Des perspectives pour le statut – Journée d’échanges sur l’appareil d’État – UGFF-CGT, 27 mars 2013

 30° anniversaire du Statut général des Fonctionnaires (VIII)

Dans cette intervention liminaire sur les perspectives pour le statut général des fonctionnaires (SGF) j’avancerai trois idées.

1. Le SGF est un enjeu politique porteur d’avenir : le XXIe siècle sera caractérisé par un besoin croissant de services publics et de fonction publique, ce qui confirme le SGF comme enjeu politique de première grandeur.

Nous vivons une époque de changement de civilisation. La crise actuelle n’est pas seulement financière, elle exprime selon Edgar Morin une « métamorphose ». J’ai moi-même écrit en 1993 un livre intitulé « Pendant la mue le serpent est aveugle » pour exprimer cette « perte de repères ». Les causes en sont multiples : difficultés des États-nations dans la mondialisation, complexification de la réalité des classes, bouleversements géopolitiques, évolution des mœurs, affaiblissement des grandes idéologies structurantes et messianiques.

Quel est le sens de ces bouleversements ? Après 30 ans d’économie administrée suivant la seconde guerre mondiale (planification « à la française »), puis 30 ans d’ultralibéralisme débouchant sur la crise dans laquelle chacun s’est plu à reconnaître le rôle d’ « amortisseur social » du secteur public, s’ouvre aujourd’hui une période marquée par le « retour de l’État ». Mais à supposer que l’hypothèse soit fondée, avec quel contenu ? La réponse est incertaine. Nous pouvons néanmoins constater une exigence croissante de globalisation, d’interactivité, de solidarité.

C’est le cas en matière de protection de l’écosystème mondial, de gestion de l’eau et des ressources du sol et du sous-sol, de l’énergie, de nombreuses activités industrielles et commerciales, de services de communication, de recherche, de besoins correspondant en administrations et juridictions pour traiter ces problèmes de manière démocratique et efficace. En France, on parle à ce sujet de « services publics » qui entrainent la nécessité d’une « appropriation sociale » étendue. Ainsi, le XXIe   siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public dont la fonction publique représente l’essentiel. C’est dans ce contexte porteur d’avenir que doit être examinée la question statutaire.

 2. Le SGF est ainsi plus que jamais légitimé comme pièce maitresse du pacte républicain ; il convient donc d’en approfondir les principes, les valeurs er d’en tirer les conséquences juridiques, c’est-à-dite statutaires.

Il faut partir sans doute de notre conception de l’intérêt général qui, dans notre pays n’est pas regardé comme  la somme des intérêts particuliers et est défini par le pouvoir politique. Il convient aussi de reprendre les enseignements de l’école française du service public, vivace depuis la fin du XIXe siècle et ses valeurs qu’il convient d’approfondir : égalité, continuité, adaptabilité. Ces conceptions sont fondatrices du pacte républicain, valorisées depuis le programme du Conseil national de la résistance. C’est ce qui fonde le caractère statutaire et réglementaire de la situation du fonctionnaire vis-à-vis de l’administration.

Le SGF a, cette année, 30 ans pour ce qui concerne son titre premier, en facteur commun dans l’ensemble unifié du statut. Cet anniversaire est, pour moi, l’occasion de rappeler que ce qui établit l’unité du statut c’est, avant tout, la communauté des principes qui fondent la situation statutaire de cette fonction publique « à trois versants » :  fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics hospitaliers et de recherche. Il s’agit, je le rappelle du principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de 1789) ; du principe d’indépendance sur la base de la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur les officiers) ; du principe de responsabilité (art. 15 de la Déclaration des droits).

Je ne veux pas opposer les principes aux dispositions du droit positif, mais je tiens à souligner l’importance des principes dans une vision prospective. Je veux aussi mettre l’accent sur la responsabilité individuelle du fonctionnaire-citoyen, à partir des enseignements de leur comportement pendant la deuxième guerre mondiale ou les guerres coloniales. À cet égard, je veux marquer qu’aucun code de déontologie ne donnera au fonctionnaire la solution de situations complexes.

