières activités de service public des administrations seigneuriales et municipales n’ont pas donné lieu à une formalisation très poussée. On relève pourtant à la fin du XIII^e siècle une sorte de statut particulier pour un « tambour public ». Certaines activités sont organisées en monopoles d’enseignement, de police, de santé. Se créent à cette fin des établissements, des offices à partir du XV^e siècle. Mais ces transformations n’ont ni la même ampleur ni la même puissance que celles observées au niveau de l’État et de ses prolongements locaux. La dispersion de la fonction publique territoriale aura aussi pour conséquence de placer ses agents publics dans une situation inférieure à celle de leurs homologues de la fonction publique de l’État.

Néanmoins, les collectivités locales sortant du Moyen Âge entendent pouvoir disposer de personnels administratifs compétents. Des chartes leur permettent de recruter leurs propres agents. Des administrateurs élus recrutent des employés qui leur sont subordonnés et dont ils disposent discrétionnairement, mais qui connaissent en réalité une certaine stabilité. La multiplication des contrats d’emploi va cependant rapprocher les pratiques des administrations locales de celles de l’État. Les emplois sont dorénavant attribués par adjudication et procurent ainsi des ressources financières aux collectivités locales d’abord, puis également au pouvoir central. Des emplois vont ainsi être créés en grand nombre, parfois sans utilité réelle, mais pour des raisons financières. Les emplois vont évoluer en offices à l’instar de ce qui se passe dans la fonction publique de l’État. Les agents publics communaux vont aussi bénéficier d’une certaine inamovibilité et pouvoir transmettre leurs charges. Richelieu met les municipalités à contribution pour alimenter les ressources de la royauté. Le souci d’une bonne administration locale, se développe, mais lentement.

a création des départements sous la Révolution par l’Assemblée nationale constituante va modifier la gestion territoriale. Après la suppression des offices, les administrateurs élus recrutent des secrétaires et des commis parmi les citoyens actifs. Une certaine méfiance se développe vis-à-vis de l’administration locale sous le Directoire où (et ?) c’est au secrétaire général des municipalités et des cantons de gérer la politique de recrutement local. Le Consulat fait également peu de cas des administrations locales. Les collectivités sont soumises à des tensions contradictoires, centralisatrices et décentralisatrices ; leurs agents sont partagés entre dispositions de caractère public ou privé inégalement marquées selon les collectivités.

La question est tranchée par le Conseil d’État qui, par l’arrêt Cadot en 1889, reconnait sa compétence dans les contentieux concernant les agents publics des collectivités locales. Des lors, la situation de ces derniers se fera de plus en plus par référence à celle de leurs homologues de l’État. À partir de 1919 il est fait obligation aux communes de prévoir un statut pour leurs personnels communaux, sinon elles se feront imposer un statut-type. Les agents territoriaux demeurent toutefois en situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. Ainsi la loi de finances du 31 décembre 1937 interdit aux communes de faire bénéficier leurs agents de rémunérations supérieures à celles versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes. Les personnels communaux ne sont pas concernés par le statut général des fonctionnaires de 1946. C’est par une loi du 28 avril 1952, codifiée ensuite dans le livre IV du code des communes, qu’ils pourront disposer d’un premier dispositif statutaire présentant toutefois moins de garanties que le statut des fonctionnaires de l’État.

La fonction publique hospitalière

Les services hospitaliers ont longtemps été placés, en France, sous administration religieuse, comme cela existe encore aujourd’hui dans d’autres pays, l’Allemagne par exemple. Jusqu’au milieu du XVIII^e siècle, ils sont régis par un édit du 12 décembre 1698 qui tend à une uniformisation de la gestion des établissements. Ceux-ci sont administrés à deux degrés : une assemblée générale, présidée par l’évêque, qui traite des affaires les plus importantes et un bureau pour les affaires courantes. Ce bureau est composé d’administrateurs détenteurs d’offices : le premier officier de justice du Roi, le procureur du Roi, le maire, l’échevin et le curé. Auprès d’eux, se trouvent des directeurs élus ; recrutés au sein de la bourgeoisie locale. La Révolution française ne remet pas en cause cette organisation, sinon que les administrateurs sont dorénavant élus par les citoyens actifs.

