Défendre et promouvoir le service public – FSU – Pau, 16 septembre 2010

Si l’action au quotidien est indispensable, il est non moins nécessaire de prendre le temps de s’interroger sur les justifications fondamentales de cette action.

I. DES PRINCIPES ISSUS DE NOTRE HISTOIRE

En matière de réforme des collectivités territoriales  comme en bien d’autres thèmes participant du débat politique actuel sont évoqués l’intérêt général, le service public, la fonction publique, idées qui se sont forgées au cours des siècles : création du Conseil d’État du Roi sous Philippe Le Bel à la fin du XIII° siècle, articles 1er et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen sous la Révolution, Révolution de 1848, École française du service public à la fin du XIX°, statut général des fonctionnaires en 1946. Ces notions se sont incarnées dans des personnages historiques importants : de Richelieu à de Gaulle.

1.1. L’intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général.

Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

1.2. Le service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. Couverture par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public.

Une notion devenue complexe : interpénétration public-privé (régie, concession, délégation), hétérogénéité croissante, développement du secteur associatif. Le contrat le dispute à la loi.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« Économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public ignoré (sauf art. 93 du TUE), définition des SIEG et des SIG. La jurisprudence de la CJCE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

1.3. La fonction publique

Création ancienne d’une administration centralisée. Le principe hiérarchique est longtemps dominant. Création de règles jurisprudentielles et rejet de la notion de « statut carcan » par les syndicats pendant la première moitié du XX° siècle. Premier statut de 1941 sous Vichy. La loi du 19 octobre 1946, premier statut démocratique. Redistribution législatif-réglementaire en 1959.

L’élaboration du statut actuel en 1981-1986 : les 3 principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité). La conception du fonctionnaire-citoyen opposée au fonctionnaire-sujet (Michel Debré). Une fonction publique à « trois versants » (FPE, FPT, FPH).

Montée en puissance des personnels sous statut : 200 000 fonctionnaires début XX° siècle, 1 million en 1946, 2,1 millions en 1981, 5,3 millions aujourd’hui ; 146 articles législatifs en 1946, 57 en 1959, plus de 500 aujourd’huiL Ler statut actuel connaît la plus grande longévité contre la prévision de F. Mitterrand en 1986.

II. UNE OFFENSIVE SANS PRÉCÉDENT

Selon Marcel Gauchet, la stratégie de Sarkozy c’est la « banalisation » de la France. La France, une somme d’ « anomalies » : le modèle d’intégration, la laïcité, le service public, les collectivités territoriales, etc ?

Le « pragmatisme destructeur » contre l’ « ardente obligation ». L’ « identité nationale » comme contre-feu.

2.1. La réduction de la dépense publique

Des précédents : la commission de la Hache dans les années 1950, la RCB, la LOLF (34 missions, 132 programmes, 620 actions) et sa « fongibilité asymétrique ».

La RGPP : non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ; plus de 300 mesures administratives, pas de concertation. Le démantèlement de l’ « administration rationalisante : CGP, CNE, HCEP, HCCI, CIRA, DP, CECRSP, INSEE, A de F, etc.

Primauté à la « main invisible » sur la « main visible » . D’où la nécessité de réhabiliter la planification, les nationalisations, les institutions.

2.2.  Démantèlement des services publics et de la fonction publique

Une spécificité française : une fonction publique de 5,3 millions, environ 6 millions avec les entreprises et organismes publics (un quart de la population active). Un môle de résistance au marché et à la contractualisation.

L’attaque n’a pas commencé acec Sarkozy : loi Galland du 13 juillet  1987 (suppression de la 3° voie d’accès à l’ÉNA, de la loi sur droit de grève 19 octobre 1982). La Poste et France Télécom en 1990 (P. Quilès), Air France 1999 (J-C. Gayssot), rapport du Conseil d’État 2003 préconisant la contractualisation comme « source autonome du droit » de la fonction publique. Atteintes sectorielles par les lois de modernisation du 2 février 2007 et sur la mobilité du 3 août 2009. Les gouvernements de gauche ne reviennent pas sur les atteintes de la droite.

La « révolution culturelle » dans la fonction publique annoncée par Nicolas Sarkozy 19 septembre 2007. Il diligente le Livre Blanc de J-L. Silicani (contrat contre loi, métier contre fonction, performance individuelle contre efficacité sociale). La crise révélatrice du rôle d’ « amortisseur social » du service public (emploi, pouvoir d’achat, protection sociale et retraites, éthique). Dans les conditions nouvelles, le « Grand soir statutaire » n’aura pas lieu mais le cap est maintenu et les atteintes se poursuivront.

2.3. La réforme des collectivités territoriales

La justification par la compétition internationale (St-Dizier, le 20 octobre 2009) :  créer de meilleures conditions d’implantation pour les entreprises. Priorité aux « pôles et aux réseaux » sur les « circonscriptions et les frontières ». L’invocation de l’extérieur (délocalisation, régions, métropoles) comme justification de l’aménagement du territoire.

Pas de « mille-feuilles » mais 2 triptyques : commune-département-nation (politique) contre agglomération-région-Europe (économique). Primauté de l’agglomération sur la commune, de la région sur le département, de l’Europe sur la nation, de la métropole sur les collectivités géographiques.

Je en retiendrai que trois dispositions majeures de la réforme envisagée.

– les conseillers territoriaux : leurs effectifs réduits de moitié réduiront le lien avec les citoyens ; le mode de scrutin retenu est une atteinte à la parité, il favorise la bipolarisation, il court un risque d’inconstitutionnalité.

– les métropoles : nouvelle collectivité territoriale profondément déstabilisante ; pas de clause de compétence générale, mais large pouvoir conventionnel.

– la suppression de la taxe professionnelle. : les collectivités territoriales réalisent 73 % de l’investissement public mais ne représentent que 10 % de l’endettement, les financements croisés sont faibles. Les financements obligatoires et l’équilibre des budgets de fonctionnement sans les compensations financières des missions transférées pèseront de plus en plus sur les populations. Compensation incertaine de la suppression par la contribution économique territoriale (CET). Avantage pour la quasi-totalité des entreprises. Propositions nécessaires : péréquations verticale et horizontale, fiscalité propre des collectivités territoriales, création de fonds régioanaux. Quel rôle pour le « pôle financier public » ?

Des conséquences très déstabilisatrices vont s’ensuivre.

– une détérioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires : effectifs, contractualisation, clientélisme. Propositions de loi Gorge (le contrat comme modalité de droit commun, le statut comme exception), et Poisson (marchandisation des emplois public-privé). Lois sur la modernisation et la mobilité. Décret Woerth et possibilité de licenciement des agents publics. Affaiblissement continué du « maillon faible », la FPT.

– l’affaiblissement des services publics déconcentrés (8 directions dans les régions, 2 à 3 dans les départements)  comme conséquence de la RGPP, se combinant avec l’affaiblissement des services publics décentralisés par réduction des compétences et des moyens des collectivités territoriales. Intrusion du privé sur les segments les plus rentables

– présidentialisation accrue avec le rôle dévolu aux préfets et spécialement au préfet de région véritable proconsul (carte des regroupements de communes, périmètre des métropoles, conventions départements-régions).

La voie d’une autre réforme des collectivités territoriales est possible :

– dans le cadre plus général des institutions ; quelle dialectique du national et du local ?

– sur le terrain des principes républicains en la matière : unité de la République siège de l’intérêt général ; libre administration des collectivités territoriales par la clause de compétence générale ; subsidiarité démocratique ; hostilité à toute expérimentation législative (art. 37-1 de la Constitution)

– réaliser la convergence des démarches de l’opinion publique, des fonctionnaires territoriaux  et des élus.

III. OUVRIR DES PERSPECTIVES

Défendre les services publics, mais surtout inscrire leur promotion dans une perspective.

3.1. Se positionner sur les valeurs et principes

Le pouvoir ne néglige pas les valeurs : 75 des 146 pages du Livre Blanc Silicani y sont consacrées sans qu’il en tire les conséquences.

Réaffirmer les valeurs et principes de l’intérêt général, sur le  service public et la fonction publique précédemment évoqués, mais aussi l’unité et l’indivisibilité de la République et la libre administration des collectivités territoriales.

Plus généralement : se réapproprier l’histoire, la science, la morale.

3.2. Faire des propositions constructives à tous niveaux

Ce pouvoir peut être tenu en échec : de la révolution culturelle, de la suppression du classement se sortie des écoles de la fonction publique ; critique du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux par Philippe Séguin. Dissensions sur la taxe professionnelle, l’élection des conseillers territoriaux. Promesse aventureuse de titularisation des contractuels …

Faire des propositions concernant le service public et la fonction publique : par exemple reclassement indiciaire, fin contractualisation, double carrière, conditions de mobilité, dialogue social, égalité hommes-femmes, etc. Mais aussi pour un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » (cf . Robert Castel, Ph. Cotis, position de la CGT). et la convergence organisée dans l’action avec le statut général des fonctionnaires.

Approfondissement de questions majeures : planification, nationalisations, institutions, laïcité, etc. « États généraux du service public » (Mutualité, 17 décembre 2009).

Au delà : qu’est-ce que le socialisme aujourd’hui ? Appropriation sociale, démocratie, citoyenneté.

3.3. Le service public « valeur universelle » ?

La montée de l’ « en commun » : protection de l’écosystème mondial, propriété des ressources du sol et du sous-sol, des produits alimentaires, projets industriels internationaux, mondialisation de services, des échanges, de la culture, etc.

La prise de conscience de l’unité de destin du genre humain caractéristique majeure du moment historique : « Terre-Patrie », le « Tout-Monde », « Patrimoine commun de l’humanité », « Biens à destination universelle », etc.

Le service public, valeur universelle. La contribution de la conception et de l’expérience française. Le XXI° siècle « âge d’or » du service public ? « Communisme », un mot à protéger ?

La situation du droit d’asile – RESF Pau – 16 septembre 2010

L’asile est-il aujourd’hui en danger en France ? Il n’y a pas de réponse catégorique à cette question. Certes, il est plus confortable, dans le culte entretenu d’une bonne conscience, de répondre péremptoirement par l’affirmative. Mais c’est quelque part sous-estimer – et aussi mépriser – l’effort de ceux qui, devant des situations complexes, ne nient pas la difficulté de rendre une justice aussi bonne que possible dans un État de droit souvent critiquable dans nombre de ses dispositions. C’est encore tenir pour inexistante une tradition de l’asile, qui a beaucoup compté dans la formation historique de notre citoyenneté, de notre identité nationale, et dont il subsiste de multiples expressions. C’est aussi un domaine où l’on ne peut trancher sous la forme du bilan « globalement » négatif ou positif. Reste alors à faire un point, inévitablement contradictoire, dans les principaux domaines d’appréciation.

Une réforme positive de la juridiction de l’asile sous quelques réserves

Rappelons tout d’abord le parcours compliqué du demandeur d’asile ; il comporte de nombreux obstacles. S’il se présente à la frontière sans visa l’étranger est mis en zone d’attente. S’il demande l’asile, un minimum d’instruction appréciera si sa demande n’est pas « manifestement infondée », le délai de placement en zone d’attente est de quatre jours, mais il peut être prolongé jusqu’à 26 jours. Si cette appréciation est favorable, il recevra un visa provisoire pour se présenter en préfecture dans les huit jours. Il y retirera un dossier de demande d’asile et se verra remettre une autorisation provisoire de séjour d’un mois pour déposer sa demande à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sous 21 jours. Son autorisation de séjour sera ensuite renouvelée tous le trois mois. Il sera convoqué à un entretien à l’OFPRA, assisté d’un interprète. Si sa demande est rejetée, il disposera d’un mois pour faire un recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). S’il est entré irrégulièrement en France, son parcours est le même à partir du moment où il se présente en préfecture (à condition qu’il ne se soit pas fait intercepter avant, auquel cas ila procédure est dite « prioritaire » avec des garanties moindres).

