La RGPP contre la solidarité et la citoyenneté – 54ème Congrès de l’Association Républicaine des Anciens Combattants et Victimes de Guerre (ARAC) – Gennevilliers, 19 février 2010

La stratégie du Président de la République c’est la « banalisation » de la France selon le philosophe Marcel Gauchet. La France, semble être aux yeux du pouvoir actuel une somme d’ « anomalies » telles que le modèle d’intégration, la laïcité, les collectivités territoriales, etc ?

La manière est celle d’un « pragmatisme destructeur ». Nous sommes loin de l’ « ardente obligation » que représentait la « planification à la française » pour le général de Gaulle. La campagne sur l’ « identité nationale » apparaît dès lors comme un contre-feu à la stratégie de normalisation du pays selon les critères économiques qui président aujourd’hui à la construction de l’Union européenne.

L’existence en France de services publics importants, mis en œuvre par des salariés régis non par le contrat mais par des statuts, c’est-à-dire par la loi, expression de la volonté généralke, représentant un quart de la population active est l’une des « anomalies » que le pouvoir entend réduire ; de même qu’un système de protection sociale et de retraite acquis au fil d’une longue histoire de luttes, mais aussi d’une recherche rationnelle en faveur de l’égalité et de la justice sociale.

La mise en place de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) est à contre-courant de cette histoire et de l’effort de rationalisation des politiques publiques.

1. La mise en place de la RGPP

Dès le 10 mai 2007, le Premier ministre, sur injonction du Président de la République, a lancé la Révision générale des politiques publiques (RGPP) présentée en Conseil des ministres du 20 juin. Elle s’est traduite, dans un premier temps, par un ensemble d’audits réalisés par des équipes constituées de représentants des inspections générales et du secteur privé fournissant la matière d’un Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) le 12 décembre 2007 arrêtant 96 mesures sur lesquelles je reviendrai ; puis d’un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenant 166 mesures mettant l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, d’une part sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, d’autre part la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité ; enfin un troisième CMPP le 11 juin 2009 annonçant 69 nouvelles mesures concernant notamment les administrations de l’État au niveau départemental, soit au total plus de 300 mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Cette opération a été développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Il importe néanmoins de faire la clarté sur les objectifs poursuivis par cette entreprise qui aura des conséquences importantes sur les structures administratives et les statuts des personnels.

Les promoteurs de la RGPP mettent en avant trois objectifs :

– mieux adapter les administrations au service des usagers ;
– valoriser le travail des fonctionnaires ;
– réduire les dépenses publiques pour revenir à l’équilibre budgétaires et gagner des arges de manœuvre.

Les deux premiers des objectifs énoncés sont si incontestables qu’ils apparaissent comme des banalités, trompe-l’œil de la troisième proposition qui est le leitmotive des libéraux. La réduction de la dépense publique est en effet conforme aux normes monétaires et financières introduites par le traité de Maastricht en 1992 (critères de niveau d’endettement, de taux d’inflation, de taux d’intérêt, etc.).

Il faut rechercher les origines de la RGPP dans les techniques de gestion des grandes entreprises privées mises en œuvre notamment dans les années 1970 par Toyota. Elle repose sur une dissociation de la décision stratégique, qui est politique, de la gestion opérationnelle qui relève de l’appareil d’État et qui tend, de plus en plus, à être mise en œuvre par des contrats de prestation de services. Dès lors le fonctionnaire n’est plus un serviteur de l’intérêt général qui suppose qu’il en ait une haute conscience, mais un prestataire qui n’a pas de spécificité et peut donc être remplacé par un agent privé au métier équivalent.

Plutôt que de se situer dans une démarche de satisfaction des besoins, il s’agit au contraire de s’installer dans une gestion d’économie de moyens, de pénurie, en pesant sur la dépense publique. À cette fin, la nouvelle gestion publique (NGP) est constituée de 374 mesures qui ne constituent pas un ensemble cohérent mais sont toutes dictées par cet objectif recherché par sommation de réductions de dépenses qui devront être accomplies d’ici à 2011. Les moyens développés dans ce but sont organisés par un comité de suivi coordonné par Claude Guéant , secrétaire général de l’Élysée, soutenu par nombre de cabinets de conseil privés. La DGME a d’ailleurs comme directeur général un ancien de Mac Kinsey . On a pu évaluer à quelque 200 millions d’euros le coût de ces cabinets pour les finances publiques.

