« Devoir d’obéissance » – « Droit de désobéissance » ?

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (VII)

 

Un colloque sur le thème  » Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l’Europe des dictatures 1933-1948″ s’est tenu les 21-22-23 février 2013. Il était organisé par le Conseil d’Etat et l’Ecole des hautes études en sciences sociales ». Il a été introduit par le Président de la République François Hollande et le Vice-Président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne. Au cours de ces travaux il a été souvent fait référence au principe hiérarchique et aux dispositions du Statut général des fonctionnaires sur le sujet. Le texte qui suit s’inscrit dans cette réflexion.

 

Le « devoir d’obéissance » comme son corollaire le « droit à la désobéissance » sont des raccourcis commodes mais qui peuvent trahir la volonté du législateur s’ils sont employés en oubliant les idées qui les sous-tendent. Observons tout d’abord que ces expressions ne figurent pas dans le statut général des fonctionnaires, et s’il en est ainsi, ce n’est pas par inadvertance, mais parce que, ayant porté le projet de loi relatif aux droits et obligations des fonctionnaires devant le Parlement en 1983, je peux témoigner que telle était bien notre intention.

Le sujet est traité par l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 constituant le Titre 1er du Statut général des fonctionnaires. On peut l’analyser en quatre propositions.

Première proposition, « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». S’il est fait référence à l’organisation hiérarchique et, par là, au principe hiérarchique lui-même dont on ne saurait contester l’existence et la nécessité, l’obligation en appelle surtout à la responsabilité du fonctionnaire. L’exécution des tâches laisse place à l’initiative et repose sur l’exercice personnalisé d’une compétence.

Deuxièmement, « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique … ».  Cette conformité n’est pas soumission aveugle. Il n’est pas écrit que le fonctionnaire doit se borner à exécuter les ordres de son supérieur. Dans  les fonctions qu’il assume, il garde une certaine marge d’appréciation sur les moyens à mettre en œuvre et  sur les objectifs poursuivis C’est d’ailleurs la condition de son efficacité.

Troisièmement, « … sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Cette rédaction a été reprise, pour l’essentiel, d’un arrêt du Conseil d’État (CE, Langneur, 10 novembre 1944). Elle doit tout d’abord être comprise à la lumière des deux règles précédentes. Elle situe ensuite l’obligation de conformité face à des conditions spécifiées : existence d’un ordre, illégalité de celui-ci appréciée y compris en son caractère manifeste par le fonctionnaire qui le reçoit, atteinte portée à un intérêt général dont la gravité est là encore jugée par l’agent destinataire de l’injonction. Cela ne saurait être réduit à un droit à la désobéissance, ni légitimer n’importe quel « désobeisseur ».

Quatrièmement, « (Le fonctionnaire) n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». C’est là une interprétation très dialectique du principe hiérarchique qui inscrit le fonctionnaire au sein d’un « travailleur collectif » correspondant à une fonction publique définie par le pouvoir politique. Cette disposition dit l’essentiel de l’esprit de service public ayant présidé à l’écriture de l’article 28 du Statut général en centrant le comportement du fonctionnaire sur sa responsabilité.

En ce 30e  anniversaire du Statut général des fonctionnaires, il est bon de rappeler qu’il a été fondé sur la conception du fonctionnaire-citoyen, disposant de la plénitude des droits de tout citoyen avec, au surplus, l’obligation du service de l’intérêt général et de la responsabilité que cela implique. Le Statut général des fonctionnaires « à trois versants » (fonction publique de l’État, territoriale, hospitalière) a été expressément élaboré sur des valeurs historiquement fondées : d’égalité d’accès aux emplois publics (sur la base de l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789) ; d’indépendance, impliquant la séparation du grade propriété du fonctionnaire et de l’emploi à la disposition de l’administration (par référence à la loi sur les officiers de 1834) ; de responsabilité, obligeant le fonctionnaire à rendre compte de son administration (article 15 de la Déclaration des droits).

Au-delà des formulations expresses du droit positif, le respect et l’approfondissement de ces principes restent la meilleure garantie d’une fonction publique intègre, socialement efficace, finalisée par l’intérêt général. Pour autant, leur évocation ne dispensera jamais le fonctionnaire d’une interrogation permanente sur son éthique propre  dont il ne trouvera pas la définition dans un code de déontologie, quand bien même celui-ci pourrait faire œuvre utile de pédagogie. Au moment du choix vital, c’est la responsabilité personnelle qui tranche. Jamais Jean Moulin n’aurait trouvé dans les seules écritures la raison de son engagement.

