La citoyenneté française en péril ! Quelle réplique ? – AGORA-AGLO, Pau le 16 septembre 2010

(Schéma) 

Une longue « généalogie » : Athènes (1/10), Rome (Oligarchie et assimilation, la loi), les villes du Moyen-Age (l’Université, La Politique d’Aristote, libertés commerciales, La République de Bodin, Le Léviathan de Hobbes, Le Prince de Machiavel… L’Esprit des lois de Montesquieu, le Contrat social de Rousseau), la Révolution française (DDHC et 1793 : « Ici, on s’honore… »), 1848 (esclavage, s. u. masculin, liberté de la presse…), 1871, 1944, 1958, 1962… Différenciation coloniale.  La citoyenneté européenne. Réactivation dans la crise. Le triptyque : valeurs-exercice-dynamique.

1.    LES VALEURS DE LA CITOYENNETE

1.1.    Une conception de l’intérêt général

1.1.1.    Une définition problématique.

– optimum social, préférence révélée des consommateurs, formalisation mathématique.

– la prudence du juge administratif en droit positif : responsabilité politique + subsidiaire du principe d’égalité ; défense nationale, justice … ; DUP, ordre public (« lancer de nain ») ; pas de détournement de pouvoir ; divergences internationales ; Conseil constitutionnel ; «  Le service public comme vecteur (Ph. Le Bel, P/p ; les grandes figures).

1.1.2.    La crise du service public.

– une notion simple devenue complexe : l’intérêt général différent de la somme des intérêts particuliers. Mission x personne morale de droit public x droit et juge administratif. Impôt. Prérogatives. Extension et hétérogénéité (régie, EPIC c. concession, SS, fédés. sport.. Contractualisation c. réglementation par la loi.

– service d’intérêt général et construction européenne. Objectif de « cohérence économique, sociale et territoriale » (art. 4 TFUE) pose le principe de concurrence pour services publics mais dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.  Marginalisation : art. 93 ; intervention de la Commission auprès des États en cas de non observation (art. 106) ; jurisprudence extensive du champ de concurrence  mais aussi reconnaissance des services d’intérêt général ; exemple des télécommunications ; protocole n° 26 du TFUE sur les SNEIG. Régime de propriété dans les États membres non préjugé (art. 345).

1.1.3.    Service public et secteur public.

– refondation du service public : monopole-spécialisation. Complexification. Dérégulation. AAI. EPA-EPIC-SEM … La Poste, France-Télécom. Réformes par accumulation de principes ; séparation doctrine s.p. …

– notion d’appropriation sociale : les trois générations de la propriété ; patrimoine commun de l’humanité ; biens à destination universelle.

1.2. Une affirmation du principe d’égalité

1.2.1. Élaboration du principe.

– un principe fondateur : de l’affirmation du principe à la réalité sociale. Art. 1er DDHC. Nombreuses décisions du juge administratif (fiscalité, H/F, usagers s.p…).

– sa consécration constitutionnelle : égalité des citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion. 40 % des décisions du CC. Vote patronal prudhommales. Quotas de femmes. Pas pour découpage circonscriptions.

– application du principe en tenant compte des différences de situations selon une certaine proportionnalité (maximum-minimum).

1.2.2. Confrontation du principe et de la réalité.

– égalité et différenciation : discriminations interdites ; 1+2+3° voie ENA ; écoles de musique. Pas de « peuple corse ». Accès en fac. Ou thérapie en cas de pénurie. Conséquences sociales de la connaissance du génome. « affirmative action » et effet de signalisation. Intercommunalité et péréquation ou aménagement rationnel du territoire. « Égalité des chances ? »

– égalité et parité : 1944-1946 ; sous représentation politique ; « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions et mandats électifs ». « nature » ou « conditions déterminantes » des fonctions ; recrutements séparés. Art. 141 traité d’Amsterdam. Art. 3 Constitution. Loi 6 juin 2000 sur dispositions scrutins de listes et pénalités financières.

1.2.3. Égalité et intégration.

– le modèle français d’intégration : droit du sol et égalité c. droit du sang et logique des minorités. Contre Bonaparte transmission de la nationalité par la filiation. 1851 : double droit du sol. Simple droit du sol à majorité depuis 1889. France : longtemps pays d’émigration ; d’immigration au XIX° . Arrêt de l’immigration du travail en 1974.

– logique des minorités et multiculturalisme : les quatre critères définissant les minorités (culture, langue, religion, ethnie), les trois revendications (autonomie de gestion des affaires propres, langue et administration, diaspora transnationale). Convention cadre pour la protection des minorités nationales au CE en 1995. Charte européenne des langues régionales et minoritaires au CC en 1999. Révision const. de la loi du 23 juil. 2008 : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Du droit à la différence à la différence des droits.  Cicéron.

1.3. Une éthique de la responsabilité

1.3.1. Dimension juridique de la responsabilité.

– responsabilité pénale : « vengeance » ou « justice » privée. art. 121-1 du CP  « nul n’est responsable pénalement que de son propre fait ». socialisation des risques et mise en cause élus et fonctionnaires. Mise en cause personnes morales (environnement) et collectivisation de la responsabilité qui la dilue. Délit si pas diligences normales. Responsabilité du propriétaire d’un véhicule (auteur de l’infraction non identifié).

– responsabilité civile : réparation d’un dommage causé (art. 1382 CC). Personne ou chose que l’on a sous sa garde (art. 1384 CC). Inexécution d’un contrat (art. 1134 CC), exécution ou dommages et intérêts ; mais obligation de moyens ou de résultats ?

– responsabilité administrative : «  le roi ne peut mal faire ». Arrêt Blanco 1873. Faute de/du service, individuelle. Faute simple, lourde (en réduction : police, impôts, contrôle administratif). Responsabilité de l’État sans faute pour le bien des victimes ou des usagers.

1.3.2. Dimension éthique de la responsabilité.

– responsabilité politique : Ancien Régime, réformes qui échouent. Séparation des pouvoirs sous la Révolution. Art. 71 constitution de l’an VIII. 10 ministres inquiétés depuis la Révolution. Gouvernement et art. 49-3 ; motion de censure. Président de la République : haute trahison, décision CC du 22 janvier 1999 ; puis révision en 2007 : destitution par le Parlement pour « manquement à ses devoirs ». Sanction électorale. Fonctionnaires et art. 28 SGF t.II. Crime de bureau ?

