A propos des effectifs de la fonction publique – Jacques Fournier, 17 février 2008

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Jacques Fournier, conseiller d’État honoraire a été Secrétaire général du Gouvernement, Président de Gaz de France et de la SNCF et du Centre européen des entreprises publiques

Selon le discours gouvernemental il y aurait en France plus de fonctionnaires
que dans les autres pays et il en résulterait une charge excessive pour les
ressources de la nation. Le gouvernement serait donc fondé à en réduire le
nombre, ce qui justifierait l’édiction de la norme de non remplacement d’un
fonctionnaire partant à la retraite sur deux et son maintien contre vents et
marées dans la période de crise que nous traversons.
« On ne peut pas continuer à embaucher parce que la France vit au-dessus de ses
moyens.Si on remplace tout le monde qui part à la retraite on ne pourra pas
réduire les déficits.. Si nous ne remplaçons pas pendant cinq ans un
fonctionnaire sur deux qui part à la retraite, on reviendra au niveau de la
Fonction publique de 1992. Monsieur Mitterrand était président de la République,
je ne sache pas à ma connaissance qu’en 1992 la France était sous-administrée »

(Nicolas Sarkozy, intervention télévisée du 5 février 2009).
Cette présentation est, à plusieurs égards, particulièrement réductrice de la
réalité à laquelle elle prétend s’appliquer.

I – L’idée sous jacente est qu’un niveau relativement élevé de fonction publique
est pour la France un luxe qu’elle ne peut se permettre car il serait « au dessus
de ses moyens ».
De fait, dans le modèle de pensée dominant en matière économique, on a
tendance à ne pas considérer comme productives les activités non marchandes,
mises en ocuvre par les agents publics et financées par les prélèvements
obligatoires. Elles sont vues comme faisant peser sur l’économie du pays une
charge qu’il conviendrait de limiter dans toute la mesure du possible.
« Moins il y a d’agents publics, mieux on se porte » pourrait être l’axiome de
l’approche libérale en ce domaine.
Il n‘était pourtant pas nécessaire d’attendre la survenance de la crise actuelle
pour se rendre compte de l’absurdité de cette vision des choses.
Tout autant que les activités marchandes, les administrations, les services
publics, procurent des avantages à la population et contribuent à la richesse du
pays.
L’état de santé, le niveau d’éducation sont des facteurs essentiels du
développement. Ce sont des agents publics qui y contribuent pour l’essentiel et
il faut bien les payer. Qu’on m’excuse d’énoncer ici ces évidences. Mais elles
sont trop souvent occultées.
Il est légitime de contrôler le bon usage de l’argent public et de chercher à
limiter les gaspillages, y compris en mettant fin à des sureffectifs.
Mais le recrutement d’agents publics n’est pas un gaspillage en soi.
Le fonctionnaire n’est pas la danseuse des pouvoirs publics. Il est un
instrument indispensable à l’exercice de leurs missions.
On ne peut parler des effectifs de la fonction publique sans prendre en
considération le rôle que l’on assigne à l’Etat et la qualité des services que l’on
attend de lui.

II – Il est souhaitable lorsque l’on traite de cette question des effectifs, et
surtout si l’on veut faire des comparaisons internationales, d’en prendre une
vision globale, à l’échelle du pays et de l’ensemble des activités qui s’inscrivent
dans l’action publique.
Chacun sait qu’il existe en France trois fonctions publiques ( de l’Etat,
territoriale, hospitalière) et que tous les agents publics ne sont pas
fonctionnaires. Si l’on additionne toutes ces catégories on arrive à un total
légèrement supérieur à 5 millions de personnes en 2005 ( 5.122.000), soit 21% de
l’emploi total ( source Jean-Ludovic Silicani, livre blanc sur l’avenir de la fonction
publique, avril 2008).
Premier point de comparaison, qui pourra surprendre : le total de l’emploi
public au Royaume Uni, là encore toutes catégories confondues, est en 2006 de
5.787.000 personnes soit légèrement supérieur, pour une population du pays
comparable à celle de la France (source Service public, le mensuel du ministère
français de la fonction publique, n° 131, octobre-novembre 2007). En dépit de 11
années de thatchérisme nos voisins d’outre Manche ont donc conservé un
niveau d’emploi public très proche du nôtre.
Une autre étude confirme cette constatation. Elle émane elle aussi d’un service
officiel, le centre d’analyse stratégique, (dernier avatar de feu le commissariat
général du Plan) dont la « note de veille » n° 96, d’avril 2008, est intitulée «
Quelles évolutions de l’emploi public dans les pays développés ». On y compare,
pour l’année 2006, le total des emplois dans les administrations publiques (c’est à
dire l’ensemble des activités financées par les prélèvements obligatoires) aux
effectifs de la population du pays. Le taux obtenu pour la France (93 pour 1000)
la situe, selon les auteurs de l’étude, dans une « moyenne haute », à peu près à
égalité avec le Royaume Uni , un peu au dessous du Canada ( plus de cent) et
presque à équidistance entre le pays où l’emploi public est le moins développé (
Japon, 41 pour 1000) et celui où il l’est le plus ( Danemark, 154 pour 1000).
Le niveau de l’emploi public en France n’a donc rien d’aberrant. C’est celui
d’un pays où les missions des collectivités publiques sont relativement
développées sans pourtant atteindre l’intensité qu’elles connaissent dans les
pays nordiques.
Ce qui par contre différencie la France c’est d’abord le fait que, à l’intérieur de
cet ensemble, la part des agents soumis au statut de la fonction publique est
plus importante qu’ailleurs. Ils représentent les trois quarts du total alors que
dans beaucoup d’autres pays une minorité d’entre eux sont soumis à un statut
spécifique. Au Royaume Uni, par exemple, les « civil servants » proprement dits
sont un peu plus de 500 .000, soit 10% environ du total, ce qui ne signifie
évidemment pas que la rémunération des 90 autres ne pèse pas sur les finances
publiques ou qu’ils seraient privés de garanties.
L’autre particularité française est que dans leur évolution récente, c’est à dire
au cours des 15 dernières années ( et, soit dit en passant sous les
gouvernements de droite comme de gauche) les effectifs ont continué à croitre,
alors que dans beaucoup d’autres pays des programmes de réduction étaient mis
en place. Certains d’entre eux (Royaume Uni, Canada, Nouvelle Zélande) se sont
d’ailleurs aperçu qu’ils étaient sans doute allés trop loin dans ce domaine : leurs
effectifs ont recommencé à croitre depuis quelques années (même source).

