Université des cadres et formation au management – 12 octobre 2013

Il s’agit d’une question d’actualité marquée par le 30° anniversaire de la loi du 13 juillet 1983, titre premier du Statut général des fonctionnaires, un projet de loi sur la déontologie de Marylise Lebranchu. Cela concerne 5, 3 millions de fonctionnaires.

I – L’arrière plan culturel du contexte

1.1.        Une démarche de rationalisation

On me permettra de rappeler que j’ai passé douze ans à la direction de la prévision du ministère de l’Économie et des Finances. De 1965 à 1977 Notre préoccupation était alors dla recherche non de la performance individuelle, mais de l’efficacité sociale. Les techniques de base étaient celles de la comptabilité nationale et l’approche macroéconomique.  Mais se développaient aussi des techniques comme les comptes de surplus de productivité globale des facteurs pour appréhender le caractère multidimensionnel des politiques publiques qui ne pouvaient s’en remettre aux techniques de la théorie néo-classique. Cette démarche a donné lieu à l’opération de Rationalisation des choix budgétaires (RCB), prolongée par celle de l’évaluation sous l’autorité du Conseil National d’Évaluation (CNE). Ce sont les ancêtres de la LOLF et de la RGPP mais avec une exigence de fondement scientifique d’un niveau bien plus élevé. Ce travail se situait au sein d’une période d’économie administrée avec le Commissariat général du Plan, la Délégation générale à l’aménagement du territoire (DATAR). La plupart de ces organes de l’ »administration rationalisante ont été supprimés au cours de la période suivante dominée par l’idéologie libérale et managériale.

Dans le même temps, nous avions un souci aigu d’implication syndicale et politique qui avait conduit à baptiser la RCB en « Révolution cubaine au Budget » durant le le mouvement de 1968. Pour ma part j’avais le souci de traduire nos principales revendications et propositions de lois pour en porter l’écho au plus haut niveau.

1.2. Une démarche historique

* Intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …).  Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

* Service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement  ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

* Fonction publique, deux lignes de forces

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées et du corps des mines au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

Relèvent de  la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

 Le statut connaitra peu de modification  au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

II –  Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

2.1 –  Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction  publique de carrière pour tous.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui précédèrent l’arbitrage final du Premier ministre Pierre Mauroy : une fonction publique «  à trois versants » avec, en facteur commun la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations de tous fonctionnaires, fédérative des trois autres lois d’un statut de cette façon unifié. Pour les fonctionnaires de l’État le problème était relativement simple : il s’agissait de moderniser les dispositions en vigueur et d’introduire dans le statut nombre de dispositions écartées de la partie législative en 1959, ainsi que certaines dispositions demeurées jurisprudentielles jusque-là (liberté d’opinion, droit de grève, capacité de négociation reconnues aux organisations syndicales, etc.). Pour les autres catégories d’agents publics considérés des fonctions publiques territoriale et hospitalière, la situation était plus compliquée car il s’agissait largement d’innover en respectant notamment l’article 72 de la constitution sur la libre administration des collectivités territoriales obligeant à mettre dans la loi des dispositions relevant du décret dans la fonction publique de l’État. Concernant les établissements publics de recherche, le ministre qui en était chargé, Jean-Pierre Chevènement, souhaitait un statut autonome alors que nous préférions le rattachement à la fonction publique de l’État en position très dérogatoire ; le Premier ministre arbitra en ce sens. J’ajoute que le statut, dans une acception large, doit aussi intégrer certains décrets particulièrement importants comme les décrets du 28 mai 1982 sur le droit syndical et les organismes paritaires, pris donc avant même le vote de la loi du 13 juillet 1983, sans parler de circulaires intervenues dès le mois d’août 1981 (utilisation des locaux administratifs, fonctionnement des organismes paritaires …)..

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme ; je veux à l’occasion de cette rencontre lui rendre hommage pour cette raison mais surtout pour l’homme d’État qu’il a été. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

2.2 – Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire citoyen.

C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

2.3 – Des dénaturations

 Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008.

III. Les enseignements de ce 30^e  anniversaire

3.1 – Un assainissement préalable

 Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit  de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux «  transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

3.2 – Des chantiers structurels

 La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires.

3.3 – La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites.  Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

Conclusion : Quel fonctionnaire pour le XXI^e  siècle ?

Réfléchir sur le Statut général des fonctionnaires en ce 30° anniversaire, c’est aussi s’interroger sur ce qu’apportent les analyses précédentes sur la manière dont le fonctionnaire doit exercer sa mission.

 * Assumer l’héritage

 Dans le contexte actuel d’affaissement idéologique il est plus important que jamais de réintroduire le sens de l’histoire, de la démarche rationnelle, de la morale républicaine contre les valeurs véhiculées par le marché : l’immédiateté, la communication, l’opportunisme. L’interprétation de l’héritage relatif à la conception française du service public et de la fonction publique peut être discutée, mais elle relève d’un choix fondamental préalable, celui de l’histoire, de la science e et de la morale. Il s’agit de l’ouverture d’une nouvelle civilisation.

* Analyser lucidement le XXI° siècle

L’affaissement idéologique que je viens d’évoquer n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise profonde appelant un « retour de l’État ».

 L’affirmation constante des valeurs et des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le services publics. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

 Quelques réflexions formulées au moment du décès de Pierre Mauroy qui lui avait confié le portefeuille de la fonction publique, nous ont donné envie d’évoquer avec Anicet le Pors la question du / des service(s) public(s). Extraits des ses échanges avec le Secrétariat Confédéral au siège de la CNL.

Le XXI° siècle peut être l’âge d’or du service public.

CNL : Le logement est en crise. Pour en sortir, nous considérons que l’Etat doit cesser, comme il le fait depuis des dizaines d’années ; de se désengager et intervenir massivement en créant un grand service public du logement. Qu’en pensez – vous ?

 ALP : Les « services publics » sont apparus progressivement. Dès le XIII°, Philippe le Bel ouvre la voie en créant un Conseil d’Etat du Roi chargé des contentieux des affaires du royaume. Si la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 affirme que « la propriété est un droit inviolable » dont nul ne peut être privé c’est sous réserve  de « nécessité publique » ; on parlait alors de  « bien commun » ou d’utilité publique. A fin XIX° se développent des services publics chargés de missions d’intérêt général, en théorie il doivent être financés par l’impôt et non par les prix; ils relèvent ‘une justice administrative séparée.

Ensuite sont apparues des combinaisons public / privé, avec les délégations de service public et les sociétés d’économie mixte, présentant un caractère marchand, qui ont peu à peu dénaturé le système.

En 1982, pour soutenir la politique industrielle, un programme de nationalisations a été mis en œuvre, ensuite progressivement remis en cause par des mesures libérales, même si des interventions de l’Etat dans le secteur marchand ont continué comme lors de la crise pétrolière.

CNL : Faut – il en conclure que la notion de service public est dépassée ?

 ALP : Pas du tout. Parce que le service public répond à des objectifs de solidarité et de coopération indispensables en temps de crise et appelés à se développer, la notion n’a jamais été aussi moderne. Le XXI° siècle peut et doit être le siècle du service public.

 CNL : La mondialisation menace – t – elle les services publics ?

 ALP : L’Union Européenne libérale ignore délibérément la notion de service public. Quant à la mondialisation, on peut dire qu’elle présente des opportunités pour le développement de services publics dans nombres de domaines. Ainsi, si l’on veut gérer l’eau et l’énergie comme des biens communs de l’humanité, la construction de services publics mondiaux s’impose.

 CNL : Dans le domaine du logement où l’Etat parle de régulation, comment pourrait – on imaginer un service public ?

ALP :  Dans le domaine du logement l vaudrait mieux parler de programmation, voire de planification  plutôt que de régulation qui est un terme du vocabulaire libéral, peu soucieux du service public.

A ce sujet, j’aimerais savoir ce que la CNL pense de la notion de droit au logement opposable …

CNL : Le droit au logement opposable part d’un bon sentiment mais le droit au logement pour tous ne peut être satisfait sans une construction massive de logements sociaux. D’autre part, comment ne pas souligner la contradiction entre la reconnaissance d’un droit « opposable » et la poursuite des expulsions ?

ALP : La contradiction mérite, en effet d’être soulignée. L’tat ne peut garantir le droit au logement s’il ne fournit pas les logements nécessaires.

Avec le DALO, l’Etat a reconnu qu’il ne peut faire confiance au secteur privé pour résoudre le problème du logement des plus démunis. Mais, comme on l’a vu les résultats n’ont pas été à la hauteur des attentes. Il faut donc aller plus loin, pour les plus démunis comme pour les autres, dans la voie d’un service public du logement fondé sur un secteur public étendu.

L’article qui suit, de Christian Vigouroux, Président de la Section du Rapport et des Etudes du Conseil d’Etat, a été publié dans le numéro 27/2013 du 17 juin 2013 de l’AJDA

Le fonctionnaire existe puisqu’il a des droits et des obligations. Tel est le message que voulait nous donner la loi n°83-634 du 13 Juillet 1983, dite loi LE PORS.

Dans le Larousse universel de 1922  (p.807), le « fonctionnaire » est défini comme « qui remplit une fonction publique » ce qui n’est pas une définition statutaire. Mais le paragraphe suivant nous indique « tout fonctionnaire a qualité pour déférer au conseil d’Etat les décisions disciplinaires ou de révocation prises contre lui. Ces décisions sont annulables pour excès de pouvoir… ». Le fonctionnaire est à cette époque succinctement défini par ses fonctions mais largement plus encore par ses droits. C’était tout sauf neutre.

Dans l’Encyclopédie universelle en ligne de 2022, le mot « fonctionnaire » sera-t-il défini ainsi : « mot de l’ancien français, aujourd’hui peu usité, désignait un agent sous statut à vie, travaillant exclusivement pour une collectivité publique. » ?

30 ans après la loi de 1983, (1) si les principes sont les mêmes,  (2) les priorités sont différentes mais (3) le besoin de valeurs est plus fort que jamais.

I Les principes sont les mêmes

En apparence, les colonnes du temple sont solides. Les premiers mots de l’avant-projet de loi «relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires » de mai 2013 rappellent « l’héritage des valeurs et du programme du Conseil National de la Résistance » et affirme que « le statut de la fonction publique a permis à tous les gouvernements successifs d’assurer la mise en œuvre de leurs politiques publiques, et constitue, encore aujourd’hui, un atout pour les réformes à venir ». Comment concilier ce sens de l’histoire qui pèse tant sur la vie publique française et la nécessité d’inventer « les réformes à venir ».  En les attendant, certaines valeurs demeurent.

  Il est instructif à cet égard de relever qu’en 30 ans, plusieurs articles de la loi de 1983 ont résisté à toutes les turbulences et brillent par leur stabilité absolue : les articles 3 et 4 qui réservent les emplois civils publics à des fonctionnaires placés « en situation statutaire et réglementaire » donnent l’impression (à moitié fausse) de continuité dans un monde apaisé et rassurant. Cette impression est vraie parce qu’elle se fonde sur le droit mais elle est fausse parce que derrière cet hommage, la fonction publique ne cesse de se repenser et de se préparer aux changements nécessaires. Restent aussi inchangés, les articles 10 sur la « grève dans le cadre des lois qui le réglementent », 16 sur le principe du concours, 17 sur l’accès aux notes individuelles, 23 sur les conditions d’hygiène et sécurité, 26 sur la discrétion et le secret professionnels, 27 sur l’information du public, 28 la hiérarchie, 29 le cumul des sanctions administratives et pénales et 30 sur la suspension.