Ainsi, s’il importe de contester chacune des réductions de crédits qui n’a aucun fondement sérieux au regard d’une politique générale de satisfaction des besoins et de l’intérêt général, la RGPP doit être principalement combattue sur le plan politique en tant qu’elle installe dans notre pays un modèle de société contraire tout à la fois à notre histoire, à la démarche de rationalisation des politiques publiques, à l’éthique qui doit guider la responsabilité publique.

Les mesures de RGPP ont été inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2012 adoptée le 21 janvier 2009. Elle précise les plafonds de chaque mission. L’opération est baptisée « Service public 2012 ». Chaque ministère doit se doter d’un comité de pilotage avec chefs de projets, d’un calendrier et d’une batterie d’indicateurs de moyens dont on ne précise pas quels rapports ils auront avec ceux également définis dans le cadre de la LOLF (ci-après).

Les pays qui ont engagé des réformes budgétaires restrictives de l’emploi public au cours des dernières années ont, pour la plupart d’entre eux, du réviser leur politique. Si l’Allemagne a enregistré une baisse de ses effectifs, le Royaume-Uni les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, ont connu une vive hausse (800 000 agents publics britanniques recrutés entre 1997 et 2006). Après une forte baisse, la Suède a suivi le même mouvement. Le Canada, les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Japon comptent plus de fonctionnaires en 2006 que vingt ans auparavant. On observe en outre que dans la plupart des pays précités, la baisse de la masse salariale des fonctionnaires est approximativement compensée par la hausse des coûts de la sous-traitance et de l’externalisation des missions de service public au secteur privé (1).

2. La France n’est pas suradministrée

L’objectif de la RGPP est le plus souvent énoncé sous la forme triviale de la suppression d’un emploi sur deux des fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années. Aucune justification rationnelle n’est donnée du taux ainsi arbitrairement retenu. Les dépenses de personnel de l’État sont en baisse dans le budget général : 43 % pour 119,6 milliards d’euros en 2008 dans un budget de 278,2 milliards d’euros (43,6 % en 2006). Le total des dépenses des administrations centrales de l’État s’établit à 6 % du PIB (1950 milliards d’euros) en 2008, proportion en baisse. Si la rémunération moyenne des fonctionnaires de l’État est supérieure de 11 % à celle du secteur privé, c’est en raison d’une qualification moyenne supérieure. En revanche, les salaires des cadres sont 58 % plus élevés dans le privé que dans le public, de 31 % pour les professions intermédiaires, mais inférieurs de 11 % pour les employés (2).

Y a-t-il trop de fonctionnaires comme on l’entend dire parfois ? Le raisonnement pourrait être aisément critiqué car les mêmes qui soutiennent qu’il y a y a trop de fonctionnaires en général se plaignent qu’il n’y en ait pas assez dans le détail. L’étude précitée montrait que le nombre d’agents publics (en entendant par là les salariés financés par prélèvements obligatoires pour éviter les comparaisons basées sur des statuts différents d’un pays à l’autre) pour 1000 habitants plaçait la France en position moyenne dans l’ensemble des pays développés, avec 93 de ces emplois, entre un minimum de 41 au Japon et un maximum de 154 au Danemark. Il n’y a pas de « nombre d’or » des effectifs de la fonction publique, mais il est vrai qu’une gestion prévisionnelle des effectifs des compétences et des emplois serait nécessaire ; je m’étais engagé dans cette voie en 1982 avec le Projet CHEOPS.

Plus généralement, la plupart des organismes statistiques et d’étude économique ont montré que la part des salaires dans le PIB a régressé depuis un quart de siècle : selon la Commission européenne cette part a baissé de 8,6 % dont 9, 6 % pour la France, représentant un transfert au détriment du travail de quelque 150 milliards d’euros (3). Créé en 1987 au niveau 1000, le CAC 40 est aujourd’hui, en dépit de sa forte baisse du fait de la crise financière au voisinage de 3 800, il a donc presque quadruplé. Pendant ce temps en euros courants, les salaires ont, en moyenne, augmenté de 60 %. Si l’on tient compte de la hausse des prix, le CAC 40 a progressé de 120 % en vingt ans contre seulement 15 % pour les salaires à temps plein. Le rapport du directeur général de l’INSEE Jean-Philippe Cotis, remis au Président de la République au printemps dernier, a confirmé cette évolution.