Une ordonnance du 31 octobre 1821 décide que, selon la taille de l’établissement, le receveur de l’hôpital chargé d’encaisser les recettes et de pourvoir aux dépenses est nommé par le ministre ou le préfet. Sont également précisées les attributions de l’économe qui étaient jusque-là exercées par le receveur ou la supérieure de l’hôpital ; il est nommé par le préfet puis par une commission administrative et ne peut être révoqué qu’après avis du ministre de tutelle. À partir de 1851, le personnel hospitalier bénéficie de dispositions statutaires propres qui, de fait, écartent les religieux. Mais ces dispositions sont définies localement, ce qui appelle une harmonisation au niveau national. Une circulaire du ministre de la santé du 9 juillet 1936 tend à étendre les dispositions statutaires en vigueur pour les personnels soignants aux autres catégories de personnels hospitaliers.

Comme les agents publics territoriaux, les agents publics hospitaliers ne seront pas concernés par le statut général des fonctionnaires de 1946. Leur situation sera cependant précisée par un décret-loi du 20 mai 1955, codifié ensuite dans le livre IX du code de la santé publique.

L’unification statutaire des trois fonctions publique ne sera réalisée qu’en 1983, dans la filiation du statut général des fonctionnaires de l’État institué par la loi du 19 octobre 1946.

 

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015.

« LE XXI° SIÈCLE SERA L’ÂGE D’OR SU SERVICE PUBLIC »

 

Sénateur et ministre communiste de la Fonction publique et des Réformes administratives de 1981 à 1984, Anicet Le Pors, Conseiller d’État honoraire, porte un regard à la fois érudit, généreux et acéré sur les politiques d’aujourd’hui. En témoin actif de son temps, il partage ses convictions et ses (pré)visions.

 

Comment êtes-vous passé de la Météorologie nationale à la politique ?

J’ai travaillé 12 ans comme ingénieur météo, dont
5 ans à Marrakech et à Casablanca (Maroc). Je suis originaire de la région du Léon au nord de Brest qui était une terre de catholicisme. Ma famille vient de Plouguerneau, qui a donné un prêtre par an pendant un siècle ! Mon grand-père était anarchiste, il lisait
La Dépêche de Brest. L’église voyait ce journal radical d’un très mauvais œil et avait menacé ma grand-mère de la priver de ses Pâques si mon grand-père continuait à le lire… Mes parents ont émigré en région parisienne en 1929, ils se sont très vite laïcisés, mais n’ont
adhéré à aucun parti. Les racines de mon engagement viennent du christianisme social. Au Maroc, je lisais la Bible et Le Capital. C’était un christianisme de gauche, qui s’est traduit par des engagements anticolonialiste. Je militais avec la CGT, et j’ai continué à le faire lors
de mon retour en France.

Le 23 juin 1981, vous êtes nommé ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives. Quelles sont vos premières priorités ?

J’avais été longtemps militant syndical donc
je connaissais bien le droit de la fonction publique. J’avais rédigé de nombreuses propositions de loi que je présentais aux groupes de gauche à l’Assemblée nationale et au Sénat pour qu’ils la déposent à leur compte, ce qui est arrivé plusieurs fois. Lorsqu’un groupe parlementaire déposait une proposition
de loi, nous pouvions la faire imprimer en autant d’exemplaires que nous le souhaitions. Pour mon syndicat cela faisait autant de “tracts” disponibles
! Mon chef de cabinet était René Bidouze, avec qui j’avais milité et qui venait d’écrire Les fonctionnaires, sujets ou citoyens ? Nous avions une idée précise de ce qu’il fallait faire pour la fonction publique. On se disait qu’il suffisait de reprendre nos cahiers de revendication et d’en faire des orientations ministérielles, que ce serait assez simple finalement parce que nous savions ce que nous voulions. Cela ne s’est pas passé comme prévu.

Qu’est-ce qui modifie votre “plan de vol” dès votre prise de fonctions ?

