Asile : statistiques globales 2008 (3° édition du Que sais-je ? sur « Le droit d’asile » à paraître le 15 février)

LA STATISTIQUE DE L’ASILE

Les séquelles de la disparition des empires coloniaux et de l’effondrement du bloc soviétique, l’exacerbation des revendications identitaires régionales ou nationales, l’expansion des fondamentalismes à base religieuse ou ethnique, les inégalités croissantes du développement économique marquent l’évolution des flux des demandeurs d’asile et, plus généralement, des phénomènes migratoires. Ces facteurs conduisent les pays d’accueil à réaménager leurs réglementations du droit d’asile à la fois sur le plan national et international. L’ensemble de ces éléments a d’importantes conséquences sur l’activité des organismes administratifs et juridictionnels chargés d’appliquer le droit d’asile.
Les flux de l’asile sont susceptibles de varier fortement d’une année à l’autre. Les dates de publication des statistiques par les organismes concernés sont très différentes pour une année donnée. Il convient donc de procéder aux actualisations nécessaires en se reportant aux sites figurant à la fin de l’ouvrage.

I. – Données générales

Le hcr a compté fin 2008 quelque 34,4 millions de personnes concernées par son action, se décomposant en : réfugiés (10,5 millions), demandeurs d’asile (0,8 million), réfugiés retournés dans leur lieu d’origine (0,6 million), personnes déplacées à l’intérieur de leur pays et autres (14,4 millions). Mentionnons également quelque 4,7 millions de réfugiés palestiniens qui relèvent pour l’essentiel de l’United Nations Relief and Work Agency (unrwa), une autre agence spécialisée des Nations Unies.
On retiendra donc que, sur ces bases, le droit d’asile concernerait 11,3 millions de personnes dans le monde (réfugiés ayant obtenu ce droit et demandeurs d’asile), chiffre stable depuis 1997 entre 10 et 12 millions.
D’où viennent-elles ? Les chiffres fluctuent évidemment beaucoup d’une année sur l’autre en fonction de la conjoncture des pays d’origine. En, 2008, sur les 10,5 millions de réfugiés, les principaux pays d’origine s; ont l’Afghanistan (2 800 000), l’Irak (1 900 000), la Somalie (561 000), le Soudan (419 000), la Colombie (374 000), la République démocratique du Congo (368 000).
Où vont-elles ? Les principaux pays d’accueil sont le Pakistan (1780 900), Syrie (1 105 700), l’Iran (980 100), l’Allemagne (582 700), la Jordanie (500 400), le Tchad (330 500), la Tanzanie (321 900), le Kenya (320 600), la Chine (301 000), le Royaume Uni (292 100). Selon le rapport annuel de l’OFPRA, la France protège 139 212 personnes.
Ainsi, en matière de droit d’asile, l’idée reçue d’une invasion du Nord par le Sud est contredite par les chiffres : 77 % des réfugiés du monde se trouvent en Asie (34 %) et en Afrique (y compris le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, 43 %), seulement 15 % en Europe et 8 % en Amérique du Nord. Par ailleurs, à l’inverse d’une autre idée reçue, la France n’accueille qu’environ 1,4 % des réfugiés du monde, soit un pourcentage voisin de son poids démographique relatif dans la population mondiale.
Alors que l’on ne comptait que 2,5 millions de réfugiés dans le monde au début des années 1970, leur nombre atteint 10,3 millions en 1982 pour culminer à 17,8 millions en 1992. Une succession d’événements en est la cause : le coup d’État du général Pinochet au Chili et le renforcement des dictatures d’Amérique latine, l’exode des boat people d’Extrême-Orient, les conflits ethniques ou religieux en Inde et au Moyen-Orient, les troubles dans la corne de l’Afrique, l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique, la révolution islamique en Iran, la chute du mur de Berlin.
En France, selon l’Office des migrations internationales (OMI), l’arrivée de travailleurs étrangers et le regroupement familial associé ont atteint un maximum de 390 000 entrées en 1970 ; celles-ci ne s’élevaient plus qu’à 192 000 en 1981 et, selon l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), 61 300 en 2008. Les flux d’entrée qui correspondent respectivement aux politiques d’immigration et d’asile ne sont pas indépendants.