– responsabilité morale : globalisation des risques et responsabilité personnelle. Qui fait les règles de la morale sociale ?

1.3.3. La laïcité.

– lois sur l’enseignement laïque de 1880-83 de J. Ferry. 1905. Loi du 10 juillet 1989 (pluralisme, information). Une forte dialectique : liberté de conscience et neutralité de l’Etat. Contradictions et ordre public. Commission Stasi et égalité des religions. Dérogations (calendrier, financements, Alsace-Moselle). Décret du 16 mai 2009 sur la collation des grades ; aussi esprit critique.

– Islam et laïcité. Principe d’ordre public et principe de police administrative de non interdiction de portée générale et absolue. Foulard islamique et existence d’une loi : réserves (Coran, jeunes filles, non exhaustivité) ; finalement loi du 15 mars 2004 ? Question du « voile intégral ». Carrés musulmans et lieux de culte.

– laïcité valeur universelle. France singulière (Portugal). Convergence sur non-intervention de l’État, liberté religieuse et absence d’interférence juridique. Accent mis sur la liberté religieuse dans l’UE.

Ces trois valeurs : force idéologique ; capacité de rassemblement ; isolement en Europe.

2.    L’EXERCICE DE LA CITOYENNETE

2.1.    Le statut du citoyen

Le citoyen « saint laïc ». Les droits civiques : Burdeau. Enfant et privation de droits civiques. La constitution l’évoque peu.

2.1.1.    Un concept politique.

– la Déclaration DHC mêle droits de l’homme et droits du citoyen. Le citoyen peu présent dans texte constitutionnel (art.1, 34, 75 et 88-3). Renvoi à CP (vote, fonction publique, décoration, armes, impôts …). Exercice des libertés publiques. Création d’un défenseur des droits par la loi du 23 juil. 2008.

– avant tout nationale : art. 3 de la constitution. Restriction droit de vote (sauf communautaires art. 88-3, sauf maire et adjoint). Tous les nationaux ne sont pas citoyens. Mode de scrutin. Mineurs et interdits de droits civiques exclus du vote (art. L. 6 du code électoral).

2.1.2.    La dimension économique.

– travail et cohésion sociale : déficits publics et santé, école, protection. Substitution capital-travail. Droit au travail, droit constitutionnel. Droit à la formation.

– citoyenneté dans l’entreprise : importance des droits du travail. Intervention sur les conditions de travail et sur la gestion. 1864, 1884… Travail du dimanche. Statut du travail salarié. Citoyenneté de ou dans l’entreprise. Ethic Business.

2.1.3.    La dimension sociale.

– le social dans la citoyenneté. Caractère cumulatif des carences et « vies » inégales. LDH.

– revenu de citoyenneté ? travail et activité ; citoyen-travailleur-allocataire social.

2.2. Le citoyen dans la cité

2.2.1. La libre administration des collectivités territoriales.

– la mise en oeuvre du principe : art.72 Const. , loi du 2 mars 82 (exécutif et contrôle a posteriori). Garanties statutaires et statut de l’élu.
Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 : organisation décentralisée de la République ; expérimentation possible sous conditions ; droit de pétition pour inscription à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante ; référendum y compris décisionnel dans certains cas ; autonomie financière de principe ; compensations financières si transfert de compétences.
Projet de réforme des collectivités territoriales actuel (acte III) : regroupesments, métropoles, conseillers territoriaux, suppression de la taxe professionnelle.

– un principe de portée limitée : par d’autres principes (indivisibilité de la République), par l’absence de domaine législatif propre, par le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire (CRC), par la contractualisation.

2.2.2. La démocratie représentative locale.

– un équilibre des pouvoirs favorable aux exécutifs : disparité des modes de représentation. Désaffection électorale. Le chef de l’exécutif irresponsable après élection.

– des élus entre administration et management : extension des possibilité et des droits. Cumul des mandats. Développement de la gestion privée. Effet de l’intercommunalité (90%, rôle des experts). Dégradation du statut des fonctionnaires territoriaux (loi Galland, et depuis : de modernité, de mobilité).

2.2.3. La difficile intervention des citoyens.

– recherche de la transparence. Participation institutionnelle (art. L300-2 CU). Consultations obligatoires. Commissions extra-municipales. Comités d’initiative et de consultation d’arrondissement PLM.

– référendum communal très encadré, purement consultatif à l’origine peut être décisionnel depuis la réforme de la loi  constitutionnelle de 2003. Rôle des associations.

2.3. Le citoyen et les institutions

15 constitutions. Montesquieu, Voltaire, Rousseau. 2 lignes de forces Louis-Napoléon Bonaparte 14 janvier 1852 et Constitution du 24 juin 1793 (assemblées primaires, députés élus pour un an). V° hybride. 24 modifications depuis 1958, 19 depuis 1992, la plus importante le 28 juillet 2008.

2.3.1. Le peuple souverain.

– souveraineté nationale (dr) et souveraineté populaire (dd). Indivisibilité et compétences déléguables. V° République (art. 3). La citoyenneté, co-souveraineté régie par le contrat social est une création continue.

– les moyens de la démocratie directe : plein exercice droits et libertés, démocratie représentative et participative, droit de pétition, initiative populaire des lois. Pas de réglementation excessive. Loi de 2003 : référendum et pétition au niveau territorial ; loi de 2008 : possibilité de référendum sur proposition de loi soutenue par un cinquième des membres u Parlement et un dixième des électeurs sur sujet de l’art. 11.

– la question du référendum : confine au plébiscite. Art. 11 et 89 de la C. « Le référendum peut être liberticide, les Bon aparte en ont administré la preuve » (O. Duhamel). 3 perdus sur 27 depuis la Libération ; 2/10 de 1958-2005.

2.3.2. La loi expression de la volonté générale.

– taux d’abstention croissant à toutes les élections (sauf présidentielle). La loi est votée par le Parlement. L’élaboration de la loi est entre les mains du gouvernement (ordre du jour, amendements téléguidés, y c. propositions de lois). Transferts de compétences à l’UE. Politique spectacle.

– le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

– la clé de voûte sous la V° R : le Président de la République. Les cohabitations (86-88, 93-95, 97-2002). Possibilité de s’exprimer devant le congrès depuis 2008.

2.3.3. La cohérence de l’Etat de droit.

– facteurs externes de cohérence : art. 55 C. Arrêt Nicolo du CE en 89. Art 88-4 : transmission aux assemblées des propositions communautaires de valeur législative.