 Ce rapide survol des évolutions de la loi de 1983 montre que les droits ont beaucoup plus été modifiés que les obligations. Car le fonctionnaire est défini plus par ses obligations spécifiques liées à son service que par ses droits qui rappellent seulement que le fonctionnaire reste un citoyen.

Ce citoyen accepte, en devenant fonctionnaire, un vrai système de références qui va le guider pendant des années, celles de la carrière de service public, et le placer, pour le bénéfice et la sécurité des usagers, sous la bannière de plusieurs principes et valeurs.

Parce que les principes sont des valeurs ou du moins servent les valeurs et que chacun attend du fonctionnaire un strict respect de celles-ci. Les valeurs incitent le fonctionnaire à mettre en œuvre un comportement professionnel prévisible, juste, explicable et compréhensible.

 Le fonctionnaire se caractérise partout en Europe, par trois principes et trois valeurs qui le font digne représentant de l’Etat : probité, efficacité et impartialité.

Les principes de la fonction publique sont bien connus. Et dans un livre intéressant Eliane Ayoub les décrivait en 1994 « la fonction publique en vingt principes » parmi lesquels le principe statutaire, la continuité du service public, le principe hiérarchique, la distinction du grade et de l’emploi ou la garantie du fonctionnaire. Et, déjà, son dernier chapitre annonçait « les principes en mutation ». Comme la revue Pouvoirs consacrée en 2006 aux « serviteurs de l’Etat »[1]. Il est possible d’en souligner trois principaux qui perdurent au cours de toutes ces années.

Le premier principe de légalité ramène le fonctionnaire à la Constitution dont le célèbre article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. L’égal accès aux emplois publics était si important pour les révolutionnaires qu’ils l’avait traité comme la liberté ou la propriété. Ainsi que le rappelle le Conseil constitutionnel le 5 octobre 2012 la bonne moralité n’est pas une condition superflue pour exercer une magistrature[2] et comme le rappelle le Conseil d’Etat en 1993 : « il existe un principe constitutionnel selon lequel des corps de fonctionnaires de l’Etat ne peuvent être constitués et maintenus qu’en vue de pourvoir à l’exécution de missions de service public »[3]. De même, dans une République laïque et sûre d’elle-même, le principe de laïcité fait qu’ « aucune disposition ni aucun principe ne permet à l’administration de refuser de réintégrer un professeur certifié ayant embrassé l’état ecclésiastique durant une période de disponibilité »[4].

De même, encore, la Constitution autorise le droit de grève mais de manière responsable et encadrée ou veille à la rémunération des agents de l’Etat par le budget et non par des procédés financiers latéraux[5]. Le fonctionnaire ne saurait oublier qu’il est un objet constitutionnel, donc au centre de la définition de l’Etat de droit.

Le second principe de diligence exige que le fonctionnaire assume son rôle particulier avec disponibilité, économie de l’argent public, recherche du meilleur service. Et aussi imagination, adaptation, aptitude à rendre compte de l’emploi des deniers publics, selon la notion d’ accountability en Grande Bretagne.

Le troisième principe, forgé en France par le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel, pose l’égalité entre fonctionnaires comme base du système. Le principe d’égalité vaut tant pour l’accès aux emplois[6] que pour le déroulement des carrières[7].

Les valeurs, quant à elles,  sont plus indispensables que jamais, à la fois les valeurs fondamentales et les valeurs du futur. Même si les valeurs sont fragiles, elles n’existent que si les acteurs les portent et même s’il est audacieux d’écrire en 2013 que « ce projet de loi [qui]  renforce significativement la place des valeurs de la fonction publique ». La place des valeurs dépendra étroitement à la fois de ce que l’Etat réussira et consentira à exprimer sur le rôle de la fonction publique et  ce que les fonctionnaires consentent à reconnaître.

Parmi les valeurs fondamentales, la probité s’impose face à une certaine avidité contemporaine conduisant à des revendications qui n’auraient jamais dû se poser comme celle de l’avancement au choix d’un fonctionnaire devenu parlementaire qui sera refusé au parlementaire européen[8] ou l’acceptation de « pantouflage » à répétition que la mise en garde de la décision CE 6 décembre 1996 société  Lambda  n’a que temporairement ralentie. La cupidité se retrouve derrière nombre de catastrophe contemporaines, scandales sanitaires, évasions de détenus, arbitrages financiers douteux, titres de séjour incertains, diplômes dispensés frauduleusement. Et le combat de tous les instants contre les conflits d’intérêts ne fera que renforcer l’impératif de probité par les textes en projet et ceux déjà pris comme le décret n°2013-413 du 21 mai 2013 portant approbation de la charte de l’expertise sanitaire prévue à l’article L.1452-2 du code de la santé publique.

L’efficacité sera la grande question des futures années dans un cadre financier resserré[9]. Le fonctionnaire devra, comme son institution, prouver à chaque instant l’apport de son activité à l’intérêt général du pays. Ceci suppose une redéfinition permanente des fonctions, une conception exigeante des lettres de missions et du contrôle des objectifs fixés.

 Enfin la valeur d’impartialité, sans accepter qu’elle devienne un Moloch qui dévore ses meilleurs enfants, redevient une exigence pointilleuse qui réapprend à chaque fonctionnaire la transparence, le déport, la distance et le sens absolu du refus de toute préférence personnelle. Dans l’actuelle ambiance de « rénovation de la vie publique », il faudra bien revenir sur l’article 7 de la loi de 1983 organisant la vie du fonctionnaire élu politique et durcir les conditions dans lesquelles le fonctionnaire peut revêtir la tunique de l’homme politique.

 Parmi les nouvelles valeurs, celles qui reflètent les nouvelles priorités et qui vont dessiner un fonctionnaire plus adaptable, ouvert à une société profondément transformée.

Quoi qu’il en soit, inutile d’inventer de nouvelles chartes ou guide des valeurs, il suffit que chaque service, dans le cadre de sa propre réflexion déontologique, soit inventif et précis pour proclamer ses propres valeurs compte tenu de sa mission.

Le droit administratif s’est construit par quelques grands arrêts et ceux sur la fonction publique ne sont pas les moindres : prince Napoléon 1875,  abbé Bouteyre 1912,DEBERLES 1933, DEHAENE 1950,  BAREL 1954, et la loi de 1983 n’a pas interrompu ce dialogue avec le juge : HARDOUIN 17 février 1995, société LAMBDA 6 décembre 1996, PAPON 12 avril 2002, Mme PERREUX 30 octobre 2009.

Les arrêts évoluent et les  priorités de la fonction publique avec eux.

II . Les priorités ne sont plus les mêmes

Le monde change et avec lui les conditions économiques et techniques du service public. Dans sa leçon d’Etat distillée le 29 mai 2013, la Commission européenne propose au Conseil de tancer la France au nom de l’OMT (objectif à moyen terme) ce qui passe par la MAP (modernisation de l’action publique). Selon la Commission, « il est également possible de rationaliser davantage les différents niveaux et compétences administratifs afin d’accroître encore les synergies, les gains d’efficacité et les économies ». l’impérieux besoin de revoir toute dépense publique, et donc tous les leviers tenus par les fonctionnaires implique une autre manière de gérer.

Les priorités ne peuvent alors plus être les mêmes pour deux raisons : d’une part, de nouvelles priorités sont apparues qui « crèvent l’écran » et dont chacun détaille les propriétés avec le respect dû aux nouvelles idoles. Et, d’autre part,  plus souterrainement, des transformations structurelles sont tentées : la réforme avance masquée.

A. Les nouvelles priorités

Les nouvelles priorités dessinent une fonction publique plus proche des citoyens et de leurs préoccupations quotidiennes. Cela passe par l’évaluation des missions, l’égalité des sexes (de l’article 6 bis de la loi de 1983 issu des lois des  11 mai 2011 et 12 mars 2012 jusqu’à la réforme de la Constitution). Cela passe aussi par une nouvelle conception de la non discrimination rappelée depuis une quinzaine d’année sous toutes ses formes (lois des 16 novembre 2001, du 30 décembre 2004, du 27 mai 2008° Surtout la loi du 6 août 2012 qui, à l’article 6 de la loi de 1983, ajoute aux motifs traditionnels de discrimination possible – opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, sexe et appartenance ethnique, de nouveaux motifs issus des contradictions de la société, si ce n’est  nouvelles du moins nouvellement prises en compte : « l’origine, l’orientation ou l’identité sexuelle, l’âge, le patronyme, l’état de santé, l’apparence physique, le handicap ou l’appartenance, vraie ou supposée à une ethnie ou à une race ».  ). En le protégeant contre ces discriminations, la loi a entendu que le fonctionnaire protége aussi les citoyens.

Les nouvelles priorités passent encore par l’accueil et l’accès aux responsabilité des personnes handicapées, la lutte contre les harcèlements sexuel et moral (art. 6 ter et quinquiès de la loi de 1983 et loi du 6 août 2012), l’utilisation des nouvelles technologies[10] la mobilité, la performance, la diversification par adaptation aux fonctions et aux terroirs, l’ouverture à l’Europe.

 Elles passent enfin, et ce n’est pas réjouissant, par un renforcement de la protection des fonctionnaires contre les différentes formes d’agression dont témoigne en mai 2013 l’attaque d’un militaire en opération de paix publique dans le cadre de Vigipirate. La modification de l’article 11 de la loi de 1983 par l’article 71 de la loi du 17 mai 2011 puis l’avant projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires en mai 2013 marquent une époque où le bouclier est devenu un outil pour les administrateurs de la chose publique. Ce qui obligera dans les années à venir à revoir certaines formes de service public trop exposée aux violences quotidiennes (horaires, effectifs, guichets protégés, transmissions et alarmes etc).

Dès 1973, le Conseil d’Etat[11] acceptait le recrutement d’étrangers comme contractuels en interprétant strictement le monopole de nationalité française aux seuls titulaires. Mais avec l’Union européenne, l’ouverture devient de droit sauf quelques fonctions directement liées aux intérêts nationaux.

          B . Les transformations souterraines

Les transformations souterraines plus que dissimulées sont nombreuses. Elles dessinent une fonction publique moins campée sur ses certitudes, et aussi moins stable sur ses garanties, plus dépendantes de ses emplois. Ainsi : le choix contre l’ancienneté, (ce sont les cursus avec concours et commissions en cours d’exercice), la diversification des recrutements contre le monopole du concours et c’est la modification de l’article 13 de la loi de 1983), l’emploi contre le grade, (c’est le développement des emplois fonctionnels), le métier contre le corps (ce sont les filières de métiers, la diminution de nombre de corps, la remise en cause de la notion d’ « emplois permanents » de l’article 3 de la loi de 1983 et l’emploi systématique de la notion de « cadre d’emploi » à côté de la notion de « corps »), l’expérience contre la jeunesse (ce sont les suppressions de limite d’âge, le nouveau fonctionnaire peut l’être pour une partie de sa vie après une autre expérience[12]), le manager contre l’entraineur (c’est la fascination pour « la conduite du changement » et la RH plutôt que le sens de la mission et le sens de l’Etat[13]), la prime au résultat contre le forfait (c’est la modification de l’article 20 de la loi de 1983 par l’article 38 de la loi du 5 juillet 2010[14] avec l’apparition du mot « résultats » dans la loi de 1983), la formation contre le diplôme (c’est l’article 22 de la loi de 1983 modifié par la loi du 2 février 2007 qui introduit « la formation professionnelle tout au long de la vie),  la mobilité contre le « patriotisme ministériel » (ce sont les articles13 bis à 14  issus des lois du 3 août 2009 et 12 mars 2012 qui organisent cette mobilité avec intégration dans le corps d’accueil sauf attributions juridictionnelles), la double activité contre l’exclusivité, (ce sont la possibilité d’activités annexes privées par la loi du 2 février 2007 et  par les articles 33 et 34 de la loi du 3 août 2009 et l’abrogation du décret du 29 octobre 1936 pourtant raisonnablement interprété[15]), la continuité contre la grève (ce sont les lois transport du 19 mars 2012[16] et école sur l’accueil minimum des usagers),  la propriété contre la collectivité, (c’est la loi de 2006 sur la propriété intellectuelle du fonctionnaire), le licenciement contre la stabilité, (c’est la loi de 2011[17]), la négociation contre le statut (c’est la création de l’article 8bis de la loi de 1983 par l’article 1^er de la loi du 5 juillet 2010 sur la rénovation du dialogue social),  la reproduction du modèle comité d’entreprise contre le paritarisme (c’est la réforme des CTP qui perdent leur «P »), l’action sociale « avec participation du bénéficiaire et externalisation de la gestion des prestations contre l’action sociale « ministérielle » (article 9 de la loi de 1983 modifié par l’article 26 de la loi du 2 février 2007) la réduction contre l’expansion, (c’est le non remplacement de deux fonctionnaires sur 3 dans la réalité (et non de 1 sur 3) de RGPP en MAP),

