Université des cadres et formation au management – 12 octobre 2013

Il s’agit d’une question d’actualité marquée par le 30° anniversaire de la loi du 13 juillet 1983, titre premier du Statut général des fonctionnaires, un projet de loi sur la déontologie de Marylise Lebranchu. Cela concerne 5, 3 millions de fonctionnaires.

I – L’arrière plan culturel du contexte

1.1.        Une démarche de rationalisation

On me permettra de rappeler que j’ai passé douze ans à la direction de la prévision du ministère de l’Économie et des Finances. De 1965 à 1977 Notre préoccupation était alors dla recherche non de la performance individuelle, mais de l’efficacité sociale. Les techniques de base étaient celles de la comptabilité nationale et l’approche macroéconomique.  Mais se développaient aussi des techniques comme les comptes de surplus de productivité globale des facteurs pour appréhender le caractère multidimensionnel des politiques publiques qui ne pouvaient s’en remettre aux techniques de la théorie néo-classique. Cette démarche a donné lieu à l’opération de Rationalisation des choix budgétaires (RCB), prolongée par celle de l’évaluation sous l’autorité du Conseil National d’Évaluation (CNE). Ce sont les ancêtres de la LOLF et de la RGPP mais avec une exigence de fondement scientifique d’un niveau bien plus élevé. Ce travail se situait au sein d’une période d’économie administrée avec le Commissariat général du Plan, la Délégation générale à l’aménagement du territoire (DATAR). La plupart de ces organes de l’ »administration rationalisante ont été supprimés au cours de la période suivante dominée par l’idéologie libérale et managériale.

Dans le même temps, nous avions un souci aigu d’implication syndicale et politique qui avait conduit à baptiser la RCB en « Révolution cubaine au Budget » durant le le mouvement de 1968. Pour ma part j’avais le souci de traduire nos principales revendications et propositions de lois pour en porter l’écho au plus haut niveau.

1.2. Une démarche historique

* Intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …).  Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

* Service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement  ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

* Fonction publique, deux lignes de forces

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées et du corps des mines au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

Relèvent de  la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

 Le statut connaitra peu de modification  au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

II –  Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

2.1 –  Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction  publique de carrière pour tous.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui précédèrent l’arbitrage final du Premier ministre Pierre Mauroy : une fonction publique «  à trois versants » avec, en facteur commun la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations de tous fonctionnaires, fédérative des trois autres lois d’un statut de cette façon unifié. Pour les fonctionnaires de l’État le problème était relativement simple : il s’agissait de moderniser les dispositions en vigueur et d’introduire dans le statut nombre de dispositions écartées de la partie législative en 1959, ainsi que certaines dispositions demeurées jurisprudentielles jusque-là (liberté d’opinion, droit de grève, capacité de négociation reconnues aux organisations syndicales, etc.). Pour les autres catégories d’agents publics considérés des fonctions publiques territoriale et hospitalière, la situation était plus compliquée car il s’agissait largement d’innover en respectant notamment l’article 72 de la constitution sur la libre administration des collectivités territoriales obligeant à mettre dans la loi des dispositions relevant du décret dans la fonction publique de l’État. Concernant les établissements publics de recherche, le ministre qui en était chargé, Jean-Pierre Chevènement, souhaitait un statut autonome alors que nous préférions le rattachement à la fonction publique de l’État en position très dérogatoire ; le Premier ministre arbitra en ce sens. J’ajoute que le statut, dans une acception large, doit aussi intégrer certains décrets particulièrement importants comme les décrets du 28 mai 1982 sur le droit syndical et les organismes paritaires, pris donc avant même le vote de la loi du 13 juillet 1983, sans parler de circulaires intervenues dès le mois d’août 1981 (utilisation des locaux administratifs, fonctionnement des organismes paritaires …)..

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme ; je veux à l’occasion de cette rencontre lui rendre hommage pour cette raison mais surtout pour l’homme d’État qu’il a été. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

2.2 – Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire citoyen.

C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

2.3 – Des dénaturations

 Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008.

III. Les enseignements de ce 30^e  anniversaire

3.1 – Un assainissement préalable

 Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit  de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux «  transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

3.2 – Des chantiers structurels

 La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires.

3.3 – La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites.  Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

Conclusion : Quel fonctionnaire pour le XXI^e  siècle ?

Réfléchir sur le Statut général des fonctionnaires en ce 30° anniversaire, c’est aussi s’interroger sur ce qu’apportent les analyses précédentes sur la manière dont le fonctionnaire doit exercer sa mission.

 * Assumer l’héritage

 Dans le contexte actuel d’affaissement idéologique il est plus important que jamais de réintroduire le sens de l’histoire, de la démarche rationnelle, de la morale républicaine contre les valeurs véhiculées par le marché : l’immédiateté, la communication, l’opportunisme. L’interprétation de l’héritage relatif à la conception française du service public et de la fonction publique peut être discutée, mais elle relève d’un choix fondamental préalable, celui de l’histoire, de la science e et de la morale. Il s’agit de l’ouverture d’une nouvelle civilisation.

* Analyser lucidement le XXI° siècle

L’affaissement idéologique que je viens d’évoquer n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise profonde appelant un « retour de l’État ».

 L’affirmation constante des valeurs et des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le services publics. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

 Quelques réflexions formulées au moment du décès de Pierre Mauroy qui lui avait confié le portefeuille de la fonction publique, nous ont donné envie d’évoquer avec Anicet le Pors la question du / des service(s) public(s). Extraits des ses échanges avec le Secrétariat Confédéral au siège de la CNL.

Le XXI° siècle peut être l’âge d’or du service public.

CNL : Le logement est en crise. Pour en sortir, nous considérons que l’Etat doit cesser, comme il le fait depuis des dizaines d’années ; de se désengager et intervenir massivement en créant un grand service public du logement. Qu’en pensez – vous ?

 ALP : Les « services publics » sont apparus progressivement. Dès le XIII°, Philippe le Bel ouvre la voie en créant un Conseil d’Etat du Roi chargé des contentieux des affaires du royaume. Si la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 affirme que « la propriété est un droit inviolable » dont nul ne peut être privé c’est sous réserve  de « nécessité publique » ; on parlait alors de  « bien commun » ou d’utilité publique. A fin XIX° se développent des services publics chargés de missions d’intérêt général, en théorie il doivent être financés par l’impôt et non par les prix; ils relèvent ‘une justice administrative séparée.