Ce qui a bouleversé tout cela, c’est que Mitterrand
a donné la priorité à la décentralisation, qui s’est traduite dans la loi du 2 mars 1983. C’est l’acte I
de la décentralisation et nous en sommes aujourd’hui à l’acte III. Nous n’avions pas pensé nous occuper tout de suite des agents publics territoriaux, qui étaient régis par une loi du 28 avril 1952. Ils n’avaient pas été concernés par le statut du fonctionnaire de 1946, ils avaient une loi spécifique, qui était intégrée dans le code des collectivités territoriales. Ceux qui travaillaient dans la santé publique étaient régis par un décret-loi de 1955 qui était intégré au code de la santé publique. C’était des sous fonctionnaires. Les agents de
la communale étaient assimilés fonctionnaires mais ils pouvaient être licenciés, c’était beaucoup plus précaire. François Mitterrand a décidé que la décentralisation était la priorité absolue et il a chargé Gaston Deferre de mettre en œuvre cette réforme.

Que faites-vous alors ?

Nous avons été obligés de nous demander ce que nous faisions avec les territoriaux, les hospitaliers, les agents des établissements publics de recherche… Lorsque nous avons réalisé que Gaston Deferre ne voulait pas leur octroyer le statut de fonctionnaire, qu’il ne voulait pas augmenter leurs garanties statutaires mais les laisser dans l’état juridique dans lequel on les trouvait, nous avons considéré qu’ils couraient des risques, ainsi que les fonctionnaires d’Etat que l’on finirait tôt ou tard à aligner vers le bas sur les agents les moins bien protégés ! Grâce au soutien du Premier ministre Pierre Mauroy, j’ai pu intervenir immédiatement après Gaston Deferre le 27 juillet devant les députés à l’Assemblée pour dire qu’il fallait le même statut pour les trois versants de la fonction publique. Tout en respectant la diversité des situations, il fallait les englober dans une même construction statutaire. Et après bien des péripéties, c’est ce qui s’est fait.

Pourquoi était-il historiquement important que l’emploi des fonctionnaires soit garanti ?

C’était important que les fonctionnaires aient cette garantie de l’emploi pour qu’ils soient indépendants. Si quelqu’un est statutairement mis en situation précaire, soumis à des pressions de caractère politique avec ces changements qui ont lieu tous les 5 ans en France, c’est potentiellement dangereux pour
la démocratie. Pour ne pas être soumis au pouvoir politique, pour être à l’abri des pressions économiques, de l’arbitraire administratif, il faut que le fonctionnaire soit garanti dans son emploi. C’est-à-dire qu’il en soit propriétaire, que personne ne puisse l’en déposséder, si ce n’est pour des raisons pénales. C’est absolument indispensable à sa neutralité et à son indépendance.

Que retenez-vous de vos 36 années de communisme ?

J’ai adhéré au parti communiste le 29 septembre 1958, le lendemain du référendum sur la Constitution de la Ve République par De Gaulle. Je n’ai pas adhéré au PC par conviction mais d’abord parce que c’était le seul parti de gauche qui avait appelé à voter non ! J’étais et je suis toujours contre le présidentialisme de ce régime. Pour moi, cela a eu le sens dans l’immédiat d’une sorte de régularisation administrative ! Je n’ai donc pas adhéré en premier lieu par élan, foi ou conviction,
la conviction est venue après. Je suis très heureux
de mes 36 années de communisme, je ne renie pas du tout ce que j’ai fait, d’abord parce que je suis entré de manière raisonnable, ce n’était pas un acte de
foi, je n’ai pas changé ma foi catholique contre une foi soviétique ou communiste, je l’ai même fait de la manière la plus rationnelle qui soit. Après se sont ajoutés de la conviction et de la discipline au nom
de l’efficacité. Tout ce que j’ai fait, je ne le défendrais pas de manière égale, mais si vous parlez de l’ensemble de l’expérience, je suis très heureux d’avoir été un témoin agissant du 20e siècle.

Sur le plan de l’égal accès des hommes
et des femmes aux emplois supérieurs de la fonction publique, les choses ont-elles évolué dans le bon sens ?