Entendons nous : chacune de ces réforme est publique, discutée utilement par le Parlement qui en établit devant le peuple les tenant et aboutissant. Mais ce qui est dissimulé, c’est la globalité et la cohérence du nouveau système qui s’esquisse, système  de rapprochement avec le salarié du secteur concurrentiel si ce n’est système de banalisation du salarié de la chose publique. De temps à autre, la totalité du nouveau système de substitution se dévoile comme un nouveau continent brusquement apparu entre deux nuages pendant un vol aérien. Tel fut le cas du rapport du Conseil d’Etat en 1993 ( ?), du livre blanc sur l’avenir de la fonction publique d’avril 2008, de tel rapport parlementaire et de quelques propos libres du président de la République avant 2012.

 Car il est de bon ton de se réjouir de « some cracks in the cult of technocrats »[18] tout en admettant que si lesdits technocrates s’emparent des sujets c’est bien que le politique décide ou tolère de les lui concéder. Le culte est inutile. La pratique est nécessaire. Tous les clercs n’ont pas vocation à trahir.

 La carrière et le « tour » intérieur et extérieur ne résument pas la fonction publique. Par leur géométrie rigoureuse de la ligne et du cercle, carrière et tour diffusent l’image immuable d’une fonction publique figée sur ses schémas classiques. En réalité, il faut conserver les valeurs du service public et imaginer en permanence les formules adaptées aux nécessités du temps. La fonction publique peut être recrutée, gérée, réglementée de différentes façons. Elle doit rester politiquement neutre, légaliste et efficace dans la mise en œuvre des objectifs politiques.

           III. L’impératif de valeurs reste plus fort que jamais

Pourquoi 150 ans après les Etudes administratives de VIVIEN restent d’actualité ? parce qu’une exacte théorie de l’agent de la chose publique et des valeurs qu’il est chargé d’incarner est consubstantiel à la forme juridique de l’Etat organisé.

Pourquoi la question du fonctionnaire, en France et en Europe prend elle toujours autant d’espace dans le débat public ? Parce que le fonctionnaire est le garant de l’égalité des citoyens, et du respect des droits de l’intéressé. On ne choisit pas son fonctionnaire comme on choisit son notaire ou son libraire.

Pourquoi malgré les déchirements sémantiques, le « service public » ne meurt pas comme Lazare ? Parce qu’une société complexe ne peut se survivre sans quelques services collectifs admis de tous et sollicité par chacun.

Bien sûr, le Pouvoir administratif est honni, vilipendé et caricaturé.

Bien sûr, les technocrates doivent littéralement être remis  à leur place, mais leur rôle, tout autant que leur place, est indispensable.

Nous aurons à inventer un nouveau fonctionnaire qui se reconstruira en prouvant son utilité ni plus ni moins que les institutions elles mêmes qui sont mortelles. En dégageant l’essentiel de l’accessoire : ainsi « alors même qu’aucune règle ni aucun principe n’interdit de prévoir que certains fonctionnaires puissent être recrutés sans concours, il incombe à l’autorité compétente de ne procéder au recrutement de fonctionnaires qu’après avoir précisé les modalités selon lesquelles les aptitudes candidats seront examinées et, s’étant conformée à ces modalités, de ne fonder sa décision de nomination que sur les vertus, talents et capacités des intéressés à remplir leurs missions, au regard de la nature du service public considéré… » : par cette récente décision de la section du contentieux du Conseil d’Etat[19], celui-ci montre bien – à propos d’une « loi de pays » de Polynésie française-   la différence entre le principe constant : « selon les vertus et les talents en tenant compte de la nature du service » et le contingent relatif à la nature du procédé pour assurer l’égalité des citoyens devant les emplois publics.

Il faudra à cette nouvelle fonction publique, évaluation, résultats exprimés, imagination,  adaptation, multiactivité (ainsi le double exercice comme juge et professeur, policier et juge, assistant social et financier, médecin et enseignant.

Le nouveau fonctionnaire sera empreint de quatre qualités assises sur des valeurs :

– L’obéissance éclairée et exigeante qui réserve le droit de retrait, a fortiori, le droit de désobéir aux circonstances particulièrement exigeantes,

 – L’indépendance d’esprit dans toutes les fonctions d’appréciation individualisée : respect de la loi et de la hiérarchie dans les lignes directrices mais possibilité d’appréciation en fonction des critères objectifs

– L’initiative pour répondre aux besoins et non aux formulaires, la capacité d’adapter le service aux situations différentes,

– L’autorité qui implique de proscrire la procrastination et d’oser la décision jusque dans l’usage de la force publique quand elle est strictement nécessaire.

– Le sens du dialogue social[20] réel et non seulement pour la représentation de ce dialogue. La modification des articles 12 et 15 de la loi de 1983 par les articles 3 et 2 de la loi du 5 juillet 2010 sur la promotion des permanents syndicaux et la prise en compte des compétences « acquises dans l’exercice d’un mandat syndical » est un de ces signes discrets des concessions faites, non sans raison, aux organisations syndicales.

 Ajoutons l’invention intelligente de l’avant projet de loi  de mai 2013 sur « l’exemplarité des employeurs publics ». l’obligation déontologique ne pèse pas seulement sur le salarié mais doit peser sur le supérieur (c’était l’innovation du décret du 16 mars 1986 sur la déontologie de la police nationale) et plus généralement sur l’employeur. Si l’Etat n’est pas une institution, a fortiori une entreprise, comme les autres, il doit être aussi spécifique dans l’excellence de ses fonctions de « patron » et d’employeur. Comme l’écrit la Cour des comptes fin mai 2013, il faut gérer les personnels publics autrement[21]. Et cette nouvelle gestion est compatible avec la garantie de l’essentiel, ces principes et ces valeurs, si l’on applique le statut non dans les modalités techniques spécialisées mais dans son esprit d’égalité, de neutralité et d’efficacité au service du pays.

                                                          *          *

Pour le prochain anniversaire, dans 30 ans, en 2043, le mot de « fonctionnaire » a été supprimé par la norme européenne de 2028. L’article 4 de la loi de 1984 sur la « situation légale et réglementaire » n’est plus invoqué que dans les cours d’histoire du droit ». Tous les européens, pour tous les métiers ,y compris police et justice, peuvent, sous la seule condition de maîtrise de la langue, servir dans n’importe lequel des pays membres[22]. La réserve des « attributions non séparables de l’exercice de la souveraineté » est levée, la souveraineté est progressivement devenue européenne.

En Europe, les 50 régions disposent du pouvoir de recruter et d’organiser la carrière de leurs « collaborateurs ». Le droit à mobilité européenne est ouvert pour tous et pour  les cadres, c’est un devoir puisqu’ils doivent avoir exercé dans 3 régions  de deux ensembles linguistiques pour accéder aux postes de responsabilité et dans 4 régions de trois ensembles linguistiques pour servir à Brux-Berl. ou B2, la nouvelle capitale européenne en deux sites. Les cadres d’entreprises sont tenus à « servir » 5 ans au cours de la carrière dans des postes administratifs ;

 La police essentiellement électronique est anonyme et autoprotégée, ne dit plus « vous êtes cerné » mais seulement « vous êtes filmé ».

Les professeurs dispensent leurs enseignement en cours mais surtout sur le net, un comité des sages « revoit » en direct tel ou tel cours, un forum de discussions permet au professeur de dialoguer avec, non seulement ses étudiants, mais aussi tout autre enseignant ou chercheur sur ce qu’il vient de proposer en cours.

 Car les services publics sont progressivement devenus des téléservices qui dispensent des conseils et tentent des interventions à distance : téléenseignement, nous l’avons vu mais aussi télémédecine, télésurveillance et téléjugement par vidéo.

 L’unité de temps est la décennie, la garantie d’emploi n’est prévue que pour 10 ans, à l’issue desquelles, le changement est possible.

 Magistrats, policiers, agents du fisc et inspecteurs sont nommés et gérés par un CIE, « conseil des indépendances efficaces » qui veille à ce que, pour les métiers sensibles, l’indépendance serve l’efficacité et que l’efficacité respecte l’indépendance.

Les ministères ont été pour la plupart supprimés, à commencer par le ministère de l’intérieur, comme le suggérait, dès 1910, dans le pouvoir administratif  H.CHARDON. Le pouvoir politique est exercé par « les  onze[23] », un collectif d’élus responsables devant le pays, qui fixent des objectifs aux unités de prestation de services (UPS)  et aux organes d’administration (OA) dont les chefs rendent compte tous les trimestres à deux, au moins, des onze.

Après bien des débats, les conditions de rémunération ont été rapprochées du secteur concurrentiel mais le statut n’a pas été totalement abrogé. Il réunit encore les dispositions spécifiques dont l’agent public a besoin pour susciter confiance et reconnaissance dans sa mission. Et parmi elles, la légalité et  l’intérêt général.

 Et l’original de la loi votée du 13 juillet 1983 est pieusement exposée sous vitrine blindée au musée des « onze ».

Institut Régional d’administration de Metz – 30 septembre 2013

30° anniversaire du statut Général des Fonctionnaires (XIV)

 Je vous remercie de m’accueillir, je veux rappeler que j’ai déjà rendu visite à l’Institut régional d’administration (IRA) de Metz. C’était le 4 mars 1982 et j’étais alors descendu dans une mine du groupe Sacilor qui avait été nationalisé trois semaine auparavant. Cette fois-ci je suis descendu dans la Cathédrale Saint Etienne. Autre temps, autre moeurs.