Ensuite sont apparues des combinaisons public / privé, avec les délégations de service public et les sociétés d’économie mixte, présentant un caractère marchand, qui ont peu à peu dénaturé le système.

En 1982, pour soutenir la politique industrielle, un programme de nationalisations a été mis en œuvre, ensuite progressivement remis en cause par des mesures libérales, même si des interventions de l’Etat dans le secteur marchand ont continué comme lors de la crise pétrolière.

CNL : Faut – il en conclure que la notion de service public est dépassée ?

 ALP : Pas du tout. Parce que le service public répond à des objectifs de solidarité et de coopération indispensables en temps de crise et appelés à se développer, la notion n’a jamais été aussi moderne. Le XXI° siècle peut et doit être le siècle du service public.

 CNL : La mondialisation menace – t – elle les services publics ?

 ALP : L’Union Européenne libérale ignore délibérément la notion de service public. Quant à la mondialisation, on peut dire qu’elle présente des opportunités pour le développement de services publics dans nombres de domaines. Ainsi, si l’on veut gérer l’eau et l’énergie comme des biens communs de l’humanité, la construction de services publics mondiaux s’impose.

 CNL : Dans le domaine du logement où l’Etat parle de régulation, comment pourrait – on imaginer un service public ?

ALP :  Dans le domaine du logement l vaudrait mieux parler de programmation, voire de planification  plutôt que de régulation qui est un terme du vocabulaire libéral, peu soucieux du service public.

A ce sujet, j’aimerais savoir ce que la CNL pense de la notion de droit au logement opposable …

CNL : Le droit au logement opposable part d’un bon sentiment mais le droit au logement pour tous ne peut être satisfait sans une construction massive de logements sociaux. D’autre part, comment ne pas souligner la contradiction entre la reconnaissance d’un droit « opposable » et la poursuite des expulsions ?

ALP : La contradiction mérite, en effet d’être soulignée. L’tat ne peut garantir le droit au logement s’il ne fournit pas les logements nécessaires.

Avec le DALO, l’Etat a reconnu qu’il ne peut faire confiance au secteur privé pour résoudre le problème du logement des plus démunis. Mais, comme on l’a vu les résultats n’ont pas été à la hauteur des attentes. Il faut donc aller plus loin, pour les plus démunis comme pour les autres, dans la voie d’un service public du logement fondé sur un secteur public étendu.

L’article qui suit, de Christian Vigouroux, Président de la Section du Rapport et des Etudes du Conseil d’Etat, a été publié dans le numéro 27/2013 du 17 juin 2013 de l’AJDA

Le fonctionnaire existe puisqu’il a des droits et des obligations. Tel est le message que voulait nous donner la loi n°83-634 du 13 Juillet 1983, dite loi LE PORS.

Dans le Larousse universel de 1922  (p.807), le « fonctionnaire » est défini comme « qui remplit une fonction publique » ce qui n’est pas une définition statutaire. Mais le paragraphe suivant nous indique « tout fonctionnaire a qualité pour déférer au conseil d’Etat les décisions disciplinaires ou de révocation prises contre lui. Ces décisions sont annulables pour excès de pouvoir… ». Le fonctionnaire est à cette époque succinctement défini par ses fonctions mais largement plus encore par ses droits. C’était tout sauf neutre.

Dans l’Encyclopédie universelle en ligne de 2022, le mot « fonctionnaire » sera-t-il défini ainsi : « mot de l’ancien français, aujourd’hui peu usité, désignait un agent sous statut à vie, travaillant exclusivement pour une collectivité publique. » ?

30 ans après la loi de 1983, (1) si les principes sont les mêmes,  (2) les priorités sont différentes mais (3) le besoin de valeurs est plus fort que jamais.

I Les principes sont les mêmes

En apparence, les colonnes du temple sont solides. Les premiers mots de l’avant-projet de loi «relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires » de mai 2013 rappellent « l’héritage des valeurs et du programme du Conseil National de la Résistance » et affirme que « le statut de la fonction publique a permis à tous les gouvernements successifs d’assurer la mise en œuvre de leurs politiques publiques, et constitue, encore aujourd’hui, un atout pour les réformes à venir ». Comment concilier ce sens de l’histoire qui pèse tant sur la vie publique française et la nécessité d’inventer « les réformes à venir ».  En les attendant, certaines valeurs demeurent.

  Il est instructif à cet égard de relever qu’en 30 ans, plusieurs articles de la loi de 1983 ont résisté à toutes les turbulences et brillent par leur stabilité absolue : les articles 3 et 4 qui réservent les emplois civils publics à des fonctionnaires placés « en situation statutaire et réglementaire » donnent l’impression (à moitié fausse) de continuité dans un monde apaisé et rassurant. Cette impression est vraie parce qu’elle se fonde sur le droit mais elle est fausse parce que derrière cet hommage, la fonction publique ne cesse de se repenser et de se préparer aux changements nécessaires. Restent aussi inchangés, les articles 10 sur la « grève dans le cadre des lois qui le réglementent », 16 sur le principe du concours, 17 sur l’accès aux notes individuelles, 23 sur les conditions d’hygiène et sécurité, 26 sur la discrétion et le secret professionnels, 27 sur l’information du public, 28 la hiérarchie, 29 le cumul des sanctions administratives et pénales et 30 sur la suspension.

 Ce rapide survol des évolutions de la loi de 1983 montre que les droits ont beaucoup plus été modifiés que les obligations. Car le fonctionnaire est défini plus par ses obligations spécifiques liées à son service que par ses droits qui rappellent seulement que le fonctionnaire reste un citoyen.

Ce citoyen accepte, en devenant fonctionnaire, un vrai système de références qui va le guider pendant des années, celles de la carrière de service public, et le placer, pour le bénéfice et la sécurité des usagers, sous la bannière de plusieurs principes et valeurs.

Parce que les principes sont des valeurs ou du moins servent les valeurs et que chacun attend du fonctionnaire un strict respect de celles-ci. Les valeurs incitent le fonctionnaire à mettre en œuvre un comportement professionnel prévisible, juste, explicable et compréhensible.

 Le fonctionnaire se caractérise partout en Europe, par trois principes et trois valeurs qui le font digne représentant de l’Etat : probité, efficacité et impartialité.