– facteurs internes : dualité des ordres juridictionnels. CSM, CE, CC. Montée en puissance du rôle du Conseil constitutionnel, organisme politique en forme juridictionnelle. Possibilité pour les citoyens de saisir le CC de l’inconstitutionnalité d’une loi (filtrage du CE et de la CC).

– cohérence controversée : cohabitation, élection du PR au suffrage universel, mode de scrutin, instabilité constitutionnelle.

–  parlementarisme rationalisé-monarchie aléatoire-dérive bonapartiste ?


3.    LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE

3.1.    La crise de la citoyenneté

3.1.1.    Crise de l’individualité.

– civisme et incivilité ; jeunes sans identité historique ; causes selon S. Roché : tolérance aux petits délits, départ gauche, réassurance, déclin du courage d’aide à ordre public.

3.1.2.    Crise des représentations.

– “ Là ou est le représenté … ” (J-J. Rousseau). désuétude de la forme parti : affaiblissement bipolarisation D/G (socio., éco., idéol.).

– altération des médiations : associations (ambivalence, lobbying, scandale) : médias (audimat, manipulation, marché-journalistique-culturel).

3.1.3. Crise de système : pertes des repères : au-delà des symptômes : Etat-nation (entre infra et supranationalité), classe, cadre géographique,  famille et moeurs, idéologies messianiques.

3.2. Les droits du citoyen et les droits de l’homme

Rivero. Divergences possibles entre libertés et pouvoirs.

3.2.1. Le modèle de citoyenneté en question

– métamorphose ou mutation (E. Morin). Identité nationale et citoyenneté.

– citoyenneté à la française : par héritage ou par scrupules (S. Duchesne). Nouvelle citoyenneté. Vers le « régime des identités » de P. Nora ? Légitimation supranationale.

3.2.2. Les droits de l’homme en substitut ?

– le champ large de la Déclaration universelle de 1948. Problème de l’art. 28 du droit d’ingérence.

– les déclarations constituent un ensemble incertain. Dénominateur minimal commun. Difficulté à penser le multiple (M. Delmas-Marty). Nombreuses réserves et dérogations. Peu de droits à protection absolue (torture, esclavage, non rétroactivité).

– faiblesse face à la raison d’État. Les droits de l’homme comme régulateurs dans la sphère sociale (M. Gauchet).

3.2.3. Face à la raison d’État

– la raison d’État légitime (t. echnologie du pouvoir) et illégitime. La citoyenneté sur le terrain du pouvoir, les droits de l’homme sur celui des libertés.

– des moyens de coercition existent : déclaration de violation de la Convention européenne avec « satisfaction équitable », sanctions économiques. En interne, le contrôle de la raison d’État souvent conduit à des impasses (secret de l’instruction et secret défense).

3.3. La citoyenneté dans la mondialisation

Renan « Qu’est-ce qu’une nation ? » 11 mars 1882.

3.3.1. Du national à l’universel

– liaison citoyenneté-nationalité : Thomas Paine, Garibaldi, K. Renner, URSS, Nouvelle-Calédonie, peuple corse. Progressiste puis identitaire (nombre lié à décolonisation et effondrement bloc soviétique ; réflexes nationalistes). “ La nation est et demeure … ”.

– renvoi à responsabilité propre. Recours pour excès de pouvoir. « Génome » de citoyenneté et Amartya-Sen. Nouvelle centralité ?

3.3.2. L’institution d’une citoyenneté européenne

– après une longue marche, une citoyenneté a minima, une définition problématique.

– une faible densité : « Il est institué une citoyenneté de l’Union … ». Circulation, séjour, vote pétition, protection diplomatique, médiateur. Hymne, drapeau, passeport, carte verte, assurance, etc. Droit de vote aux étrangers non communautaires ?

– une citoyenneté de superposition. OPNI, sans autonomie (s’ajoute), réserves, options économiques et financières. La Charte des droits fondamentaux n’apporte pas grand chose de nouveau. Options économiques et financières essentielles (trop de droit et d’économie, pas assez de politique et de social).

– pour quelle communauté politique ? Quel triptyque VxExD ? Des perspectives de développement (art. 25 TUE). Résultat du référendum du 26 mai 2005 sur traité de Lisbonne, puis, Pays-Bas, Irlande …

3.3.3. La perspective d’une citoyenneté mondiale.

– la nation n’est légitime que par sou ouverture sur l’universel. Espace fini géographique et anthropologique.

– l’émergence de valeurs universelles : certaines communément admises (paix, sécurité, développement, protection de l’écosystème, droits de l’homme …). D’autres plus discutés (intérêt général, service public, droit du sol, laïcité …). Confrontation convergence.

– un processus diversifié de mondialisation : du capital, post-moderne par la consommation, ONG ; Internet et civilité mondiale, Bases du droit international : Déclaration de 1948, Charte des Nations Unies, CG sur réfugiés de 1951 …

– la conscience d’une communauté de destin : croissance de l’en-commun appelant progrès de l’unité de destin du genre humain. Synergie des citoyennetés nationales et continentales.

Défendre et promouvoir le service public – FSU – Pau, 16 septembre 2010

Si l’action au quotidien est indispensable, il est non moins nécessaire de prendre le temps de s’interroger sur les justifications fondamentales de cette action.

I. DES PRINCIPES ISSUS DE NOTRE HISTOIRE

En matière de réforme des collectivités territoriales  comme en bien d’autres thèmes participant du débat politique actuel sont évoqués l’intérêt général, le service public, la fonction publique, idées qui se sont forgées au cours des siècles : création du Conseil d’État du Roi sous Philippe Le Bel à la fin du XIII° siècle, articles 1er et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen sous la Révolution, Révolution de 1848, École française du service public à la fin du XIX°, statut général des fonctionnaires en 1946. Ces notions se sont incarnées dans des personnages historiques importants : de Richelieu à de Gaulle.

1.1. L’intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général.

Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

1.2. Le service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. Couverture par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public.

Une notion devenue complexe : interpénétration public-privé (régie, concession, délégation), hétérogénéité croissante, développement du secteur associatif. Le contrat le dispute à la loi.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« Économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public ignoré (sauf art. 93 du TUE), définition des SIEG et des SIG. La jurisprudence de la CJCE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

1.3. La fonction publique

Création ancienne d’une administration centralisée. Le principe hiérarchique est longtemps dominant. Création de règles jurisprudentielles et rejet de la notion de « statut carcan » par les syndicats pendant la première moitié du XX° siècle. Premier statut de 1941 sous Vichy. La loi du 19 octobre 1946, premier statut démocratique. Redistribution législatif-réglementaire en 1959.