Célébrer un anniversaire, c’est, à la fois marquer un aboutissement et s’interroger sur la suite. Je crois en effet très utile de situer le statut de 1983 dans une histoire, d’en caractériser la signification pour être mieux à même d’identifier les questions du temps présent porteuses d’avenir pour la fonction publique et pour les fonctionnaires

1. Concepts et perspectives historiques

 * Intérêt général

 Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

 Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …).  Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

 * Service public

 Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

 Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

 La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement  ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

 * Fonction publique, deux lignes de forc

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

 Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées et du corps des mines au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

 Relèvent de  la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

 C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

Le statut connaitra peu de modification  au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

2. Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

* Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction  publique de carrière pour tous.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui précédèrent l’arbitrage final du Premier ministre Pierre Mauroy : une fonction publique «  à trois versants » avec, en facteur commun la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations de tous fonctionnaires, fédérative des trois autres lois d’un statut de cette façon unifié. Pour les fonctionnaires de l’État le problème était relativement simple : il s’agissait de moderniser les dispositions en vigueur et d’introduire dans le statut nombre de dispositions écartées de la partie législative en 1959, ainsi que certaines dispositions demeurées jurisprudentielles jusque-là (liberté d’opinion, droit de grève, capacité de négociation reconnues aux organisations syndicales, etc.). Pour les autres catégories d’agents publics considérés des fonctions publiques territoriale et hospitalière, la situation était plus compliquée car il s’agissait largement d’innover en respectant notamment l’article 72 de la constitution sur la libre administration des collectivités territoriales obligeant à mettre dans la loi des dispositions relevant du décret dans la fonction publique de l’État. Concernant les établissements publics de recherche, le ministre qui en était chargé, Jean-Pierre Chevènement, souhaitait un statut autonome alors que nous préférions le rattachement à la fonction publique de l’État en position très dérogatoire ; le Premier ministre arbitra en ce sens. J’ajoute que le statut, dans une acception large, doit aussi intégrer certains décrets particulièrement importants comme les décrets du 28 mai 1982 sur le droit syndical et les organismes paritaires, pris donc avant même le vote de la loi du 13 juillet 1983, sans parler de circulaires intervenues dès le mois d’août 1981 (utilisation des locaux administratifs, fonctionnement des organismes paritaires …)..

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme ; je veux à l’occasion de cette rencontre lui rendre hommage pour cette raison mais surtout pour l’homme d’État qu’il a été. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

 * Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire-citoyen.

C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

* Des dénaturations

 Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008

3. Les enseignements de ce 30^e  anniversaire

* Un assainissement préalabl

Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit  de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux «  transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

* Des chantiers structurel

La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires.

* La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites.  Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

4. Quel fonctionnaire pour le XXI^e  siècle ?

Réfléchir sur le Statut général des fonctionnaires en ce 30° anniversaire, c’est aussi s’interroger sur ce qu’apportent les analyses précédentes sur la manière dont le fonctionnaire doit exercer sa missi

* Assumer l’héritage

Dans le contexte actuel d’affaissement idéologique il est plus important que jamais de réintroduire le sens de l’histoire, de la démarche rationnelle, de la morale républicaine contre les valeurs véhiculées par le marché : l’immédiateté, la communication, l’opportunisme. L’interprétation de l’héritage relatif à la conception française du service public et de la fonction publique peut être discutée, mais elle relève d’un choix fondamental préalable, celui de l’histoire, de la science e et de la morale. Il s’agit de l’ouverture d’une nouvelle civilisation.

* Analyser lucidement le XXI° siècle

L’affaissement idéologique que je viens d’évoquer n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise profonde appelant un « retour de l’État ».

L’affirmation constante des valeurs et des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le services publics. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

* S’affirmer personnellement comme citoyen de son temps

La mode est aujourd’hui à la déontologie dont on voit se multiplier les codes et aux « lanceurs d’alerte », idée importée d’outre-Atlantique. De deux choses l’une : ou bien la déontologie vise à compléter un statut général alors pourquoi ne pas amender celui-ci, ou bien il ne s’agit que d’une explicitation ou une spécification, alors le décret et la circulaire peuvent répondre à cette nécessité. Quant aux lanceurs d’alerte, ils invitent le fonctionnaire à s’intéresser à la conduite des autres plutôt qu’à la sienne et confinent à la délation. Dans les deux cas il s’agit d’un dé-centrage de la citoyenneté du fonctionnaire. On oppose ici les principes du statut général à la profusion des prescriptions, la responsabilité du fonctionnaire à son obéissance.

Les fonctionnaires du XX° siècle qu’étaient Jean Moulin et René Cassin n’auraient trouvé dans aucun code de déontologie la réponse à leurs interrogations. François Bloch-Lainé et Bernard Tricot n’en auraient pas eu besoin pour caractériser l’idée qu’ils se faisaient de leur devoir.

 Les recommandations que je pourrais faire aux jeunes fonctionnaires en début de leur carrière ne sont pas d’une autre nature que celles que je me suis appliquées à moi-même, mais il appartient aux intéressés de leur donner vie dans les temps nouveaux.

– Avoir des convictions. Je serais presque tenté de dire, n’importe lesquelles. L’essentiel est de disposer d’un système idéologique de référence, susceptible d’être modifié au fil du temps.

– Faire preuve de courage. Ce n’est pas simple. La fonction publique reste dominée par le couple autoritarisme-conformisme. Je connais nombre de fonctionnaires aujourd’hui dont on peut dire qu’ils sont des hauts fonctionnaires, de bons techniciens du droit (ou de toute autre discipline) et de piètres citoyens. L’échec n’est pas un obstacle (Éloge de l’échec).

 – Préférer l’action solidaire. Je n’approuve pas l’action des « désobéisseurs » de l’éducation nationale. Sans doute reste l’interrogation : avoir raison tout seul ou tort avec tout le monde. Mais si le « droit à l’insurrection » reste une noble responsabilité, il faut préférer l’action associative,  syndicale, politique à la recherche d’une posture d’héroïsme médiatisé.

l’Humanité – 15 juillet 2013 (version numérique intégrale)

30° anniversaire du Starut Général des Fonctionnaires (XIII)

1)   On fête cette année le 30^e anniversaire du Statut Général des fonctionnaires dont vous avez été l’incontournable artisan. Pouvez-nous nous rappeler la lettre et l’esprit de ce statut ?

 Il faut remettre les choses dans une perspective historique. En rappelant déjà qu’en 1946, dans l’esprit du CNR (Conseil national de la Résistance), un ministre d’État communiste, vice-Président du Conseil, à savoir Maurice Thorez, a dirigé l’élaboration du statut démocratique fondateur de la conception française de la fonction publique. Ce statut était très novateur et organisait le classement des fonctionnaires en fonction de leurs qualifications,  il définissait le système des rémunérations,  il prévoyait également un régime spécial de sécurité sociale et de retraites pour les fonctionnaires. Il concernait alors 900 000 fonctionnaires. 37 ans plus tard, en 1983, alors ministre communiste de la fonction publique, j’ai réintégré dans le statut ce qu’une ordonnance de 1959, au moment de l’avènement de la Ve République, avait mis en dehors. Ce statut a réintégré également des éléments de jurisprudence de manière à le consolider. Par exemple la liberté d’opinion, le droit de grève, la capacité de négociation reconnue aux organisations syndicales. Surtout cette initiative a étendu le statut aux agents des collectivités territoriales et aux agents des établissements publics hospitaliers et de recherche. Dorénavant le statut couvre 5,3 millions de personnes, soit 20% de la population active. C’est un fait exceptionnel dans le Monde. 20% de la population qui a donc la garantie de l’emploi, la crise a d’ailleurs montré que les agents publics, auxquels il faut ajouter les salariés des entreprises publiques (EDF, SNCF…) ont constitué un puissant « amortisseur social » face à la crise. C’est un atout considérable. Ces choix et réflexions politiques opérés en faveur du service public participent pleinement de l’identité du Parti communiste français eu égard aux ministres qui y ont contribué.

2)   La RGGP, la MAP, l’acte 3 de la décentralisation… tous ces grands chantiers prétendent moderniser l’action publique. Que pensez-vous de ces évolutions des services publics engagées sous un gouvernement de droite puis prolongées, sous une autre forme, sous la gauche ?

 Il faut distinguer strictement deux domaines. Il y a le domaine statutaire d’une part, le domaine financier de l’autre.  En ce qui concerne le domaine statutaire je rappelle qu’en 2007, Nicolas Sarkozy avait annoncé une « révolution culturelle » dans la fonction publique. Elle consistait essentiellement à mettre sur un plan d’égalité l’entrée dans la fonction publique par concours et l’entrée par contrat. Il s’agissait de généraliser dans la fonction publique le contrat de droit privé conclu « de gré à gré » selon sa propre expression. Il a échoué avec la crise qui a montré la fonction d’amortisseur social dont je viens de parler et parce que l’opinion publique reste fondamentalement attachée à la fonction publique en France. Du point de vue statutaire donc, il n’est plus question de remettre en cause ce statut. Il faut considérer comme positif le fait que le gouvernement actuel ait jeudi dernier, par la tenue d’un colloque, fêté le 30^e  anniversaire du statut général des fonctionnaires. On est donc pour l’instant épargné de sa remise en cause, même partielle. Si bien que du point de vue statutaire, le climat est très différent entre 2007 et 2013.

Examinons maintenant le point de vue financier. Sous Sarkozy il y a eu la LOLF, puis la RGPP, démarche aveugle et irrationnelle. Elle était purement financière et a porté gravement atteinte aux services publics dans notre pays. Aujourd’hui, le gouvernement annonce la MAP (modernisation de l’action publique). Pour le moment, on n’en sait pas grand chose si ce n’est qu’il faut malgré tout lui associer des réductions de crédits considérables, une réduction des dotations aux collectivités territoriales, des difficultés aggravées dans le secteur hospitalier et un gel des rémunérations des fonctionnaires. Tout cela ne peut pas manquer de porter gravement atteinte à l’exercice des services publics. Cette partie financière nourrit les plus grandes inquiétudes. Même si ce projet se met à peine en route, ce qu’on en sait légitime qu’on soit très inquiet quant aux moyens alloués aux services publics dans les années qui viennent. La MAP, si c’est un objet économique non identifié et donc incertain, n’est pourtant pas à confondre avec la RGPP. Concernant l’acte 3 de la décentralisation version Hollande, on peut aussi craindre qu’il s’inscrive trop dans la continuité de l’acte 3 version Sarkozy. Cependant rien n’est accompli, il y a énormément d’hésitations de ce gouvernement, sur ce sujet comme d’autres, en atteste la décision de découper en trois un projet de loi primitif qui couvrait l’ensemble des domaines. Il est difficile de savoir ce qui sera finalement mis en œuvre.

Sarkozy s’est attaqué à toutes les administrations que j’appelle « rationnalisantes ». Déjà avait été supprimée la DATAR (Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale), le Commissariat général du Plan ; Sarkozy a poursuivi avec  le Conseil national d’évaluation, le Haut conseil des entreprises publiques comme celui des relations internationales. Tout ce qui relevait des administrations de contrôle et de rationalisation a été mis à bas par la RGPP. Certaines organisations visant à la rationalisation de l’action publique semblent ressuscitées, je me félicite par exemple de la création d’un Commissariat général à la stratégie et la prospective. Mais méfions-nous que cette volonté de rationalisation ne soit pas un trompe l’œil, si dans le même mouvement on se laisse solliciter dans la pratique par les règles du libéralisme. C’est cette contradiction paralysante qui menace le gouvernement.

 3) Compte tenu des attaques régulières dont il fait l’objet, quel avenir imaginez-vous pour le statut général des fonctionnaires ?

 Je n’ai jamais rencontré un fonctionnaire qui regrette dans la pratique les mesures prises en 1983. Tous les syndicats se félicitent de cette construction statutaire unique dans le monde qui est suffisamment équilibrée pour affirmer une unité de principes et une diversité des fonctions. Le statut est constitué de quatre lois, la première affirme les principes communs, les trois autres déclinent les spécificités de chaque fonction publique. Il y a, sur cette architecture statutaire, une forme de consensus républicain. Pourtant depuis 1983, il a été attaqué de toute part. Ces modifications sont un véritable enjeu politique. La loi Galland du 13 juillet 1987 a rétabli dans la fonction publique territoriale un système de « reçus-collés » qui fait qu’à l’issue du concours, on est classé par ordre alphabétique et non au mérite. Celui qui a le mieux réussi n’est ainsi pas sûr d’être nommé. Cela laisse une grande place à l’arbitraire pour ceux qui ont le pouvoir de nomination

 En outre, toute une série de distorsions ont été opérées à travers 210 modifications législatives de ce statut. La multitude de ces atteintes a été récemment qualifiée de « transformations souterraines » par Christian Vigouroux, membre du Conseil d’État. Il attire l’attention sur le fait que si on ne revenait pas sur ces atteintes, si on poursuivait des modifications non fondées, on pouvait arriver, la chose est déjà engagée,  à une « dénaturation d’ensemble ». Le défi consiste donc à débarrasser le statut de ces régressions successives qui ont été introduites. J’appelle cela un besoin d’«assainissement », immédiatement applicable puisqu’il ne coûte rien.

