Ouvrir des chantiers

Soirée de gala pour le 50e anniversaire de la création de l’institut de préparation à l’administration générale (IPAG) de Brest

Hôtel de ville de Brest, le 13 septembre 2022

Mathieu Gallou, Pierrick Lejeune, Anicet Le Pors, Marylise Lebranchu, Maël de Calan, Jacques Sera, Daniel Le Guyader

Mon attachement à l’Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) de Brest tient à la fois aux relations personnelles que j’ai pu y lier et à la place qu’occupent les IPAG dans le système de recrutement de l’encadrement de la fonction publique. 

*Permettez-moi tout d’abord de rappeler les conditions précises de ma  rencontre avec l’IPAG qui date de 40 ans.  Pendant ma période ministérielle l’un de mes conseillers me signala un jour que l’examen des  20 IPAG existant alors en France révélait que celui de Brest était l’IPAG qui avait le meilleur taux de réussite aux concours administratifs. Je lui ai alors demandé d’appeler son directeur pour le féliciter, et c’est ainsi que j’ai fait la connaissance d’Yves Moraud auquel je veux rendre hommage encore ici ce soir. J’y associe également le professeur Jacques Baguenard qui était de cette aventure. Avec Yves, mais aussi avec d’autres intervenants à l’IPAG, nous avons jusqu’à ce jour gardé des relations professionnelles mais aussi très amicales. Je veux parler notamment de Pierrick Lejeune, Jacques Serba, François Cuillandre aujourd’hui maire de Brest et, incontournable par la multiplicité de ses compétences, notre amie Monique Roué.  Il m’est arrivé d’intervenir dans les formations et, réciproquement, j’ai pu faire visiter le Conseil d’État à certaines promotions. On peut donc comprendre mon attachement à cet institu et      aussi à l’Université de Bretagne occidentale (UBO) où j’ai eu  des amis et où j’ai été accueilli au Centre de recherche de Bretagne occidentale, le 28 janvier 1984 par un savoureux discours du professeur Yves Le Gallo.

Je fais aussi la liaison avec les Instituts régionaux d’administration (IRA) dont j’ai inauguré les locaux de la majorité d’entre eux il y a 40 ans, ce qui m’a valu de parrainer le gala de l’Association des anciens élèves le 2 avril dernier à l’Hôtel de ville de Paris. Je pense en effet qu’il y a une similitude de caractéristiques entre ces instituts : une couverture géographique décentralisée faisant contrepoids à la concentration parisienne, une diversité sociologique conduisant à une réduction des inégalités sociales dans l’accès aux emplois d’encadrement, un pragmatisme de terrain plus efficace dans la poursuite de l’intérêt général que le carriérisme induit par la sélection des élites, la liaison étroite établie par les instituts avec l’enseignement supérieur. Ces caractéristiques suggèrent qu’une refondation sur ces bases respecterait mieux qu’aujourd’hui les principes statutaires de notre conception française de la fonction publique : égalité, indépendance, responsabilité.

** Il faut replacer cette réflexion générale dans le contexte d’aujourd’hui. Ce contexte n’est pas favorable défini notamment par la loi du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique, suivie d’une codification tendancieuse au début de cette année. Les orientations de cette loi peuvent être analysées en trois volets : un très large alignement du secteur public sur le secteur privé, un recours accru à des contractuels sur la base de mission ou de projets particuliers faisant l’objet de contrats négociés de gré à gré, le renforcement du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif dans la gestion des agents publics. Il s’agit d’une tout autre conception de la fonction publique que celle issue des statuts de la Libération en 1946 et de l’alternance du début des années 1980. Elle comporte trois risques : une confusion des finalités de l’action publique entre intérêt général et intérêts privés, la multiplication des conflits d’intérêts, la captation de l’action publique par les pouvoirs dominants. 

Pour autant cela ne me conduit pas à verser dans un pessimisme démobilisateur. En dépit des attaques et des dénaturations, les adversaires du statut général des fonctionnaires sont très loin d’avoir atteint leurs objectifs : ils envisageaient la suppression de 120 000 emplois, ils ont dû y renoncer, ils doivent faire face à l’opposition des organisations syndicales et des associations d’élus territoriaux, l’opinion publique reste très attachée aux services publics. Le nouveau management public (NMP) a entraîné dans son fiasco l’existence même de l’ENA. CES échecs se greffent sur des tendances lourdes pluriséculaires : le développement de l’appareil d’État et des autres collectivité publiques entraînant une extension administrative continue, une socialisation croissante des financements publics quand bien même ils s’avèrent insuffisants dans la crise pour couvrir les besoins sociaux et assurer la cohésion nationale. Je note d’ailleurs que le 7 septembre le vice-président du Conseil d’État Didier-Roland Tabuteau a significativement centre le premier discours de rentrée de l’institution sur le thème du service public, le Conseil d’État étant regardé comme « la maison du service public ».