Les principes de la fonction publique sont bien connus. Et dans un livre intéressant Eliane Ayoub les décrivait en 1994 « la fonction publique en vingt principes » parmi lesquels le principe statutaire, la continuité du service public, le principe hiérarchique, la distinction du grade et de l’emploi ou la garantie du fonctionnaire. Et, déjà, son dernier chapitre annonçait « les principes en mutation ». Comme la revue Pouvoirs consacrée en 2006 aux « serviteurs de l’Etat »[1]. Il est possible d’en souligner trois principaux qui perdurent au cours de toutes ces années.

Le premier principe de légalité ramène le fonctionnaire à la Constitution dont le célèbre article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. L’égal accès aux emplois publics était si important pour les révolutionnaires qu’ils l’avait traité comme la liberté ou la propriété. Ainsi que le rappelle le Conseil constitutionnel le 5 octobre 2012 la bonne moralité n’est pas une condition superflue pour exercer une magistrature[2] et comme le rappelle le Conseil d’Etat en 1993 : « il existe un principe constitutionnel selon lequel des corps de fonctionnaires de l’Etat ne peuvent être constitués et maintenus qu’en vue de pourvoir à l’exécution de missions de service public »[3]. De même, dans une République laïque et sûre d’elle-même, le principe de laïcité fait qu’ « aucune disposition ni aucun principe ne permet à l’administration de refuser de réintégrer un professeur certifié ayant embrassé l’état ecclésiastique durant une période de disponibilité »[4].

De même, encore, la Constitution autorise le droit de grève mais de manière responsable et encadrée ou veille à la rémunération des agents de l’Etat par le budget et non par des procédés financiers latéraux[5]. Le fonctionnaire ne saurait oublier qu’il est un objet constitutionnel, donc au centre de la définition de l’Etat de droit.

Le second principe de diligence exige que le fonctionnaire assume son rôle particulier avec disponibilité, économie de l’argent public, recherche du meilleur service. Et aussi imagination, adaptation, aptitude à rendre compte de l’emploi des deniers publics, selon la notion d’ accountability en Grande Bretagne.

Le troisième principe, forgé en France par le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel, pose l’égalité entre fonctionnaires comme base du système. Le principe d’égalité vaut tant pour l’accès aux emplois[6] que pour le déroulement des carrières[7].

Les valeurs, quant à elles,  sont plus indispensables que jamais, à la fois les valeurs fondamentales et les valeurs du futur. Même si les valeurs sont fragiles, elles n’existent que si les acteurs les portent et même s’il est audacieux d’écrire en 2013 que « ce projet de loi [qui]  renforce significativement la place des valeurs de la fonction publique ». La place des valeurs dépendra étroitement à la fois de ce que l’Etat réussira et consentira à exprimer sur le rôle de la fonction publique et  ce que les fonctionnaires consentent à reconnaître.

Parmi les valeurs fondamentales, la probité s’impose face à une certaine avidité contemporaine conduisant à des revendications qui n’auraient jamais dû se poser comme celle de l’avancement au choix d’un fonctionnaire devenu parlementaire qui sera refusé au parlementaire européen[8] ou l’acceptation de « pantouflage » à répétition que la mise en garde de la décision CE 6 décembre 1996 société  Lambda  n’a que temporairement ralentie. La cupidité se retrouve derrière nombre de catastrophe contemporaines, scandales sanitaires, évasions de détenus, arbitrages financiers douteux, titres de séjour incertains, diplômes dispensés frauduleusement. Et le combat de tous les instants contre les conflits d’intérêts ne fera que renforcer l’impératif de probité par les textes en projet et ceux déjà pris comme le décret n°2013-413 du 21 mai 2013 portant approbation de la charte de l’expertise sanitaire prévue à l’article L.1452-2 du code de la santé publique.

L’efficacité sera la grande question des futures années dans un cadre financier resserré[9]. Le fonctionnaire devra, comme son institution, prouver à chaque instant l’apport de son activité à l’intérêt général du pays. Ceci suppose une redéfinition permanente des fonctions, une conception exigeante des lettres de missions et du contrôle des objectifs fixés.

 Enfin la valeur d’impartialité, sans accepter qu’elle devienne un Moloch qui dévore ses meilleurs enfants, redevient une exigence pointilleuse qui réapprend à chaque fonctionnaire la transparence, le déport, la distance et le sens absolu du refus de toute préférence personnelle. Dans l’actuelle ambiance de « rénovation de la vie publique », il faudra bien revenir sur l’article 7 de la loi de 1983 organisant la vie du fonctionnaire élu politique et durcir les conditions dans lesquelles le fonctionnaire peut revêtir la tunique de l’homme politique.

 Parmi les nouvelles valeurs, celles qui reflètent les nouvelles priorités et qui vont dessiner un fonctionnaire plus adaptable, ouvert à une société profondément transformée.

Quoi qu’il en soit, inutile d’inventer de nouvelles chartes ou guide des valeurs, il suffit que chaque service, dans le cadre de sa propre réflexion déontologique, soit inventif et précis pour proclamer ses propres valeurs compte tenu de sa mission.

Le droit administratif s’est construit par quelques grands arrêts et ceux sur la fonction publique ne sont pas les moindres : prince Napoléon 1875,  abbé Bouteyre 1912,DEBERLES 1933, DEHAENE 1950,  BAREL 1954, et la loi de 1983 n’a pas interrompu ce dialogue avec le juge : HARDOUIN 17 février 1995, société LAMBDA 6 décembre 1996, PAPON 12 avril 2002, Mme PERREUX 30 octobre 2009.

Les arrêts évoluent et les  priorités de la fonction publique avec eux.

II . Les priorités ne sont plus les mêmes

Le monde change et avec lui les conditions économiques et techniques du service public. Dans sa leçon d’Etat distillée le 29 mai 2013, la Commission européenne propose au Conseil de tancer la France au nom de l’OMT (objectif à moyen terme) ce qui passe par la MAP (modernisation de l’action publique). Selon la Commission, « il est également possible de rationaliser davantage les différents niveaux et compétences administratifs afin d’accroître encore les synergies, les gains d’efficacité et les économies ». l’impérieux besoin de revoir toute dépense publique, et donc tous les leviers tenus par les fonctionnaires implique une autre manière de gérer.

