Propos recueillis par Ella Micheletti et Pierre-Henri Paulet.
Anicet Le Pors a été, sous le gouvernement Mauroy, ministre délégué auprès du Premier ministre (1981-1983) puis secrétaire d’État (1983-1984) chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives. Cet économiste de formation, qui n’a jamais été un homme d’appareil, reste un électron libre de la politique française. Il continue de s’exprimer assidûment sur son blog et de sillonner la France pour évoquer les sujets qui lui sont chers : la fonction publique et le droit d’asile.
Voix de l’Hexagone : Les EHPAD étaient en grève mardi pour protester notamment contre le manque de personnel et l’alignement progressif des dotations du public sur le privé. Les hôpitaux sont à bout de souffle et manquent de moyens. Du côté des services pénitentiaires, les gardiens de prison dénoncent leurs conditions de travail. La gestion de la SNCF fait quant à elle l’objet de vives critiques depuis quelques semaines. Assiste-t-on à une crise paroxystique des services publics ?
La grève des surveillants de prison a attiré l’attention sur la précarisation des services pénitentiaires
Anicet Le Pors : Ce n’est pas une crise objective, c’est comme ça parce que des puissants le veulent. Ce n’est pas une fatalité. Laurent Berger qui était mardi matin sur France inter a dit des choses banales mais justes : « Il y a un budget de l’État français, où va l’argent ? » S’il ne veut pas le mettre dans les EHPAD, s’il ne veut pas le mettre dans les prisons, bien évidemment ça crée une crise. C’est une question de volonté politique, c’est incontestable. On peut arguer de la dette, il n’en reste pas moins que la France consacre un effort important au service public, en comparaison d’autres pays. Lors de la crise de 2008, les journalistes ont parlé « d’amortisseur social », s’agissant du service public en raison de sa dimension (sa masse salariale, l’emploi garanti, la protection sociale, les retraites). C’est effectivement un amortisseur social. Il y a à la fois en France un effort qui résulte de l’histoire, d’une tradition, de services publics importants, d’un appareil d’État important, d’une vie locale importante et de socialisation des services hospitaliers grâce à l’Église qui, jusqu’à la moitié du XIXe siècle, avait la main sur ces services-là comme c’est toujours le cas en Allemagne. L’Église y a créé des associations avec lesquelles l’État passe contrat : il n’y a donc pas de prélèvements obligatoires correspondant à cet effort des associations, qui trouvent leurs ressources directement… C’est pour cela que le taux de prélèvements allemand est bien plus bas qu’en France.
VdH : Emmanuel Macron a promis de réduire de 120 000 le nombre total d’agents publics d’ici 2022 : seraient supprimés 50 000 postes dans la fonction publique d’État, et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Qu’est-ce qui justifie cette politique ?
A.L.P. : Il ne faut pas nécessairement fétichiser cette annonce d’Emmanuel Macron. Pourquoi a-t-il fait ça ? Parce que toute la droite le faisait. Il a voulu montrer qu’il n’était pas aussi droitier que les annonces faites pour la primaire par les candidats de droite. Il a fait a minima la même chose que la droite a fait, mais le a minima signifiant qu’il était moins de droite que les autres. À mon avis, c’est une question de positionnement. Bien entendu, il va essayer de le faire, mais vous avez vu que pour la première année, c’est insignifiant. Son vrai problème est profondément idéologique et politique. C’est un homme du libéralisme, du marché. Ce qu’il veut, c’est tirer les conséquences de ce postulat de base sur des services publics qui sont, de son point de vue, pléthoriques en France et qui pour une bonne partie d’entre eux doivent rejoindre l’économie de marché. D’où des mots comme « le statut de fonctionnaire est inapproprié », prononcés pendant sa campagne. Il a affirmé dans un article du Point cet été qu’il était contre – c’est intéressant car il l’a dit en anglais – les insiders, ceux que Raymond Barre aurait appelés les nantis, ce qui veut dire les gens protégés, les gens à statut. Il est contre les statuts : les statuts réglementaires des grandes entreprises publiques et surtout le statut des fonctionnaires. Sa vision est aussi celle de la vice-présidente de l’Assemblée Nationale, Cendra Motin, qui dans un article pour Le Monde du mois d’août a déclaré : « La fonction publique, c’est comme un groupe : il y a une holding et puis des filiales. Et les filiales sont les différentes fonctions publiques. ». Donc la vision d’En Marche ! est celle-ci : la fonction publique ne doit pas être différente du privé, elle doit être organisée comme le privé, avec le nouveau management public comme instrument idéologique pour gérer ce grand ensemble.