La CNDA est constituée d’un président (conseiller d’État, conseiller maître à la Cour des comptes, magistrats du judiciaire), d’un assesseur nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR (sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État ; c’est une exception à la fois dans notre État de droit et dans le monde, qu’un magistrat nommé par une instance internationale siège dans une formation de jugement nationale) et d’un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État, issu des administrations concernées. Elle est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance. La CNDA juge les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA. Au-delà, une cassation est possible devant le Conseil d’État.

Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôlait les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée .

La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une normalisation et un progrès. Avec toutefois des réserves : la titularisation des rapporteurs (pour la plupart officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels) qui exercent une mission évidente de service public est effectuée selon des modalités trop lentes ; la titularisation des contractuels de toutes catégories n’est pas engagée et on en recrute de nouveaux ; l’effet de la nomination de dix présidents permanents sur la jurisprudence, si elle peut concourir à son unification, peut aussi en modifier la teneur, d’autant plus qu’une proposition de loi (pendante au Parlement) prévoit l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.

Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable. Ils sont assistés d’un interprète. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice.

La reconnaissance de la qualité de réfugié (pour l’essentiel par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève : race, religion, engagement politique, nationalité, appartenance à un certain groupe social), ouvre un droit à un titre de séjour permanent de dix ans renouvelable. Le bénéfice de la protection subsidiaire (menaces graves hors Convention de Genève) à un an renouvelable sous réserve de l’actualité des craintes. La protection subsidiaire a été introduite en droit interne par le droit communautaire, mais aucune justification réellement fondée n’est apportée au fait que les durées des titres de séjour soient si inégales, les craintes étant pareillement établies, seuls différant les motifs. Dès lors la protection subsidiaire apparaît bien comme une protection … subsidiaire, dévalorisée, de substitution.

L’état statistique de la politique du droit d’asile présente des résultats contrastés

Le HCR évalue à 10 à 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. En 2008, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 140 000, soit environ son poids démographique relatif dans le monde ; c’est la moitié du Royaume Uni, le quart de l’Allemagne. La France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste.

En 2009, il y a eu en France 47 690 demandes d’asile devant l’OFPRA (y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens), dont 33 275 primodemandeurs. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe pour cette année.

Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2009, le plus souvent en aéroport (la quasi-totalité des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle), l’OFPRA a eu à donner 2 796 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 749 des demandes correspondantes n’étaient « pas manifestement infondées ».

L’OFPRA a pris 35 420 décisions en 2009, (la CNDA 20 040). Ensemble les deux instances ont prononcé 10 373 accords (dont 23,6 % au titre de la protection subsidiaire, en hausse vive, 9 % en 2007)). Le taux d’accord global est de 29,4 % des décisions (14, 3 % directement par l’OFPRA et 15,1 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA, le taux d’annulation de ces décisions s’étant élevé, en 2009, à 26,5 % ; en légère hausse). Ce taux est  voisin de 60 % – soit le double – pour les pays d’origine sûrs (32,9 % par l’OFPRA, 26,3 % au titre des annulations de la CNDA), ce qui invalide le concept lui-même.

La procédure prioritaire (comportant de moindres garanties) représente 22, 2 % du total des affaires instruites ; elle est en baisse (30,7 % en 2008) après une vive progression.

14, 6 % des décisions de la CNDA étaient prises par voie d’ordonnances en 2009 (9,4 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA), par un juge unique, sans procédure orale. Ce taux est en légère baisse par rapport à 2008 (16 %).

Ainsi, si certaines données (notamment le taux global d’accords) caractérisent une relative ouverture à l’asile, d’autres comme le recours important à la procédure prioritaire, la vive hausse de la protection subsidiaire et l’importance (bien qu’en baisse) des décisions prises par ordonnances caractérisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée.

Une évolution jurisprudentielle inquiétante

Les démarches des politiques de l’asile des États membres de l’Union européenne s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention (durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans), l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.

Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003. La création d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prise au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux, application de Dublin II sans considération des critères humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.

L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive. Par décision du Conseil d’État, le principe d’unité de famille a été strictement réservé aux demandes relevant de la Convention de Genève (non à la protection subsidiaire)  . Par décision de la CNDA , la reconnaissance du groupe social persécuté a été réduite (au profit de la protection subsidiaire) pour des parents maliens d’une fille née en France  ; la protection subsidiaire a également été préférée à la reconnaissance de la qualité de réfugié au Sri Lanka pendant la dernière période .

À l’inverse, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, droit de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Elles apparaissent tout à fait conformes à la tradition de la France terre d’asile, telle que la proclamait la  constitution de 1793 : « le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) ; « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans. » (art. 120), que reprend le 4° alinéa du préambule de 1946 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce motif caractérise l’asile dit constitutionnel, repris à l’article L. 711-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) mais il n’est malheureusement que très rarement retenu (une douzaine d’annulation en 2009).

Enfin, on relève des décisions audacieuses comme l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la Convention de Genève concernant des Palestiniens demandeurs d’asile , malheureusement cassée récemment par le Conseil d’État .

Malgré quelques exemples constructifs de ce type et le rappel des principes constitutionnels, on assiste donc à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice (durée de séjour réduite avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment), qui tend à l’alignement de la France sur la moyenne européenne (51 % des décisions favorables le sont au titre de la protection subsidiaire, contre seulement 16 % en France en 2008).

La formation de l’intime conviction du juge : une question culturelle

Trois questions peuvent être évoquées.

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des préjugés est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement selon la composition de celles-ci. Certaines études ont même caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en juge « bien pensant » . Par ailleurs, il existe aussi des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Sri Lanka, Bangladesh), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence de la juridiction. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile plutôt positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.

Quelles propositions ?

Il ne s’agit pas ici  d’exposer ce que pourrait être une autre politique de l’asile que celle qui est conduite aujourd’hui, mais d’évoquer quelques propositions que suggèrent les analyses qui précèdent dégagées d’une expérience dix années de « juge de l’asile ». On peut distinguer les trois domaines de la gestion administrative, de la procédure et du fond.

Une gestion administrative respectant rigoureusement les principes du service public

On pourra s reporter utilement à ce sujet aux conclusions du rapport que j’avais remis au président de la CRR en 2006 sur  la situation statutaire des personnels de la CRR et la juridiction elle-même. Je ne retiendrai aujourd’hui que trois recommandations

Les activités concourant à l’instruction des demandes d’asile doivent être exercées par des fonctionnaires dont la professionnalisation doit être assurée. Les contractuels en fonction à la CNDA doivent être titularisés dans les corps du Conseil d’État et de nouveaux recrutements de contractuels prohibés. Une formation initiale et continue approfondie des secrétaires de séance et des rapporteurs doit être mise en place. Les conditions de travail des rapporteurs doivent être aménagées pour adapter leur charge de travail à l’importance des dossiers traités.

Les juges doivent bénéficier d’une formation et d’une information approfondies leur permettant une étude méthodique des dossiers inscrits à l’audience. La spécificité des activités juridictionnelles du droit d’asile, souligne l’importance de l’oralité et de la collégialité. La professionnalisation des juges doit être développée afin de créer les conditions d’une expérience se développant sur une période suffisamment longue. La diversité des regards des membres de la formation de jugement est indispensable à l’appréciation la plus complète des situations.

L’application de la jurisprudence du droit d’asile dégagée par la CNDA et le Conseil d’État doit être accompagnée d’une concertation soutenue entre la CNDA et l’OFPRA afin d’améliorer les fonctionnements respectifs de l’établissement public et de la juridiction. Cette concertation peut être favorisée par la coordination conjointe de moyens d’information et de traitement des données et des échanges périodiques sur les problèmes rencontrés.

La procédure pourrait connaître plusieurs aménagements

Le recours suspensif en zone d’attente doit être effectif. L’appréciation de la recevabilité de la demande d’entrée à la frontière des demandeurs d’asile ne doit pas aller au-delà de l’évaluation du simple caractère « manifestement infondé » de la demande. Le recours contre la décision refusant l’entrée sur le territoire doit pouvoir être exercé dans un délai raisonnable. L’appréciation au fond après instruction doit rester de la compétence de l’OFPRA et de la CNDA dont il n’est pas souhaitable, dans ces conditions qu’elle intervienne en recours contre les refus d’entrée sur le territoire.

Le recours à la procédure prioritaire doit être l’exception. Le recours à la procédure prioritaire qui prive le demandeur d’asile de droits essentiels s’il a diminué demeure très élevé. Les délais d’instruction doivent être élargis et un droit de recours suspensif instauré. Il convient à cette fin que soient mieux définis les critères conduisant les services préfectoraux à décider de cette procédure.

Le recours aux ordonnances nouvelles doit être strictement limité. L’expérience a maintes fois montré que le rejet par ordonnance d’un juge unique des recours qui ne présentent « aucun élément sérieux » susceptible d’infirmer la décision de l’OFPRA pouvait conduire à des appréciations erronées. Se trouve par là soulignée l’importance d’un recours effectif devant les formations collégiales de la CNDA faisant toute sa place à l’oralité des débats.

Le demandeur d’asile n’a pas la charge de la preuve ; sous réserve de la crédibilité de son récit, il doit bénéficier du doute. La spécificité du droit d’asile entraîne une exception au principe général du droit mettant la preuve à la charge du demandeur. L’établissement des faits doit résulter de l’effort conjoint du demandeur et du juge. La crainte de persécution doit être fondée sur la prise en compte simultanée de la perception subjective du demandeur et de la situation objective du pays d’origine.

Les formations de jugement doivent créer des conditions permettant à tout demandeur d’asile de comprendre la procédure pour être en mesure d’en mesurer l’enjeu, d’être complètement informé, de formuler ses observations en toute sécurité et de s’exprimer sans crainte. Les comportements de domination des membres des formations de jugement vis-à-vis des demandeurs d’asile et de leurs conseils doivent être bannis. Les règles d’un procès équitable doivent être respectées, avec impartialité et sans préjugé. L’asile est accordé « Au nom du Peuple français » ce qui confère aux formations de jugement la responsabilité importante d’assurer la continuité de la tradition de la France terre d’asile.

Sur le fond, la France doit demeurer fidèle à sa réputation de terre d’asile

En premier lieu, la spécificité du droit d’asile au regard du droit des étrangers doit être respectée. La juridiction administrative spécialisée du droit d’asile doit demeurer distincte des juridictions administratives de droit commun traitant de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière. La différenciation du droit d’asile et du droit des étrangers qui a marqué l’évolution du système français de l’asile dans le but de soustraire le droit d’asile aux règles restrictives de la police administrative doit être préservée.

La pratique du droit d’asile doit s’inscrire dans une conception ouverte et généreuse. La France n’est en aucune manière menacée d’une invasion du Sud ou de l’Est. La part des réfugiés dont elle assure la protection est du même ordre de grandeur que son poids démographique dans le monde, la moitié de celle du Royaume Uni et le quart de celle de l’Allemagne. Le système mis en place dans les années 1950 a pour objet d’accorder l’asile conformément à une tradition ancienne de notre pays consacrée par ses dispositions constitutionnelles.

La convention de Genève doit rester le mode d’accès prioritaire à l’asile. La protection conventionnelle est la seule à offrir la garantie d’une protection internationale. Elle doit être appliquée de manière conforme à l’esprit et à la lettre de la Convention de Genève, telle qu’elle a été notamment interprétée dans le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du HCR.