Les priorités ne peuvent alors plus être les mêmes pour deux raisons : d’une part, de nouvelles priorités sont apparues qui « crèvent l’écran » et dont chacun détaille les propriétés avec le respect dû aux nouvelles idoles. Et, d’autre part,  plus souterrainement, des transformations structurelles sont tentées : la réforme avance masquée.

A. Les nouvelles priorités

Les nouvelles priorités dessinent une fonction publique plus proche des citoyens et de leurs préoccupations quotidiennes. Cela passe par l’évaluation des missions, l’égalité des sexes (de l’article 6 bis de la loi de 1983 issu des lois des  11 mai 2011 et 12 mars 2012 jusqu’à la réforme de la Constitution). Cela passe aussi par une nouvelle conception de la non discrimination rappelée depuis une quinzaine d’année sous toutes ses formes (lois des 16 novembre 2001, du 30 décembre 2004, du 27 mai 2008° Surtout la loi du 6 août 2012 qui, à l’article 6 de la loi de 1983, ajoute aux motifs traditionnels de discrimination possible – opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, sexe et appartenance ethnique, de nouveaux motifs issus des contradictions de la société, si ce n’est  nouvelles du moins nouvellement prises en compte : « l’origine, l’orientation ou l’identité sexuelle, l’âge, le patronyme, l’état de santé, l’apparence physique, le handicap ou l’appartenance, vraie ou supposée à une ethnie ou à une race ».  ). En le protégeant contre ces discriminations, la loi a entendu que le fonctionnaire protége aussi les citoyens.

Les nouvelles priorités passent encore par l’accueil et l’accès aux responsabilité des personnes handicapées, la lutte contre les harcèlements sexuel et moral (art. 6 ter et quinquiès de la loi de 1983 et loi du 6 août 2012), l’utilisation des nouvelles technologies[10] la mobilité, la performance, la diversification par adaptation aux fonctions et aux terroirs, l’ouverture à l’Europe.

 Elles passent enfin, et ce n’est pas réjouissant, par un renforcement de la protection des fonctionnaires contre les différentes formes d’agression dont témoigne en mai 2013 l’attaque d’un militaire en opération de paix publique dans le cadre de Vigipirate. La modification de l’article 11 de la loi de 1983 par l’article 71 de la loi du 17 mai 2011 puis l’avant projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires en mai 2013 marquent une époque où le bouclier est devenu un outil pour les administrateurs de la chose publique. Ce qui obligera dans les années à venir à revoir certaines formes de service public trop exposée aux violences quotidiennes (horaires, effectifs, guichets protégés, transmissions et alarmes etc).

Dès 1973, le Conseil d’Etat[11] acceptait le recrutement d’étrangers comme contractuels en interprétant strictement le monopole de nationalité française aux seuls titulaires. Mais avec l’Union européenne, l’ouverture devient de droit sauf quelques fonctions directement liées aux intérêts nationaux.

          B . Les transformations souterraines

Les transformations souterraines plus que dissimulées sont nombreuses. Elles dessinent une fonction publique moins campée sur ses certitudes, et aussi moins stable sur ses garanties, plus dépendantes de ses emplois. Ainsi : le choix contre l’ancienneté, (ce sont les cursus avec concours et commissions en cours d’exercice), la diversification des recrutements contre le monopole du concours et c’est la modification de l’article 13 de la loi de 1983), l’emploi contre le grade, (c’est le développement des emplois fonctionnels), le métier contre le corps (ce sont les filières de métiers, la diminution de nombre de corps, la remise en cause de la notion d’ « emplois permanents » de l’article 3 de la loi de 1983 et l’emploi systématique de la notion de « cadre d’emploi » à côté de la notion de « corps »), l’expérience contre la jeunesse (ce sont les suppressions de limite d’âge, le nouveau fonctionnaire peut l’être pour une partie de sa vie après une autre expérience[12]), le manager contre l’entraineur (c’est la fascination pour « la conduite du changement » et la RH plutôt que le sens de la mission et le sens de l’Etat[13]), la prime au résultat contre le forfait (c’est la modification de l’article 20 de la loi de 1983 par l’article 38 de la loi du 5 juillet 2010[14] avec l’apparition du mot « résultats » dans la loi de 1983), la formation contre le diplôme (c’est l’article 22 de la loi de 1983 modifié par la loi du 2 février 2007 qui introduit « la formation professionnelle tout au long de la vie),  la mobilité contre le « patriotisme ministériel » (ce sont les articles13 bis à 14  issus des lois du 3 août 2009 et 12 mars 2012 qui organisent cette mobilité avec intégration dans le corps d’accueil sauf attributions juridictionnelles), la double activité contre l’exclusivité, (ce sont la possibilité d’activités annexes privées par la loi du 2 février 2007 et  par les articles 33 et 34 de la loi du 3 août 2009 et l’abrogation du décret du 29 octobre 1936 pourtant raisonnablement interprété[15]), la continuité contre la grève (ce sont les lois transport du 19 mars 2012[16] et école sur l’accueil minimum des usagers),  la propriété contre la collectivité, (c’est la loi de 2006 sur la propriété intellectuelle du fonctionnaire), le licenciement contre la stabilité, (c’est la loi de 2011[17]), la négociation contre le statut (c’est la création de l’article 8bis de la loi de 1983 par l’article 1^er de la loi du 5 juillet 2010 sur la rénovation du dialogue social),  la reproduction du modèle comité d’entreprise contre le paritarisme (c’est la réforme des CTP qui perdent leur «P »), l’action sociale « avec participation du bénéficiaire et externalisation de la gestion des prestations contre l’action sociale « ministérielle » (article 9 de la loi de 1983 modifié par l’article 26 de la loi du 2 février 2007) la réduction contre l’expansion, (c’est le non remplacement de deux fonctionnaires sur 3 dans la réalité (et non de 1 sur 3) de RGPP en MAP),

Entendons nous : chacune de ces réforme est publique, discutée utilement par le Parlement qui en établit devant le peuple les tenant et aboutissant. Mais ce qui est dissimulé, c’est la globalité et la cohérence du nouveau système qui s’esquisse, système  de rapprochement avec le salarié du secteur concurrentiel si ce n’est système de banalisation du salarié de la chose publique. De temps à autre, la totalité du nouveau système de substitution se dévoile comme un nouveau continent brusquement apparu entre deux nuages pendant un vol aérien. Tel fut le cas du rapport du Conseil d’Etat en 1993 ( ?), du livre blanc sur l’avenir de la fonction publique d’avril 2008, de tel rapport parlementaire et de quelques propos libres du président de la République avant 2012.