VdH : C’est la France des start-up finalement…
A.L.P. Oui c’est exactement ça. Mais c’est aussi la France à l’allemande car en Allemagne, c’est comme ça. On y trouve une fonction publique réglementée, puisque 700 000 fonctionnaires sont sous statut pour une population supérieure à la France. Chez nous, le chiffre correspondant est 5,6 millions. Ça ne veut pas dire que les Allemands ont moins d’agents publics, à l’exception des services hospitaliers dont j’ai parlé tout à l’heure. Mais moins d’agents publics sous statut. C’est ce que veut faire Emmanuel Macron.
« La vision d’En Marche ! est celle-ci : la fonction publique ne doit pas être différente du privé, elle doit être organisée comme le privé, avec le nouveau management public comme instrument idéologique »
VdH : Le statut des fonctionnaires est donc régulièrement attaqué. Comment évolue-t-il sous la Ve République ?
A.L.P. : La loi du 19 octobre 1946 a été le statut fondateur de la catégorie des fonctionnaires, tandis que le statut des employés des entreprises publiques était, lui, réglementaire. Ce statut de 1946 a été annulé et révisé par l’ordonnance du 4 février 1959 de De Gaulle, mais sur le fond il n’a pas été changé ; l’ordonnance était simplement une conséquence de l’installation de la Ve République. Quand j’ai été ministre délégué en charge de la fonction publique, le gouvernement a conservé les principes de 1946 mais en concevant un statut fédérateur qui a été approfondi : nous y avons mis par exemple le droit de grève (qui n’était que d’origine jurisprudentielle), la liberté d’opinion, le pouvoir de négociation reconnu aux organisations syndicales. On a surtout étendu le statut à la fonction territoriale. C’est cela qui pose problème aujourd’hui : ce serait une « anomalie ». D’ailleurs, le Conseil d’État a utilisé cette expression dans certains de ses rapports. Le statut a été attaqué dès la première cohabitation, puis par le rapport Pochard du Conseil d’État en 2003 qui a voulu faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique. Ensuite, nous avons assisté à la tentative de « révolution culturelle » de Nicolas Sarkozy en 2007 qui a échoué. Il était prévu qu’elle soit suivie d’un Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani, mon collègue au Conseil d’État, finalement mis à la poubelle en raison de la crise financière. Macron a tenu compte de tout cela pour dessiner sa stratégie.
J’ai été surpris par Emmanuel Macron car je m’attendais à ce qu’il attaque le statut tout de suite pour en faire un symbole. Il a sans doute préféré installer une grande référence sociale par la réforme du Code du travail avant de tenir un raisonnement simpliste mais qui va marcher dans l’opinion : « Il y a un nouveau Code du travail rénové, c’est la référence. Alors pourquoi y’a-t-il cette exception de la fonction publique ? » Il a retenu la leçon qu’il était dangereux, en France, d’attaquer le statut de front alors il a conçu un leurre : le CAP22. C’est un comité technocratique dont les membres sont absolument inconnus. Il va procéder à des auditions. Ça ne débouchera sur rien sui generis mais les conclusions sont déjà prêtes : ce sont celles d’Edouard Philippe et d’Emmanuel Macron. Ils voudront aller vers une fonction publique de 600 000 à 700 000 personnes, sous statut mais avec des statuts qui ne seraient pas les mêmes qu’aujourd’hui, avec une plus grande réglementation du droit de grève (ce qui se fait déjà comme conséquence de la Loi sur la Sécurité intérieure), avec probablement plus de sévérité dans le contrôle de la liberté d’expression (on va reparler de l’obligation de réserve).
Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des Comptes publics et Bruno Le Maire, ministre de l’Economie et des Finances
Donc, dans un premier temps, il y a le leurre du CAP22. Dans un second temps, je pense qu’il va y avoir une grande campagne idéologique, pour tenter de stigmatiser cette « anomalie » des personnels à statut. La troisième et dernière étape sera la mise en place de ce nouveau statut. Ce n’est pas la première fois qu’on s’y essaye : Gérard Longuet, alors député, avait été l’auteur d’une proposition de loi à la fin des années 1970 pour promouvoir un statut à l’allemande, ce qui lui a probablement coûté sa réélection.