3. Le SGF est ainsi appelé, dans ces conditions, à constituer une référence sociale majeure ; il doit donc conserver sa spécificité dans l’intérêt de tous, les salariés  du secteur public comme ceux du secteur privé.

Donner consistance à  la perspective du statut, ne contredit évidemment pas la nécessité de formuler et d’agir pour des revendications immédiates. Mais il y a, dans ce cadre, un préalable, c’est de revenir sur les quelque 210 modifications législatives (titre I, 29 ; titre II, 46 ; titre III, 78 : titre IV, 57 – sans compter des dispositions législatives autonomes) et plus de 300 modifications par décret  qui, à ce jour, ont profondément dénaturé le statut de 1983-1984-1986. Une revendication immédiate simple consisterait à réhabiliter le statut général en exigeant l’abrogation de la quasi-totalité de ces lois et décrets. Mais il semble que, si les gouvernements de droite n’hésitent pas à revenir sur les réformes de gouvernements de gauche (exemple de la loi Galland du 13 juillet 1087), l’inverse n’est pas vrai. Des gouvernements de gauche accédant au pouvoir après des gouvernements de droite ne reviennent jamais sur les mesures de régression de ces derniers et, par là, ils les consacrent. C’est ce qu’en économie on appelle un « effet de cliquet ». Quelle réponse apporter aujourd’hui à ce constat ?

Cela dit, je pense également qu’il faut anticiper les évolutions structurelles par des revendications significatives. Il s’agit, par exemple, de l’organisation des double ou multi-carrières qui requièrent un effort de formation continue de haut niveau ; de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; de la mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences qui peut, dans la fonction publique, faire l’objet d’une forte rationalisation, voire d’une modélisation, de la mise en œuvre de la mobilité comme garantie fondamentale des fonctionnaires qui pourrait être menacée par la transposition du privé au public de l’ANI, etc. C’est là aussi le rôle des organisations syndicales de prendre en charge les réformes administratives structurelles.

Mais la crise me semble inviter également, plus que par le passé, à s’intéresser aux salariés qui n’ont pas de statut, c’est-à-dire aux salariés du secteur privé, généralement régis par des contrats et des conventions collectives. Bref, les fonctionnaires doivent aussi se préoccuper du « statut » des salariés qui n’ont pas de statut. La CGT a mis en avant l’idée d’un « statut du travail salarié » conçu essentiellement sur la base de conventions collectives améliorées. Elle a cru malheureusement devoir y inclure les fonctionnaires en raison de la présence de nombreux  non-titulaires (Le Peuple, juin 2009). C’était une erreur qui a heureusement été redressée depuis : la fiche n°6 des « Repères revendicatifs » de novembre 2011 reconnaît que le SGF est le « socle progressiste pour des millions d’agents et autant de garanties pour les citoyens». On se demande alors pourquoi ces derniers sont inclus dans le champ du nouveau statut du travail salarié, y compris les agents publics non-titulaires dont la vocation est simplement d’être titularisés. Je suis pour ma part en faveur d’un « Statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé » ( Revue du droit du travail, mars 2010). Cette démarche s’inscrit dans l’analyse de Robert Castel – qui vient de décéder le 12 mars dernier – appelant à un « nouveau compromis social ». Il faut résoudre une contradiction délicate entre, d’une part l’amélioration de la situation de l’ensemble des salariés, qu’ils soient du public ou du privé et, d’autre part le respect de la spécificité des fonctionnaires serviteurs de l’intérêt général. L’organisation de la convergence d’intérêts et d’actions des uns et des autres doit se faire vers le haut, c’est-à-dire le renforcement de la base législative du droit du travail permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle » (Thierry Lepaon) des travailleurs du secteur privé.