 Car il est de bon ton de se réjouir de « some cracks in the cult of technocrats »[18] tout en admettant que si lesdits technocrates s’emparent des sujets c’est bien que le politique décide ou tolère de les lui concéder. Le culte est inutile. La pratique est nécessaire. Tous les clercs n’ont pas vocation à trahir.

 La carrière et le « tour » intérieur et extérieur ne résument pas la fonction publique. Par leur géométrie rigoureuse de la ligne et du cercle, carrière et tour diffusent l’image immuable d’une fonction publique figée sur ses schémas classiques. En réalité, il faut conserver les valeurs du service public et imaginer en permanence les formules adaptées aux nécessités du temps. La fonction publique peut être recrutée, gérée, réglementée de différentes façons. Elle doit rester politiquement neutre, légaliste et efficace dans la mise en œuvre des objectifs politiques.

           III. L’impératif de valeurs reste plus fort que jamais

Pourquoi 150 ans après les Etudes administratives de VIVIEN restent d’actualité ? parce qu’une exacte théorie de l’agent de la chose publique et des valeurs qu’il est chargé d’incarner est consubstantiel à la forme juridique de l’Etat organisé.

Pourquoi la question du fonctionnaire, en France et en Europe prend elle toujours autant d’espace dans le débat public ? Parce que le fonctionnaire est le garant de l’égalité des citoyens, et du respect des droits de l’intéressé. On ne choisit pas son fonctionnaire comme on choisit son notaire ou son libraire.

Pourquoi malgré les déchirements sémantiques, le « service public » ne meurt pas comme Lazare ? Parce qu’une société complexe ne peut se survivre sans quelques services collectifs admis de tous et sollicité par chacun.

Bien sûr, le Pouvoir administratif est honni, vilipendé et caricaturé.

Bien sûr, les technocrates doivent littéralement être remis  à leur place, mais leur rôle, tout autant que leur place, est indispensable.

Nous aurons à inventer un nouveau fonctionnaire qui se reconstruira en prouvant son utilité ni plus ni moins que les institutions elles mêmes qui sont mortelles. En dégageant l’essentiel de l’accessoire : ainsi « alors même qu’aucune règle ni aucun principe n’interdit de prévoir que certains fonctionnaires puissent être recrutés sans concours, il incombe à l’autorité compétente de ne procéder au recrutement de fonctionnaires qu’après avoir précisé les modalités selon lesquelles les aptitudes candidats seront examinées et, s’étant conformée à ces modalités, de ne fonder sa décision de nomination que sur les vertus, talents et capacités des intéressés à remplir leurs missions, au regard de la nature du service public considéré… » : par cette récente décision de la section du contentieux du Conseil d’Etat[19], celui-ci montre bien – à propos d’une « loi de pays » de Polynésie française-   la différence entre le principe constant : « selon les vertus et les talents en tenant compte de la nature du service » et le contingent relatif à la nature du procédé pour assurer l’égalité des citoyens devant les emplois publics.

Il faudra à cette nouvelle fonction publique, évaluation, résultats exprimés, imagination,  adaptation, multiactivité (ainsi le double exercice comme juge et professeur, policier et juge, assistant social et financier, médecin et enseignant.

Le nouveau fonctionnaire sera empreint de quatre qualités assises sur des valeurs :

– L’obéissance éclairée et exigeante qui réserve le droit de retrait, a fortiori, le droit de désobéir aux circonstances particulièrement exigeantes,

 – L’indépendance d’esprit dans toutes les fonctions d’appréciation individualisée : respect de la loi et de la hiérarchie dans les lignes directrices mais possibilité d’appréciation en fonction des critères objectifs

– L’initiative pour répondre aux besoins et non aux formulaires, la capacité d’adapter le service aux situations différentes,

– L’autorité qui implique de proscrire la procrastination et d’oser la décision jusque dans l’usage de la force publique quand elle est strictement nécessaire.

– Le sens du dialogue social[20] réel et non seulement pour la représentation de ce dialogue. La modification des articles 12 et 15 de la loi de 1983 par les articles 3 et 2 de la loi du 5 juillet 2010 sur la promotion des permanents syndicaux et la prise en compte des compétences « acquises dans l’exercice d’un mandat syndical » est un de ces signes discrets des concessions faites, non sans raison, aux organisations syndicales.

 Ajoutons l’invention intelligente de l’avant projet de loi  de mai 2013 sur « l’exemplarité des employeurs publics ». l’obligation déontologique ne pèse pas seulement sur le salarié mais doit peser sur le supérieur (c’était l’innovation du décret du 16 mars 1986 sur la déontologie de la police nationale) et plus généralement sur l’employeur. Si l’Etat n’est pas une institution, a fortiori une entreprise, comme les autres, il doit être aussi spécifique dans l’excellence de ses fonctions de « patron » et d’employeur. Comme l’écrit la Cour des comptes fin mai 2013, il faut gérer les personnels publics autrement[21]. Et cette nouvelle gestion est compatible avec la garantie de l’essentiel, ces principes et ces valeurs, si l’on applique le statut non dans les modalités techniques spécialisées mais dans son esprit d’égalité, de neutralité et d’efficacité au service du pays.

                                                          *          *

Pour le prochain anniversaire, dans 30 ans, en 2043, le mot de « fonctionnaire » a été supprimé par la norme européenne de 2028. L’article 4 de la loi de 1984 sur la « situation légale et réglementaire » n’est plus invoqué que dans les cours d’histoire du droit ». Tous les européens, pour tous les métiers ,y compris police et justice, peuvent, sous la seule condition de maîtrise de la langue, servir dans n’importe lequel des pays membres[22]. La réserve des « attributions non séparables de l’exercice de la souveraineté » est levée, la souveraineté est progressivement devenue européenne.

En Europe, les 50 régions disposent du pouvoir de recruter et d’organiser la carrière de leurs « collaborateurs ». Le droit à mobilité européenne est ouvert pour tous et pour  les cadres, c’est un devoir puisqu’ils doivent avoir exercé dans 3 régions  de deux ensembles linguistiques pour accéder aux postes de responsabilité et dans 4 régions de trois ensembles linguistiques pour servir à Brux-Berl. ou B2, la nouvelle capitale européenne en deux sites. Les cadres d’entreprises sont tenus à « servir » 5 ans au cours de la carrière dans des postes administratifs ;

 La police essentiellement électronique est anonyme et autoprotégée, ne dit plus « vous êtes cerné » mais seulement « vous êtes filmé ».

