La fonction publique territoriale en questions – Palaiseau, assemblée des personnels territoriaux, 27 janvier 2009

La « contre révolution sarkoziste » et la fonction publique territoriale

Au lendemain du 25ème anniversaire du statut de la fonction publique territoriale (voir de dossier de La Gazette des communes du 26 janvier 2009 « L’histoire d’une réussite ») et à l’avant-veille de la journée interprofessionnelle d’action du 29 janvier, cette réunion est l’occasion d’une réflexion sur la situation actuelle de la fonction publique territoriale (FPT) ce qui invite à revenir sur ses origines (on ne parle véritablement de fonction publique territoriale que depuis 1983-1984), les principes sur lesquels elle a été fondée, de manière à éclairer sa situation présente, son rôle actuel et son avenir.

1. Les origines de la FPT

C’est la loi de décentralisation discutée à l’Assemblée nationale dès le 27 juillet 1981 qui a posé la question des garanties statutaires des agents des collectivités territoriales qu’elle annonçait dès son article 1er (loi du 2 mars 1982).

La réforme a opposé deux conceptions défendues par moi-même (fonction publique de carrière) et Gaston Deferre (fonction publique d’emploi). Les conditions en ont été exposées par Olivier Schrameck, alors conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur (La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995) qui montre comment c’est la première conception qui l’a emporté grâce à un arbitrage très politique de Pierre Mauroy.

François Mitterrand exprimera son désaccord avec la solution retenue beaucoup plus tard, à l’occasion du passage en conseil des ministres de la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH, loi du 9 janvier 1986). Mais en 1981-1984 il ne s’intéressait guère à la fonction publique.

2. La fonction publique « à trois versants »

Dès lors que la conception avait été arrêtée, restait à  lui donner consistance. Concernant la FPT, on aurait pu se limiter à une amélioration des dispositions  du livre IV du code des communes, étendues aux départements et aux régions (même chose pour le Livre IX du code de la santé publique pour la FPH).

Pour établir une combinaison équilibrée du nouvel ensemble statutaire a été imaginée une fonction publique « à trois versants », l’unité étant fondée sur trois principes se référant à l’histoire : principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen) ; principe d’indépendance (loi de 1834 sur l’état des officiers) ; principe de responsabilité (art. 15 de la Déclaration des droits), le tout affirmant la conception du fonctionnaire citoyen.

L’architecture s’est organisée en quatre titres respectant les spécificités dans l’unité. S’y est rattachée également la loi du 15 juillet 1982 sur les personnels des établissements publics hospitaliers de recherche. Le statut de la FPT est constitué des titres 1er et III.

3. L’évolution de la FPT de 1983 à aujourd’hui

Pourquoi n’avoir pas fait une seule et même loi ? Il y a à cela trois raisons : tout le monde (élus, syndicats) ne marchait pas du même pas ; l’article 72 de la Constitution sur la libre administration des collectivités territoriale a des conséquences sur le partage loi-décret ; l’ensemble législatif marque bien son unité. Aujourd’hui c’est le gouvernement qui souhaiterait une telle unification mais tirée vers le bas et prenant la FPT comme référence pour se rapprocher du modèle européen dominant. La loi sur la modernisation du 2 février 2007 a d’ailleurs prévu l’élaboration d’un Code de la Fonction publique qui donnera une présentation unifiée du Statut général à droit constant (voir à ce sujet l’interview d’Olivier Schrameck, ancien conseiller technique de Gaston Defferre dans le numéro de la Gazette des communes précité).

Différentes étapes peuvent être repérées dans l’évolution depuis la création de la FPT de l’ensemble législatif ainsi conçu : la lenteur de la poursuite dans l’élaboration de 1984-1986 ; la loi Galland du 13 juillet 1987 (avec remise en cause de la réglementation du droit de grève et la 3° voie d’accès à l’ENA) ; promotion de la notion de métier en 1989 et amorce de privatisation (La Poste et France Télécom) ; la loi Haëffel du 27 décembre 1994 : le rapport 2003 du Conseil d’État ; la loi sur la modernisation du 2 février 2007 et le projet en discussion à l’Assemblée nationale sur la mobilité. À quoi il convient d’ajouter : la LOLF, la RGPP, le livre blanc Silicani, etc.

4. la remise en cause sarkoziste

Sarkozy a parlé de révolution culturelle. J’ai répliqué contre-révolution et forfaiture (Le Monde 26 septembre 2007). Il y a eu le discours de Sarkozy à Nantes fin septembre 2007 et le Livre blanc Silicani qui en suit les orientations. Le problème est l’existence en France de 5,2 millions de fonctionnaires qui, avec les autres agents sous statuts, représentent plus du quart de la population active. Cet ensemble joue un rôle d’amortisseur social dans la crise actuelle et échappe largement à la loi du marché. Sa réduction est l’objectif poursuivi par le pouvoir.

Ces réformes s’accompagnent d’une régression méthodologique et d’une réduction de l’administration rationalisante.

Les caractéristiques de la contre révolution peuvent ainsi être résumées : le contrat contre la loi ; le métier contre la fonction ; la performance individuelle contre l’efficacité sociale.

5. La responsabilité des élus et des fonctionnaires territoriaux

D’abord, poursuivre la défense d’une fonction publique républicaine fondée sur les principes rappelés. Lier cette défense à celle du service public et des organismes d’évaluation et de rationalisation. Défendre la loi, expression de la volonté générale, contre une contractualisation croissante et une marchandisation des rapports sociaux. L’idéologie managériale ne saurait supplanter l’esprit de service public et le sens de l’État et des collectivités publiques.

Ensuite, concevoir et promouvoir des réformes démocratiques, car il n’y a pas de texte sacré et un texte qui n’évolue pas (besoins, technologies, société nationale et internationale) se sclérose : reclassements indiciaires, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (double carrière) ; réforme des conditions de mobilité effective (garantie fondamentale des fonctionnaires, art. 14 du titre I), résorption de la précarité ; nouvelles formes de dialogue social, etc.

Enfin, se persuader que nous entrons dans une époque où, à tous niveaux jusqu’au niveau mondial, la nécessité de services publics étendus va se renforcer (eau, ressources du sol et du sous-sol, services, cultures, etc). La France qui a une longue expérience en la matière et dont la fonction publique est regardée dans le monde comme une référence d’efficacité et d’intégrité a une contribution importante à apporter en la matière. Le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public.