 Très souvent, quand un gouvernement de droite succède à un gouvernement de gauche il n’hésite pas à défaire les acquis sociaux ; quand c’est l’inverse, la gauche gouvernementale ne touche souvent à rien, autrement  dit elle consacre ce que la droite a fait. C’est une question de courage politique, courage qui doit aussi passer par l’identification de mesures structurelles, des grands axes de développement de la fonction publique du 21^e siècle. Je pense à la gestion prévisionnelle à long terme des effectifs, l’amélioration de l’accès pour les femmes aux emplois supérieurs, une traduction effective de la mobilité (garantie fondamentale), la possibilité de changer de fonction en cours de carrière, etc.

  4) Vous dénoncez régulièrement le lieu commun qui voudrait que les fonctionnaires soient des privilégiés. Vous proposez à cet effet d’utiliser un autre prisme de lecture dans la manière d’analyser les différences statutaires. Pouvez-vous nous préciser ce renversement  « culturel »?

  Cela est encore insolite (bien que proche de certaines propositions de la CGT), mais je pense qu’au lieu de tirer les fonctionnaires vers le privé et ses conventions, la bonne solution serait plutôt de renforcer la base législative de tout ce qui peut sécuriser l’emploi dans le secteur privé. J’avance l’idée d’un statut du travailleur salarié du secteur privé qui élèverait la sécurité dans la continuité de leur vie professionnelle. Il faut que les personnels à statuts s’occupent de ceux qui ne sont régis que par des contrats collectifs ou individuels. La « révolution culturelle » que je souhaite défend l’idée que ce qui est normal ce n’est pas la précarité du privé, mais la garantie d’une vie sécurisée qui permet la liberté. Si on ne fait rien on va dériver vers ce qui est en vigueur dans le privé, mais ce n’est pas cela le progrès, il faut mettre en pièce ce raisonnement. Opposer à cette logique d’autres armes idéologiques.  Celles des valeurs du service public et de la fonction publique fondées sur trois principes. Premièrement un principe d’égalité par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen qui a pour traduction d’entrer par concours dans la fonction publique. Deuxièmement le principe d’indépendance faisant que le fonctionnaire doit être propriétaire de son grade, ce qui le met à l’abri des pressions politiques, économiques et de l’arbitraire administratif, garanties de sa neutralité face à l’usager. Enfin le troisième principe est celui de la responsabilité selon lequel le fonctionnaire doit avoir tous les attributs de la citoyenneté française, qui entraîne qu’il doit rendre compte à la nation de l’exercice de sa mission conformément à l’article 15 de la Déclaration des droits. Ces 3 principes essentiels forment pour moi la conception du fonctionnaire-citoyen que j’oppose à la conception du fonctionnaire-sujet.  Il peut disposer, à ces conditions, des mêmes droits et devoirs que l’ensemble des citoyens. Contrairement à l’Allemagne ou, par exemple, les fonctionnaires ne disposent pas du droit de grève. 

 Entretien réalisé par Nicolas Dutent

Fonction publique – mensuel de l’UGFF-CGT – juillet 2013

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (XII)

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Le  13 juillet prochain, il y aura 30 ans qu’a été votée la loi portant statut général des fonctionnaires. L’occasion de revenir sur le contexte et les conditions de cette avancée sociale bien sûr.

Mais aussi de se poser les questions du présent et de l’avenir du statut.

Loin de tout esprit d’une commémoration formelle, c’est à un échange, prenant appui sur les enseignements du passé et en prise avec les besoins de la Fonction publique d’aujourd’hui et de demain, de ses personnels, du service public et de ses usagers, que nous avons convié nos invités. 

Anicet Le Pors, Ministre de la Fonction Publique et des Réformes administratives de juin 1981 à Juillet 1984.

Bernadette Groison, Secrétaire générale de la FSU.

Baptiste Talbot, Secrétaire général de la Fédération des services publics CGT

Jean Marc Canon, Secrétaire général de l’UGFF-CGT

 Animation

Patrick Hallinger 

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  « Fonction Publique » : Le statut général des fonctionnaires est une des grandes conquêtes démocratiques de la libération. Dans le contexte de 1981-1983, il y a eu une nouvelle avancée démocratique avec la loi du 13 juillet 1983 et un statut qui désormais intègre dans son champ la Fonction publique d’Etat, la Fonction publique Territoriale et la Fonction publique Hospitalière.

C’est une  situation inédite en Europe, peut-être une référence, et nous fêtons cette année le 30^ème anniversaire du statut. Pourtant les attaques n’ont pas manqué !

Comment analysez–vous cette construction, ses fondements, la force qui s’y attache?

Anicet Le Pors :Avant d’arriver au gouvernement, avec mon ami René Bidouze – prédécesseur de Thérèse Hirzsberg à la tête de l’UGFF et qui sera directeur de mon cabinet – nous avions travaillé sur les ajustements du statut général des fonctionnaires qui nous apparaissaient nécessaires pour le moderniser. La démarche générale était d’intégrer dans le statut ce qui avait été écarté par l’ordonnance de 1959 qui avait opéré un partage différent de la situation antérieure entre la loi et le décret : le statut de 1946 comptait 145 articles, l’ordonnance de 1959, 57. Nous souhaitions également mettre dans la loi ce qui était cantonné jusque-là dans la jurisprudence en améliorant et rationalisant l’ensemble. Le renforcement de la base législative du statut général nous semblait une meilleure garantie pour l’avenir et la condition d’une cohérence satisfaisante.

Arrivés au gouvernement, il a fallu répondre à la priorité donnée à la loi de décentralisation décidée par le Président de la République François Mitterrand. Des garanties statutaires étaient promises par le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre en charge du dossier. Ce projet ne pouvait manquer d’avoir des implications sur les fonctionnaires de l’État, les seuls fonctionnaires existant à l’époque, les agents des collectivités territoriales étant régis par le Livre IV du code des communes. Nous avons eu rapidement le sentiment que Gaston Defferre entendait essentiellement améliorer ce texte qui caractérisait une Fonction publique d’emploi, plus précaire que le régime de la carrière du statut général. Il y avait là, outre que l’amélioration de la situation statutaire des agents des collectivités territoriales aurait été limitée, un risque de dénaturation du statut général existant. Nous avons alors décidé de défendre l’idée du système de la carrière pour tous. Des tensions avec le ministère de l’Intérieur se sont développées et j’ai demandé et obtenu du Premier ministre Pierre Mauroy, de pouvoir intervenir dès l’ouverture du débat sur la décentralisation à l’Assemblée nationale aussitôt après le ministre de l’Intérieur le 27 juillet 1981 soit à peine plus d’un mois après notre entrée au gouvernement.

Passons sur les péripéties qui ont suivi. Finalement, Pierre Mauroy a arbitré en faveur d’une Fonction publique de carrière pour tous. Restait à mettre en forme un système qui devait à la fois marquer l’unité de la Fonction publique française et sa diversité. Il n’était pas facile de trouver le bon équilibre. Finalement il a été décidé de construire un ensemble unifié avec un premier titre consacré aux droits et obligations de tous les fonctionnaires, puis trois titres consacrés respectivement à la Fonction publique de l’État, des Collectivités Territoriales, Hospitalière. Ultérieurement, un projet statutaire m’a opposé au ministre chargé de la Recherche, Jean-Pierre Chevènement, qui souhaitait un statut autonome pour les agents des établissements publics de recherche ; ils ont finalement été intégrés à la Fonction publique de l’État en position très dérogatoire. C’est ce qu’on a appelé une Fonction publique « à trois versants ».

« Fonction Publique » : Pourrait-on avoir quelques précisions sur la manière dont chacun se situait au regard des propositions formulées.

Anicet Le Pors : Quel était le contexte ? S’agissant des syndicats, s’ils se sont montrés finalement d’accord avec la solution proposée à l’issue d’une concertation sans précédent, ils ne marchaient pas du même pas, ce qui explique l’échelonnement dans le temps des différentes lois, de 1983 à 1986. Les élus et leurs associations étaient plutôt réservés, craignant de voir leurs prérogatives réduites par un encadrement statutaire plus strict. L’opposition politique nous a successivement accusés de vouloir faire un statut communiste, puis socialiste, avant de réduire ses critiques faute de grain à moudre devant l’affirmation qu’il s’agissait d’un statut républicain. Nous avons bénéficié de deux chances. La première, a été le soutien constant du Premier ministre Pierre Mauroy, lui-même ancien fonctionnaire, syndicaliste, auquel je veux rendre hommage. La seconde, est le peu d’intérêt porté par le Président de la République à ces questions. Il ne se manifestera guère qu’en 1985 lors du passage en conseil des ministres de la loi sur la Fonction publique hospitalière, regrettant cette architecture selon lui trop lourde et pronostiquant : « Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie ». Ce trentième anniversaire témoigne de son erreur de jugement.

Si le statut a résisté à toutes les attaques dont il a été l’objet durant cette période, c’est sans doute en raison de sa solide architecture juridique. Mais c’est surtout parce qu’il a été fondé sur des valeurs, des principes enracinés dans notre histoire. Le principe d’égalité, qui a sa source dans l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui indique que l’on accède aux emplois publics sur la base des « vertus » et des « talents » et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on entre dans la Fonction publique. Le principe d’indépendance, issu de la loi sur les officiers de 1834 d’après laquelle « le grade appartient à l’officier et l’emploi au Roi », la séparation du grade et de l’emploi caractérisant le système de la carrière et protégeant le fonctionnaire de toutes pressions. Le principe de responsabilité, par référence à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme imposant à l’agent public de rendre compte de sa mission à la Nation et fondant la conception du fonctionnaire-citoyen  opposée à celle du fonctionnaire-sujet.

Jean-Marc Canon :Revenir sur la période de 1983-86, ce n’est pas de considérer qu’en fêtant le trentième anniversaire du statut, on est dans la commémoration d’un vestige. On serait en train de saluer une création du passé qui n’aurait d’intérêt que parceque,justement, ce serait une création du passé.

Au contraire, ce qui est en question, c’est reconnaître que le statut de 1983-86 constitue encore aujourd’hui un dispositif résolument moderne et constitutif d’un socle porteur d’avenir.

Car, ce qui a été posé en 1983 est quelque chose qui est non seulement contemporain et contemporain au sens ou cela appelle toujours des choses positives pour le futur.

3 axes extrêmement forts ont été fondateurs du statut de 1983 :

La réaffirmation, pas simplement principielle, dans la réalité du texte, du fonctionnaire citoyen. Le statut de 1946 en avait déjà porté les jalons. Une des forces du statut de 1983 a été de le transcrire de manière plus forte, c’est à dire en rompant radicalement avec l’idée qui avait prévalu pendant des décennies, que certains portaient encore en 1983 et portent encore aujourd’hui,  que le fonctionnaire est un sujet et avant tout au service de l’Etat en se taisant. Des thèses ont été réalisée sur le sujet ainsi celle d’Olivier Baruch sur « servir l’Etat français ».