Les professeurs dispensent leurs enseignement en cours mais surtout sur le net, un comité des sages « revoit » en direct tel ou tel cours, un forum de discussions permet au professeur de dialoguer avec, non seulement ses étudiants, mais aussi tout autre enseignant ou chercheur sur ce qu’il vient de proposer en cours.

 Car les services publics sont progressivement devenus des téléservices qui dispensent des conseils et tentent des interventions à distance : téléenseignement, nous l’avons vu mais aussi télémédecine, télésurveillance et téléjugement par vidéo.

 L’unité de temps est la décennie, la garantie d’emploi n’est prévue que pour 10 ans, à l’issue desquelles, le changement est possible.

 Magistrats, policiers, agents du fisc et inspecteurs sont nommés et gérés par un CIE, « conseil des indépendances efficaces » qui veille à ce que, pour les métiers sensibles, l’indépendance serve l’efficacité et que l’efficacité respecte l’indépendance.

Les ministères ont été pour la plupart supprimés, à commencer par le ministère de l’intérieur, comme le suggérait, dès 1910, dans le pouvoir administratif  H.CHARDON. Le pouvoir politique est exercé par « les  onze[23] », un collectif d’élus responsables devant le pays, qui fixent des objectifs aux unités de prestation de services (UPS)  et aux organes d’administration (OA) dont les chefs rendent compte tous les trimestres à deux, au moins, des onze.

Après bien des débats, les conditions de rémunération ont été rapprochées du secteur concurrentiel mais le statut n’a pas été totalement abrogé. Il réunit encore les dispositions spécifiques dont l’agent public a besoin pour susciter confiance et reconnaissance dans sa mission. Et parmi elles, la légalité et  l’intérêt général.

 Et l’original de la loi votée du 13 juillet 1983 est pieusement exposée sous vitrine blindée au musée des « onze ».

Institut Régional d’administration de Metz – 30 septembre 2013

30° anniversaire du statut Général des Fonctionnaires (XIV)

 Je vous remercie de m’accueillir, je veux rappeler que j’ai déjà rendu visite à l’Institut régional d’administration (IRA) de Metz. C’était le 4 mars 1982 et j’étais alors descendu dans une mine du groupe Sacilor qui avait été nationalisé trois semaine auparavant. Cette fois-ci je suis descendu dans la Cathédrale Saint Etienne. Autre temps, autre moeurs.

Célébrer un anniversaire, c’est, à la fois marquer un aboutissement et s’interroger sur la suite. Je crois en effet très utile de situer le statut de 1983 dans une histoire, d’en caractériser la signification pour être mieux à même d’identifier les questions du temps présent porteuses d’avenir pour la fonction publique et pour les fonctionnaires

1. Concepts et perspectives historiques

 * Intérêt général

 Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

 Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …).  Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

 * Service public

 Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

 Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

 La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement  ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

 * Fonction publique, deux lignes de forc

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

 Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées et du corps des mines au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

 Relèvent de  la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

 C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

Le statut connaitra peu de modification  au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

2. Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

* Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction  publique de carrière pour tous.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui précédèrent l’arbitrage final du Premier ministre Pierre Mauroy : une fonction publique «  à trois versants » avec, en facteur commun la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations de tous fonctionnaires, fédérative des trois autres lois d’un statut de cette façon unifié. Pour les fonctionnaires de l’État le problème était relativement simple : il s’agissait de moderniser les dispositions en vigueur et d’introduire dans le statut nombre de dispositions écartées de la partie législative en 1959, ainsi que certaines dispositions demeurées jurisprudentielles jusque-là (liberté d’opinion, droit de grève, capacité de négociation reconnues aux organisations syndicales, etc.). Pour les autres catégories d’agents publics considérés des fonctions publiques territoriale et hospitalière, la situation était plus compliquée car il s’agissait largement d’innover en respectant notamment l’article 72 de la constitution sur la libre administration des collectivités territoriales obligeant à mettre dans la loi des dispositions relevant du décret dans la fonction publique de l’État. Concernant les établissements publics de recherche, le ministre qui en était chargé, Jean-Pierre Chevènement, souhaitait un statut autonome alors que nous préférions le rattachement à la fonction publique de l’État en position très dérogatoire ; le Premier ministre arbitra en ce sens. J’ajoute que le statut, dans une acception large, doit aussi intégrer certains décrets particulièrement importants comme les décrets du 28 mai 1982 sur le droit syndical et les organismes paritaires, pris donc avant même le vote de la loi du 13 juillet 1983, sans parler de circulaires intervenues dès le mois d’août 1981 (utilisation des locaux administratifs, fonctionnement des organismes paritaires …)..

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme ; je veux à l’occasion de cette rencontre lui rendre hommage pour cette raison mais surtout pour l’homme d’État qu’il a été. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

 * Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire-citoyen.

C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

* Des dénaturations

 Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008

3. Les enseignements de ce 30^e  anniversaire

* Un assainissement préalabl

Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit  de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux «  transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

* Des chantiers structurel

La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires.

* La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites.  Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

4. Quel fonctionnaire pour le XXI^e  siècle ?

Réfléchir sur le Statut général des fonctionnaires en ce 30° anniversaire, c’est aussi s’interroger sur ce qu’apportent les analyses précédentes sur la manière dont le fonctionnaire doit exercer sa missi

* Assumer l’héritage

Dans le contexte actuel d’affaissement idéologique il est plus important que jamais de réintroduire le sens de l’histoire, de la démarche rationnelle, de la morale républicaine contre les valeurs véhiculées par le marché : l’immédiateté, la communication, l’opportunisme. L’interprétation de l’héritage relatif à la conception française du service public et de la fonction publique peut être discutée, mais elle relève d’un choix fondamental préalable, celui de l’histoire, de la science e et de la morale. Il s’agit de l’ouverture d’une nouvelle civilisation.

* Analyser lucidement le XXI° siècle

L’affaissement idéologique que je viens d’évoquer n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise profonde appelant un « retour de l’État ».