VdH : Au ministère puis au secrétariat d’État à la Fonction publique, vous avez contribué à l’essor des services publics à l’échelle des collectivités. Quel regard portez-vous aujourd’hui sur votre action et plus généralement sur les services publics territoriaux ?
A.L.P. : À l’époque, dans les collectivités, personne n’était prêt à devenir fonctionnaire. François Mitterrand avait décidé d’accorder la priorité à la décentralisation, dont il avait chargé le ministre de l’Intérieur Gaston Deferre. Dans l’article 1er de la loi du 2 mars 1982 (« Acte I » de la décentralisation) il était fait mention de « garanties plus importantes pour les agents publics ». Je me suis donc senti concerné et me suis interrogé sur la traduction effective à donner à ces garanties. Le Code des communes caractérisait une fonction publique d’emplois et, d’ailleurs, les agents publics de ces collectivités ne se considéraient pas comme fonctionnaires. Il se définissaient comme « assimilés » et ne demandaient pas un statut de fonctionnaire. Les élus s’opposaient également à toute une réglementation venue d’en haut. Or, j’ai pensé qu’en laissant faire, nous aurions deux fonctions publiques en France : la fonction publique d’État couverte par la loi et une fonction publique d’emplois qui comporterait bien moins de garanties, avec le risque, à terme, que le mauvais statut finisse par chasser le bon. Je défendais l’unité, Defferre la diversité. Alors, j’ai demandé à Pierre Mauroy, lui-même fonctionnaire d’État et maire de Lille, d’intervenir dans la discussion. Il m’a autorisé à intervenir après le projet Defferre. J’en ai profité pour déclarer qu’il n’y aurait pas deux fonctions publiques en France et que la seule envisageable était celle qui offrait le maximum de garanties aux agents : ce ne pouvait donc être qu’une fonction publique de carrière. Puisque personne au gouvernement n’a moufté, j’ai pu considérer que la parole avait été donnée. Cela a abouti à la décision de Mauroy de faire une fonction publique à trois versants (puisque se sont ajoutés les hospitaliers), traduite par quatre lois. La première d’entre elles a constitué le « Titre Ier » du statut des fonctionnaires, regroupant leurs droits et obligations communs. Aujourd’hui, les 5,6 millions de fonctionnaires bénéficient de ce statut, même s’il faut préciser que, sur ce chiffre, 900 000 agents sont des contractuels de droit public. Toutes les associations d’élus, à l’époque, se sont montrées défavorables au statut unique des fonctionnaires. Celles qui étaient proches du PS ou du PCF ont dû faire profil bas mais elles étaient mécontentes.
« Philippe et Macron voudront aller vers une fonction publique de 600 000 à 700 000 personnes, avec des statuts qui ne seraient pas les mêmes qu’aujourd’hui, avec une plus grande réglementation du droit de grève, avec plus de sévérité dans le contrôle de la liberté d’expression »
Le grand progrès à mes yeux, c’est que trente-cinq ans plus tard, les élus, quel que soit leur bord politique, sont d’accord avec ce statut. Ils y voient désormais une sécurité juridique dans un monde troublé. Ça les a aussi déchargés d’une prise de responsabilité personnelle. Dans le même temps, les agents publics territoriaux ont compris tout le parti qu’ils avaient à tirer d’être classés au même niveau que les fonctionnaires de l’État. Le principe de libre administration des collectivités territoriales tend même à les avantager : par exemple, quand Nicolas Sarkozy a voulu réduire la fonction publique, il n’a pas pu empêcher le recrutement de fonctionnaires au niveau territorial puisque ce sont les élus locaux qui décident ! Enfin, la fonction publique territoriale est très novatrice : elle regroupe aujourd’hui une extraordinaire diversité de métiers .
VdH : Instauré sous le quinquennat Sarkozy, le jour de carence des fonctionnaires a été supprimé par François Hollande mais rétabli dans la loi de finances pour 2018 par la majorité LREM. Pour le ministre de l’Action et des Comptes publics Gérald Darmanin, cette mesure est destinée à combattre le « micro-absentéisme » dans la fonction publique. Est-ce vraiment la solution ?
A.L.P. : Il y a une part démagogique dans l’agitation autour de cette problématique. J’ai souvenir d’enquêtes qui m’avaient paru sérieuses et qui concluaient que le jour de carence avait plutôt aggravé l’absentéisme : les gens, au lieu de prendre un jour, en prenaient huit ! Je crois que c’est une sorte de stigmatisation facile dont on peut douter de l’efficacité au regard de l’intention manifestée. A priori, s’il n’y avait pas autour des fonctionnaires tout cet environnement polémique, je ne serais pas contre le principe d’un jour de carence.