Dans les textes de 1983, des choses très fortes sont marquées dans la loi. La citoyenneté de fonctionnaires est inscrite dans le marbre. Et comme, il n’y a pas de citoyenneté sans droit syndical et sans droit de grève, le statut reconnait ces droits et les assoit sans ambiguïté.

Les dispositions autour du droit syndical portent des choses extrêmement importantes que je n’hésiterai pas à qualifier de révolutionnaires tant elles portent des choses extrêmement importantessur l’aspect expression, liberté, citoyenneté de l’agent de la Fonction publique.

Deuxième point, un axe qui garde encore aujourd’hui toute sa pertinence, c’est la Fonction publique de carrière. Le statut de 83-86 arrime la conception d’une Fonction publique de carrière, dans laquelle le grade est distinct de l’emploi et qui se distingue de beaucoup de fonctions publiques qui nous entourent où nous avons des fonctions publiques d’emploi.

Dans cette conception d’une Fonction publique de carrière, les droits et garanties des fonctionnaires sont autant de droits et garanties pour les citoyens. La Fonction publique de carrière n’est pas simplement un avantage supposé qu’on donnerait aux agents de la Fonction publique, c’est avant tout le fait de dire qu’on donne les moyens à l’agent public d’être indépendant et neutre dans l’intérêt de ses missions au compte de l’intérêt général.

Troisième point, c’est un statut qui pose le fait qu’on a 3 versants de la Fonction publique qui s’organisent à partir d’un titre 1 qui porte les droits et obligations et qui, avec les titres 2, 3 et 4, s’articule autour du titre 1 avec leurs spécificités, de manière complémentaire.

Une partie des attaques de la droite libérale au cours de ces années visait à revenir sur cette conception d’un statut commun.

Enfin, pourquoi ce statut est contemporain et moderne, c’est qu’il a su traverser le temps. Aujourd’hui, le statut est là. Dans les 30 années écoulées, il a subi des modifications répétées, 200 modifications législatives et 300 modifications réglementaires. On est loin de l’image d’Epinal d’un fonctionnaire et d’un statut qui ne bougerait pas. En dépit de ces modifications, des attaques frontales et des reculs imposés (loi Galland, 30^ème indivisible,…),  l’essentiel de ce qui fonde le statut depuis 1983 est demeuré, ce qui montre que cette conception du statut était extrêmement bien pensée et forte. Elle n’a pu être complètement détricotée en dépit des boutons qu’elle générait –et qu’elle génère toujours- à un certain nombre de responsables politiques qui se sont succédé aux affaires.

Baptiste Talbot :Je n’ai pas vécu la période, mais je souligne l’émotion réelle avec laquelle les camarades qui ont vécu cette époque évoquent la période 1982-1984 qui a vu s’opérer de manière complémentaire la décentralisation et la mise en place du Statut de la Fonction publique territoriale.

Cela aurait été une erreur profonde de donner davantage de pouvoirs aux élus locaux, s’il n’y avait pas eu à côté des garanties statutaires pour les agents, garanties qui sont d’abord des garanties pour les usagers. Elles sont aussi un garde-fou indispensable par rapport aux élus (favoritisme, clientélisme).

Cette période a été vécue comme une forme d’accession à la majorité pour l’agent public, pour le service public territorial et pour la démocratie locale. Cela a été un saut démocratique extrêmement important.

Les critiques portées à l’époque demeurent, en particulier le pouvoir trop important laissé aux élus locaux en matière de gestion de personnel. On n’a pas pu aller jusqu’au bout de la logique de gestion collective, comme l’illustre le maintien du pouvoir de nomination laissé aux élus.

De manière rétrospective, alors que le Statut a toujours été attaqué, de l’après-guerre jusqu’à nos jours, ce qui frappe, c’est sa vitalité. Si on considère le corpus statutaire, y compris les décrets qui font référence au statut, on a une matière extrêmement vivante qui évolue au quotidien, en fonction des besoins et bien entendu du rapport de forces.

Le Statut concerne plus de 5 millions de salariés et est, de ce fait, un cadre de référence pour l’ensemble du salariat de notre pays, voire au-delà. Sa vitalité atteste du fait qu’il existe dans le pays un besoin profond d’une puissance publique forte, structurée dans son intervention et ses règles de fonctionnement.

Je veux en outre mettre en évidence le lien entre garanties statutaires et maîtrise publique des missions, c’est aussi cela la vitalité du statut. Ces garanties ont joué un rôle clé dans le maintien dans le giron de la Fonction publique d’un certain nombre de missions essentielles pour la population.

Bernadette GROISON : Ce qui est intéressant en fêtant un anniversaire, ce n’est pas tant l’événement que ce que l’histoire nous enseigne. Il est donc important de voir les raisons qui ont amené à la construction du statut de la Fonction publique.

1983 a marqué un tournant positif dans cette histoire. Cela a été possible parce que certains portaient alors une certaine conception de la société et de la Fonction publique. C’est bien la définition d’un modèle social qui s’est jouée  autour de la fonction publique en 1983.

Il y a eu une prise de conscience de la nécessité de faire évoluer les choses. Le propos que rapporte Anicet Le Pors sur F. Mitterrand disant que « ces lois ne dureront pas longtemps » montre qu’il n’avait pas compris,alors que l’on était à un moment historique, que ces lois étaient indispensables, qu’elles correspondaient à un besoin et qu’il n’y aurait pas de retour sur l’histoire.

Par rapport à ce que nous sommes en train de vivre aujourd’hui, notamment avec le projet de loi sur la déontologie, ce qui est important, c’est le choix politique qui est porté pour la Fonction publique et la conception que cela en induit.

L’anniversaire nous lègue 3 principes, sans cesse remis en cause et qui pourtant ont encore du sens aujourd’hui. Les gouvernements successifs, surtout ceux de droite, ont cherché à les vider de leur sens par exemple en renonçant à des recrutements statutaires, développant une précarité importante, en essayant de remettre en cause la Fonction publique de carrière, en mettant à mal le principe de responsabilité… Ce principe de responsabilité qui est un principe très important. D’ailleurs c’est un débat d’actualité : le fonctionnaire doit-il obéissance, silence ou est-ce que c’est un fonctionnaire-citoyen, c’est-à-dire en responsabilité ? C’est un sujet très contemporain. Savoir, pour les agents qui font vivre la Fonction publique, les principes et moyens d’intervention qui leur sont reconnus donne la conception qu’une société se fait de l’action publique.

Ce qui est intéressant à travers cette histoire, est de voir ce qu’elle nous apprend pour aujourd’hui, faire vivre la Fonction publique au regard de besoins qui évoluent. La Fonction publique doit s’adapter parce que la société évolue mais sans trahir les principes fondateurs qui restent d’une actualité criante.

A la FSU, on parle souvent de LA Fonction publique car il y a bien une conception de la Fonction publique qui fait sens commun. Et ensuite, nous entrons de manière plus précise sur les différents sujets propres à chacune des fonctions publiques. Il y a eu ces dernières années une volonté d’harmoniser les 3 versants. Nous avons toujours été vigilants face à cela car d’une part il existe des spécificités mais aussi parce que la plupart du temps, cette volonté vise à aligner vers le bas les droits des uns ou des autres. L’enjeu est bien de faire vivre ces spécificités dans le cadre d’une seule et même Fonction publique.

Anicet Le Pors :J’ai souligné l’importance des valeurs fondatrices  de la conception française de la Fonction publique et de son statut général. Ce sont les produits essentiels d’une histoire longue. Philippe le Bel, en créant le Conseil d’État du roi, a la fin du XIII° siècle, a entendu faire une différence entre les affaires du royaume, le domaine public, et les affaires privées. La monarchie a pratiqué la vénalité des charges, mais a aussi doté notre pays d’une administration forte et structurée. La Révolution française a posé des principes que j’ai précédemment évoqués. Le XIX° siècle et la première moitié du XX° siècle ont été dominés par le principe hiérarchique, mais ont connu aussi la théorisation de l’École française du service public. Progressivement les fonctionnaires ont acquis des droits et des garanties par la loi et la jurisprudence (accès au dossier, rémunérations, détachement, rapprochement des couples de fonctionnaires, reconnaissance de fait des syndicats). Passons sur un statut inspiré de la Charte du travail du régime de Vichy en 1941. On mesure l’importance du statut général des fonctionnaires de 1946 qui a posé les principales bases de la conception statutaire qui est la nôtre aujourd’hui.

Je crois utile de préciser que, si au sens strict le statut est constitué par les quatre titres législatifs précités, on peut lui rattacher également nombre de décrets, notamment en ce qui concerne la Fonction publique d’État. C’est le cas, par exemple, de quatre décrets du 28 mai 1982 sur les organismes de gestion paritaire de la Fonction publique et sur le droit syndical, comportant, en particulier, l’institution de l’heure mensuelle d’information syndicale. D’ailleurs, dès le mois d’août 1981 avaient été signées des circulaires sur l’utilisation des locaux administratifs pour des besoins autres que de service – ce que le journal Le Figaro avait interprété par un titre « La chienlit au bureau »  – et sur la réactivation des comités techniques paritaires.

S’agissant de la revendication parfois évoquée d’un statut unique ou unifié. Je comprends que cette revendication a un fondement légitime : des textes comme la loi Galland du 13 juillet 1987 ont introduit ou développé des différences entre fonctions publiques et notamment entre les fonctionnaires territoriaux et les fonctionnaires de l’État, par exemple,en remplaçant les corps par des cadres d’emploi dans la Fonction publique Territoriale. Toutefois, la dialectique unité-diversité a rencontré et correspond toujours à certaines justifications. Comme je l’ai indiqué, lors de l’élaboration il n’y avait pas unité de vue dans la concertation. Ensuite, l’article 72 de la constitution posant le principe de libre administration des collectivités territoriales imposait que soient traitées par la loi des dispositions qui, dans la Fonction publique de l’État, relevaient d’un simple décret. Enfin, l’articulation des quatre titres constitue en tout état de cause un ensemble unifié. La revendication de statut unifié est ambiguë : à quel niveau se ferait cette unification ? Nicolas Sarkozy était favorable à une unification généralisant le recrutement par contrat de droit privé conclu de gré à gré. Olivier Schrameck, alors conseiller technique au cabinet de Gaston Defferre, proposait il y a quelque temps la Fonction publique Territoriale comme avenir de toute la Fonction publique. Je doute qu’il y ait une expression satisfaisante à ce sujet et, pour ma part, je préfère parler d’ « égalité des droits et des garanties » pour tous les fonctionnaires.

 « Fonction Publique » : Dans le secteur privé, 2013 est l’année de l’ANI avec une attaque sans précédent contre le droit du travail.

Dans la fonction publique, la situation est à première vue contradictoire : le projet de l’ancien président qui voulait que le nouvel entrant dans  la Fonction publique puisse avoir le choix entre le statut et le contrat de droit privé a échoué. On peut mettre cela au compte des luttes et de l’attachement de la population au service public.

Il demeure des attentes fortes, celles de voir abroger un certain nombre de textes régressifs. Ces attentes sont aussi liées à ce que vivent les agents publics : le gel de la valeur du point d’indice,  des carrières bloquées pour beaucoup. Il y a aujourd’hui un million de non-titulaires.

Une loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est en cours d’élaboration.

Répondra-t-elle aux attentes?

Jean-Marc Canon : Regarder l’histoire, c’est comprendre aujourd’hui et demain. Regarder la construction du statut général dans sa forme de 1983, les enjeux politiques de la période, ce n’est pas simplement regarder l’histoire pour l’histoire mais pour nous enseigner sur ce que nous sommes aujourd’hui et seront demain.

Le statut n’est pas une abstraction. Regarder cette construction apporte énormément aux enjeux de la société aujourd’hui.