L’asile constitutionnel doit exprimer l’attachement historique de la France aux combattants pour la liberté. Réintroduit par la loi en 1998 en droit positif, l’asile constitutionnel, rappelé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel, doit faire l’objet d’une élaboration jurisprudentielle qui pourrait le conférer aux étrangers ayant manifesté un engagement exemplaire pour cette cause, quand bien même ce motif pourrait également relever de l’asile conventionnel.

La protection subsidiaire doit rester limitée aux cas ne relevant en aucune façon des motifs de la protection conventionnelle et bénéficier du même niveau de protection La loi en limite strictement le champ aux demandes des personnes qui ne remplissent pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié. Rien ne justifie que la protection accordée au titre de la protection subsidiaire soit contaminée par des considérations sécuritaires et soit inférieure à celle de la protection conventionnelle : elle doit donc ouvrir droit également à un titre de séjour de dix ans.

Le principe d’unité de famille doit s’exercer de manière étendue et sûre. Le principe d’unité de famille doit être érigé en principe général du droit d’asile et s’appliquer en matière de protection subsidiaire. La reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire doivent être conservés par le conjoint et le mineur sous tutelle en cas de rupture de leur lien avec le réfugié principal.

Les catégories d’ « asile interne » et de « pays d’origine sûrs » doivent être rendues inopérantes. Ces concepts, d’origine communautaire en France, extraits de la problématique d’ensemble de la reconnaissance de la qualité de réfugié, se sont révélés d’utilisation difficile et arbitraire, susceptibles d’avoir de graves conséquences individuelles. La liste des pays d’origine sûrs établie par l’OFPRA, déjà partiellement censurée par le Conseil d’État, doit être supprimée et la notion d’asile interne réintégrée dans l’instruction générale de la demande.

Le droit d’asile n’est pas seulement l’instrument juridique qui permet d’apprécier le bien fondé d’une demande d’asile. Il juge le juge lui-même. De quel droit le citoyen d’ici peut-il, en effet, se prévaloir pour donner ou refuser l’hospitalité à un étranger, si ce n’est celui de membre d’une communauté  historiquement constituée sur un territoire déterminé. Le droit du premier occupant que les générations dont il est issu ont affirmé et qu’elles ont opposé avec plus ou moins de rigueur à tout nouvel arrivant. Dès lors, droit de cité et droit d’asile ne sont que les deux versions d’une même question. Il s’ensuit que le droit de cité détermine le droit d’asile tout autant que le droit d’asile rend compte du droit de cité.

« Dis-moi qui et comment tu accueilles et protèges, je te dirai qui tu es. »

Réflexions et interrogations sur la thèse de Frédéric Lordon- « Les amis de l’Humanité », Fête de l’Humanité », 12 septembre 2010

« Et si l’on commençait par la démondialisation financière ? »

(Frédéric Lordon, Le monde diplomatique, mai 2010)

Accord global sur cette analyse claire et audacieuse qui témoigne que l’économie c’est simple lorsque l’on va à l’essentiel.

Frédéric Lordon montre que la crise actuelle n’est pas un phénomène de nature ni une fatalité. Il désigne les responsables : la dérégulation des États Unis dans les années 1980, puis de la quasi-totalité des pays capitalistes développés de plus en plus endettés par facilité et irresponsabilité

Il explique comment, à partir de là, se sont constitués les « investisseurs mondiaux », sans aucune légitimité politique, qui ont progressivement placé ces États débiteurs de leurs créances sous leur tutelle. Comment, en raison du ralentissement de la croissance, les déficits sont devenus colossaux au point de faire courir un risque d’insolvabilité des États, la Grèce se révélant comme un maillon faible du dispositif.

D’où la crise qui voit les États pyromanes endosser l’uniforme des pompiers avec comme seul recours pour éviter l’embrasement général, le retour sur les déficits publics, les politiques de rigueur dont les peuples sont appelés à faire les frais.

Mais il et en évidence le contre exemple japonais, pays capitaliste, mais qui a conservé à 95 % sa dette à l’intérieur du périmètre national, dette bien supérieure à celle de la Grèce à 130 % et de la France à 80 % des PIB respectifs, alors qu’elle atteint plus de 200 % du PIB au Japon ; mais elle est couverte dans ce pays par des titres d’État sur la base d’une large confiance populaire.

C’est une solution de ce type que préconise Frédéric Lordon pour la France où le taux d’épargne reste élevé. Il propose une renationalisation de la dette par la contrainte sur le système bancaire et financier que l’on obligerait à couvrir la dette par l’achat de bons d’État. Cela le conduit inévitablement sur le terrain politique, où il propose une reconquête de la souveraineté nationale ; nation et souveraineté ne faisant d’ailleurs qu’un à ses yeux. L’idée nationale – qui doit se garder des dérives nationalistes – pourrait d’ailleurs, selon lui, concerner des espaces plus vastes que ceux des nations actuelles, sans que pour autant il ne cite jamais l’Union européenne. D’où une conclusion provocatrice : « démondialiser, c’est repolitiser ».

Après avoir dit mon très large accord sur cette analyse, je voudrais néanmoins faire trois réflexions qui sont en même temps des questions à Frédéric Lordon.

1° La renationalisation de la dette est la proposition essentielle. Pour y parvenir Frédéric Lordon propose d’ « obliger réglementairement les établissements nationaux à allouer une certaine part de leurs encours au titre de la dette publique, en tout cas une part suffisante pour que cette dette soit en quasi-totalité couverte par des souscriptions nationales. »

Pense-t-on vraiment parvenir à cette fin par la réglementation ? Pour ma part, j’en doute Mais plus fondamentalement : Fédéric Lordon propose la nationalisation de la dette, mais pourquoi pas celle du secteur bancaire et financier ou tout au moins d’une partie substantielle de celui-ci ? Ce serait plus clair, plus facile et surtout plus sûr. Il est vrai que cela obligerait à poser de manière plus générale la question de la propriété publique, non seulement des moyens de financement, mais aussi des moyens de production et d’échange. Bref, c’est la question plus générale de la propriété publique, des nationalisations ou plutôt – compte tenu des enseignements que l’on peut tirer des nationalisations de 1982 – de l’ « appropriation sociale » (expression que j’utilise de préférence parce qu’elle me semble plus pertinente aujourd’hui) qui se trouverait posée dans le débat politique. Elle est actuellement presque totalement absente de ce débat alors que, je rappelle, c’était la question numéro un dans les années 1970 sous le slogan que je crois toujours juste « Là où est la propriété là est le pouvoir ! »

Frédéric Lordon dit « démondialiser c’est repolitiser », sur ce point je ne le suivrai pas entièrement – bien que je comprenne pourquoi que il a choisi de recourir à cette concision en conclusion de votre analyse – car, d’une part je pense que la mondialisation n’est pas seulement celle du capital, et d’autre part que la question de l’appropriation sociale se pose également au niveau mondial.

2° Je le suis totalement, en revanche, dans sa volonté de restaurer dans le débat les idées de souveraineté et de nation. C’est le moyen de renverser la hiérarchie actuelle : au sommet les « investisseurs mondiaux » dépourvus de toute légitimité politique ; sous leur tutelle les États débiteurs et instrumentalisés pour faire supporter aux peuples, au niveau inférieur, le coût de leurs turpitudes.

Mais la re-nationalisation de la dette suffirait-elle à modifier cette hiérarchie ? À l’évidence non. Il nous faut donc dire concrètement le contenu politique de la souveraineté nationale et populaire, ce qui conduit à soulever le problème plus global, mais essentiel des institutions, pour ce qui nous concerne des institutions de la V° République. Je ne développe pas, mais on ne peut pas s’arrêter à la seule réaffirmation de l’idée de nation ; je tiens néanmoins à affirmer que je le considère toujours comme le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général.

Et pour faire pièce à la domination, à vocation totalitaire, des marchés financiers internationaux, il faut dire aussi quelles règles de droit on propose pour les domestiquer, quelle est notre conception de l’État de droit mondial, puisque c’est à ce niveau qu’est le mal principal que stigmatise l’analyse de Frédéric Lordon.

C’est donc la question générale de la « démocratie institutionnelle » qui me semble ici incontournable.

3° Je pense que Frédéric Lordon a eu parfaitement raison de donner cette importance au Japon et au comportement du peuple japonais qui s’est approprié socialement la dette japonaise. Cela suppose une forte cohésion sociale de la communauté des citoyens et l’existence d’une confiance sur l’existence de laquelle on peut s’interroger dans un pays comme la France aujourd’hui. C’est une condition indispensable à la réussite de la proposition de re-nationalisation de la dette : il faudra que les Français, qui épargnent à un niveau relativement élevé, veuillent bien souscrire en définitive les bons du Trésor que l’État ou le système bancaire leur proposera, sinon tout s’effondre. La question de la « citoyenneté réhabilitée » est donc elle-même incontournable si l’on tire toutes les conséquences du raisonnement proposé par Frédéric Lordon.

On est là sur le terrain de la politique la plus générale. La citoyenneté a une histoire, elle se caractérise par des valeurs, un exercice effectif doté des moyens nécessaires, une dynamique qui est aujourd’hui celle de la crise systémique dans laquelle nous nous trouvons.

Mais la problématique de la citoyenneté, si elle est avant tout d’expression politique et nationale, existe aussi au niveau mondial, avec la perspective de valeurs universelles, d’un État de doit mondial et d’une unité de destin du genre humain qui se fraie un chemin dans les bouleversements actuels.

Ces remarques ne sont en rien des critiques à l’analyse de Frédéric Lordon, remarquable tant par les idées qu’elle organise que par les questions qu’elle soulève et que, pour ma part, j’ai retenues : l’appropriation sociale, la démocratie institutionnelle, la citoyenneté.

LES OPTIONS, QUE L’ON DIRA SOCIALISTES,D’UNE SOCIÉTÉ DE TYPE NOUVEAU – L’Humanité, 31 août 2010

Après l’échec du « socialisme réel » et face à la crise du capitalisme,

quelle alternative ?

Par Anicet Le Pors, conseiller d’État, ancien ministre.

L’idée de « socialisme » connaît aujourd’hui une profonde désaffection. Il y a à cela des causes générales, au premier rang desquelles l’effondrement du système dit du « socialisme réel », mais aussi une décomposition sociale profonde caractérisée par une perte des repères traditionnels : matériels, politiques, idéologiques, qu’accompagne un affaiblissement du lien social. La nature même des formations politiques qui s’en réclamaient en est atteinte. En France, le parti socialiste n’est ainsi qualifié que par habitude ou inertie. Le parti communiste lui-même n’y fait plus guère référence (à l’exception notable du mouvement des jeunes communistes), la plupart de ses inspirateurs – dont plusieurs l’ont d’ailleurs quitté récemment – ayant pratiqué la fuite en avant vers un communisme indéterminé sous couvert de la célèbre phrase de Marx : « le mouvement réel qui abolit l’état actuel des choses », phrase qui, dogmatisée et hors l’usage effectif qui en est fait, ne veut rien dire, mais dispense de caractériser les transformations majeures qui permettraient d’identifier une société nouvelle.

Or, dans une crise qui est bien une crise de système, il est plus que jamais nécessaire de dire qu’elles seraient les transformations quantitatives et qualitatives qu’il faudrait réaliser pour contester le capitalisme, à la fois nocif et incapable de répondre aux besoins humains de notre époque. Il ne s’agit pas se revenir sommairement au séquençage que proposait le matérialisme historique : communisme primitif-féodalisme-capitalisme-socialisme-communime, mais de s’inscrire néanmoins dans une perspective historique prolongeant la trajectoire antérieure. Entreprise difficile sans doute dans le désenchantement ambiant, mais qui reste la responsabilité des femmes et des hommes de notre temps. À cet effet, la stratégie de la récusation n’est pas la bonne solution : le contraire d’une erreur n’est pas nécessairement une vérité. L’hypothèse socialiste reste sur le chantier et il convient de lui donner un contenu tenant compte des échecs, mais aussi des enseignements du XXe  siècle « prométhéen », en souvenir de ce titan de la mythologie grecque qui avait voulu de donner le feu du ciel aux hommes.