VdH : La semaine dernière, l’Assemblée nationale a voté une autre promesse de campagne du candidat Macron : le « droit à l’erreur » pour les administrés dans leurs relations avec l’administration. Jugez-vous cela comme un vecteur de bonnes relations entre les Français et les services publics ?
A.L.P. : De nombreuses mesures de ce type sont envisageables. Par exemple, après mon départ du gouvernement, a été faite une chose que je n’avais pas moi-même mise en œuvre : obliger les fonctionnaires à porter leur nom en badge. Je ne suis pas contre, quoique si le fonctionnaire est consciencieux et l’usager de bonne volonté, ce dernier n’a pas besoin d’avoir le pédigré de la personne qui est en face. Mais ce n’est pas mauvais en soi. Simplement, ça n’a rien de fondamental. Le droit à l’erreur c’est pareil. Il faut surtout se demander : à qui cela va bénéficier principalement ? Aux simples usagers ou à de grandes entreprises qui vont pouvoir profiter d’optimisations en se trompant délibérément mais en sachant qu’elles pourront justifier l’erreur par la bonne foi ? On peut au minimum se poser la question…
VdH : La notion de « service d’intérêt général » (SIG) promue par l’Union européenne a-t-elle beaucoup contribué à affaiblir le « service public » tel que nous l’entendions dans la tradition politique et juridique française ?
A.L.P. : Oui, c’est certain. Il me revient d’ailleurs un souvenir : un président de section a dit un jour à la tribune du Conseil d’État : « L’Union européenne fait pire qu’être hostile au service public tel que nous le concevons en France : elle l’ignore. » On s’est aperçu en France, sur le tard, que cette notion de service public qui nous est si familière ne l’est pas du tout dans d’autres pays. L’Union européenne a théorisé son « service d’intérêt général » en distinguant le volet des services nécessaires, le volet des services obligatoires (par exemple la communication, l’armée, la police, etc.) et un troisième volet purement financier, avec une contrainte d’obligation d’équilibre, la partie privatisée du service public qui a même été rebaptisée « service d’intérêt économique général ». Il a fallu atteindre le traité de Lisbonne en 2008 pour que soient enfin mentionnés dans une annexe les services non-économiques d’intérêt général… Alors que le service public représente tout de même pour une bonne part des services non-économiques d’intérêt général ! De plus, la Cour de Justice de l’Union européenne a adopté des décisions qui forment une jurisprudence dont l’esprit est le suivant : la règle est la concurrence, mais cela ne doit pas contrarier les missions d’intérêt général. Il y a donc un inversement de la priorité connue en France, où l’intérêt général est supérieur à la somme des intérêts particuliers.
VdH : Vous avez été syndiqué à la CFTC puis à la CGT, et longtemps membre du Parti Communiste. Que reste-t-il aujourd’hui de la capacité de mobilisation des syndicats et plus largement de la gauche sur un enjeu aussi crucial que la survie des services publics ?
A.L.P. : Dans l’immédiat, gardons en tête que Macron n’est pas sûr de réussir… Sarkozy, après tout, a échoué sa « révolution culturelle » alors qu’il avait devant lui un boulevard, mais il n’a pas prévu la crise de 2008. Emmanuel Macron prend un risque en faisant durer le plaisir : plus il laisse le temps passer, plus le contexte se dégrade pour les dirigeants et plus il devient difficile de contrarier une opinion publique qui trouve des ressorts de défense du service public et de soutien des fonctionnaires. Ceux-ci sont d’ailleurs les seuls – avec les employés des entreprises publiques – à pouvoir faire grève sans que cela leur coûte trop cher. Macron a adopté une démarche intelligente avec le leurre du CAP22. Il ne choque personne pour le moment et les conclusions seront rendues au mois de mars mais ne vont pas éclore avant l’été. C’est à l’automne que devraient venir les premières décisions. Quelle sera alors sa situation à l’automne 2018 ?