III – Quand Nicolas Sarkozy annonce qu’il entend ramener les effectifs à ce
qu’ils étaient au début des année 90, lors du second septennat de François
Mitterrand, la justesse de cette affirmation est doublement discutable.
La norme du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ne s’applique en
effet qu’à la fonction publique de l’Etat. Or c’est celle dont les effectifs ont le
moins augmenté au cours des quinze dernières années : +7.5% entre 1994 et 2005
selon le rapport Silicani, contre + 31% au cours de la même période pour la
fonction publique territoriale et + 16% pour la fonction publique hospitalière.
Pendant les mêmes années l’emploi total en France (salariés + non salariés) a
augmenté de 12,6 %.
Si l’on ne considère que la fonction publique de l’Etat le calcul de notre
Président est exact en valeur absolue : les non remplacements vont sans doute
au bout de quelques années faire revenir le nombre des agents publics de l’Etat
au niveau de ce qu’il pouvait être en 1992. Mais il est faux en valeur relative : la
part de la fonction publique d’Etat dans l’emploi total, lequel s’est développé
entre temps, comme il est normal dans un pays en croissance, a d’ores et déjà
diminué d’un demi point. Elle diminuera d’un nouveau demi point si la norme
continue à s’appliquer. La France sera donc bien, sinon sous-administrée, en
tous cas moins-administrée, au niveau de l’Etat (et notamment pour ce qui est
de l’éducation nationale) , qu’elle ne l’était du temps de François Mitterrand.
Si l’on considère l’emploi public pris dans son ensemble la perspective est
évidemment différente. La norme de non remplacement ne s’applique ni aux
collectivités territoriales ni aux établissements hospitaliers. Dans ces deux
directions le gouvernement va certes s’efforcer de mettre en œuvre d’autres
moyens d’action : rationnement des ressources fiscales du côté des collectivités
territoriales, nouvelle loi en préparation pour les hopitaux. Cela risque de faire
quelques dégâts. Mais on voit mal, et pour ma part je m’en félicite, qu’il soit
possible de revenir complètement sur les évolutions enrégistrées dans ces deux
secteurs.

IV – En cette période de crise, où les dogmes qui hier encore paraissaient
intangibles sont remis en cause un peu partout, l’entêtement des pouvoirs
publics français à maintenir le cap en ce domaine me paraît particulièrement
regrettable.
Ce n’est pas l’effet mécanique du maintien de 30.000 emplois dans la fonction
publique qui est en cause. Il ne peut être, en tout état de cause, qu’assez
limité, encore que l’impact sur les débouchés offerts aux jeunes, l’une des
principale préoccupationn du moment, ne soit pas nul.
Par contre, sur le plan du symbole, la question est d’importance.
Le gouvernement s’est empêtré dans une contradiction : d’un coté il admet la
nécessité d’un plan de relance et s’apprète, sans encore le dire expressément,
à y inclure des mesures de soutien de la consommation ; d’un autre côté il veut
montrer sa volonté de poursuivre les « réformes » qui devront dans son esprit
rester pour les générations futures la marque du présent septennat.
Le malheur veut que ces « réformes » soient pour une grande part de la
catégorie de celles qui sont de nature à aggraver les effets de la crise plutôt
qu’à les contrecarrer.
On s’aperçoit aujourd’hui que le modèle social français, si décrié pendant la
campagne présidentielle, constitue un amortisseur utile du ralentissement
économique et que la dépense publique peut avoir un effet anticyclique.
Plus largement on prend de nouveau conscience du rôle que peuvent jouer les
services publics dans l’offre d’un nouveau modèle de développement
Dans ce contexte un infléchissement intelligent de la politique
gouvernementale devrait être de réorienter le travail entrepris dans le cadre
de la RGPP :
– maintenir les réductions d’effectif là où, résultant d’une meilleure
organisation, elles peuvent être opérées sans qu’il en nuise à la qualité des
services offerts à la population ;
– redéployer ailleurs les emplois ainsi récupérés de façon à améliorer le
service rendu là où il est aujourd’hui insuffisant : on n’aura à cet égard que
l’embarras du choix.
Tout laisse penser, malheureusement que ce ne sera pas la solution mise sur
table lors des conversations sociales qui vont s’ouvrir demain.

 

 

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