En rupture mais aussi en continuité. Rappelons que le matérialisme historique définissait le socialisme sur la base de trois caractéristiques : la propriété collective des grands moyens de production et de financement, le pouvoir de la classe ouvrière et de ses alliés, l’émergence d’un homme nouveau. L’insuffisance de ces énoncés est aujourd’hui évidente au vu des erreurs et des perversions qui ont marqué leur mise en oeuvre, mais elle ne justifie pas un rejet puéril et elle appelle au contraire, à la lumière de l’expérience, une refondation sérieuse. Celle-ci pourrait développer une perspective socialiste selon les trois axes suivants.

L’appropriation sociale. L’étatisation soviétique a failli. L’expérience des nationalisations réalisées en France en 1982 que le simple transfert juridique de propriété était insuffisant (articulation faible à la politique économique publique et au développement des droits d’intervention des travailleurs). Le recours fréquent, aujourd’hui, à la notion de « pôle public » reste une facilité puisque ces pôles ne sont pas définis précisément, ne comportent aucune nouvelle expropriation du capital et ne sont pas davantage liés aux finalités. Il s’agit donc de dire concrètement à quelles nationalisations financières et industrielles on se propose de procéder ; au-delà du simple transfert juridique de propriété, à quelle économie des besoins elles se rattachent, quels sont notamment les services publics qui leur correspondent, la rationalisation des politiques publiques que l’on souhaite mettre en œuvre, la planification que l’on se propose de réhabiliter, les relations internationales publiques que l’on veut promouvoir. Les statuts publics des personnels doivent être confortés et un statut législatif des travailleurs du secteur privé instauré permettant la convergence des garanties et des droits.

La démocratie institutionnelle. Elle ne peut être confisquée par une catégorie sociale qui disposerait de prérogatives spéciales. La Ve République présentée à l’origine comme un « parlementarisme rationalisé », est devenue « monarchie aléatoire » lorsque sont survenues les cohabitations. Elle connaît aujourd’hui une « dérive bonapartiste » dangereuse et dégradante. L’actuelle constitution, dix-neuf fois modifiée en dix-huit ans, ne correspond pas à l’organisation des pouvoirs qui convient à notre pays. La démocratie institutionnelle doit reposer sur un régime parlementaire fondé sur un mode de scrutin proportionnel, exclusif de l’élection présidentielle au suffrage universel. Cela devrait avoir comme conséquence immédiate, compte tenu de la dégradation démocratique que nous observons : le refus motivé de présenter un candidat à cette élection dès 2012. Le recours au référendum devrait être strictement limité aux questions constitutionnelles afin d’écarter la tentation plébiscitaire. Avec les principes d’unité de la République, de souveraineté nationale et populaire, de libre administration des collectivités territoriales, celui de subsidiarité démocratique devrait présider à la répartition des compétences aux niveaux infra et supranationaux.

La citoyenneté. L’homme nouveau n’a pas émergé, c’est là sans doute l’échec le plus grave des régimes communistes, soviétique et chinois notamment. Cette émergence était surtout conçue comme la conséquence des changements structurels ; la construction effective de cet être d’un autre type ne retenait l’attention que de manière subsidiaire. On peut mesurer aujourd’hui l’ampleur du désastre à l’état de la démocratie dans les pays concernés. Ce constat doit normalement conduire au retour du citoyen sur la scène de l’histoire. La France dispose à cet égard d’une histoire déjà longue, nourrie de ses révolutions et de ses penseurs les plus prestigieux. La citoyenneté est un concept puissamment fédérateur : il s’agit, en particulier, de notre conception de l’intérêt général et du service public, d’un modèle d’intégration fondé sur le droit du sol et l’égalité individuelle, d’une éthique de la responsabilité que permet la laïcité, d’un statut du citoyen avant tout politique mais aussi économique et social, d’une démocratie locale expérimentée, d’une histoire institutionnelle particulièrement riche, y compris de ses contradictions.

Ces options, que l’on peut dire socialistes tant elles correspondent à une société d’un type nouveau, inscrivent nécessairement leur application dans le temps long. Elles peuvent dans l’immédiat contrarier des stratégies d’alliances. Elles figurent néanmoins parmi les conditions d’une véritable ré-identification politique.

Anicet Le Pors vient de publier « Les racines et les rêves », Éditions du Télégramme, 190 p., 18 euros.

CIDEFE, Journées d’étude d’Avignon, 17 juillet 2010 – Service public, intérêt général, art et culture

SERVICE PUBLIC : SE RÉAPPROPRIER L’HISTOIRE,

LA RATIONALITÉ ET LA MORALE

La question du service public est aujourd’hui constamment dans l’actualité syndicale et politique. Mais c’est aussi un thème d’approfondissement idéologique.

Les idées d’intérêt général, de service public, de fonction publique se sont forgées en plusieurs siècles.

Comment ne pas évoquer dans cette ville d’Avignon et sur la question du service public la figure de Philippe Le Bel, l’un des rois de l’histoire d France qui a le plus fortement marqué notre histoire voire même la construction des concepts qui régissent aujourd’hui la société française.

C’est Philippe Le Bel qui installe en 1309 le pape Clément V en Avignon en réplique au prédécesseur de ce dernier, Boniface XIII, qui prétendait affirmer la supériorité du pape sur les rois. Il s’agit là d’un acte de sécularisation du pouvoir politique et de séparation de l’État et de l’Église qui n’est pas sans annoncer le principe de laïcité qui n’est dans aucun pays affirmé avec autant de force qu’en France

C’est Philippe le Bel qui, devant faire face à une grave crise financière, à un lourd endettement de la France vis-à-vis de puissants financiers de France et d’ailleurs, Lombards notamment, décide de s’affranchir de cette contrainte en … exécutant ses créanciers. C’est le cas notamment de Jehan Le Flamand qui occupait l’Hôtel de Rambouillet rasé sous Richelieu et sur le site duquel se trouve installé aujourd’hui le Conseil d’État au Palais Royal. Toute comparaison avec la situation actuelle est évidemment fortuite…

Et puisque l’on parle du Conseil d’État, c’est aussi à Philippe le Bel que l’on doit la création du Conseil d’État du Roi fondé sur une idée simple et essentielle : les affaires du royaume ne peuvent pas relever des tribunaux de droit commun en raison de leur caractère éminent. C’est l’affirmation d’une distinction public-privé qui perdure jusqu’à nos jours, en France plus que partout ailleurs.

On parle alors de « bien commun ». Les articles 1er et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen sous la Révolution évoqueront les notions d’ « utilité commune » et de « nécessité publique ». D’autres étapes confirmeront l’affirmation de ce qu’on nomme aujourd’hui « intérêt général » : la révolution de 1848 (« bien-être commun » et « ordre général ») ; le développement de l’école française du service public à partir de la fin du XIX° ( avec le développement de la doctrine universitaire et jurisprudentielle – Hauriou, Duguit, Laferrière, Jèze) ; de nombreux textes majeurs dont, par exemple, le statut général des fonctionnaires en 1946, etc. Ces notions se sont incarnées dans des personnages historiques importants : après Philippe Le Bel, Richelieu jusqu’à de Gaulle.

I. LA CONCEPTION FRANÇAISE DE L’INTERÊT GÉNÉRAL, DU SERVICE PUBLIC, DE LA FONCTION PUBLIQUE

1.1. L’intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Le citoyen ne se réduit pas à un consommateur ni à un producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général.

Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » pour une raison d’intérêt général doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

1.2. Le service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. Couverture par l’impôt et non par les prix, avec prérogatives de service public.

Une notion devenue complexe : interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Hétérogénéité croissante, développement du secteur associatif, le contrat le dispute à la loi.

Contradiction exacerbée dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« Économie de marché … »), le service public ignoré (sauf art. 93 du traité FUE), définition des SIEG et des SIG, Jurisprudence de la CJCE tend à faire une place cependant aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). Importance des services publics dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

1.3. La fonction publique

Création ancienne d’une administration centralisée. Principe hiérarchique dominant. Création de règles jurisprudentielles et rejet de la notion de « statut carcan » par les syndicats. Statut de 1941 sous Vichy. Statut du 19 octobre 1946. Redistribution législatif-réglementaire en 1959.

L’élaboration du statut actuel en 1981-1986 : les 3 principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité). La conception du fonctionnaire-citoyen opposée au fonctionnaire-sujet (Michel Debré). Une fonction publique à « trois versants » (FPE, FPT, FPH).

Montée en puissance des personnels sous statut : 200 000 fonctionnaires début XX° siècle, 1 million en 1946, 2,1 millions en 1981, 5,3 millions aujourd’hui ; 146 articles législatifs en 1946, 57 en 1959, plus de 500 aujourd’hui ; la plus grande longévité contre la prévision de F. Mitterrand en 1986.

II. UNE OFFENSIVE SANS PRÉCÉDENT CONTRE CES ACQUIS HISTORIQUES

Selon Marcel Gauchet, la stratégie de Sarkozy c’est la « banalisation » de la France. La France, une somme d’ « anomalies » : le modèle d’intégration, la laïcité, le service public, les collectivités territoriales, etc.

Le pragmatisme destructeur contre l’ « ardente obligation ». L’ « identité nationale » comme contre-feu.

2.1. La réduction de la dépense publique

Des précédents, la commission de la Hache dans les années 1950, la RCB, la LOLF (34 missions, 132 programmes, 620 actions) et sa « fongibilité asymétrique ».

La RGPP : non remplacement d’un fonctionnaire sur 2 ; plus de 300 mesures administratives, pas de concertation. Le démantèlement de l’ « administration rationalisante » CGP, CNE, HCEP, HCCI, CIRA, DP, CECRSP, INSEE, A de F, etc.

Primauté à la « main invisible » sur la main visible.

2.2. La réforme des collectivités territoriales

Pas de « mille-feuilles » mais 2 triptyques : commune-département-nation (politique) contre agglomération-région-Europe (économique). L’invocation de l’extérieur (délocalisation, régions, métropoles) comme justification de l’aménagement du territoire (St-Dizier 20 octobre 2009).

Les dispositions majeures pernicieuses : conseillers territoriaux, métropoles, suppression de la taxe professionnelle, préfet de région véritable procinsul.

Les conséquences : détérioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires (effectifs, contractualisation, clientélisme), des services publics (8 directions dans les régions, 2 à 3 dans les départements, intrusion du privé). Cumul des régressions administratives déconcentrées et décentralisées.

2.3. Le démantèlement des services publics et de la fonction publique

Une spécificité française : une fonction publique de 5,3 millions, environ 6 millions avec les entreprises et organismes publics (un quart de la population active). Un môle de résistance au marché et à la contractualisation.

L’attaque n’a pas commencé acec Sarkozy : loi Galland du 13 juillet 1987 (+ 3° voie ENA, loi sur droit de grève 19 octobre 1982). La Poste et France Télécom en 1990 (P. Quilès), Air France 1999 (J-C. Gayssot), rapport du Conseil d’État 2003, lois de modernisation du 2 février 2007, sur la mobilité du 3 août 2009. Les gouvernements de gauche ne reviennent pas sur les atteintes de la droite.

La « révolution culturelle » de Sarkozy du 19 septembre 2007. Le Livre Blanc de J-L. Silicani (contrat contre loi, métier contre fonction, performance individuelle contre efficacité sociale). La crise révélatrice du rôle d’ « amortisseur social » du service public (emploi, pouvoir d’achat, protection sociale et retraites … éthique). Le « Grand soir statutaire » n’aura pas lieu.