J’ai toujours été sensible à ce sujet, pas parce que Marx a dit que l’on juge une civilisation par la place faite
aux femmes mais parce que cela me semble ahurissant que l’on ne traite pas les femmes de la mêmemanière que les hommes. Lorsque je suis arrivé au gouvernement, il y avait 35 corps de fonctionnaires pour lesquels on faisait des recrutements séparés en raison de la nature des fonctions. La première loi que nous avons faite a été de changer le mot “nature” en “conditions déterminantes de l’exercice des fonctions”. En 1984, nous étions passés à 15 corps séparés et aujourd’hui, il n’en subsiste que deux. Mais je pense que le gouvernement ne fait pas son travail. Des centaines d’emplois sont à sa discrétion, par exemple les postes de préfets, d’ambassadeurs, de recteurs d’académie… C’est un problème de volonté politique d’abord. Mais c’est aussi un problème de mentalité,on n’a pas dépassé ce type de ségrégation, y compris , parfois les femmes elles-mêmes ! Mais cela progresse.

Que pourrait-on améliorer dans le recrutement des fonctionnaires et en particulier des hauts fonctionnaires ?

Je suis assez sévère vis-à-vis des hauts fonctionnaires bien que j’en ai été un. J’ai été un haut fonctionnaire particulier : je n’ai pas fait l’ENA ni Polytechnique
et aucune grande école, je ne suis pas représentatif. Mais en même temps je suis plus libre parce queje n’ai aucun corporatisme à défendre. J’avais créé
une 3e voie d’accès à l’ENA pour des syndicalistes,
des dirigeants d’associations et des élus ayant exercé au moins 8 ans, c’est-à-dire des gens marqués par l’esprit de service public. Ils avaient un concours spécial et des places réservées dans tous les corps, y compris au Conseil d’État, à l’Inspection des Finances, etc. C’était intolérable pour la haute fonction publique. Le statut des fonctionnaires est passé beaucoup plus facilement que cette loi. 30 personnes ont été recrutées ainsi, avant que le dispositif ne soit rendu caduc de fait par l’ouverture aux salariés diplômés du privé et la suppression des postes réservés. Pour le reste, les hauts fonctionnaires suivent l’ère
du temps. Dans des sociétés en décomposition comme actuellement, ils sont parfois carriéristes, opportunistes, allant où le pouvoir est, donnant le change comme ils peuvent. On a les hauts fonctionnaires du temps dans lequel on est. Heureusement, il y a toujours des esprits vigies, des gens qui arrivent à se dégager du contexte et à dire leurs vérités.

Vous plaidez dans votre dernier livre (1)
pour une meilleure protection des salariés du privé plutôt que l’inverse. Est-ce réaliste ?

En tout cas c’est le débat ! En septembre dernier, Jean-Denis Combrexelle, président de la section sociale du Conseil d’Etat, a remis un rapport à Manuel Valls dont l’esprit était : il faut laisser les partenaires sociaux dire le droit dans les entreprises. Autrement dit, c’est le contrat contre la loi. On dénonce le code du travail comme étant trop dense, trop compliqué, trop touffu. Tout cela c’est du vent, c’est pour démolir l’idée
de la loi régissant les salariés. Et l’alternative consiste
à dire qu’il n’y a qu’à laisser les partenaires sociaux
se débrouiller, dans les rapports de force qui sont ceux de l’entreprise, c’est-à-dire au détriment des salariés.
Il y aura toujours des syndicats pour signer
des protocoles, des conclusions, des accords contractuels, et c’est cela qui ferait loi dans l’entreprise ! Mon état d’esprit à moi, c’est l’inverse.
Et visiblement, je ne suis pas le seul. Je ne pense
pas qu’il faille aligner les salariés du privé sur les fonctionnaires, mais par contre, tous les salariés doivent être protégés et avoir des garanties qui leur assurent la tranquillité de leur vie professionnelle.

Comment expliquez-vous que
les fonctionnaires soient considérés comme des nantis ?