Le statut général a été l’objet de nombreuses attaques des gouvernements successifs et  je n’exempte pas les gouvernements de gauche. Mais, il est objectif de dire : « ils n’ont pas gagné ». Ce qui fonde le statut, le grand ensemble, reste d’actualité. En dépit des multiples rapports de Longuet à Picq, qui auraient conduit à une Fonction publique réduite aux acquêts à 300 000 fonctionnaires…ou une Fonction publique essentiellement constituée de non titulaires.

On n’en n’est pas du tout là, c’est le résultat des luttes. Le statut actuel concentre aujourd’hui encore des questions fondamentales, au centre des enjeux de citoyenneté de la société.

Sur les points les plus saillants, sur lesquels nous avons besoin de porter notre réflexion:

La politique de l’emploi public. Pour la CGT, il y a certes une différence entre la politique de non remplacement d’un départ en retraite sur deux et la politique de la gauche de stabilisation globale des emplois de la Fonction publique, mais elle ne peut pas être satisfaisante.

En stabilisant l’emploi, la majorité actuelle consacre les suppressions massives intervenues sous la présidence Sarkozy.

La politique actuelle créée des emplois dans les ministères prioritaires, mais on fait porter sur d’autres secteurs des coupes massives d’emplois publics de manière supplémentaire ainsi, par exemple, dans l’administration fiscale alors que la fraude fiscale est estimée à 60 à 80 milliards par an, à un poids supérieur au paiement de la dette. Il y a là une aberration importante. Le niveau de l’emploi doit correspondre aux missions qui sont dévolues à la Fonction publique et non pas à des visions macro économiques qui font de l’emploi public une variable d’ajustement.

Aujourd’hui, il y a entre 800 000 et un million d’agents non-titulaires sur les 3 versants. C’est un sujet majeur parce que cela a des conséquences pour les agents en situation de précarité et pour le statut avec l’atteinte au principe que, dans la Fonction publique, les emplois permanents doivent être pourvus par des fonctionnaires.

Il s’agit là d’un enjeu nécessitant des luttes solidaires de tous les instants.

Que l’on soit pour ou contre, il y a eu au moins 3 plans pluriannuels de titularisation  depuis 1983. On constate qu’à l’issue de ces plans, les employeurs publics embauchent encore plus de non-titulaires. Il faut titulariser les agents en place, mais il faut surtout se donner les moyens statutaires par la loi et les décrets d’arrêter le recours massif au non titulariat.

Il faut rompre avec la RGPP et les soubassements d’une partie de la MAP. On ne peut réfléchir la nécessaire modernisation de l’Etat uniquement en voulant adapter les structures à une volonté de réduire l’intervention publique. Il est nécessaire de rompre avec l’assujettissement  aux intérêts particuliers et aux lois du marché.

Evidemment, on ne peut passer sous silence la question des salaires y compris sous l’angle que, avoir un traitement qui permettent aux fonctionnaires d’avoir les moyens de vivre dignement, c’est un des fondements de la Fonction publique de carrière. On ne peut continuer avec la politique actuelle qui fait que, un agent de catégorie C quand il est recruté au SMIC, au bout de 17 ans gagne moins de 29 euros par moisau dessus de celui-ci !

Pour terminer, il est impossible de penser la Fonction publique dans un cadre de politique d’austérité qui fait de la compression des dépenses utiles l’unique moyen qu’on aurait de résoudre la dette et les déficits publics. 

Bernadette GROISON :La remise en cause de la Fonction publique se fait généralement en tentant de faire croire qu’elle appartient à la seule histoire.

Ces dernières années, le gouvernement de droite a tenté de faire croire à l’opinion que la Fonction publique était une idée ancienne. Un tel statut était de fait archaïque et n’avait paraît-il rien à voir avec la société moderne, ses évolutions, la construction de l’Europe…De plus cela venait de la libération, du Conseil National de la Résistance donc d’un gouvernement de gauche et donc c’était suspect…Il est assez facile, dans une société où l’histoire en tant qu’élément d’enseignement n’est pas forcément entretenue et intégrée par tout un chacun, dans une société qui doute, de faire passer l’idée que pour dépoussiérer tout cela il faudrait purement et simplement abandonner certains principes et un statut considéré comme un frein à toute évolution. La droite a même essayé d’introduire des éléments de gestion venant du privé, le fameux « management », qui n’ont pas leur place dans la Fonction publique parce qu’ils reposent sur une logique d’individualisation (salaires et primes au mérite, logique de mise en concurrence…) alors que la Fonction publique repose sur l’intérêt général. Tout cela a contribué à déstabiliser la Fonction publique.

Mais les citoyens y sont attachés même si dans le même temps, des dysfonctionnements appellent parfois des critiques. La question de la Fonction publique, des services publics, est une question de société. Les choix qui sont faits en cette matière sont des choix de société. Stéphane Hessel nous a laissé dans la préface de notre ouvrage « Fiers du service public », cette définition selon laquelle les services publics sont une question de « dignité humaine et de cohésion sociale ». C’est une formule intéressante à l’aube du XXIème siècle. Et nous, qui sommes porteurs d’un syndicalisme de transformation sociale, nous sommes porteurs de cette idée que la Fonction publique est une organisation sociale qui repose sur des principes et valeurs : solidarité, égalité, justice…Le modèle social que nous défendons est un modèle de cohésion sociale dont la Fonction publique et les services publics sont des éléments clés. Il s’agit aussi de garanties dans le fonctionnement démocratique de notre société.

Et le statut est en cela un outil qui a fait la preuve de sa capacité d’adaptation pour assurer toujours mieux ce rôle social. Il est un ensemble de droits et obligations pour les agents qui sont autant de garanties pour les usagers. Il est l’expression de la différence entre intérêts particuliers et intérêt général, ce qui est bien plus que la somme des intérêts particuliers.

C’est cela qui est souvent remis en cause. Dans le contexte de crise et de celui de la RGPP, ce gouvernement comme le précédent prône de réduire toujours plus les dépenses publiques, ce qui par ailleurs conduit à condamner le rôle de l’Etat et fait l’économie d’un débat sur les origines de la crise (subprimes et spéculation…).Il faut cependant se rappeler le premier discours de N.Sarkozy concernant le non remplacement d’un fonctionnaire sur 2 partant à la retraite. Il n’expliquait pas cela en raison de la crise (c’était juste avant) mais en raison d’un projet politique. Il s’agissait de diminuer le rôle de l’Etat sur l’ensemble du territoire. Nous ne sommes pas aujourd’hui sortis véritablement de cette logique.

Le premier enjeu, la FSU l’a dit la conférence sociale, est donc maintenant que le gouvernement ait un discours fort sur le rôle que doit aujourd’hui jouer l’Etat, et donc la Fonction publique, pour sortir de la crise et pour préparer l’avenir. Ce qui est attendu c’est un engagement qui conforte la Fonction publique dans son action comme dans ses moyens et que soit clairement soutenu qu’il s’agit bien d’un investissement d’avenir. Cela suppose de sortir des logiques des politiques d’austérité.

Il y a ensuite un véritable enjeu en termes d’emploi. La Fonction publique c’est déjà 20 % de l’emploi en France. Et dans le contexte de chômage actuel, le gouvernement doit faire de l’emploi public un levier. Or, si des emplois sont créés dans certains secteurs, ce qui est positif, cela se fait au détriment d’autres secteurs. On est dans une logique de redéploiement qui ne permet pas de répondre aux besoins de la société. La question essentielle est de partir non pas d’une logique comptable mais des besoins, besoins qui évoluent dans le temps et sur l’ensemble du territoire. Cela doit amener à réinterroger les périmètres de l’Etat. Ainsi par exemple au regard des évolutions démographiques, nous pensons à la FSU qu’il est nécessaire de mettre en place un service public de la petite enfance tout comme il faut un service public pour accompagner les personnes âgées ; qu’au regard de la nécessaire transition écologique, la Fonction publique a un rôle plus important à jouer. Tout cela interroge les principes comme l’égalité, mais aussi l’action publique comme la question de savoir quels servicesvont remplir quelles missions pour quelle proximité pour les usagers, ou encore la question des coûts…La décentralisation aurait dû être ce rendez-vous avec un véritable débat sur le rôle de l’Etat, décentralisé comme déconcentré. Ce raté sur la décentralisation est révélateur du manque d’ambition du gouvernement sur ce sujet.  Il y a une responsabilité syndicale à faire de la Fonction publique un enjeu du 21^ème siècle.

Baptiste TALBOT : Le Statut a passé un test de résistance et de modernité avec la période Sarkozy. Celui-ci n’a pas gagné dans sa bataille culturelle contre la Fonction publique. D’une certaine manière, nous avons été aidés par la crise qui fait apparaître encore plus le besoin d’intervention publique.

Pour autant, la Fonction publique a été présentée durant de longues années comme un carcan et un fardeau financier pour la Nation. Cette campagne a fait des dégâts. Ce qu’on paie encore aujourd’hui avec un gouvernement sur la défensive sur cette question et une forme de culpabilité quand il s’agit d’assumer le fait que l’intervention publique a un coût.

Il nous faut pousser l’idée que la Fonction publique c’est d’abord un investissement indispensable, pour la réponse aux besoins et pour le développement économique.

Il est important par ailleurs de prendre en compte sur ce qui se passe dans la tête des fonctionnaires, dans un contexte global de montée de l’individualisation. Les agents s’interrogent légitimement sur leur propre devenir. Il y a une série de tensions qui traversent la Fonction publique avec l’aspiration des individusà être reconnus et à se réaliser, dans un cadre régi par des règles collectives. Tension aussi entre les contraintes liées au service de l’intérêt général et la reconnaissance du travail, notamment en terme salarial. Cela renvoie à la problématique des moyens.

On a aussi une société qui se technicise et se complexifie, et la professionnalisation et la spécialisation qui en découlent peuvent entrer en tension avec le service de l’intérêt général. Il y a fort besoin de développer le sens de l’intérêt général dans les recrutements et la formation, et d’entretenir cette culture du service de l’intérêt général au cours de la carrière.

Anicet Le Pors:S’agissant de la Fonction publique, je soutiens que l’on ne peut pas mettre un signe d’égalité entre les présidents Sarkozy et Hollande. Nicolas Sarkozy avait préconisé en 2007 une « révolution culturelle » dans la Fonction publique à base de contractualisation. Le Livre Blanc de Jean-Ludovic Silicani en avait engagé la réalisation. Mais l’aggravation de lacrise financière ayant montré la fonction d’ « amortisseur social » du service public, l’entreprise a échoué. Il ne fait pas de doute, pour moi, que s’il avait été élu, la suppression du statut général des fonctionnaires aurait figuré parmi ses premières priorités. Avec François Hollande, ce n’est pas de cela qu’il s’agit. Ce que l’on peut craindre, c’est le manque d’ambition. On pourrait s’attendre avec ce gouvernement à une annulation des atteintes portées au statut, ce qui est facile à faire et ne coûte rien. Il est vrai que les conditions dans lesquelles a lieu le débat sur l’Acte III de la décentralisation ne créent pas des conditions favorables.  La déontologie est une préoccupation juste, mais peut entrainer une confusion sur le terrain statutaire en créant une sorte de concurrence à l’égard du statut général. Car de deux choses l’une, ou bien le statut présente des points faibles sur certaines questions, alors il faut le compléter, ou bien ce n’est pas le cas, alors il suffit de décrets ou de circulaires pour préciser tel ou tel point. René Cassin, membre du gouvernement de la France libre et prix Nobel de la paix n’auraittrouvé dans aucun code de déontologie ce qu’il devait faire durant la seconde guerre mondiale.