III. LA CONTRE-OFFENSIVE NÉCESSAIRE : LE XXI° SIÈCLE « ÂGE D’OR » DU SERVICE PUBLIC ?

Défendre les services publics, mais surtout inscrire leur promotion dans une perspective.

3.1. Se positionner sur les valeurs et principes

Le pouvoir ne néglige pas les valeurs : 75 des 146 pages du Livre Blanc Silicani.

Réaffirmer les valeurs et principes de l’intérêt général, sur le service public et la fonction publique précédemment évoqués. S’agisxsant de la réforme des collectivités territoriales : unité de la République, libre administration des collectivités territoriales, subsidiarité démocratique.

Plus généralement : se réapproprier l’histoire, la science, la morale.

3.2. Faire des propositions constructives à tous niveaux

Ce pouvoir peut être tenu en échec : de la révolution culturelle, de la suppression du classement se sortie des écoles de la fonction publique ; critique du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux par P. Séguin. Dissensions sur la taxe professionnelle, l’élection des conseillers territoriaux. Promesse aventureuse de titularisation des contractuels …

Faire des propositions concernant le service public et la fonction publique : par exemple reclassement indiciaire, fin contractualisation, double carrière, conditions de mobilité, dialogue social, égalité hommes-femmes, etc.

Approfondissement de questions majeures : planification, nationalisations, institutions, laïcité, etc. « États généraux du service public » (Mutualité, 17 décembre 2009).

3.3. Le service public « valeur universelle » ?

La montée de l’ « en commun » : protection de l’écosystème mondial, propriété des ressources du sol et du sous-sol, des produits alimentaires, projets industriels internationaux, mondialisation de services, des échanges, de la culture par essence, etc.

La prise de conscience de l’unité de destin du genre humain caractéristique majeure du moment historique : « Terre-Patrie », le « Tout-Monde », « Patrimoine commun de l’humanité », « Biens à destination universelle », etc.

Le service public, valeur universelle. La contribution au monde de la conception et de l’expérience française. Le XXI° siècle « âge d’or » du service public.

Réponse à l’analyse de Jacques Fournier sur « Les racines et les rêves »

Merci pour ce texte qui m’a intéressé car il est toujours un peu surprenant de se découvrir dans la vision d’un autre. Je le mettrai aussi sur mon blog.

http://jacquesfournier.blog.lemonde.fr/

En revanche tes deux remarques finales ne m’ont pas surpris.

J’ai laissé la notion de « bien réel » dans le flou délibérément. De façon élémentaire on peut considérer que c’est le pouvoir direct d’un sujet de droit sur une chose. Dans cet esprit la propriété publique est un pouvoir sur le capital au niveau de l’ensemble de la société Mais je pense qu’il ne faut pas s’en tenir à cela, il existe d’autres formes de ce pouvoirs : des servitudes, des déclarations d’utilité publique, des droit de préemption, etc. Ce que je veux signifier par là c’est, d’une part que c’est de la combinaison de ces formes de pouvoirs que doit résulter la maîtrise, et, d’autre part, que cette diversification des pouvoirs implique une explicitation des finalités qui a beaucoup de parenté avec ce que tu dis de l’économie des besoins et que je partage pleinement. Ce n’était pas ignoré du programme commun mais largement sous-estimé.

La deuxième question est celle de la place de la propriété publique selon, précisément, les finalités (les besoins notamment). Je suis d’accord avec cette diversification. Sauf qu’elle méconnaît, en restant essentiellement analytique (entreprise par entreprise, secteur par secteur, région par région, etc.) la nécessité macropolitique et macroéconomique d’établir au niveau de la société tout entière (nation, continent, monde) un rapport de forces avec le capital donc l’affaiblissement de la propriété est un moyen incontournable sinon suffisant (« La où est la propriété, là est le pouvoir ! »).

C’est la mise en forme et en cohérence de tout ce qui précède que j’appelle « appropriation sociale ».

Je ne pense donc pas du tout que nos réflexions respectives soient antagoniques, je les crois au contraire tout à fait complémentaires. Pour ma part je ne suis pas bloqué sur ce qui précède, je souhaite seulement qu’un débat se développe sur ces questions ce qui n’est nulle part le cas en ce moment.

Point de vue de Jacques Fournier sur « Les racines et les rêves », 9 juillet 2010

« Les racines et les rêves »: c’est le titre, joliment choisi, du dernier livre d’Anicet Le Pors, publié aux éditions Le Télégramme. Il se présente sous la forme d’un entretien avec un journaliste, Jean-François Bège. A priori je me méfie de ce type d’ouvrage, qui offre aux hommes politiques pressés une solution facile pour s’exprimer. Le contenu véhiculé de cette manière est le plus souvent aussi banal en la forme que superficiel dans l’analyse.
L’ouvrage d’Anicet Le Pors échappe à cette critique. Il a manifestement été pensé et contrôlé de bout en bout. On ne s’en étonnera pas si l’on connaît un peu l’auteur, qui me disait un jour : « on n’improvise bien que ce que l’on a préparé ».

« Les racines et les rêves » nous présentent un parcours atypique et des idées rafraichissantes.

Au nom d’Anicet Le Pors on a coutume d’associer sa qualité de ministre communiste de la fonction publique dans le gouvernement de la gauche mis en place après l’élection de François Mitterrand en 1981.
Et il est vrai que ce fut là un moment particulièrement important dans son itinéraire. Recoupant mes propres souvenirs de cet épisode, le livre rapporte les conditions dans lesquelles la participation des communistes a été négociée avec Mitterrand et Mauroy, et il revient, comme on pouvait s’y attendre, sur ce que furent les grands chantiers de son ministère.
Mais la vie politique d’Anicet Le Pors ne se réduit pas à ces trois année, aussi denses qu’elles aient pu être.
Son livre nous montre qu’il n’aura pas été un communiste standard. Son premier engagement fut à la « Jeune République » petite formation d’inspiration chrétienne, dans le sillage de Marc Sangnier. Il n’a adhéré au parti communiste qu’ en 1958, au lendemain du réferendum sur la constitution de la cinquième République à laquelle le PCF était le seul parti à s’opposer. Il s’est assez rapidement taillé une place dans l’appareil, mais sans s’y inféoder. Il n’aura jamais été un « permanent » du parti et l’exercice de fonctions publiques, d’abord dans la prévision météorologique, au Maroc, ensuite dans la prévision économique, au ministère des finances, enfin, après son départ du gouvernement, au Conseil d’Etat, lui aura permis, avant comme après, d’asseoir son autonomie.
L’entrée au Conseil d’Etat et surtout la façon dont elle fut vécue par Le Pors constitue une autre originalité de ce parcours. « Ma nomination au Conseil d’Etat » dit-il « a été le plus grand événement de ma vie professionnelle mais aussi de ma vie politique. J’en ai tiré plus de satisfaction et, disons le, de fierté, que de mon entrée au gouvernement ». Pour avoir connu d’autres hommes politiques nommés au tour extérieur au Conseil d’Etat, et souvent pressés d’en ressortir, j’apprécie à sa juste valeur cette prise de position et puis témoigner de sa réalité.
Anicet Le Pors a trouvé au Conseil d’Etat une institution qui défendait et promouvait des valeurs auxquelles il s’identifiait – service public, égalité, laicité, responsabilité – en même temps qu’un lieu où pouvait s’affirmer sa puissance de travail et son esprit d’équipe. Il s’y est complètement investi, sans, là encore, abdiquer de sa liberté d’agir ou de penser, continuant à écrire, à prendre position, au service des causes en lesquelles il croit.
Son avant-dernier ouvrage, « Juge de l’asile » (Michel Houdiard, 2010) , qui rend compte de son expérience en tant que président de l’une des formations de la Cour nationale du droit d’asile, atteste de la diversité et de la richesse de ses engagements.

Anicet Le Pors a contribué à mettre au point, et il a donc partagé, les analyses du parti communiste français – sur le « capitalisme monopoliste d’Etat », sur les conditions du passage au socialisme – au cours des deux décennies qui ont précédé le retour de la gauche au pouvoir en 1981. Il a aujourd’hui pris du recul. Ses positions ont évolué. Il reconnait le côté trop mécaniste des concepts alors retenus. Il accorde plus d’importance que par le passé à la question institutionnelle. Il a approfondi sa réflexion sur la citoyenneté. Il développe une vision de l’évolution de la société humaine à laquelle la prise en compte du long terme et l‘acceptation de l’aléa donnent une beaucoup plus grande plasticité.
Pour autant, et c’est en cela que ses idées sont toniques au sein du concert néolibéral qui nous assourdit, il reste fidèle au projet d’une transformation en profondeur de l’ordre existant. Les mots socialisme et communisme n’ont pas disparu de son vocabulaire, même si le second n’est avancé, c’est le cas de le dire, qu’avec beaucoup de précaution.
« Le mouvement communiste du XXème siècle a été chargé d’erreur et de fautes graves. Il a été marqué également par l’abnégation et le courage d’innombrables communistes qui, en tout état de cause, méritent le respect et laisseront une trace forte dans l’histoire..…. La conviction que j’exprime et l’hypothèse que je fais ici est qu’aucun autre mot ne pourra mieux que « communisme » dire au XXIème siècle le primat de la raison et l’espérance du genre humain. Bref, dans ces temps ingrats, un mot à protéger. Au nom du principe de précaution si l’on veut ».
Parmi les conditions de réalisation d’un projet socialiste (dont il considère au passage que le parti du même nom « n’a pas le moindre souci de lui donner quelque contenu que ce soit »), Anicet Le Pors fait figurer l’ « appropriation sociale » d’un certain nombre de biens publics. C’est un sujet sur lequel il revient à plusieurs reprises et dont je sais qu’il lui tient à cœur. L’appropriation sociale représente pour lui la « troisième génération » du droit de propriété après la propriété privée de la déclaration des droits de 1789 et la propriété collective du préambule de la constitution de 1946.
J’aimerais lui poser deux questions à ce propos.
La première porte sur la définition même de cette notion d’appropriation sociale dont l’auteur nous dit que, « au delà du transfert juridique », qui est nécessaire mais ne suffit pas, elle devrait être assortie de « droits réels » « permettant de faire prévaloir la maitrise sociale sur les intérêts privés ». Je ne saisis pas bien quels sont ces droits réels, qui les exerce et quels instruments devraient être mis en place à cet effet.
La seconde question concerne le champ que devrait couvrir cette appropriation sociale présentée comme « la base matérielle nécessaire de services publics nationaux, internationaux et mondiaux, dont le XXIème siècle pourrait être l’âge d’or ». Faut-il aller jusqu’à dire qu’il ne devrait pas y avoir service public sans propriété publique et opérateur public ?

Je pense, comme Anicet Le Pors, que le dépassement du capitalisme implique une extension progressive des domaines dans lesquels l’action publique, la décision collective, même si elles lui laissent une place, prennent le pas sur le jeu du marché. C’est le champ de ce que j’ai proposé d’appeler l’économie des besoins.
Quelles formes doit prendre l’intervention publique en ces domaines ? Quelle est la condition première de son efficacité? Quelles modalités d’organisation doivent être privilégiées et sont-elles les mêmes d’un secteur à un autre ? Quelle place, dans tout cela, faut-il faire à la propriété publique ou sociale telle qu’il l’entend ?
Ces thèmes de discussion mériteraient d’être approfondis. Le livre d’Anicet Le Pors ouvre largement le débat. Il faudra le poursuivre et le concrétiser si l’on veut que prennent un jour consistance les « rêves » qu’il nous invite à partager.