II. La demande d’asile devant l’OFPRA

1. Les demandes enregistrées. – L’ofpra a enregistré en 2008, 27 063 premières demandes et 7 195 demandes de réexamen, soit au total 34 258 demandes. Il convient d’ajouter aux premières demandes celles de 8 341 mineurs accompagnants, ce qui fait un total de primodemandeurs de 35 404 et un total de demandes (y compris les réexamens) de 42 599.
La progression des primodemandeurs (hors mineurs accompagnants) a été lente de 1981 (19 863) à 1988 (34 352). Elle est forte jusqu’en 1989 (61 422) pour décroître régulièrement ensuite (17 405 en 1996). La croissance reprend très vivement jusqu’en 2003 (52 204) pour diminuer dans les années suivantes.
Les demandes de réexamen sont en progression de 17,3 % en un an. Elles correspondent pour 82,6 % à la mise en œuvre de la procédure prioritaire qui représente 30,7 % % du total des flux (premières demandes hors mineurs et demande de réexamen), 5,5 % étant en centre de rétention administrative.
Les hommes sont 62,4 % des primodemandeurs d’asile, les femmes 37,6 % ; 48 % sont célibataires, 34,1 % mariés, et 12 % en concubinage. Ils résident pour 16 % à Paris, 10 % en Seine-Saint-Denis, 7 % dans les dom, 4,5 % dans le Val-de-Marne, 4 % dans le Rhône, 4 % dans le Val-d’Oise, 3 % dans les Bouches-du-Rhône et 3 % dans l’Essonne.
Les dix principaux pays d’origine des demandeurs d’asile sont : la Russie (2 102 premières demandes), la Serbie et le Kosovo (2 070), la Turquie (1 985), le Sri Lanka (1 962), la République démocratique du Congo (1 912), l’Arménie (1 532), le Mali (1 382), le Bangladesh (1 187), la Guinée Conakry (1 050), les Comores (881). Ils représentent 59,4 % du total des premières demandes.

2. Les décisions rendues. – L’ofpra a pris 32 017 décisions en 2008 qui se répartissent ainsi : 26 648 rejets, 5 153 admissions au statut, 216 radiations. À ces décisions s’ajoutent 11 174 décisions concernant les mineurs accompagnants, soit un total de 43 191 décisions. Le délai moyen de traitement des dossiers par l’ofpra est de cent jours calendaires, toutes décisions confondues. Le taux d’entretien a été de 74 % des demandeurs, pour un taux de convocation de 83 % (pratiquement tous les primodemandeurs sont convoqués).
Les décisions d’admission directes de l’ofpra (hors mineurs) correspondent très majoritairement aux motifs de l’article l A . 2 de la Convention de Genève : 3 540 (80 %) ; les accords au titre de l’unité de famille s’élèvent à 802, ceux relatifs à la protection subsidiaire à 673. Les autres motifs représentent des effectifs infimes : Convention de New York (apatrides) 65 ; 42 transferts vers la France ; 23 sur mandat hcr  ; 2 au titre de l’action en faveur de la liberté.
3. La protection assurée. – Fin 2008, selon le rapport annuel de l’ofpra, le nombre de personnes placées sous la protection juridique et administrative de l’ofpra est estimé à 139 212 (dont 3 111 protections subsidiaires), hors mineurs, chiffre relativement stable depuis l’année 2000. La part de la population d’origine asiatique est estimée à 40,7 %, celle en provenance d’Europe à 28,8 %, d’Afrique à 26,8 %, du continent américain à 3 %, les apatrides 0,7 %.
L’ofpra, chargé d’assurer la protection juridique et administrative des réfugiés, exerce à ce titre une fonction de consulat à leur égard. Il a ainsi délivré un total de 295 339 documents en 2008.
L’ofpra a une activité juridique importante : il a produit 850 observations écrites ou orales en relation avec les recours exercés devant la CNDA ; il commande des suppléments d’instruction et exerce quelques pourvois en cassation (19). Il développe également une coopération diversifiée avec les services étrangers homologues et a mis sur pied un important service de documentation sur les pays d’origine, qui nécessite une mise à jour constante.

III. – Les recours devant la Cour nationale du droit d’asile

1. Les recours enregistrés. – Le nombre de recours devant la juridiction est stable de 1996 à 1998, au voisinage de 13 500 par an, il s’élève jusqu’à 52 166 en 2004 pour redescendre à 21 636 en 2008, dont 23 % de demandes de réexamen. Cette évolution est bien évidemment liée à l’évolution observée des demandes enregistrées par l’ofpra et des décisions administratives prises par l’office avec le décalage dû au recours. Le taux de recours contre les décisions de rejet du directeur de l’ofpra devant la cnda est supérieur à 80 %, il est donc devenu quasi systématique.
Les vingt premiers pays d’origine des demandeurs représentent plus de 87 % de la demande totale.