Il n’est pas sans intérêt, pour les fonctionnaires, de marquer l’origine de cette évolution. Pour ma part, je la situerais au 16 mai 1983 lorsque Jacques Delors, alors ministre de l’économie et des finances accepte de signer un accord à Bruxelles par lequel il obtient un prêt de 4 milliards d’écus en échange d’un engagement du gouvernement français de supprimer l’indexation des salaires et des prix. C’était marquer la fin de la pratique des négociations salariales dans la fonction publique qui ne s’en est jamais véritablement remise et qui a eu les graves conséquences que l’on a rappelées sur l’ensemble des salaires des secteurs public et privé. Dans ce domaine comme en d’autres on peut regretter qu’aucun des gouvernements qui se sont succédés n’ait remis en cause ce funeste engagement.

Il résulte de tout ce qui précède une exigence de transparence sur les comptes publics qui n’est pas satisfaite aujourd’hui.

Qu’une réflexion générale soit engagée sur la recherche de la meilleure efficacité dans l’utilisation de l’agent public ne saurait être contesté. Il est même permis de penser qu’au-delà de l’opération de communication à laquelle donne lieu la RGPP, ce devrait être la préoccupation permanente de l’État, conformément comme nous l’avons rappelé à la disposition de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 enjoignant tout agent public de devoir rendre compte de sa mission à la nation.

Un telle entreprise se justifierait si elle était la conséquence de la mise en œuvre d’une démarche méthodologique susceptible d’introduire plus de rationalité dans la gestion des deniers publics au nom de la recherche d’une meilleure efficacité sociale. On ne voit rien dans la RGPP qui réponde à cette justification. L’objectif de réduction de moitié des effectifs de fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années n’a jamais été justifié rationnellement. Il n’y a pas de « nombre d’or » des effectifs de la fonction publique ; qu’ils doivent baisser ou augmenter doit fait faire l’objet d’une démonstration qui, en la circonstance, n’a toujours pas été apportée.

3. Une démarche obscure et irrationnelle

Cette nouvelle pratique croit pouvoir se dispenser de toute justification méthodologique pour fonctionner sur la seule évidence de la nécessité, jamais démontrée, de la réduction du nombre de fonctionnaires. C’est une nouveauté politique. Ainsi, la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, aussi contestable qu’elle puisse apparaître aujourd’hui, comportait néanmoins ce souci de justification rationnelle, absent de la politique actuelle. Avec ses 34 missions, ses 132 programmes, ses 620 actions, ses responsables de budgets de programmes, son articulation aux structures ministérielles, ses batteries d’indicateurs, etc., la LOLF avait fait l’objet d’une présentation intelligible bien que critiquable sur de nombreux points et finalement contestable par la pratique de la « fongibilité asymétrique » des crédits (4).

Il y a eu dans l’immédiat après guerre des instances visant expressément la réduction des dépenses publiques (Commission de la Hache). La LOLF est en réalité le dernier avatar d’une tentative administrative récurrente pour réduire sous couvert de rationalisation la gestion budgétaire publique qui avait connu une notoriété particulière dans les années 1960 sous le thème de la Rationalisation des chois budgétaire (RCB). Cette volonté était alors largement partagée et ses instruments faisaient l’objet de vifs débats entre spécialistes (5). De façon résumée, la RCB reposait sur une analyse de système (inspirée du plannig-programming-budgeting system américain), des budgets de programmes (analogues à ceux de la LOLF mais de caractère plus fonctionnel) et d’un programme d’études analytiques sur les questions les plus complexes (6). Elle prolongeait la vision planificatrice en vogue dans les débuts de la V° République. Elle se développa au cours des années 1970 en se dénaturant progressivement, les comportements budgétaires classiques (primauté de l’annualité budgétaire notamment) finissant par l’emporter. Il n’en resta, dans les meilleurs des cas, qu’une volonté sporadique d’évaluation des politiques publiques.

Autres temps autres mœurs. La rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Ajoutons-y encore le projet de la loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la mission de défense des enfants.

Le fondement scientifique de la rationalisation de la gestion publique devient ainsi un enjeu car tout l’effort du Président de la République et du gouvernement semble être aujourd’hui de trancher la « main visible » pour laisser le champ libre à la « main invisible ».

4. Une contre-offensive nécessaire

Le démantèlement des services publics et de la fonction publique, môle de résistance au marché n’a pas commencé avec l’actuel Président de la République : citons la loi Galland du 13 juillet 1987 (avec la suppression de la 3° voie d’accès à l’ENA, de la loi sur droit de grève 19 octobre 1982). Le changement de statut de la Poste et de France Télécom en 1990 (P. Quilès), d’Air France en 1999 (J-C. Gayssot), le rapport du Conseil d’État 2003 proposant de faire de la contractualisation une « source autonome du droit de la fonction publique », les lois de modernisation du 2 février 2007, sur la mobilité du 3 août 2009. Constatons que les gouvernements de gauche ne reviennent pas sur les atteintes de la droite lorsqu’ils reviennent au pouvoir.