Citoyenneté et perspective socialiste – Union rationaliste – France-Culture – dimanche 27 juin 2010 – 9 h 42

Divers aspects de la pensée contemporaine – l’Union rationaliste
Emmanuelle Huisman-Perrin reçoit Anicet le Pors

EHP : Anicet le Pors, bonjour, vous venez de terminer trois ouvrages que je mentionne pour évoquer votre incroyable énergie au service des causes qui vous tiennent à cœur : d’abord deux livres sur le droit d’asile, la troisième édition de votre Que sais-je ? sur le droit d’asile aux PUF, et la publication d’un essai intitulé « juge de l’asile » chez Michel Houdiard où vous faites part de votre expérience de président de section à la Cour nationale du droit d’asile, expérience où vous confrontez le point de vue critique qui est toujours le vôtre sur les citoyens d’ici et ceux qui viennent d’ailleurs, que vous rencontrez comme juge au terme d’odyssées souvent extravagantes ; et puis un troisième ouvrage sur lequel je vais revenir longuement aujourd’hui, plus autobiographique, issu d’entretiens avec Jean-François Bège, paru aux éditions Le Télégramme. Alors il ne s’agit pas véritablement de mémoires, car vous n’aimez pas trop le genre autobiographique, et vous dites d’ailleurs – en plaisantant sans plaisanter – que c’est trop tôt maintenant pour écrire vos mémoires : vous y produisez plutôt des analyses qui s’adossent au présent pour éclairer l’avenir. Alors cet ouvrage est intitulé « Les racines et les rêves ». Il aurait pu s’intituler aussi « breton, ministre et communiste » ?

ALP : Oui, il aurait pu, sauf que je suis toujours breton mais je ne suis plus ministre ni communiste.

EHP : Donc le titre n’allait plus, il était plaisant, provocateur, mais plus juste, plus pertinent. Breton vous l’êtes mais dans un attachement que je trouve très intéressant et qui vous distingue par exemple de ce que Mona Ozouf écrit à propos de l’identité dans son ouvrage « Composition française ». Est-ce que vous pouvez nous dire quelle est votre position sur l’identité ?

ALP : Oui, j’ai lu avec intérêt ce qu’a écrit Mona Ozouf dans Composition française, d’autant plus que nous avons des racines communes : sa maman est née en 1905 dans un bourg du nord du Finistère, Lannilis, comme la mienne la même année, donc ça m’intéressait beaucoup. Je crois que Mona Ozouf a quelques difficultés à articuler ce qu’elle appelle « l’homme abstrait » qui est une sorte de théorisation du citoyen, produit de la Révolution française, et l’homme – ou la femme en l’espèce – fait de chair, de sentiments, de sensibilité, elle a de la difficulté à faire l’articulation entre les deux pour donner sens sans doute à sa propre démarche. Elle nourrit par là une confusion, une confusion que pourtant Cicéron me semble avoir levée il y a 2000 ans en disant que le citoyen romain à la fois avait une patrie de nature, qui était bien entendu celle de ses racines, et une patrie de droit qui était celle qui lui était conférée comme membre de la communauté des citoyens de Rome. Et il disait en substance « il est normal que la patrie de nature soit un lieu d’attachement pour le citoyen, mais ce qui lui donne la citoyenneté, ce qui lui donne des droits, et ce qu’il faut retenir dans l’organisation sociale c’est la patrie de droit, et par là socialement elle lui est supérieure ». Je crois que si Mona Ozouf reprenait cette distinction vieille de 2000 ans son horizon s’éclaircirait.

EHP : Ministre et communiste, si on reprend la formule, vous l’avez été mais sans jamais renier qui vous avez été, ce que vous avez fait, ce qui vous intéresse me semble-t-il, c’est toujours l’avenir. D’ailleurs dans la vision de l’histoire qui est la vôtre il ne peut y avoir de séquençage mécanique : vous dites bien que l’essentiel c’est de savoir où nous en sommes, et ce que vous dites dans votre livre c’est que nous en sommes à un moment de désarroi idéologique après une longue période volontariste qui a échoué et qui a laissé un héritage sans qu’apparaissent encore les traits de la nouvelle civilisation. Et d’ailleurs à ce propos vous citez souvent ce vers de Musset, ou cette phrase de Musset dans « La confession d’un enfant du siècle ».

ALP : « On ne sait, à chaque pas qu’on fait, si l’on marche sur une semence ou un débris ». Je crois que c’est caractéristique effectivement de notre époque. Il y a une quinzaine d’années j’avais écrit un livre qui est dans le même esprit Pendant la mue le serpent est aveugle pour montrer que, entre deux états, il y a une période particulièrement vulnérable ; je crois que nous sommes dans cette situation, celle aussi qu’évoquait Alfred de Musset dans la pensée que j’ai citée. Effectivement, nous sommes dans une période très intéressante, même si elle est douloureuse et même si elle est lieu de grandes souffrances. Les hommes s’intéressent depuis très longtemps sur le sens de leur histoire, et on a essayé d’en donner une analyse scientifique. Le marxisme proposait par exemple que, après le communisme primitif, il y avait le féodalisme, puis le capitalisme, puis le socialisme, et puis le communisme. Il y avait un sens de l’histoire qui se prétendait scientifiquement fondé. Pourquoi les choses n’ont pas marché ? A mon avis parce que on est resté tout au long de ces séquences qui nous ont amenés jusqu’au XXe siècle sous l’influence d’une transcendance, à laquelle n’a pas échappé ce XXe siècle que René Rémond qualifiait de « prométhéen ». Je crois effectivement que l’organisation communiste, par exemple, ressemblait de très près à une Église, on en retrouvait toutes les caractéristiques : cette sacralisation de l’appareil, ce messianisme de l’avenir tel qu’il était décrit sur des bases prétendument scientifiques et qui l’était partiellement mais qui était une analyse scientifique simpliste. Tout cela s’est effondré parce qu’on n’a pas pris en compte la complexité du genre humain et de la vie. Alors aujourd’hui notre tâche, me semble-t-il, devant ce qu’il faut appeler un échec, c’est d’y réfléchir, c’est d’en faire l’inventaire, c’est de considérer qu’il y a eu un essai prométhéen qui a échoué, d’en tirer toutes les leçons, et de remettre la question du sens sur le chantier. Il est tentant, et certains n’y résistent pas, de récuser le XXe siècle comme étant celui d’un échec colossal, celui de l’Union soviétique pour parler simple, je crois que ce n’est pas comme cela qu’il faut procéder. Il y a dans cet effort qui a été fait toute une série d’éléments qui peuvent être repris. Par exemple aujourd’hui on parle très peu de socialisme, je suis pour ma part pour qu’on remette le socialisme sur le chantier. On disait que le socialisme c’est la propriété des grands moyens de production, d’échange et de financement, le pouvoir de la classe ouvrière et ses alliés, et il devait en ressortir un troisième élément, l’homme nouveau. On a vu que la propriété était insuffisante si elle n’était que juridique et accaparement par l’État, que la classe ouvrière évidemment a subi au cours des dernières décennies une mutation considérable, on ne peut plus parler de la classe ouvrière comme d’un ensemble homogène, et quant à l’homme nouveau il n’a pas émergé précisément parce qu’on ne s’en est pas occupé, parce qu’on a négligé le citoyen en lui-même.

EHP : Votre idée, Anicet Le Pors, c’est que précisément le concept de citoyenneté est absolument central, et au fond de votre attachement au marxisme vous faites ressortir l’idée que sans doute autour de la citoyenneté, autour peut-être aussi de l’individu citoyen de la Révolution française, il y a quelque chose d’absolument indépassable.

ALP : Oui, et ça nous permet comme vous le dites de renouer avec notre histoire. Ça a été quand même un formidable moment, celui où on a dit « ici on s’honore du titre de citoyen et on se tutoie ». Déjà vous voyez, le camarade perçait sous le citoyen, c’était intéressant je trouve. Quand je dis « il faut remettre sur le chantier une vision socialiste de l’évolution de la société » qu’est-ce que je veux dire par là ? Que la propriété juridique ne suffit pas, il faut donc l’entourer de toute une série d’instruments de maîtrise, de la recherche, de la formation, du commerce extérieur, de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement, etc. La classe ouvrière, je ne crois pas qu’on puisse parler du pouvoir de la classe ouvrière aujourd’hui, mais nous sommes interpellés pour répondre à la question « quel système institutionnel voulons-nous ? quel type de démocratie souhaitons-nous ? comment articuler le pouvoir des citoyens et la nécessité d’une démocratie représentative ? ». On n’a pas répondu encore à cette question malgré les 15 constitutions qu’a connues la France depuis deux siècles. Et alors, vous avez raison, la question principale c’est celle du citoyen qui prend la place de ce mirage de « l’homme nouveau », et ça me semble à la fois un concept qui historiquement est daté et de bonne façon, et puis aussi un concept très contradictoire. Dans le parti auquel j’appartenais, on considérait que le citoyen était un concept mou, car il ne révélait pas une analyse de classe, et donc il avait par nature un caractère consensuel dont il fallait évidemment se détacher, qu’il fallait condamner le cas échéant. C’était une grossière erreur et, à mon avis, avec le concept de citoyen on peut fédérer toute une série de valeurs auxquelles nous sommes attachés, qui font de la bonne façon l’identité française. Je veux parler de la notion de service public, de notre manière de traiter l’égalité, avec un modèle français d’intégration basé sur le droit du sol et l’égalité des citoyens, je veux parler de la laïcité, toutes valeurs qui doivent être fédérées par, précisément, le concept de citoyenneté.

EHP : Et valeur à laquelle à l’Union rationaliste nous sommes très attachés, la laïcité. Alors, du marxisme vous avez sans doute aussi repris l’idée que la contradiction, la négation, l’échec pouvaient être quelque chose de positif. Vous avez d’ailleurs il y a quelques années écrit un « Éloge de l’échec », et dans votre livre qui vient de paraître, aux éditions Le Télégramme, « Les racines et les rêves », vous faites une grande part à l’idée de décomposition, de champ de ruines, pourriez-vous nous dire pourquoi ?

ALP : Tout simplement parce que c’est la réalité me semble-t-il. Nous quittons donc un XXe siècle qualifié de siècle prométhéen et nous ne savons pas vers où nous allons, d’où ce désarroi qu’on appelle en général perte de repères. Eh bien moi je dis dans ce contexte-là « n’ayons pas peur, regardons les choses telles qu’elles sont ». Alors, c’est vrai que les symptômes ont de quoi inquiéter : le développement des sectes, le développement des jeux de hasard, l’abstention croissante, etc.

EHP : Quelque chose de l’ordre de l’irrationalisme aussi, tout ça.

ALP : Oui, absolument. Aujourd’hui apparemment c’est le règne de l’irrationalisme avec un Président de la République qui est ici et maintenant, sans passé, sans avenir non plus. Parlons de la décomposition : la décomposition effectivement c’est quelque chose qui m’intéresse beaucoup. Il y a des symptômes, mais au-delà de ces symptômes il faut se demander pourquoi c’est ainsi. C’est à mon avis parce que on a perdu les grandes références du XXe siècle, l’État-nation, la notion de classe qui n’a plus les mêmes caractéristiques, je le disais tout à l’heure pour la classe ouvrière. Les mœurs ont beaucoup évolué. La représentation géographique de l’exercice de la citoyenneté, qu’il s’agisse du village, de l’urbanisation, voire même de l’écosystème mondial, sont aujourd’hui des réalités qui ont changé. Et surtout, je dirais ce qui devrait nous distinguer au XXIe siècle du XXe siècle, c’est l’écroulement des idéologies messianiques. J’entends par là pour le libéralisme, le capitalisme, l’économie néoclassique ; pour la social-démocratie, l’État-providence ; et pour le mouvement révolutionnaire, communiste, le marxisme qui garde beaucoup d’enseignements utilisables mais qui ne peut pas rendre compte indéfiniment de la manière dont on doit penser les sociétés. C’est tout cela, à mon avis, qu’il faut remettre sur le chantier, c’est extrêmement intéressant.