En dépit des menaces IPAG  et IRA restent debout et surtout le statut général des fonctionnaires que le président de la République jugeait « inapproprié’ » au début du précédent quinquennat  Cela tient, à mon avis, aux choix qui ont. présidée à son élaboration : le choix de la conception du fonctionnaire-citoyen établi par le statut de 1946 contre celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu antérieurement pendant un siècle et demi, le choix du système de la carrière couvrant l’ensemble d’une vie professionnelle aux facettes multiples contre celui de l’emploi enferrmant  l’agent public dans une qualification trop étroite d’un métier, le choix d’un équilibre entre deux principes contradictoires de la constitution d’une part l’unité de la République, d’autre part la libre administration des collectivités territoriales débouchons sur la construction d’une fonction publique « à trois versants : État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers, le choix de trois principes fondamentaux ancrés dans notre histoire que je rappelais ci-dessus : égalité, indépendance, responsabilité.

*** Dans ces conditions, que faire ? Certainement pas l’alignement du public sur le privé qui est à la base du nouveau management public, solution fruste et paresseuse. En effet, la référence au contrat de droit privé d’entreprise renvoie vers l’objectif de cette dernière : la maximisation du taux de rentabilité interne ou le retour sur investissement. L’objectif de l’entreprise privée est unidimensionnel, le reste est secondaire. Au contraire,, l’objectif du service public dont la fonction publique représente les quatre-cinquièmes est l’intérêt général qui est multidimensionnel et doit essentiellement veiller à : la couverture des besoins fondamentaux de la population, l’ordre public, la préservation du modèle social, la transition écologique, la souveraineté nationale, la politique migratoire et d’asile, la paix dans le monde, la place qu’y occupent la France, etc. C’est donc le nouveau management public qui est inapproprié et non le statut général des fonctionnaires.

Pour fonder rationnellement et démocratiquement la fonction publique il faut partir de sa réalité. La fonction publique, c’est d’abord un effort collectif et solidaire. Elle ne peut donc se dispenser d’un soutien des organisations représentatives des fonctionnaires, du respect du droit à la négociation, d’un système ambitieux de formation continue. La fonction publique se définit aussi par son caractère structurel qui implique qu’elle suive l’évolution des techniques, des besoins essentiels, des contextes national et international. La fonction publique doit inscrire son avenir dans le très long terme et ne saurait être guidés par le seul principe de l’annualité budgétaire. L’action publique actuelle me reconnaît pas ces réalités et ne fonctionne que par dénigrement, dénaturations recouvrant un immobilisme sur l’essentiel. 

La refondation nécessaire dans les services publics et plus précisément dans la fonction publique exige d’énormes efforts de natures différentes. Théorique d’abord, par exemple  pour préciser le périmètre des services publics, régaliens et non régaliens, donner un contenu scientifique à la notion multidimensionnelle d’efficacité sociale. Juridique ensuite, pour traduire dans le droit la reconnaissance par le statut de la mobilité comme garantie fondamentale, pour préciser la notion de responsabilité du fonctionnaire. Méthodologique enfin, pour opérer une révision d’ensemble des grilles de qualifications et mettre au point une véritable gestion prévisionnelle programmée des effectifs et des compétences donnant toute sa portée au calcul économique et sa place à la démocratie. Sur ces bases pourraient se développer des convergence stratégiques efficaces : au sein de chacune des fonctions publiques correspondant aux trois versant statutaire, entre ces trois fonctions publiques, au sein de l’ensemble du secteur public incluant les entreprises et les autres organismes publics, entre le secteur public et le secteur privé pour lequel devrait être conçu un statut législatif des travailleurs salariés de ce secteur privé renforçant les garanties des parcours professionnel.

Comme aurait dit le général de Gaulle  parlant de la planification « à la française « vaste programme ! ». Mais ce soir, pour l’IPAG de Brest en ce 50e anniversaire … c’est Gala !

2005 : colloque sur la fonction publique à l’UBO : Jacques Serba, yves Moraud et Anicet Le Pors’
Francois Cuillandre
Monique Roué
Mathiau Gallou, Jacques Serba
Roger Calvez

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