Je comprends que quelqu’un du secteur privé qui
ne connaît pas bien ces questions considère que les fonctionnaires sont des privilégiés. Entre quelqu’un
qui est au chômage ou qui est menacé tous les jours de l’être et quelqu’un qui sait qu’il prendra sa retraite vers 60-62 ans, il y a une différence de sécurité.
Dans une période de crise, de décomposition,
on ne met pas en cause les fauteurs de crise, on met en cause celui qui est mieux loti que soi. C’est humain et cela fait des siècles que c’est ainsi. Il faut une explication pour dire que ce n’est pas le fonctionnaire qui est coupable, mais celui qui crée le chômage.
On peut progresser si on consolide les salariés du privé dans leur statut. Cela aurait un coût pour le patronat, c’est certain. Mais il ne faut quand même pas oublier qu’en 1983 les salaires ont perdu 7 à 9 points au profit de la rente et qu’ils ne les ont pas rattrapés !
Il faut les reprendre. Ce n’est pas ce que fait ce gouvernement, il fait l’inverse, comme on l’a vu avec le récent projet de loi sur le travail.

Quels sont aujourd’hui les chantiers prioritaires selon vous dans la fonction publique ?

Quand j’étais ministre, j’avais essayé de mettre sur pied une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences sur la base d’un modèle mathématique pour prévoir le nombre de fonctionnaires dont on aurait besoin dans 5, 10, 15, 20 ans… Mais nous n’avons pas eu le temps de finir, il aurait fallu dix ans pour aboutir. C’était très opposé à la conception traditionnelle de l’annualité budgétaire. Je pense
qu’il est crucial d’afficher une politique à moyen
et long terme de ce que serait la fonction publique. Je ne sais pas s’il faut plus ou moins de fonctionnaires parce qu’il faut aussi “mieux” de fonctionnaires. Mais c’est paramétrable, il suffit de vouloir le faire.
Les paramètres et les résultats du paramétrage dépendent d’une volonté souveraine qui est celle
de la puissance publique. Il me semble aussi important de défendre la garantie de mobilité des fonctionnaires – et non l’obligation – avec les systèmes de formation continue et les dispositions législatives nécessaires.

Vous avez surpris en déclarant : “Le 21e siècle sera l’âge d’or de la fonction publique”. Quelles sont les causes de votre optimisme ?

Rien ne vous dit que c’est optimiste ! Je termine
la rédaction d’un livre par une fiction dans laquelle
je mets en scène un agent public prenant sa retraite
en 2050 et revenant sur son parcours. Ce qui me conduit à imaginer ce que pourra être la carrière d’un fonctionnaire s’engageant dans la fonction publique aujourd’hui. Quelle sera sa vie ? Je pense que
l’on est en décomposition sociale et que le courant libéral va s’imposer de plus en plus sur un mode violent et autoritaire. On s’engage dans un retour
de l’État qui ne sera pas nécessairement démocratique. Ce qui est autour de l’urgence, la déchéance de nationalité… Ce sont les prémices. Dans ma fiction,
il se passe quelque chose de très grave au niveau mondial vers 2040. Est-ce que ce sera lié au climat, au nucléaire, à l’islamisme, au rapport de force entre la Chine, l’Inde et la Russie ? Peut-être tout cela en même temps. Il se passera des choses graves, mais je crois
en même temps qu’elles sont nécessaires pour créer
de nouvelles donnes, de nouvelles situations. Ensuite, ce pourrait être quelque chose de plus rationnel, une ère dans laquelle l’esprit de service public prospérerait, au-delà des seules frontières nationales. L’air, l’eau,
la sécurité et la santé relèveraient d’une fonction publique transnationale, voire mondiale.

 

*

Vous êtes cité dans une chanson de MC Solar. Quel effet cela vous fait-il ?

Je ne sais pas pourquoi je suis cité…
C’est l’un de mes petits-enfants qui m’a acheté le CD. Je trouve cela plutôt sympa !

 

Quel est le mot le plus important pour vous ?

 

Citoyen, ce mot m’a permis de trouver la manière de reconstruire quand le PC s’est écroulé.
C’est une clé pour aujourd’hui encore.

 

Quels sont vos hobbies ?

 

Le judo et le pilotage, mais j’ai été rattrapé par la vie politique. Je pratique la généalogie, je suis remonté au 16^e siècle !

 

(1) La Fonction publique au XXI^e siècle, Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, éditions de l’Atelier, janvier 2015.