EHP : C’est ça, c’est-à-dire que au lieu de vous décourager, ce que j’aime dans votre pensée, Anicet Le Pors, c’est que vous n’êtes pas triste, vous êtes confiant dans la force de la puissance de la raison à reconstruire ou à construire différemment, à poser les choses autrement et vous pensez que de la décomposition va naître quelque chose de nouveau.

ALP : Vous connaissez cette formule de René Char « la lucidité c’est la blessure la plus rapprochée du Soleil ». Je crois qu’à partir du moment où on comprend ce qui se passe, d’abord on n’a plus peur, et ensuite on est invité à l’action pour réparer ce qui ne va pas, et imaginer de nouvelles idées, de nouvelles institutions, de nouvelles manières de construire du lien social. Autrement dit c’est un monde nouveau qui s’ouvre devant nous et il est normal que nous ne le comprenions pas, parce que nous n’avons du point de vue intellectuel que les instruments du passé à notre dispositio. Mais je trouve cela tout à fait passionnant et de nature à nourrir un grand optimisme parce que c’est une aventure qui nous est proposée, ou plutôt c’est une multiplicité d’aventures. Il n’y a plus un sens de l’Histoire, il y a une multiplicité de sens, nous sommes en avenir aléatoire et notre responsabilité de citoyens est beaucoup plus importante que par le passé.

EHP : Vous dites d’ailleurs que vous appartenez, vous en tant que militant, à un nombre d’associations considérable.

ALP :  Oui, lorsque j’ai quitté cette organisation ultra-structurée qu’était le Parti communiste, où l’on me donnait tous les attributs d’une citoyenneté définie avant même que j’y aie réfléchi, quand j’ai quitté ce parti je me suis dit « qui suis-je dans cette société ? » et je me suis dit « il faut que je m’engage ici ou là ». Alors je me suis engagé dans des associations de défense du service public, de la laïcité, je suis président de l’Union des sociétés bretonnes de l’Île-de-France, des Anciens de la Météorologie nationale, etc. J’ai compté que ça faisait une vingtaine d’organismes ou d’associations et je me suis dit « le citoyen Anicet Le Pors c’est cela », son profil de citoyenneté – j’utilisais l’expression de « génome de citoyenneté » – c’est cela, et à partir de là je me suis dit « oui mais ça crée une difficulté : avant nous étions organisés, avec un sommet, différents niveaux, aujourd’hui si tout le monde fait le constat que je fais on aura une société complètement atomisée, où chaque être sera singulier », et la grande question qui se posera à nous à partir de là c’est de savoir comment reconstruire à partir de cet éparpillement, mais un éparpillement d’une grande richesse puisque les gens ont assumé leur responsabilité de citoyen chacun pour son propre compte, comment retrouver des centralités qui fassent une société démocratique et efficace ? C’est là le grand problème, c’est le contraire du problème du XXe siècle. Vous savez ce qu’on pense lorsqu’on parle de centralisme démocratique, eh bien aujourd’hui c’est l’inverse que l’on doit faire. D’ailleurs on le sent, on sent dans la société telle qu’elle est aujourd’hui, que l’on a du mal à considérer les partis comme les instruments de la transformation sociale : on parle de coopératives, de mouvements,de fronts, c’est le tâtonnement des formes politiques qui seraient adéquates au monde d’aujourd’hui et du monde à venir.

EHP : Comme si précisément, et ça sera notre conclusion, nous devions participer à un chantier rationaliste disséminé.

ALP :  Absolument.

EHP : Anicet Le Pors je vous remercie. »

Droit d’asile en danger ? – Ceri, 22 juin 2010

L’asile est-il aujourd’hui en danger en France ? Il n’y a pas de réponse catégorique à cette question. Certes, il est plus confortable, dans le culte entretenu d’une bonne conscience, de répondre péremptoirement par l’affirmative. Mais c’est quelque part sous-estimer – et aussi mépriser – l’effort de ceux qui, devant des situations complexes, ne nient pas la difficulté de rendre une justice aussi bonne que possible dans un État de droit souvent critiquable dans nombre de ses dispositions. C’est encore tenir pour inexistante une tradition de l’asile, qui a beaucoup compté dans la formation historique de notre citoyenneté, de notre identité nationale, et dont il subsiste de multiples expressions. C’est aussi un domaine où l’on ne peut trancher sous la forme du bilan « globalement » négatif ou positif. Reste alors à faire un point, inévitablement contradictoire, dans les principaux domaines d’appréciation.

Une réforme positive de la juridiction de l’asile sous quelques réserves

On rappellera que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) juge les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Au-delà, une cassation est possible devant le Conseil d’État. La formation de jugement à la CNDA est constituée d’un président (conseiller d’État, conseiller-maître à la Cour des comptes, magistrats du judiciaire), d’un assesseur nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR (sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État ; c’est une exception à la fois dans notre État de droit et dans le monde, qu’un magistrat nommé par une instance internationale siège dans une formation de jugement nationale) et d’un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État, issu des administrations concernées. Elle est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance.

Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôlait les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée .

La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une normalisation et un progrès. Avec toutefois des réserves : la titularisation des rapporteurs (pour la plupart officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels) qui exercent une mission évidente de service public est effectuée selon des modalités trop lentes ; la titularisation des contractuels de toutes catégories n’est pas engagée et on en recrute de nouveaux ; l’effet de la nomination de dix présidents permanents sur la jurisprudence, si elle peut concourir à son unification, peut aussi en modifier la teneur, d’autant plus qu’une proposition de loi (pendante au Parlement) prévoit l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.

Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable. Ils sont assistés d’un interprète. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice.

La reconnaissance de la qualité de réfugié (pour l’essentiel par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève : race, religion, engagement politique, nationalité, appartenance à un certain groupe social), ouvre un droit à un titre de séjour permanent de dix ans renouvelable. Le bénéfice de la protection subsidiaire (menaces graves hors Convention de Genève) à un an renouvelable sous réserve de l’actualité des craintes. La protection subsidiaire a été introduite en droit interne par le droit communautaire, mais aucune justification réellement fondée n’est apportée au fait que les durées des titres de séjour soient si inégales, les craintes étant pareillement établies, seuls différant les motifs. Dès lors la protection subsidiaire apparaît bien comme une protection … subsidiaire, dévalorisée, de substitution.


L’état statistique de la politique du droit d’asile présente des résultats contrastés

Le HCR évalue à 10 à 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. En 2008, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 140 000, soit environ son poids démographique relatif dans le monde ; c’est la moitié du Royaume Uni, le quart de l’Allemagne. La France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste.

En 2009, il y a eu en France 47 690 demandes d’asile devant l’OFPRA (y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens), dont 33 275 primodemandeurs. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe pour cette année.

Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2009, le plus souvent en aéroport (la quasi-totalité des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle), l’OFPRA a eu à donner 2 796 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 749 des demandes correspondantes n’étaient « pas manifestement infondées ».

L’OFPRA a pris 35 420 décisions en 2009, (la CNDA 20 040). Ensemble les deux instances ont prononcé 10 373 accords (dont 23,6 % au titre de la protection subsidiaire, en hausse vive, 9 % en 2007)). Le taux d’accord global est de 29,4 % des décisions (14, 3 % directement par l’OFPRA et 15,1 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA, le taux d’annulation de ces décisions s’étant élevé, en 2009, à 26,5 % ; en légère hausse). Ce taux est  voisin de 60 % – soit le double – pour les pays d’origine sûrs (32,9 % par l’OFPRA, 26,3 % au titre des annulations de la CNDA), ce qui invalide le concept lui-même.

La procédure prioritaire (comportant de moindres garanties) représente 22, 2 % du total des affaires instruites ; elle est en baisse (30,7 % en 2008) après une vive progression.

14, 6 % des décisions de la CNDA étaient prises par voie d’ordonnances en 2009 (9,4 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA), par un juge unique, sans procédure orale. Ce taux est en légère baisse par rapport à 2008 (16 %).

Ainsi, si certaines données (notamment le taux global d’accords) caractérisent une relative ouverture à l’asile, d’autres comme le recours important à la procédure prioritaire, la vive hausse de la protection subsidiaire et l’importance (bien qu’en baisse) des décisions prises par ordonnances caractérisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée.


Une évolution jurisprudentielle inquiétante

Les démarches des politiques de l’asile des États membres de l’Union européenne s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention (durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans), l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.

Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003. La création d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prise au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux, application de Dublin II sans considération des critères humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.

L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive. Par décision du Conseil d’État, le principe d’unité de famille a été strictement réservé aux demandes relevant de la Convention de Genève (non à la protection subsidiaire)  . Par décision de la CNDA , la reconnaissance du groupe social persécuté a été réduite (au profit de la protection subsidiaire) pour des parents maliens d’une fille née en France  ; la protection subsidiaire a également été préférée à la reconnaissance de la qualité de réfugié au Sri Lanka pendant la dernière période .

À l’inverse, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, droit de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Elles apparaissent tout à fait conformes à la tradition de la France terre d’asile, telle que la proclamait la  constitution de 1793 : « le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) ; « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans. » (art. 120), que reprend le 4° alinéa du préambule de 1946 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce motif caractérise l’asile dit constitutionnel, repris à l’article L. 711-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) mais il n’est malheureusement que très rarement retenu (une douzaine d’annulation en 2009).

Enfin, on relève des décisions audacieuses comme l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la Convention de Genève (pendante, au moment où sont écrites ces lignes, en cassation devant le Conseil d’État et qui fait l’objet d’une question préjudicielle devant la CEDH) concernant des Palestiniens demandeurs d’asile .

Malgré quelques exemples constructifs de ce type et le rappel des principes constitutionnels, on assiste donc à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice (durée de séjour réduite avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment), qui tend à l’alignement de la France sur la moyenne européenne (51 % des décisions favorables le sont au titre de la protection subsidiaire, contre seulement 16 % en France en 2008).

La formation de l’intime conviction du juge : une question culturelle

Trois questions peuvent être évoquées.

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des préjugés est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement selon la composition de celles-ci. Certaines études ont même caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en juge « bien pensant » . Par ailleurs, il existe aussi des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Sri Lanka, Bangladesh), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence de la juridiction. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile plutôt positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.

Quelles propositions ?

Il ne s’agit pas ici  d’exposer ce que pourrait être une autre politique de l’asile que celle qui est conduite aujourd’hui, mais d’évoquer quelques propositions que suggèrent les analyses qui précèdent dégagées d’une expérience dix années de « juge de l’asile ». On peut distinguer les trois domaines de la gestion administrative, de la procédure et du fond.

Une gestion administrative respectant rigoureusement les principes du service public

On pourra s reporter utilement à ce sujet aux conclusions du rapport que j’avais remis au président de la CRR en 2006 sur  la situation statutaire des personnels de la CRR et la juridiction elle-même. Je ne retiendrai aujourd’hui que trois recommandations

Les activités concourant à l’instruction des demandes d’asile doivent être exercées par des fonctionnaires dont la professionnalisation doit être assurée. Les contractuels en fonction à la CNDA doivent être titularisés dans les corps du Conseil d’État et de nouveaux recrutements de contractuels prohibés. Une formation initiale et continue approfondie des secrétaires de séance et des rapporteurs doit être mise en place. Les conditions de travail des rapporteurs doivent être aménagées pour adapter leur charge de travail à l’importance des dossiers traités.

Les juges doivent bénéficier d’une formation et d’une information approfondies leur permettant une étude méthodique des dossiers inscrits à l’audience. La spécificité des activités juridictionnelles du droit d’asile, souligne l’importance de l’oralité et de la collégialité. La professionnalisation des juges doit être développée afin de créer les conditions d’une expérience se développant sur une période suffisamment longue. La diversité des regards des membres de la formation de jugement est indispensable à l’appréciation la plus complète des situations.