Il peut se passer beaucoup de choses imprévisibles car la conjoncture est aléatoire. Aujourd’hui, c’est vrai, les syndicats sont paralysés : la base ne répond pas. Mais il ne faut pas sous-estimer l’effet d’accumulation, les rancœurs, les frustrations, chez les syndiqués, chez les dirigeants syndicaux et dans la population en général. Pour l’instant, beaucoup se disent qu’il faut laisser Macron faire son expérience en pensant, après tout, qu’il peut réussir. Quand on s’apercevra – ce que je crois – que ça ne marche pas que peut-il se passer ? Là se posera la question du panorama politique qui va s’établir à partir du champ de ruines sur lequel on est. Moi, je n’en sais rien. C’est pourquoi je pense qu’il faudra donner la priorité à l’action idéologique. Un XXe siècle de nature prométhéenne s’est écroulé. Il avait été dominé par le marxisme, ce qui a engendré l’idéologie messianique des lendemains qui chantent, ou encore l’État-providence. Il y avait là une sorte de fatalité de l’évolution de l’espèce humaine qui relevait de la foi. Mais tout cela s’est écroulé. Je reprends tout le temps cette formule de « siècle prométhéen » que l’on doit à René Rémond. C’était un siècle expérimental, avec ses valeurs, mais qui n’a pas pu opérer la « métamorphose » dont parle Edgar Morin aujourd’hui.
VdH : Peut-on penser à nouveau la société, malgré cet effondrement idéologique ?
A.L.P. : J’ai écrit un livre en 1993 – au moment où je quittais le Parti Communiste et que tout s’écroulait – qui s’intitulait Pendant la mue, le serpent est aveugle. C’est une phrase d’Ernst Jünger. Elle a pour but de dire qu’il est normal qu’après le siècle prométhéen on soit engagé dans une période trouble. Lors de la mue, la peau morte du serpent ne sert plus à rien et la nouvelle n’est pas acquise : c’est un phénomène observé, le serpent est aveugle et particulièrement vulnérable pendant cette période. On ne passe pas d’une civilisation à une autre sans cette transition qui est une période de faiblesse, de désarroi, de perte de repères. Pour commencer à mettre en place le renouveau, c’est un corpus théorique qu’il faut établir. De manière générale nous manquons d’idées. Nous avons de bons intellectuels qui essaient d’avancer, chacun dans leur domaine. Je suis proche intellectuellement, par exemple, de Marcel Gauchet, également de Régis Debray et même, à certains égards, d’Alain Finkielkraut. Mais ils sont sectorisés : aucun n’est capable de fédérer. Je crois d’ailleurs que dans le monde nouveau, personne ne sera capable de fédérer autour d’un corpus, comme l’avait fait Marx, voire Keynes.
« Nous sommes dans une situation de bas-empire, à la fois désolante car nous avons perdu toutes nos certitudes mais extraordinairement intéressante car pleine de contradictions »
Que faut-il faire ? Choisir des idées de base dont on pense qu’elles seront les piliers de la construction à venir. Le libéralisme nous dit : « C’est la fin de l’histoire, le capitalisme est définitivement installé, l’horizon est indépassable. » Je pense que la réalité d’aujourd’hui contredit déjà cela. Nous vivons dans un monde d’interdépendances, de connexions, de coopérations, de solidarités, y compris dans des traductions capitalistes. Il n’y a jamais eu autant de liaisons entre les hommes qu’en ce moment. Nous assistons à l’avènement d’un sujet de droit qui s’appellera le genre humain. Il faut réfléchir sur les choses dont on pense, en tout état de cause, qu’elles survivront : le service public en est une, à mon avis. Pour que cela devienne une réalité, il faut d’abord théoriser le service public, en prenant en compte ce qui est nouveau.
Pour nos institutions, c’est pareil. Il ne suffit pas de parler de « VIe République », comme tout le monde le fait, de mettre des numéros… L’essentiel serait de se mettre d’accord sur quelques questions essentielles : Quel contenu donne-t-on à la souveraineté nationale et populaire ? Quelles sont les traductions de la démocratie directe ? Quelle est la forme du régime : parlementaire ou présidentielle ? Quel mode de scrutin adopter ? Qui détient l’exécutif ? Essayons de réaliser des consensus point par point ! Quand un accord minimal sur ces cinq ou six points sera obtenu, alors on pourra faire une Constitution. Il n’y a jamais eu de changement de République en France sans un consensus pour récuser les institutions en place, sans un consensus sur ce que l’on veut faire ensuite, sans même qu’il y ait du sang dans la rue.
Nous sommes dans une situation de bas-empire. Cette époque est à la fois désolante car nous avons perdu toutes nos certitudes mais extraordinairement intéressante car pleine de contradictions.
Entretien réalisé à Paris le 30 janvier 2018.
Anicet Le Pors 