L’élaboration du statut actuel en 1981-1986 : les 3 principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité). La conception du fonctionnaire-citoyen opposée au fonctionnaire-sujet (Michel Debré). Une fonction publique à « trois versants » (FPE, FPT, FPH).

Montée en puissance des personnels sous statut : 200 000 fonctionnaires début XX° siècle, 1 million en 1946, 2,1 millions en 1981, 5,3 millions aujourd’hui ; 146 articles législatifs en 1946, 57 en 1959, plus de 500 aujourd’huiL Ler statut actuel connaît la plus grande longévité contre la prévision de F. Mitterrand en 1986.

II. UNE OFFENSIVE SANS PRÉCÉDENT

Selon Marcel Gauchet, la stratégie de Sarkozy c’est la « banalisation » de la France. La France, une somme d’ « anomalies » : le modèle d’intégration, la laïcité, le service public, les collectivités territoriales, etc ?

Le « pragmatisme destructeur » contre l’ « ardente obligation ». L’ « identité nationale » comme contre-feu.

2.1. La réduction de la dépense publique

Des précédents : la commission de la Hache dans les années 1950, la RCB, la LOLF (34 missions, 132 programmes, 620 actions) et sa « fongibilité asymétrique ».

La RGPP : non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ; plus de 300 mesures administratives, pas de concertation. Le démantèlement de l’ « administration rationalisante : CGP, CNE, HCEP, HCCI, CIRA, DP, CECRSP, INSEE, A de F, etc.

Primauté à la « main invisible » sur la « main visible » . D’où la nécessité de réhabiliter la planification, les nationalisations, les institutions.

2.2.  Démantèlement des services publics et de la fonction publique

Une spécificité française : une fonction publique de 5,3 millions, environ 6 millions avec les entreprises et organismes publics (un quart de la population active). Un môle de résistance au marché et à la contractualisation.

L’attaque n’a pas commencé acec Sarkozy : loi Galland du 13 juillet  1987 (suppression de la 3° voie d’accès à l’ÉNA, de la loi sur droit de grève 19 octobre 1982). La Poste et France Télécom en 1990 (P. Quilès), Air France 1999 (J-C. Gayssot), rapport du Conseil d’État 2003 préconisant la contractualisation comme « source autonome du droit » de la fonction publique. Atteintes sectorielles par les lois de modernisation du 2 février 2007 et sur la mobilité du 3 août 2009. Les gouvernements de gauche ne reviennent pas sur les atteintes de la droite.

La « révolution culturelle » dans la fonction publique annoncée par Nicolas Sarkozy 19 septembre 2007. Il diligente le Livre Blanc de J-L. Silicani (contrat contre loi, métier contre fonction, performance individuelle contre efficacité sociale). La crise révélatrice du rôle d’ « amortisseur social » du service public (emploi, pouvoir d’achat, protection sociale et retraites, éthique). Dans les conditions nouvelles, le « Grand soir statutaire » n’aura pas lieu mais le cap est maintenu et les atteintes se poursuivront.

2.3. La réforme des collectivités territoriales

La justification par la compétition internationale (St-Dizier, le 20 octobre 2009) :  créer de meilleures conditions d’implantation pour les entreprises. Priorité aux « pôles et aux réseaux » sur les « circonscriptions et les frontières ». L’invocation de l’extérieur (délocalisation, régions, métropoles) comme justification de l’aménagement du territoire.

Pas de « mille-feuilles » mais 2 triptyques : commune-département-nation (politique) contre agglomération-région-Europe (économique). Primauté de l’agglomération sur la commune, de la région sur le département, de l’Europe sur la nation, de la métropole sur les collectivités géographiques.

Je en retiendrai que trois dispositions majeures de la réforme envisagée.

– les conseillers territoriaux : leurs effectifs réduits de moitié réduiront le lien avec les citoyens ; le mode de scrutin retenu est une atteinte à la parité, il favorise la bipolarisation, il court un risque d’inconstitutionnalité.

– les métropoles : nouvelle collectivité territoriale profondément déstabilisante ; pas de clause de compétence générale, mais large pouvoir conventionnel.

– la suppression de la taxe professionnelle. : les collectivités territoriales réalisent 73 % de l’investissement public mais ne représentent que 10 % de l’endettement, les financements croisés sont faibles. Les financements obligatoires et l’équilibre des budgets de fonctionnement sans les compensations financières des missions transférées pèseront de plus en plus sur les populations. Compensation incertaine de la suppression par la contribution économique territoriale (CET). Avantage pour la quasi-totalité des entreprises. Propositions nécessaires : péréquations verticale et horizontale, fiscalité propre des collectivités territoriales, création de fonds régioanaux. Quel rôle pour le « pôle financier public » ?

Des conséquences très déstabilisatrices vont s’ensuivre.

– une détérioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires : effectifs, contractualisation, clientélisme. Propositions de loi Gorge (le contrat comme modalité de droit commun, le statut comme exception), et Poisson (marchandisation des emplois public-privé). Lois sur la modernisation et la mobilité. Décret Woerth et possibilité de licenciement des agents publics. Affaiblissement continué du « maillon faible », la FPT.

– l’affaiblissement des services publics déconcentrés (8 directions dans les régions, 2 à 3 dans les départements)  comme conséquence de la RGPP, se combinant avec l’affaiblissement des services publics décentralisés par réduction des compétences et des moyens des collectivités territoriales. Intrusion du privé sur les segments les plus rentables

– présidentialisation accrue avec le rôle dévolu aux préfets et spécialement au préfet de région véritable proconsul (carte des regroupements de communes, périmètre des métropoles, conventions départements-régions).

La voie d’une autre réforme des collectivités territoriales est possible :

– dans le cadre plus général des institutions ; quelle dialectique du national et du local ?

– sur le terrain des principes républicains en la matière : unité de la République siège de l’intérêt général ; libre administration des collectivités territoriales par la clause de compétence générale ; subsidiarité démocratique ; hostilité à toute expérimentation législative (art. 37-1 de la Constitution)

– réaliser la convergence des démarches de l’opinion publique, des fonctionnaires territoriaux  et des élus.

III. OUVRIR DES PERSPECTIVES

Défendre les services publics, mais surtout inscrire leur promotion dans une perspective.