L’application de la jurisprudence du droit d’asile dégagée par la CNDA et le Conseil d’État doit être accompagnée d’une concertation soutenue entre la CNDA et l’OFPRA afin d’améliorer les fonctionnements respectifs de l’établissement public et de la juridiction. Cette concertation peut être favorisée par la coordination conjointe de moyens d’information et de traitement des données et des échanges périodiques sur les problèmes rencontrés.

La procédure pourrait connaître plusieurs aménagements

Le recours suspensif en zone d’attente doit être effectif. L’appréciation de la recevabilité de la demande d’entrée à la frontière des demandeurs d’asile ne doit pas aller au-delà de l’évaluation du simple caractère « manifestement infondé » de la demande. Le recours contre la décision refusant l’entrée sur le territoire doit pouvoir être exercé dans un délai raisonnable. L’appréciation au fond après instruction doit rester de la compétence de l’OFPRA et de la CNDA dont il n’est pas souhaitable, dans ces conditions qu’elle intervienne en recours contre les refus d’entrée sur le territoire.

Le recours à la procédure prioritaire doit être l’exception. Le recours à la procédure prioritaire qui prive le demandeur d’asile de droits essentiels s’il a diminué demeure très élevé. Les délais d’instruction doivent être élargis et un droit de recours suspensif instauré. Il convient à cette fin que soient mieux définis les critères conduisant les services préfectoraux à décider de cette procédure.

Le recours aux ordonnances nouvelles doit être strictement limité. L’expérience a maintes fois montré que le rejet par ordonnance d’un juge unique des recours qui ne présentent « aucun élément sérieux » susceptible d’infirmer la décision de l’OFPRA pouvait conduire à des appréciations erronées. Se trouve par là soulignée l’importance d’un recours effectif devant les formations collégiales de la CNDA faisant toute sa place à l’oralité des débats.

Le demandeur d’asile n’a pas la charge de la preuve ; sous réserve de la crédibilité de son récit, il doit bénéficier du doute. La spécificité du droit d’asile entraîne une exception au principe général du droit mettant la preuve à la charge du demandeur. L’établissement des faits doit résulter de l’effort conjoint du demandeur et du juge. La crainte de persécution doit être fondée sur la prise en compte simultanée de la perception subjective du demandeur et de la situation objective du pays d’origine.

Les formations de jugement doivent créer des conditions permettant à tout demandeur d’asile de comprendre la procédure pour être en mesure d’en mesurer l’enjeu, d’être complètement informé, de formuler ses observations en toute sécurité et de s’exprimer sans crainte. Les comportements de domination des membres des formations de jugement vis-à-vis des demandeurs d’asile et de leurs conseils doivent être bannis. Les règles d’un procès équitable doivent être respectées, avec impartialité et sans préjugé. L’asile est accordé « Au nom du Peuple français » ce qui confère aux formations de jugement la responsabilité importante d’assurer la continuité de la tradition de la France terre d’asile.

Sur le fond, la France doit demeurer fidèle à sa réputation de terre d’asile

En premier lieu, la spécificité du droit d’asile au regard du droit des étrangers doit être respectée. La juridiction administrative spécialisée du droit d’asile doit demeurer distincte des juridictions administratives de droit commun traitant de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière. La différenciation du droit d’asile et du droit des étrangers qui a marqué l’évolution du système français de l’asile dans le but de soustraire le droit d’asile aux règles restrictives de la police administrative doit être préservée.

La pratique du droit d’asile doit s’inscrire dans une conception ouverte et généreuse. La France n’est en aucune manière menacée d’une invasion du Sud ou de l’Est. La part des réfugiés dont elle assure la protection est du même ordre de grandeur que son poids démographique dans le monde, la moitié de celle du Royaume Uni et le quart de celle de l’Allemagne. Le système mis en place dans les années 1950 a pour objet d’accorder l’asile conformément à une tradition ancienne de notre pays consacrée par ses dispositions constitutionnelles.

La convention de Genève doit rester le mode d’accès prioritaire à l’asile. La protection conventionnelle est la seule à offrir la garantie d’une protection internationale. Elle doit être appliquée de manière conforme à l’esprit et à la lettre de la Convention de Genève, telle qu’elle a été notamment interprétée dans le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du HCR.

L’asile constitutionnel doit exprimer l’attachement historique de la France aux combattants pour la liberté. Réintroduit par la loi en 1998 en droit positif, l’asile constitutionnel, rappelé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel, doit faire l’objet d’une élaboration jurisprudentielle qui pourrait le conférer aux étrangers ayant manifesté un engagement exemplaire pour cette cause, quand bien même ce motif pourrait également relever de l’asile conventionnel.

La protection subsidiaire doit rester limitée aux cas ne relevant en aucune façon des motifs de la protection conventionnelle et bénéficier du même niveau de protection La loi en limite strictement le champ aux demandes des personnes qui ne remplissent pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié. Rien ne justifie que la protection accordée au titre de la protection subsidiaire soit contaminée par des considérations sécuritaires et soit inférieure à celle de la protection conventionnelle : elle doit donc ouvrir droit également à un titre de séjour de dix ans.

Le principe d’unité de famille doit s’exercer de manière étendue et sûre. Le principe d’unité de famille doit être érigé en principe général du droit d’asile et s’appliquer en matière de protection subsidiaire. La reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire doivent être conservés par le conjoint et le mineur sous tutelle en cas de rupture de leur lien avec le réfugié principal.

Les catégories d’ « asile interne » et de « pays d’origine sûrs » doivent être rendues inopérantes. Ces concepts, d’origine communautaire en France, extraits de la problématique d’ensemble de la reconnaissance de la qualité de réfugié, se sont révélés d’utilisation difficile et arbitraire, susceptibles d’avoir de graves conséquences individuelles. La liste des pays d’origine sûrs établie par l’OFPRA, déjà partiellement censurée par le Conseil d’État, doit être supprimée et la notion d’asile interne réintégrée dans l’instruction générale de la demande.

Le droit d’asile n’est pas seulement l’instrument juridique qui permet d’apprécier le bien fondé d’une demande d’asile. Il juge le juge lui-même. De quel droit le citoyen d’ici peut-il, en effet, se prévaloir pour donner ou refuser l’hospitalité à un étranger, si ce n’est celui de membre d’une communauté  historiquement constituée sur un territoire déterminé. Le droit du premier occupant que les générations dont il est issu ont affirmé et qu’elles ont opposé avec plus ou moins de rigueur à tout nouvel arrivant. Dès lors, droit de cité et droit d’asile ne sont que les deux versions d’une même question. Il s’ensuit que le droit de cité détermine le droit d’asile tout autant que le droit d’asile rend compte du droit de cité.

« Dis-moi qui et comment tu accueilles et protèges, je te dirai qui tu es. »

Breton, communiiste et ministre – Interview au Télégramme, le 29 mai 2010

Un ministre breton, c’est rare par les temps qui courent. Et un ministre breton communiste, c’est unique dans l’Histoire. Anicet Le Pors, originaire de la «terre des prêtres», a un parcours peu commun.

Son grand-père fut meunier à Plouvien, dans les terres léonardes profondément imprégnées de catholicisme. Son père le fut aussi avant d’émigrer dans la capitale. Et l’un de ses ancêtres est mort mendiant. C’est dire s’il n’est pas né avec la cuiller d’argent à la bouche, Anicet Le Pors, lorsque les hasards de la vie lui ont fait pousser le premier cri sous le ciel de Paris, ainsi qu’il le raconte dans un livre d’entretiens (*).

Entre la Bible et Marx

«En me recevant à l’université de Brest, en 1984, le professeur Yves Le Gallo s’était étonné que je ne sois pas devenu l’un de ces ?hommes de Dieu? que produisait alors en grand nombre cette terre léonarde. Il avait trouvé l’explication: j’étais né à Paris. Dès lors, j’étais perdu. Mais il avait ajouté: d’autres diront qu’il était sauvé…». En une anecdote, Anicet Le Pors résume à quel point la balance aurait pu pencher de l’autre côté, tant l’adolescence du Breton fut baignée dans le catholicisme et la Jeunesse ouvrière catholique avant que de solides études ne lui ouvrent une autre voie vers les cieux: la météorologie! Le jeune ingénieur qu’il fut s’en alla établir les prévisions météo au Maroc où la clémence du ciel lui laissa le temps de tenir la Bible d’une main, le Capital de Marx de l’autre. «Et paradoxalement, dit-il, c’est le livre d’un jésuite, Teilhard de Chardin, qui m’a convaincu qu’on pouvait combiner démarches scientifiques et spirituelles. Les événements ont fait le reste».

Ministre de Mitterrand

Les événements, c’est d’abord son adhésion au Parti communiste où il devient expert économiste et proche de Georges Marchais. Mais l’apogée, c’est bien sûr le 10mai 1981 et l’élection de François Mitterrand. Avec l’arrivée de quatre ministres communistes au gouvernement Mauroy, les Américains sont convaincus que l’Élysée devient une annexe du Kremlin et que les chars soviétiques vont bientôt descendre les Champs-Élysées. «J’étais le seul des quatre ministres communistes que Mitterrand ne connaissait pas, se souvient Anicet Le Pors. Il me l’a dit dès le premier conseil des ministres et par la suite, mes trois autres camarades (Fiterman, Ralite et Rigoud) me chargeaient de faire, en conseil des ministres, les interventions qui marquaient nos différences et pouvaient déplaire. À plusieurs reprises, j’ai eu des échanges tendus avec le président. C’était un homme politique impressionnant mais qui pouvait être de conversation agréable». À la tête de son ministère de la Fonction publique, Anicet Le Pors se flatte d’avoir fait passer le nombre de fonctionnaires «de deux millions à cinq millions». Non pas par recrutement, précise-t-il aussitôt, mais en donnant le statut de la fonction publique à de nombreux agents vivant sous contrats, parfois précaires.

Rupture avec le PC

Depuis, bien de l’eau a coulé devant l’ancien moulin de Plouvien. En désaccord avec le comité central, l’ex-ministre quitte le PC en 1994 mais ne renie pas ses idées. «Si on considère les partis qui se réclament du communisme, ou bien ils sont dénaturés comme en Chine ou alors ils ne jouent qu’un rôle mineur. Mais avec la crise que nous traversons, ce pourrait être un âge d’or du communisme. Cela reste une belle utopie et fait partie des rêves dont je parle dans mon livre». D’autres fonctions au conseil d’État ou à la Cours nationale du droit d’asile font d’Anicet Le Pors une voix écoutée qui, au fil de conférences, intervient pour défendre la fonction publique, pour vanter toutes les vertus d’une véritable citoyenneté ou encore pour s’opposer à la réforme des collectivités locales qui se profile. Car dit-il, pour l’actuel président de la République, «la France n’est qu’une somme d’anomalies qu’il faudrait supprimer pour la mettre aux normes du marché et de la concurrence». Et Dieu dans tout ça? Anicet Le Pors répond qu’il se range parmi les agnostiques, autrement dit que ces questions ne sont pas à la portée des humains. «C’est la raison qui guide ma conduite». Mais il se livre tout de même à une petite confession par procuration: «Mon grand-père disait, je ne sais pas si Dieu existe, mais s’il existe, il pèsera ce que j’ai fait de bien et de mal et il décidera».

par  René Perez

* «Anicet Le Pors, les racines et les rêves», livre d’entretien avec le journaliste Jean-François Bège (Éditions Le Télégramme). L’ex-ministre donnera notamment des conférences à Fouesnant jeudi à 20h sur la réforme des collectivités locales et à Brest, vendredi, à 20h30, à la fac Segalen, sur le thème «La citoyenneté, valeur dépassée?».