Car, dans le cadre général du statut et sur la base des principes républicains qui le fondent, c’est sur la responsabilité personnelle du fonctionnaire qu’il faut se situer. On utilise couramment des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve » ou « devoir d’obéissance », mais aucune de ces formules ne figure dans le statut général, et s’il en est ainsi c’est parce que nous l’avons voulu. Non pour contester une certaine réalité de ces concepts, mais pour mettre d’abord l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire qui n’est niun soumis, ni un sujet, ni un exécutant passif, mais un homme, une femme, exerçant la plénitude de sa citoyenneté.

Jean Marc Canon :L’acte 3 de la décentralisation est dans les rendez-vous majeurs manqués. Il n’y avait pas d’urgence absolue à traiter le dossier. On aurait du prendre le temps nécessaire pour le traiter à bien. 

Je pense qu’il aurait fallu une réflexion sur une autre répartition de compétences, entre l’Etat et les différents niveaux des collectivités territoriales, région, département, communes.

Le projet de loi porte pour l’essentiel sur la réorganisation des strates de la Territoriale plus qu’elle ne transfère des missions de l’Etat. Il aurait fallu un état des lieux.

Certes il y a un manque d’ambition et de lisibilité totale de la réforme. Plus personne ne sait très bien où on en est. Par ailleurs le premier projet qui porte sur les métropoles pose question. Les richesses vont se concentrer sur un certain nombre d’entités, en même temps qu’elles vont concourir au dépérissement de territoires.

« Fonction Publique » : Le statut est  une référence forte pour les agents de la Fonction publique mais également pour l’ensemble de salariés. Quelles propositions aujourd’hui pour faire vivre le statut, le renforcer, répondre aux enjeux de société, mais aussi aux attentes nouvelles des personnels en matière de mobilité ou de déroulement de carrière par exemple ? Cette revendication peut-elle s’entendre alors que dans le privé, le droit du travail se fragilise et que le chômage atteint des chiffres record ? Cette revendication de droits nouveaux peut-elle s’entendre pour les usagers citoyens qui subissent la dégradation du service public, les fermetures des services publics de proximité. Autrement dit, les droits des fonctionnaires n’ont-ils pas à voir avec les droits du citoyen?

Baptiste TALBOT : Anicet a dit qu’il n’est pas possible de régler le débat sur unité et spécificité, mais c’est une question qui doit continuer à nous animer. L’analyse qu’en fait la CGT est qu’il y a, de fait, une complémentarité de plus en plus étroite entre l’Etat et les collectivités.

Cela pose des questions statutaires, on est davantage sur un statut unifié qu’un statut unique, avec cette idée qu’il y a besoin d’unifier davantage dans le cadre d’un processus. Il s’agit aussi de répondre à la question des aspirations des agents à évoluer, tant professionnellement que géographiquement, en développant des passerelles entre versants.

Les évolutions de la société font que l’on finit de moins en moins sa carrière où on l’a commencée, évolutions qui correspondent à la fois à des besoins collectifs en constante mutation et aussi à des problématiques individuelles.

J’insiste sur le fait que les principaux défenseurs de la spécificité territoriale sont les employeurs. Cela doit nous interpeller en tant qu’organisation syndicale. Ils sont toujours les premiers à sortir du bois sur cet aspect, car il y a bien là un enjeu de pouvoir.

La CGT considère, du point de vue des intérêts des agents et des usagers du service public, qu’on a besoin de travailler à une unification.

D’un point de vue plus général, il y a besoin de développer les droits d’intervention des personnels et des usagers.

On défendra toujours mieux la Fonction publique si on en fait toujours plus un outil démocratique dont les usagers sont également acteurs. Acteurs au sens plein, avec les décisions et appréciations qu’ils portent au moment des échéances démocratiques mais aussi acteurs de leur service public avec la possibilité régulière d’expression sur les besoins et la manière dont il est rendu.

Ce pourrait être un beau sujet de travail avec nos camarades de la FSU dans la période qui s’ouvre.

Sur la question du débat national nécessaire sur ce qu’est et devrait être le service public et le bilan des réformes passées, privatisations comprises, nous devons rester offensifs, d’autant que le gouvernement commence à se ranger à cette idée avec un début d’engagement lors de la conférence sociale.

Bernadette GROISON : Comment faire vivre le statut ? Le gouvernement dit, au travers du projet de la loi déontologie, qu’il  faut conforter le statut, dont acte. Il y a un début de prise en compte lors de la dernière conférence sociale, du rôle que joue dans notre pays la Fonction publique, le service public, c’est un premier pas. Mais il faut maintenant aller au-delà du discours.

Et défendre le statut, le conforter, le faire vivre suppose une conviction qui aille au-delà de mesures pour les agents. Cela concerne tous les citoyens. Encore faut-il que cette idée que le statut est une garantie pour tous soit partagée. La place des usagers dans le fonctionnement des services publics, qui n’existent pas ou assez peu, est importante. A la fois pour cette prise de conscience sur une Fonction publique qui appartient à tous mais aussi comme enjeu démocratique. Nous avons quelques exemples, certes perfectibles, mais qui existent comme dans l’Education où les parents d’élèves participent à des instances de consultation avec des formes de représentativité reconnues. Si nous pensons que la Fonction publique est révélatrice d’un choix de société, du « vivre ensemble » et du fonctionnement démocratique, on ne la confortera pas sans les usagers. C’est un vrai enjeu de démocratie. Bien évidemment conforter la Fonction publique, c’est aussi traiter mieux ses agents. En termes d’emploi, de formation et de qualification mais aussi de salaires et de déroulement de carrière. Nous avons ensemblefixé des perspectives pour obtenir la fin du gel du point d’indice et une revalorisation des salaires. C’est une reconnaissance importante. Il nous faudra aussi être offensifsdans le débat qui s’ouvre sur les retraites.

Il faut aussi apporter des réponses aux attentes des agents comme par exemple en matière de mobilité et de déroulement de carrière, de mobilité choisie…Cela fait partie d’un travail de propositions que l’on peut faire ensemble. Il s’agit bien ainsi de faire vivre le statut. De même en matière de droits et libertés syndicales, nous avons commencé de porter ensemble des revendications pour obtenir des avancées (droit de grève…). Nous devons continuer car si cela ne se fait pas sous un gouvernement de gauche, elles n’auront jamais lieu…Il s’agit bien à travers les évolutions de la Fonction publique, de donner des perspectives pour l’avenir.

Jean Marc Canon :Dans les enjeux d’avenir, qui se posent dès maintenant, il faut se réapproprier le débat sur l’appareil d’Etat et la Fonction publique. On a besoin de réfléchir parce que, en face, les gouvernements et le patronat réfléchissent de leur côté à l’appareil d’Etat dont ils ont besoin et qu’ils veulent.

Le statut des fonctionnaires est aussi une des conséquences de ce qu’on pense de l’appareil d’Etat.

On a besoin de réfléchir aux enjeux du statut avec les besoins de population et de la société, dans les termes contemporains dans lesquels ils se posent et qui ne sont plus les mêmes qu’il y a 30 ans, ainsi, par exemple, pour la petite enfance ou les personnes âgées. A cet égard, une des vertus cardinale de la Fonction publique est  l’adaptabilité.

Dans les enjeux à porter dans le futur proche, figurent les accords de Bercy. On n’a pas encore pris à cet égard la donne de ce qu’ils impliquent à tous les niveaux, au travers des processus de négociation, d’accords majoritaires même s’il ne s’agit pas de cogérer et si on reste dans une disposition statutaire et réglementaire.

Anicet a dit les dangers qu’il y aurait eu avec la réélection de Sarkozy. Il  y aurait eu, à l’évidence,  une attaque frontale contre le statut général des fonctionnaires. Il faut renforcer le statut général. Mais également, celui-ci doit apporter les réponses nouvelles. Enfin, on parle souvent de statut unique, unifié, cela provoque débats et interrogations.

« Fonction publique » : Oui, mais au delà du terme, quel contenu ?

Jean Marc Canon : Cela veut dire élargir et renforcer les garanties des fonctionnaires notamment via le titre I. Il faut abroger et revenir sur un certain nombre de dispositions régressives, abroger la loi Galland et revenir dans la Fonction publique Territoriale à la notion de corps, abroger le dispositif sur les reçus-collés. Lorsqu’on passe unconcours, on doit avoir la possibilité d’être nommé. On ne doit pas confondre la libre administration territoriale avec une espèce d’autonomie de gestion qui confèrerait aux autorités territoriales le pouvoir de se dispenser des normes statutaires.

Pour l’Etat, il faut abroger le trentième indivisible. Il faut revenir à l’esprit de la loi de 1982 et qu’on puisse cesser le travail sur des plages horaires et avoir des retenues de salaires proportionnelles.

Sur ce que j’appelle le statut unifié, il faut réfléchir en terme positif et de valeur ajoutée. Sur les 2 versants, voir les 3, il y a des enjeux de complémentarité énormes. Sans gommer les spécificités, il faut renforcer les passerelles, autour des garanties des agents qui y sont. Qu’on soit pour ou contre, il y a aujourd’hui des entités publiques qui ont, en leur sein, sur des missions complémentaires, des personnels qui sont de l’Etat et de la Fonction publique Territoriale. C’est vrai de la communauté éducative, lycées et collèges, ou dans le secteur des routes et des infrastructures. Un des enjeux est de se poser les questions de savoir comment on renforce les garanties et comment on favorise des garanties statutaires homogènes et cohérentes pour des agents qui travaillent sur le même secteur de missions.

Anicet Le Pors : Pour ma part, je hiérarchiserais mes propositions en quatre niveaux.

Tout d’abord, il faut réaliser un assainissement de la situation actuelle. J’entends par là que le statut ayant fait l’objet depuis trente ans de régressions, de dénaturations, il faut supprimer celles-ci. J’ai précédemment donné les exemples de la suppression de la liste d’aptitude  et de la notion de cadre d’emploi, leur remplacement par des concours conduisant à une liste par ordre de mérite et la généralisation des corps. On peut également ajouter la suppression de la règle de la retenue du trentième indivisible en cas de grève d’une durée inférieure à la journée restaurée en 1987 par abrogation de la loi du 19 octobre 1982 ; ou encore le rétablissement de l’intégrité de la loi créant la 3° voie d’accès à l’ENA. Il semble que le gouvernement s’engage dans une telle démarche concernant les dispositions de la loi de 2007 dite de « modernisation » qui favorisait l’interpénétration public-privé. Je pense qu’il faut poursuivre en ce sens.

La Fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en œuvre, mais qui pourraient, au moins, être situés en perspective. Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation, voire d’une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel. On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité, l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières, l’égal accès des femmes et des hommes aux emploissupérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires de l’exécutif.

Je veux évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites. Je pense qu’il convient de renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des travailleurs salariés du secteur privé ». Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut.

Enfin, il est important, dans cette situation générale d’affaissement idéologique, d’attacher une importance particulière à la réflexion et à l’approfondissement sur les valeurs du service public et de la Fonction publique, les principes que j’évoquais précédemment (égalité, indépendance, responsabilité). Le terrain syndical et associatif me semble avoir une responsabilité particulière en ce domaine. Il faut rompre avec l’entreprise privée comme modèle du service public et le vocabulaire qui va avec. L’enracinement historique des principes appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le service public. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la Fonction publique et son statut général au cœur.

En conclusion des échanges (qui n’en est pas une pour le sujet) :

Les participants à la table ronde conviennent de la nécessité de poursuivre sur les premières pistes tracées. Cela appelle de la part de la CGT et la FSU d’être à l’initiative pour poser les grands éléments du débat sur la Fonction publique et faire vivre ce qu’on partage ensemble.