2. Les décisions rendues. – En 2008, la cnda a rendu 25 067 décisions comprenant : 1 202 irrecevabilités (4,8 %), 502 désistements (2 %), 14 490 rejets au fond (57,8 %), 112 non-lieux (0,4 %) et 6 331 annulations des décisions du directeur général de l’ofpra soit 19,9 % du total des décisions, se répartissant en 5 199 annulations et accords de statut de réfugié soit 20,7 % et 1 132 soit 4,5 % au titre de la protection subsidiaire. 3 874 affaires ont été réglées par voie d’ordonnance, soit 15,5 % des décisions, dont 1 467 ordonnances classiques – irrecevabilité manifeste, non-lieux, désistements – et 2 407 ordonnances dites « nouvelles » – demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l’ofpra – (respectivement 5,9 % et 9,6 %). Les annulations avec accord de statut de réfugié l’ont été presque exclusivement sur la base des dispositions de la Convention de Genève. La cnda n’a procédé qu’à cinq annulations au titre de l’asile constitutionnel. On notera que les annulations avec bénéfice de la protection subsidiaire représentent 17,9 % du total des annulations.
L’obligation d’entrée régulière sur le territoire français qui conditionnait le bénéfice de l’aide juridictionnelle a été levée à compter 1er  décembre 2008 ; on peut donc s’attendre au cours des prochaines années à une augmentation du taux de constitution d’avocats dans les affaires jugées. En 2008, plus de 72 % des décisions collégiales ont été prises après qu’un avocat a été entendu. 5 avocats assurent près de 30 % des affaires..
Le nombre d’affaires en instance devant la juridiction s’élevait, fin 2008, à 20 596 correspondant à un délai de traitement de moins de dix mois. La grande variabilité de l’activité, oblige à une adaptation permanente des moyens (effectifs, nombre de formations de jugement, de divisions, d’audiences). La cnda a tenu 1 883 audiences publiques en 2008 dont 2 audiences consacrées à 5 affaires jugées en sections réunies. Le taux de renvoi moyen des affaires audiencées (maladie du requérant, empêchement de l’avocat) s’est élevé à près de 30 %. Ces décisions ont concerné 114 nationalités.
Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État n’a qu’une incidence marginale. En 2008, 76 décisions ont fait l’objet d’un pourvoi, 14 émanant du directeur général de l’OFPRA. Après admission, le Conseil d’État a jugé 13 décisions dont 5 ont été annulées.

IV. – Un dispositif sélectif

Sur ces bases, en 2008, l’ofpra, seul habilité à délivrer les premiers certificats de réfugié ou apatride, a réalisé 11 441 admissions, 5 153 directement et 6 288 après annulation par la juridiction, ce qui représente (hors mineurs accompagnants) un taux global d’admission de 36 % (16,2 % au titre des décisions directes de l’ofpra et 19,8 % par annulation de la juridiction). La protection subsidiaire représente 1793 des admissions soit 15,7 % du total (9 % en 2007).
Les dix principaux pays dont les ressortissants se sont vu reconnaître la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire par l’ofpra (soit directement, soit après annulation par la juridiction) sont : le Sri Lanka (1707), la Russie (1 239), le Mali (989), la République démocratique du Congo (798), la Turquie (704), l’Arménie (535), la Guinée Conakry (530), la Serbie (424), l’Azerbaïdjan (329), le Bangladesh (307). Ils représentent 66 % du total des admissions (hors mineurs).
La demande en provenance des pays d’origine sûrs a représenté 9,5 % de la demande globale. Le taux d’accord de l’ofpra pour ces pays a été de 34,8 % et le taux d’annulation de la cnda de 21,7 %. Cette augmentation touche essentiellement trois pays d’origine sûrs : le Mali, le Sénégal et la Géorgie. Pour les deux premiers la hausse est associée au problème de l’excision ; pour la Géorgie à la dégradation de la situation en Ossétie du Sud et au conflit avec la Russie.
Après la forte décroissance des demandes d’asile en France comme dans la plupart des pays européens depuis 2003, semble donc s’amorcer un nouveau cycle de hausse, même si les évolutions selon les pays son variables. En 2003, le taux de demandes d’asile par rapport à la taille de la population était de 0,7 pour 1 000 habitants ; il était tombé à 0,4 en 2006, la France se situant dans la moyenne. Les comparaisons statistiques entre pays d’accueil doivent être interprétées avec prudence. L’ofpra place en tête, en 2008, la France (42 599), le Royaume Uni (41 215), l’Allemagne (28 018), la Suède (24 860), la Grèce (20 000), la Suisse (16 606), l’Autriche (12 809), la Belgique (12 252).
Les effectifs cumulés de déboutés (personnes dont la demande d’asile a été rejetée définitivement par l’OFPRA et la CNDA) s’élèvent depuis 2004 à 155 500. Il n’existe pas de statistique des demandeurs d’asile définitivement déboutés et expulsés, la catégorie n’étant pas isolée dans les données publiques de reconduite à la frontière.