 

« Obligation de réserve »

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (VI)

Cet article, publié dans une tribune du Monde daté du 1er février 2008 est, depuis, le plus consulté de ce blog.

 

 » Les fonctionnaires, citoyens de plein droit . Leur statut accorde la liberté d’opinion aux agents publics. Il ne leur impose pas d’obligation de réserve »

« Deux hauts fonctionnaires viennent d’être sanctionnés de manière hypocrite en étant démis de leurs fonctions pour s’être exprimés en tant que citoyens sur certains aspect du fonctionnement du service public. Le premier, Yannick Blanc, directeur de la police générale à Paris, pour une déclaration jugée inopportune sur l’opération de juillet 2006 de régularisation des parents étrangers d’enfants scolarisés. Le second, Jean-François Percept pour des appréciations générales sur sa condition de fonctionnaire

La question n’est pas ici de porter un jugement sur le fond de ces déclarations, mais de savoir si ces deux fonctionnaires, et plus généralement le fonctionnaire, ont le droit d’émettre publiquement une opinion et jusqu’à quel point. De savoir si le fonctionnaire est un citoyen comme un autre. Pour avoir conduit l’élaboration du statut général des fonctionnaires entre 1981 et 1984, je crois pouvoir témoigner utilement sur le sens des dispositions en vigueur. C’est à tort que l’on évoque à ce propos l’article 26 du statut général des fonctionnaires qui traite du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel, soit que les faits qu’ils apprennent dans l’exercice de leurs fonctions leur aient été confiés par des particuliers, soit que leur connaissance provienne de l’exercice d’activités auxquelles la loi, dans un intérêt général et d’ordre public, a imprimé le caractère confidentiel et secret. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tout ce dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Dans les deux cas considérés, ce n’est pas du tout de cela qu’il s’agit.

Même si ce n’est pas sans rapport, on ne saurait non plus se référer principalement à l’article 28 qui pose le principe hiérarchique dans les termes suivants :  » Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.  » Le fonctionnaire garde donc une marge d’appréciation des ordres qu’il reçoit. On ne saurait sans méconnaître la loi contester au fonctionnaire cette liberté qui, avec la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées, participe de sa responsabilité propre. Mais les deux cas évoqués relèvent d’autant moins de cette règle que le premier a fait ses déclarations alors que son supérieur hiérarchique, le préfet de police, était parfaitement informé, et que le second n’évoquait aucunement ses propres activités.

Reste donc le principe posé dès l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983, qui s’exprime de manière on ne peut plus simple :  » La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. «  La première conséquence est d’entraîner un autre principe : celui de non-discrimination des fonctionnaires ; toute discrimination entre les fonctionnaires fondée sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, sur leur état de santé, leur handicap, leur orientation sexuelle, leur origine ou leur appartenance ethnique est interdite.

La deuxième conséquence est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen :  » Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi.  »

Ce principe a été repris dans la loi de 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement de faire figurer dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière  » est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie  » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général et, à ma connaissance, dans aucun statut particulier de fonctionnaire, sinon celui des membres du Conseil d’Etat qui invite chaque membre à  » la réserve que lui imposent ses fonctions « .

En définitive, la question est plus politique que juridique et dépend de la réponse à la question simple : le fonctionnaire est-il un citoyen comme un autre ? Dans notre construction sociale, est-il un sujet ou un citoyen ? Dans les années 1950, Michel Debré donnait sa définition :  » Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait « , c’était la conception du fonctionnaire-sujet. Nous avons choisi en 1983 la conception du fonctionnaire-citoyen en lui reconnaissant, en raison même de sa vocation à servir l’intérêt général et de la responsabilité qui lui incombe à ce titre, la plénitude des droits du citoyen.

C’est cette conception qui est en cause dans les mesures d’intimidation précédemment évoquées prises au plus haut niveau de l’Etat, préliminaires d’une vaste entreprise de démolition du statut général des fonctionnaires programmée pour 2008. Il est grand temps que s’élève la voix des esprits vigiles.

Anicet Le Pors »