3.1. Se positionner sur les valeurs et principes

Le pouvoir ne néglige pas les valeurs : 75 des 146 pages du Livre Blanc Silicani y sont consacrées sans qu’il en tire les conséquences.

Réaffirmer les valeurs et principes de l’intérêt général, sur le  service public et la fonction publique précédemment évoqués, mais aussi l’unité et l’indivisibilité de la République et la libre administration des collectivités territoriales.

Plus généralement : se réapproprier l’histoire, la science, la morale.

3.2. Faire des propositions constructives à tous niveaux

Ce pouvoir peut être tenu en échec : de la révolution culturelle, de la suppression du classement se sortie des écoles de la fonction publique ; critique du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux par Philippe Séguin. Dissensions sur la taxe professionnelle, l’élection des conseillers territoriaux. Promesse aventureuse de titularisation des contractuels …

Faire des propositions concernant le service public et la fonction publique : par exemple reclassement indiciaire, fin contractualisation, double carrière, conditions de mobilité, dialogue social, égalité hommes-femmes, etc. Mais aussi pour un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » (cf . Robert Castel, Ph. Cotis, position de la CGT). et la convergence organisée dans l’action avec le statut général des fonctionnaires.

Approfondissement de questions majeures : planification, nationalisations, institutions, laïcité, etc. « États généraux du service public » (Mutualité, 17 décembre 2009).

Au delà : qu’est-ce que le socialisme aujourd’hui ? Appropriation sociale, démocratie, citoyenneté.

3.3. Le service public « valeur universelle » ?

La montée de l’ « en commun » : protection de l’écosystème mondial, propriété des ressources du sol et du sous-sol, des produits alimentaires, projets industriels internationaux, mondialisation de services, des échanges, de la culture, etc.

La prise de conscience de l’unité de destin du genre humain caractéristique majeure du moment historique : « Terre-Patrie », le « Tout-Monde », « Patrimoine commun de l’humanité », « Biens à destination universelle », etc.

Le service public, valeur universelle. La contribution de la conception et de l’expérience française. Le XXI° siècle « âge d’or » du service public ? « Communisme », un mot à protéger ?

La situation du droit d’asile – RESF Pau – 16 septembre 2010

L’asile est-il aujourd’hui en danger en France ? Il n’y a pas de réponse catégorique à cette question. Certes, il est plus confortable, dans le culte entretenu d’une bonne conscience, de répondre péremptoirement par l’affirmative. Mais c’est quelque part sous-estimer – et aussi mépriser – l’effort de ceux qui, devant des situations complexes, ne nient pas la difficulté de rendre une justice aussi bonne que possible dans un État de droit souvent critiquable dans nombre de ses dispositions. C’est encore tenir pour inexistante une tradition de l’asile, qui a beaucoup compté dans la formation historique de notre citoyenneté, de notre identité nationale, et dont il subsiste de multiples expressions. C’est aussi un domaine où l’on ne peut trancher sous la forme du bilan « globalement » négatif ou positif. Reste alors à faire un point, inévitablement contradictoire, dans les principaux domaines d’appréciation.

Une réforme positive de la juridiction de l’asile sous quelques réserves

Rappelons tout d’abord le parcours compliqué du demandeur d’asile ; il comporte de nombreux obstacles. S’il se présente à la frontière sans visa l’étranger est mis en zone d’attente. S’il demande l’asile, un minimum d’instruction appréciera si sa demande n’est pas « manifestement infondée », le délai de placement en zone d’attente est de quatre jours, mais il peut être prolongé jusqu’à 26 jours. Si cette appréciation est favorable, il recevra un visa provisoire pour se présenter en préfecture dans les huit jours. Il y retirera un dossier de demande d’asile et se verra remettre une autorisation provisoire de séjour d’un mois pour déposer sa demande à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sous 21 jours. Son autorisation de séjour sera ensuite renouvelée tous le trois mois. Il sera convoqué à un entretien à l’OFPRA, assisté d’un interprète. Si sa demande est rejetée, il disposera d’un mois pour faire un recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). S’il est entré irrégulièrement en France, son parcours est le même à partir du moment où il se présente en préfecture (à condition qu’il ne se soit pas fait intercepter avant, auquel cas ila procédure est dite « prioritaire » avec des garanties moindres).

La CNDA est constituée d’un président (conseiller d’État, conseiller maître à la Cour des comptes, magistrats du judiciaire), d’un assesseur nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR (sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État ; c’est une exception à la fois dans notre État de droit et dans le monde, qu’un magistrat nommé par une instance internationale siège dans une formation de jugement nationale) et d’un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État, issu des administrations concernées. Elle est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance. La CNDA juge les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA. Au-delà, une cassation est possible devant le Conseil d’État.

Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôlait les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée .

La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une normalisation et un progrès. Avec toutefois des réserves : la titularisation des rapporteurs (pour la plupart officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels) qui exercent une mission évidente de service public est effectuée selon des modalités trop lentes ; la titularisation des contractuels de toutes catégories n’est pas engagée et on en recrute de nouveaux ; l’effet de la nomination de dix présidents permanents sur la jurisprudence, si elle peut concourir à son unification, peut aussi en modifier la teneur, d’autant plus qu’une proposition de loi (pendante au Parlement) prévoit l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.

Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable. Ils sont assistés d’un interprète. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice.

La reconnaissance de la qualité de réfugié (pour l’essentiel par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève : race, religion, engagement politique, nationalité, appartenance à un certain groupe social), ouvre un droit à un titre de séjour permanent de dix ans renouvelable. Le bénéfice de la protection subsidiaire (menaces graves hors Convention de Genève) à un an renouvelable sous réserve de l’actualité des craintes. La protection subsidiaire a été introduite en droit interne par le droit communautaire, mais aucune justification réellement fondée n’est apportée au fait que les durées des titres de séjour soient si inégales, les craintes étant pareillement établies, seuls différant les motifs. Dès lors la protection subsidiaire apparaît bien comme une protection … subsidiaire, dévalorisée, de substitution.

L’état statistique de la politique du droit d’asile présente des résultats contrastés

Le HCR évalue à 10 à 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. En 2008, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 140 000, soit environ son poids démographique relatif dans le monde ; c’est la moitié du Royaume Uni, le quart de l’Allemagne. La France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste.

En 2009, il y a eu en France 47 690 demandes d’asile devant l’OFPRA (y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens), dont 33 275 primodemandeurs. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe pour cette année.

Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2009, le plus souvent en aéroport (la quasi-totalité des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle), l’OFPRA a eu à donner 2 796 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 749 des demandes correspondantes n’étaient « pas manifestement infondées ».

L’OFPRA a pris 35 420 décisions en 2009, (la CNDA 20 040). Ensemble les deux instances ont prononcé 10 373 accords (dont 23,6 % au titre de la protection subsidiaire, en hausse vive, 9 % en 2007)). Le taux d’accord global est de 29,4 % des décisions (14, 3 % directement par l’OFPRA et 15,1 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA, le taux d’annulation de ces décisions s’étant élevé, en 2009, à 26,5 % ; en légère hausse). Ce taux est  voisin de 60 % – soit le double – pour les pays d’origine sûrs (32,9 % par l’OFPRA, 26,3 % au titre des annulations de la CNDA), ce qui invalide le concept lui-même.

La procédure prioritaire (comportant de moindres garanties) représente 22, 2 % du total des affaires instruites ; elle est en baisse (30,7 % en 2008) après une vive progression.

14, 6 % des décisions de la CNDA étaient prises par voie d’ordonnances en 2009 (9,4 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA), par un juge unique, sans procédure orale. Ce taux est en légère baisse par rapport à 2008 (16 %).

Ainsi, si certaines données (notamment le taux global d’accords) caractérisent une relative ouverture à l’asile, d’autres comme le recours important à la procédure prioritaire, la vive hausse de la protection subsidiaire et l’importance (bien qu’en baisse) des décisions prises par ordonnances caractérisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée.

Une évolution jurisprudentielle inquiétante

Les démarches des politiques de l’asile des États membres de l’Union européenne s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention (durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans), l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.

Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003. La création d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prise au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux, application de Dublin II sans considération des critères humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.

L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive. Par décision du Conseil d’État, le principe d’unité de famille a été strictement réservé aux demandes relevant de la Convention de Genève (non à la protection subsidiaire)  . Par décision de la CNDA , la reconnaissance du groupe social persécuté a été réduite (au profit de la protection subsidiaire) pour des parents maliens d’une fille née en France  ; la protection subsidiaire a également été préférée à la reconnaissance de la qualité de réfugié au Sri Lanka pendant la dernière période .

À l’inverse, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, droit de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Elles apparaissent tout à fait conformes à la tradition de la France terre d’asile, telle que la proclamait la  constitution de 1793 : « le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) ; « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans. » (art. 120), que reprend le 4° alinéa du préambule de 1946 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce motif caractérise l’asile dit constitutionnel, repris à l’article L. 711-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) mais il n’est malheureusement que très rarement retenu (une douzaine d’annulation en 2009).

Enfin, on relève des décisions audacieuses comme l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la Convention de Genève concernant des Palestiniens demandeurs d’asile , malheureusement cassée récemment par le Conseil d’État .

Malgré quelques exemples constructifs de ce type et le rappel des principes constitutionnels, on assiste donc à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice (durée de séjour réduite avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment), qui tend à l’alignement de la France sur la moyenne européenne (51 % des décisions favorables le sont au titre de la protection subsidiaire, contre seulement 16 % en France en 2008).

La formation de l’intime conviction du juge : une question culturelle

Trois questions peuvent être évoquées.

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des préjugés est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement selon la composition de celles-ci. Certaines études ont même caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en juge « bien pensant » . Par ailleurs, il existe aussi des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Sri Lanka, Bangladesh), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence de la juridiction. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile plutôt positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.

Quelles propositions ?

Il ne s’agit pas ici  d’exposer ce que pourrait être une autre politique de l’asile que celle qui est conduite aujourd’hui, mais d’évoquer quelques propositions que suggèrent les analyses qui précèdent dégagées d’une expérience dix années de « juge de l’asile ». On peut distinguer les trois domaines de la gestion administrative, de la procédure et du fond.

Une gestion administrative respectant rigoureusement les principes du service public

On pourra s reporter utilement à ce sujet aux conclusions du rapport que j’avais remis au président de la CRR en 2006 sur  la situation statutaire des personnels de la CRR et la juridiction elle-même. Je ne retiendrai aujourd’hui que trois recommandations

Les activités concourant à l’instruction des demandes d’asile doivent être exercées par des fonctionnaires dont la professionnalisation doit être assurée. Les contractuels en fonction à la CNDA doivent être titularisés dans les corps du Conseil d’État et de nouveaux recrutements de contractuels prohibés. Une formation initiale et continue approfondie des secrétaires de séance et des rapporteurs doit être mise en place. Les conditions de travail des rapporteurs doivent être aménagées pour adapter leur charge de travail à l’importance des dossiers traités.

Les juges doivent bénéficier d’une formation et d’une information approfondies leur permettant une étude méthodique des dossiers inscrits à l’audience. La spécificité des activités juridictionnelles du droit d’asile, souligne l’importance de l’oralité et de la collégialité. La professionnalisation des juges doit être développée afin de créer les conditions d’une expérience se développant sur une période suffisamment longue. La diversité des regards des membres de la formation de jugement est indispensable à l’appréciation la plus complète des situations.

L’application de la jurisprudence du droit d’asile dégagée par la CNDA et le Conseil d’État doit être accompagnée d’une concertation soutenue entre la CNDA et l’OFPRA afin d’améliorer les fonctionnements respectifs de l’établissement public et de la juridiction. Cette concertation peut être favorisée par la coordination conjointe de moyens d’information et de traitement des données et des échanges périodiques sur les problèmes rencontrés.

La procédure pourrait connaître plusieurs aménagements

Le recours suspensif en zone d’attente doit être effectif. L’appréciation de la recevabilité de la demande d’entrée à la frontière des demandeurs d’asile ne doit pas aller au-delà de l’évaluation du simple caractère « manifestement infondé » de la demande. Le recours contre la décision refusant l’entrée sur le territoire doit pouvoir être exercé dans un délai raisonnable. L’appréciation au fond après instruction doit rester de la compétence de l’OFPRA et de la CNDA dont il n’est pas souhaitable, dans ces conditions qu’elle intervienne en recours contre les refus d’entrée sur le territoire.