L’affirmation constante des valeurs et des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le services publics. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

* S’affirmer personnellement comme citoyen de son temps

La mode est aujourd’hui à la déontologie dont on voit se multiplier les codes et aux « lanceurs d’alerte », idée importée d’outre-Atlantique. De deux choses l’une : ou bien la déontologie vise à compléter un statut général alors pourquoi ne pas amender celui-ci, ou bien il ne s’agit que d’une explicitation ou une spécification, alors le décret et la circulaire peuvent répondre à cette nécessité. Quant aux lanceurs d’alerte, ils invitent le fonctionnaire à s’intéresser à la conduite des autres plutôt qu’à la sienne et confinent à la délation. Dans les deux cas il s’agit d’un dé-centrage de la citoyenneté du fonctionnaire. On oppose ici les principes du statut général à la profusion des prescriptions, la responsabilité du fonctionnaire à son obéissance.

Les fonctionnaires du XX° siècle qu’étaient Jean Moulin et René Cassin n’auraient trouvé dans aucun code de déontologie la réponse à leurs interrogations. François Bloch-Lainé et Bernard Tricot n’en auraient pas eu besoin pour caractériser l’idée qu’ils se faisaient de leur devoir.

 Les recommandations que je pourrais faire aux jeunes fonctionnaires en début de leur carrière ne sont pas d’une autre nature que celles que je me suis appliquées à moi-même, mais il appartient aux intéressés de leur donner vie dans les temps nouveaux.

– Avoir des convictions. Je serais presque tenté de dire, n’importe lesquelles. L’essentiel est de disposer d’un système idéologique de référence, susceptible d’être modifié au fil du temps.

– Faire preuve de courage. Ce n’est pas simple. La fonction publique reste dominée par le couple autoritarisme-conformisme. Je connais nombre de fonctionnaires aujourd’hui dont on peut dire qu’ils sont des hauts fonctionnaires, de bons techniciens du droit (ou de toute autre discipline) et de piètres citoyens. L’échec n’est pas un obstacle (Éloge de l’échec).

 – Préférer l’action solidaire. Je n’approuve pas l’action des « désobéisseurs » de l’éducation nationale. Sans doute reste l’interrogation : avoir raison tout seul ou tort avec tout le monde. Mais si le « droit à l’insurrection » reste une noble responsabilité, il faut préférer l’action associative,  syndicale, politique à la recherche d’une posture d’héroïsme médiatisé.

l’Humanité – 15 juillet 2013 (version numérique intégrale)

30° anniversaire du Starut Général des Fonctionnaires (XIII)

1)   On fête cette année le 30^e anniversaire du Statut Général des fonctionnaires dont vous avez été l’incontournable artisan. Pouvez-nous nous rappeler la lettre et l’esprit de ce statut ?

 Il faut remettre les choses dans une perspective historique. En rappelant déjà qu’en 1946, dans l’esprit du CNR (Conseil national de la Résistance), un ministre d’État communiste, vice-Président du Conseil, à savoir Maurice Thorez, a dirigé l’élaboration du statut démocratique fondateur de la conception française de la fonction publique. Ce statut était très novateur et organisait le classement des fonctionnaires en fonction de leurs qualifications,  il définissait le système des rémunérations,  il prévoyait également un régime spécial de sécurité sociale et de retraites pour les fonctionnaires. Il concernait alors 900 000 fonctionnaires. 37 ans plus tard, en 1983, alors ministre communiste de la fonction publique, j’ai réintégré dans le statut ce qu’une ordonnance de 1959, au moment de l’avènement de la Ve République, avait mis en dehors. Ce statut a réintégré également des éléments de jurisprudence de manière à le consolider. Par exemple la liberté d’opinion, le droit de grève, la capacité de négociation reconnue aux organisations syndicales. Surtout cette initiative a étendu le statut aux agents des collectivités territoriales et aux agents des établissements publics hospitaliers et de recherche. Dorénavant le statut couvre 5,3 millions de personnes, soit 20% de la population active. C’est un fait exceptionnel dans le Monde. 20% de la population qui a donc la garantie de l’emploi, la crise a d’ailleurs montré que les agents publics, auxquels il faut ajouter les salariés des entreprises publiques (EDF, SNCF…) ont constitué un puissant « amortisseur social » face à la crise. C’est un atout considérable. Ces choix et réflexions politiques opérés en faveur du service public participent pleinement de l’identité du Parti communiste français eu égard aux ministres qui y ont contribué.

2)   La RGGP, la MAP, l’acte 3 de la décentralisation… tous ces grands chantiers prétendent moderniser l’action publique. Que pensez-vous de ces évolutions des services publics engagées sous un gouvernement de droite puis prolongées, sous une autre forme, sous la gauche ?

 Il faut distinguer strictement deux domaines. Il y a le domaine statutaire d’une part, le domaine financier de l’autre.  En ce qui concerne le domaine statutaire je rappelle qu’en 2007, Nicolas Sarkozy avait annoncé une « révolution culturelle » dans la fonction publique. Elle consistait essentiellement à mettre sur un plan d’égalité l’entrée dans la fonction publique par concours et l’entrée par contrat. Il s’agissait de généraliser dans la fonction publique le contrat de droit privé conclu « de gré à gré » selon sa propre expression. Il a échoué avec la crise qui a montré la fonction d’amortisseur social dont je viens de parler et parce que l’opinion publique reste fondamentalement attachée à la fonction publique en France. Du point de vue statutaire donc, il n’est plus question de remettre en cause ce statut. Il faut considérer comme positif le fait que le gouvernement actuel ait jeudi dernier, par la tenue d’un colloque, fêté le 30^e  anniversaire du statut général des fonctionnaires. On est donc pour l’instant épargné de sa remise en cause, même partielle. Si bien que du point de vue statutaire, le climat est très différent entre 2007 et 2013.