Le Président de la République avait annoncé une « révolution culturelle » le 19 septembre 2007. Il avait diligenté à cet effet le Livre Blanc de J-L. Silicani (le contrat contre la loi, le métier contre la fonction, la performance individuelle contre l’efficacité sociale). La crise a l’inverse a été révélatrice du rôle d’ « amortisseur social » du service public (emploi, pouvoir d’achat… éthique). Le « Grand soir statutaire » n’aura pas lieu.

La réforme des collectivités territoriales est un autre exemple de la volonté de normalisation de la France historique. Il n’y a pas de « mille-feuilles » mais deux triptyques : l’ensemble commune-département-nation (politique) contre l’ensemble agglomération-région-Europe (économique). L’extérieur (délocalisation, régions, métropoles) est pour la première fois invoqué comme justification de l’aménagement du territoire (St-Dizier 20 octobre 2009).

Des dispositions majeures pernicieuses sont en visagées : conseillers territoriaux, métropoles, suppression de la taxe professionnelle. Les conséquences seront particulièrement graves : détérioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires (effectifs, contractualisation, clientélisme), des services publics (8 directions dans les régions, 2 à 3 dans les départements, intrusion du privé), le préfet de région est institué véritable véritable proconsul.

Il faut sans doute défendre les services publics, mais surtout inscrire leur promotion dans une perspective.

En premier lieu, se positionner sur les valeurs et principes Le pouvoir ne néglige pas les valeurs : 75 des 146 pages du Livre Blanc Silicani y sont consacrées mais sans qu’il en tire de conséquences. Il convient de réaffirmer les valeurs et principes de l’intérêt général du service public, de la fonction pièces maîtresses du pacte républicain. Plus généralement, notre peuple doit se réapproprier l’histoire, la science, la morale.

En deuxième lieu, faire des propositions constructives à tous niveaux. Ce pouvoir peut être tenu en échec ; il l’a été sur la révolution culturelle dans la fonction publique, sur la suppression du classement se sortie des écoles de la fonction publique, je rappelle aussi la critique du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux par Philippe Séguin. Des issensions existent, on le sais, sur la taxe professionnelle, l’élection des conseillers territoriaux. Il importe donc de faire des propositions concernant le service public et la fonction publique (par exemple reclassement indiciaire, fin contractualisation, double carrière, conditions de mobilité, dialogue social, égalité hommes-femmes, etc. Il faut plus généralement entreprendre un approfondissement de questions majeures : planification, nationalisations, institutions, laïcité, etc. dans l’esprit des « États généraux du service public » (Mutualité, 17 décembre 2009).

En troisième lieu ne devons-nous pas affirmer le service public comme « valeur universelle » ? Notre époque peut être considérée comme marquée par la montée de l’ « en commun » (protection de l’écosystème mondial, propriété des ressources du sol et du sous-sol, des produits alimentaires, projets industriels internationaux, mondialisation de services, des échanges, de la culture, etc.). Il s’ensuit une prise de conscience de l’unité de destin du genre humain caractéristique majeure du moment historique (« Terre-Patrie » d’Edgar Morin, le « Tout-Monde » de Patrick Chamoiseau et Edouard Glissant, « Patrimoine commun de l’humanité », « Biens à destination universelle », etc.) Le service public, dans ces conditions, pourrait être érigé en valeur universelle. La contribution de la France à la conception et à la mise en œuvre pourrait être éminente. Le XXI° siècle peut et doiit être l’« âge d’or » du service public.

 

(1) Centre d’analyse stratégique, La note de veille, Quelles évolutions de l’emploi public dans les pays développés ?, n° 96, avril 2008.
(2) Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2008-2009, la Documentation française, 2009.

(3) La baisse est de 5,8 % selon le FMI, de 8,4 % selon l’INSEE. C’est sans doute en raison de cette présentation formellement rationnelle qu’en dépit de nombreuses réserves, la LOLF avait été adoptée sans opposition au Parlement.

(4) Au point que la RCB fut traduite par « Révolution cubaine au budget » à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances pendant les évènements de 1968.

(5) C’est dans le cadre de ce programme que j’ai conduit l’étude Immigration et développement économique et social, Rapports interministériels, La Documentation française, 1976.

 

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