Le recours à la procédure prioritaire doit être l’exception. Le recours à la procédure prioritaire qui prive le demandeur d’asile de droits essentiels s’il a diminué demeure très élevé. Les délais d’instruction doivent être élargis et un droit de recours suspensif instauré. Il convient à cette fin que soient mieux définis les critères conduisant les services préfectoraux à décider de cette procédure.

Le recours aux ordonnances nouvelles doit être strictement limité. L’expérience a maintes fois montré que le rejet par ordonnance d’un juge unique des recours qui ne présentent « aucun élément sérieux » susceptible d’infirmer la décision de l’OFPRA pouvait conduire à des appréciations erronées. Se trouve par là soulignée l’importance d’un recours effectif devant les formations collégiales de la CNDA faisant toute sa place à l’oralité des débats.

Le demandeur d’asile n’a pas la charge de la preuve ; sous réserve de la crédibilité de son récit, il doit bénéficier du doute. La spécificité du droit d’asile entraîne une exception au principe général du droit mettant la preuve à la charge du demandeur. L’établissement des faits doit résulter de l’effort conjoint du demandeur et du juge. La crainte de persécution doit être fondée sur la prise en compte simultanée de la perception subjective du demandeur et de la situation objective du pays d’origine.

Les formations de jugement doivent créer des conditions permettant à tout demandeur d’asile de comprendre la procédure pour être en mesure d’en mesurer l’enjeu, d’être complètement informé, de formuler ses observations en toute sécurité et de s’exprimer sans crainte. Les comportements de domination des membres des formations de jugement vis-à-vis des demandeurs d’asile et de leurs conseils doivent être bannis. Les règles d’un procès équitable doivent être respectées, avec impartialité et sans préjugé. L’asile est accordé « Au nom du Peuple français » ce qui confère aux formations de jugement la responsabilité importante d’assurer la continuité de la tradition de la France terre d’asile.

Sur le fond, la France doit demeurer fidèle à sa réputation de terre d’asile

En premier lieu, la spécificité du droit d’asile au regard du droit des étrangers doit être respectée. La juridiction administrative spécialisée du droit d’asile doit demeurer distincte des juridictions administratives de droit commun traitant de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière. La différenciation du droit d’asile et du droit des étrangers qui a marqué l’évolution du système français de l’asile dans le but de soustraire le droit d’asile aux règles restrictives de la police administrative doit être préservée.

La pratique du droit d’asile doit s’inscrire dans une conception ouverte et généreuse. La France n’est en aucune manière menacée d’une invasion du Sud ou de l’Est. La part des réfugiés dont elle assure la protection est du même ordre de grandeur que son poids démographique dans le monde, la moitié de celle du Royaume Uni et le quart de celle de l’Allemagne. Le système mis en place dans les années 1950 a pour objet d’accorder l’asile conformément à une tradition ancienne de notre pays consacrée par ses dispositions constitutionnelles.

La convention de Genève doit rester le mode d’accès prioritaire à l’asile. La protection conventionnelle est la seule à offrir la garantie d’une protection internationale. Elle doit être appliquée de manière conforme à l’esprit et à la lettre de la Convention de Genève, telle qu’elle a été notamment interprétée dans le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du HCR.

L’asile constitutionnel doit exprimer l’attachement historique de la France aux combattants pour la liberté. Réintroduit par la loi en 1998 en droit positif, l’asile constitutionnel, rappelé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel, doit faire l’objet d’une élaboration jurisprudentielle qui pourrait le conférer aux étrangers ayant manifesté un engagement exemplaire pour cette cause, quand bien même ce motif pourrait également relever de l’asile conventionnel.

La protection subsidiaire doit rester limitée aux cas ne relevant en aucune façon des motifs de la protection conventionnelle et bénéficier du même niveau de protection La loi en limite strictement le champ aux demandes des personnes qui ne remplissent pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié. Rien ne justifie que la protection accordée au titre de la protection subsidiaire soit contaminée par des considérations sécuritaires et soit inférieure à celle de la protection conventionnelle : elle doit donc ouvrir droit également à un titre de séjour de dix ans.

Le principe d’unité de famille doit s’exercer de manière étendue et sûre. Le principe d’unité de famille doit être érigé en principe général du droit d’asile et s’appliquer en matière de protection subsidiaire. La reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire doivent être conservés par le conjoint et le mineur sous tutelle en cas de rupture de leur lien avec le réfugié principal.

Les catégories d’ « asile interne » et de « pays d’origine sûrs » doivent être rendues inopérantes. Ces concepts, d’origine communautaire en France, extraits de la problématique d’ensemble de la reconnaissance de la qualité de réfugié, se sont révélés d’utilisation difficile et arbitraire, susceptibles d’avoir de graves conséquences individuelles. La liste des pays d’origine sûrs établie par l’OFPRA, déjà partiellement censurée par le Conseil d’État, doit être supprimée et la notion d’asile interne réintégrée dans l’instruction générale de la demande.

Le droit d’asile n’est pas seulement l’instrument juridique qui permet d’apprécier le bien fondé d’une demande d’asile. Il juge le juge lui-même. De quel droit le citoyen d’ici peut-il, en effet, se prévaloir pour donner ou refuser l’hospitalité à un étranger, si ce n’est celui de membre d’une communauté  historiquement constituée sur un territoire déterminé. Le droit du premier occupant que les générations dont il est issu ont affirmé et qu’elles ont opposé avec plus ou moins de rigueur à tout nouvel arrivant. Dès lors, droit de cité et droit d’asile ne sont que les deux versions d’une même question. Il s’ensuit que le droit de cité détermine le droit d’asile tout autant que le droit d’asile rend compte du droit de cité.

« Dis-moi qui et comment tu accueilles et protèges, je te dirai qui tu es. »

Réflexions et interrogations sur la thèse de Frédéric Lordon- « Les amis de l’Humanité », Fête de l’Humanité », 12 septembre 2010

« Et si l’on commençait par la démondialisation financière ? »

(Frédéric Lordon, Le monde diplomatique, mai 2010)

Accord global sur cette analyse claire et audacieuse qui témoigne que l’économie c’est simple lorsque l’on va à l’essentiel.

Frédéric Lordon montre que la crise actuelle n’est pas un phénomène de nature ni une fatalité. Il désigne les responsables : la dérégulation des États Unis dans les années 1980, puis de la quasi-totalité des pays capitalistes développés de plus en plus endettés par facilité et irresponsabilité

Il explique comment, à partir de là, se sont constitués les « investisseurs mondiaux », sans aucune légitimité politique, qui ont progressivement placé ces États débiteurs de leurs créances sous leur tutelle. Comment, en raison du ralentissement de la croissance, les déficits sont devenus colossaux au point de faire courir un risque d’insolvabilité des États, la Grèce se révélant comme un maillon faible du dispositif.