Examinons maintenant le point de vue financier. Sous Sarkozy il y a eu la LOLF, puis la RGPP, démarche aveugle et irrationnelle. Elle était purement financière et a porté gravement atteinte aux services publics dans notre pays. Aujourd’hui, le gouvernement annonce la MAP (modernisation de l’action publique). Pour le moment, on n’en sait pas grand chose si ce n’est qu’il faut malgré tout lui associer des réductions de crédits considérables, une réduction des dotations aux collectivités territoriales, des difficultés aggravées dans le secteur hospitalier et un gel des rémunérations des fonctionnaires. Tout cela ne peut pas manquer de porter gravement atteinte à l’exercice des services publics. Cette partie financière nourrit les plus grandes inquiétudes. Même si ce projet se met à peine en route, ce qu’on en sait légitime qu’on soit très inquiet quant aux moyens alloués aux services publics dans les années qui viennent. La MAP, si c’est un objet économique non identifié et donc incertain, n’est pourtant pas à confondre avec la RGPP. Concernant l’acte 3 de la décentralisation version Hollande, on peut aussi craindre qu’il s’inscrive trop dans la continuité de l’acte 3 version Sarkozy. Cependant rien n’est accompli, il y a énormément d’hésitations de ce gouvernement, sur ce sujet comme d’autres, en atteste la décision de découper en trois un projet de loi primitif qui couvrait l’ensemble des domaines. Il est difficile de savoir ce qui sera finalement mis en œuvre.

Sarkozy s’est attaqué à toutes les administrations que j’appelle « rationnalisantes ». Déjà avait été supprimée la DATAR (Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale), le Commissariat général du Plan ; Sarkozy a poursuivi avec  le Conseil national d’évaluation, le Haut conseil des entreprises publiques comme celui des relations internationales. Tout ce qui relevait des administrations de contrôle et de rationalisation a été mis à bas par la RGPP. Certaines organisations visant à la rationalisation de l’action publique semblent ressuscitées, je me félicite par exemple de la création d’un Commissariat général à la stratégie et la prospective. Mais méfions-nous que cette volonté de rationalisation ne soit pas un trompe l’œil, si dans le même mouvement on se laisse solliciter dans la pratique par les règles du libéralisme. C’est cette contradiction paralysante qui menace le gouvernement.

 3) Compte tenu des attaques régulières dont il fait l’objet, quel avenir imaginez-vous pour le statut général des fonctionnaires ?

 Je n’ai jamais rencontré un fonctionnaire qui regrette dans la pratique les mesures prises en 1983. Tous les syndicats se félicitent de cette construction statutaire unique dans le monde qui est suffisamment équilibrée pour affirmer une unité de principes et une diversité des fonctions. Le statut est constitué de quatre lois, la première affirme les principes communs, les trois autres déclinent les spécificités de chaque fonction publique. Il y a, sur cette architecture statutaire, une forme de consensus républicain. Pourtant depuis 1983, il a été attaqué de toute part. Ces modifications sont un véritable enjeu politique. La loi Galland du 13 juillet 1987 a rétabli dans la fonction publique territoriale un système de « reçus-collés » qui fait qu’à l’issue du concours, on est classé par ordre alphabétique et non au mérite. Celui qui a le mieux réussi n’est ainsi pas sûr d’être nommé. Cela laisse une grande place à l’arbitraire pour ceux qui ont le pouvoir de nomination

 En outre, toute une série de distorsions ont été opérées à travers 210 modifications législatives de ce statut. La multitude de ces atteintes a été récemment qualifiée de « transformations souterraines » par Christian Vigouroux, membre du Conseil d’État. Il attire l’attention sur le fait que si on ne revenait pas sur ces atteintes, si on poursuivait des modifications non fondées, on pouvait arriver, la chose est déjà engagée,  à une « dénaturation d’ensemble ». Le défi consiste donc à débarrasser le statut de ces régressions successives qui ont été introduites. J’appelle cela un besoin d’«assainissement », immédiatement applicable puisqu’il ne coûte rien.

 Très souvent, quand un gouvernement de droite succède à un gouvernement de gauche il n’hésite pas à défaire les acquis sociaux ; quand c’est l’inverse, la gauche gouvernementale ne touche souvent à rien, autrement  dit elle consacre ce que la droite a fait. C’est une question de courage politique, courage qui doit aussi passer par l’identification de mesures structurelles, des grands axes de développement de la fonction publique du 21^e siècle. Je pense à la gestion prévisionnelle à long terme des effectifs, l’amélioration de l’accès pour les femmes aux emplois supérieurs, une traduction effective de la mobilité (garantie fondamentale), la possibilité de changer de fonction en cours de carrière, etc.

  4) Vous dénoncez régulièrement le lieu commun qui voudrait que les fonctionnaires soient des privilégiés. Vous proposez à cet effet d’utiliser un autre prisme de lecture dans la manière d’analyser les différences statutaires. Pouvez-vous nous préciser ce renversement  « culturel »?

  Cela est encore insolite (bien que proche de certaines propositions de la CGT), mais je pense qu’au lieu de tirer les fonctionnaires vers le privé et ses conventions, la bonne solution serait plutôt de renforcer la base législative de tout ce qui peut sécuriser l’emploi dans le secteur privé. J’avance l’idée d’un statut du travailleur salarié du secteur privé qui élèverait la sécurité dans la continuité de leur vie professionnelle. Il faut que les personnels à statuts s’occupent de ceux qui ne sont régis que par des contrats collectifs ou individuels. La « révolution culturelle » que je souhaite défend l’idée que ce qui est normal ce n’est pas la précarité du privé, mais la garantie d’une vie sécurisée qui permet la liberté. Si on ne fait rien on va dériver vers ce qui est en vigueur dans le privé, mais ce n’est pas cela le progrès, il faut mettre en pièce ce raisonnement. Opposer à cette logique d’autres armes idéologiques.  Celles des valeurs du service public et de la fonction publique fondées sur trois principes. Premièrement un principe d’égalité par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen qui a pour traduction d’entrer par concours dans la fonction publique. Deuxièmement le principe d’indépendance faisant que le fonctionnaire doit être propriétaire de son grade, ce qui le met à l’abri des pressions politiques, économiques et de l’arbitraire administratif, garanties de sa neutralité face à l’usager. Enfin le troisième principe est celui de la responsabilité selon lequel le fonctionnaire doit avoir tous les attributs de la citoyenneté française, qui entraîne qu’il doit rendre compte à la nation de l’exercice de sa mission conformément à l’article 15 de la Déclaration des droits. Ces 3 principes essentiels forment pour moi la conception du fonctionnaire-citoyen que j’oppose à la conception du fonctionnaire-sujet.  Il peut disposer, à ces conditions, des mêmes droits et devoirs que l’ensemble des citoyens. Contrairement à l’Allemagne ou, par exemple, les fonctionnaires ne disposent pas du droit de grève. 

 Entretien réalisé par Nicolas Dutent