D’où la crise qui voit les États pyromanes endosser l’uniforme des pompiers avec comme seul recours pour éviter l’embrasement général, le retour sur les déficits publics, les politiques de rigueur dont les peuples sont appelés à faire les frais.

Mais il et en évidence le contre exemple japonais, pays capitaliste, mais qui a conservé à 95 % sa dette à l’intérieur du périmètre national, dette bien supérieure à celle de la Grèce à 130 % et de la France à 80 % des PIB respectifs, alors qu’elle atteint plus de 200 % du PIB au Japon ; mais elle est couverte dans ce pays par des titres d’État sur la base d’une large confiance populaire.

C’est une solution de ce type que préconise Frédéric Lordon pour la France où le taux d’épargne reste élevé. Il propose une renationalisation de la dette par la contrainte sur le système bancaire et financier que l’on obligerait à couvrir la dette par l’achat de bons d’État. Cela le conduit inévitablement sur le terrain politique, où il propose une reconquête de la souveraineté nationale ; nation et souveraineté ne faisant d’ailleurs qu’un à ses yeux. L’idée nationale – qui doit se garder des dérives nationalistes – pourrait d’ailleurs, selon lui, concerner des espaces plus vastes que ceux des nations actuelles, sans que pour autant il ne cite jamais l’Union européenne. D’où une conclusion provocatrice : « démondialiser, c’est repolitiser ».

Après avoir dit mon très large accord sur cette analyse, je voudrais néanmoins faire trois réflexions qui sont en même temps des questions à Frédéric Lordon.

1° La renationalisation de la dette est la proposition essentielle.
Pour y parvenir Frédéric Lordon propose d’ « obliger réglementairement les établissements nationaux à allouer une certaine part de leurs encours au titre de la dette publique, en tout cas une part suffisante pour que cette dette soit en quasi-totalité couverte par des souscriptions nationales. »

Pense-t-on vraiment parvenir à cette fin par la réglementation ? Pour ma part, j’en doute Mais plus fondamentalement : Fédéric Lordon propose la nationalisation de la dette, mais pourquoi pas celle du secteur bancaire et financier ou tout au moins d’une partie substantielle de celui-ci ? Ce serait plus clair, plus facile et surtout plus sûr. Il est vrai que cela obligerait à poser de manière plus générale la question de la propriété publique, non seulement des moyens de financement, mais aussi des moyens de production et d’échange. Bref, c’est la question plus générale de la propriété publique, des nationalisations ou plutôt – compte tenu des enseignements que l’on peut tirer des nationalisations de 1982 – de l’ « appropriation sociale » (expression que j’utilise de préférence parce qu’elle me semble plus pertinente aujourd’hui) qui se trouverait posée dans le débat politique. Elle est actuellement presque totalement absente de ce débat alors que, je rappelle, c’était la question numéro un dans les années 1970 sous le slogan que je crois toujours juste « Là où est la propriété là est le pouvoir ! »

Frédéric Lordon dit « démondialiser c’est repolitiser », sur ce point je ne le suivrai pas entièrement – bien que je comprenne pourquoi que il a choisi de recourir à cette concision en conclusion de votre analyse – car, d’une part je pense que la mondialisation n’est pas seulement celle du capital, et d’autre part que la question de l’appropriation sociale se pose également au niveau mondial.

2° Je le suis totalement, en revanche, dans sa volonté de restaurer dans le débat les idées de souveraineté et de nation. C’est le moyen de renverser la hiérarchie actuelle : au sommet les « investisseurs mondiaux » dépourvus de toute légitimité politique ; sous leur tutelle les États débiteurs et instrumentalisés pour faire supporter aux peuples, au niveau inférieur, le coût de leurs turpitudes.

Mais la re-nationalisation de la dette suffirait-elle à modifier cette hiérarchie ? À l’évidence non. Il nous faut donc dire concrètement le contenu politique de la souveraineté nationale et populaire, ce qui conduit à soulever le problème plus global, mais essentiel des institutions, pour ce qui nous concerne des institutions de la V° République. Je ne développe pas, mais on ne peut pas s’arrêter à la seule réaffirmation de l’idée de nation ; je tiens néanmoins à affirmer que je le considère toujours comme le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général.

Et pour faire pièce à la domination, à vocation totalitaire, des marchés financiers internationaux, il faut dire aussi quelles règles de droit on propose pour les domestiquer, quelle est notre conception de l’État de droit mondial, puisque c’est à ce niveau qu’est le mal principal que stigmatise l’analyse de Frédéric Lordon.

C’est donc la question générale de la « démocratie institutionnelle » qui me semble ici incontournable.

3° Je pense que Frédéric Lordon a eu parfaitement raison de donner cette importance au Japon et au comportement du peuple japonais qui s’est approprié socialement la dette japonaise. Cela suppose une forte cohésion sociale de la communauté des citoyens et l’existence d’une confiance sur l’existence de laquelle on peut s’interroger dans un pays comme la France aujourd’hui. C’est une condition indispensable à la réussite de la proposition de re-nationalisation de la dette : il faudra que les Français, qui épargnent à un niveau relativement élevé, veuillent bien souscrire en définitive les bons du Trésor que l’État ou le système bancaire leur proposera, sinon tout s’effondre. La question de la « citoyenneté réhabilitée » est donc elle-même incontournable si l’on tire toutes les conséquences du raisonnement proposé par Frédéric Lordon.

On est là sur le terrain de la politique la plus générale. La citoyenneté a une histoire, elle se caractérise par des valeurs, un exercice effectif doté des moyens nécessaires, une dynamique qui est aujourd’hui celle de la crise systémique dans laquelle nous nous trouvons.

Mais la problématique de la citoyenneté, si elle est avant tout d’expression politique et nationale, existe aussi au niveau mondial, avec la perspective de valeurs universelles, d’un État de doit mondial et d’une unité de destin du genre humain qui se fraie un chemin dans les bouleversements actuels.

Ces remarques ne sont en rien des critiques à l’analyse de Frédéric Lordon, remarquable tant par les idées qu’elle organise que par les questions qu’elle soulève et que, pour ma part, j’ai retenues : l’appropriation sociale, la démocratie institutionnelle, la citoyenneté.