Carnets Rouges

Fonctionnaire, manager ou citoyen ?

Emmanuel Macron a décidé de s’en prendre aux salariés sous statuts, que ceux-ci soient réglementaires ou législatifs. Il a notamment stigmatisé au cours de la campagne présidentielle le statut général des fonctionnaires, le jugeant « inapproprié ». Arrivé à la tête de l’État il a d’abord parachevé la réforme du code du travail entreprise sous le quinquennat de François Hollande, imposant comme référence sociale majeure le contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré tout en bas de la hiérarchie des normes. Restait alors à en généraliser l’application, dans le privé comme dans le public. Il y avait des précédents (La Poste, France Télécom), mais le président de la République a choisi d’entreprendre sa croisade néolibérale par la réforme de la SNCF pour supprimer le statut des cheminots au sein d’un service public dégradé. La route était libre alors pour une réforme de la fonction publique concernant un cinquième de la population active du pays.

À cette fin, le premier ministre Édouard Philippe a lancé, le 13 octobre 2017, une gigantesque opération baptisée CAP22, à la fois un leurre au sens où l’exécutif savait parfaitement ce qu’il voulait faire, mais c’était aussi le moyen d’accréditer l’idée d’une politique sérieuse parce que complexe et d’une réelle élaboration collective. Mais la démarche s’est révélée chaotique, un rapport qui devait être rendu public n mars 2018 ne l’a pas été et l’opération a tourné au fiasco. Car dès le 1er février 2018 le premier ministre a annoncé les trois terrains principaux de la réforme : le recrutement massif de contractuels au lieu du recrutement par concours de fonctionnaires, l’établissement de plans de départs volontaires, la rémunération dite au mérite. Ces orientations ont été renouvelées lors d’un second comité interministériel de transformation publique le 29 octobre et un projet de réforme de la fonction publique a été présenté le 13 février 2019, dans la perspective d’une adoption définitive d’un projet de loi avant l’été.

Le statut général des fonctionnaires n’a cessé d’être attaqué depuis la promulgation de son titre 1er par la loi du 13 juillet 1983, soit sous forme d’offensives frontales (loi Galland du 13 juillet 1987, rapport annuel du Conseil d’État en 2003, réforme Sarkozy-livre blanc Silicani en 2007-2008), soit sous forme de plusieurs centaines de modifications ponctuelles du statut général conduisant à un véritable « mitage » du texte et le dénaturant partiellement. Il reste que, par là et depuis 36 ans, le
statut a néanmoins prouvé
sa solidité et son adaptabilité. L’opération CAP
22 relevait de la première
catégorie. Inscrivant leur
démarche dans la seconde 
catégorie, les promoteurs
de la réforme aujourd’hui 
présentée au Parlement disent vouloir 
maintenir le statut, mais les nombreuses modifications annoncées pourraient, à terme, le rendre inopérant. Ce qui singularise la politique actuelle c’est une volonté de substituer l’idéologie managériale à l’esprit de service public et pour cela lever tous les obstacles à sa marchandisation. Les conséquences 
en seraient graves pour les
administrations de l’État,
 des collectivités territoriales
et les établissements publics
hospitaliers et de recherche.
Une politique profondément contraire à la conception française de la fonction
publique. Ce serait, pensent
les managers qui nous gouvernent, l’heure en n venue du New Public Management.

Un projet qui aligne le secteur public sur le secteur privé

Le projet met d’entrée en cause un statut qui n’offrirait pas aux fonctionnaires « la reconnaissance et les perspectives professionnelles escomptées ». Mais outre qu’une telle affirmation ne repose sur aucune enquête d’opinion, elle dispense ses auteurs de l’analyse des causes d’une insatisfaction réelle des agents de la fonction publique qui tiennent notamment à la nature des missions qui leurs sont assignées par les exécutifs, aux conditions de vie et de travail qui leurs sont faites, à l’insuffisance de leur pouvoir d’achat et à la précarité, aux entraves mises à l’exercice des droits. Cette carence dans l’analyse scientifique des causes se retrouve dans celle des effets des mesures envisagées. Aucune étude d’impact ne figure au dossier communiqué aux organisations syndicales alors qu’une telle étude devrait être préalable à toute formulation des réformes. Cette politique est dépourvue de toute réflexion sur la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, de la mise en œuvre de multi-carrières assorties des formations correspondantes, de justification sérieuse sur le recours aux contractuels, de la mesure concrète des incidences sectorielles de la numérisation, des conditions de promotion de l’égalité femmes-hommes, de la participation effective des personnels à la gestion des services au lieu de bavardages récurrents sur le dialogue social.

Toutes autres sont les préoccupations du gouvernement qui n’aborde la réforme du statut que sous l’angle d’une simple transposition de management de l’entreprise privée au secteur public. Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». On voit ici poindre une conception autoritaire antérieure au statut qui nécessite la levée de toute contrainte à l’exercice d’un pouvoir hiérarchique qui ne souffre pas la discussion. À cette fin la mesure principale consiste à recruter massivement des contractuels à tous niveaux et dans toutes les catégories de la fonction publique de l’État a n de disposer de personnels plus dociles par conformisme ou intérêt. Il est significativement précisé que des contractuels venant du privé pourront occuper des postes de direction. Les contrats pourront prendre la forme de contrats de projets, lesquels projets pouvaient tout aussi bien être conçus dans le cadre statutaire actuel. Un nouveau type de CDD pour la fonction publique sera créé. La fonction publique territoriale verra élargies les possibilités de contrats à temps non complets. Le projet prévoit égale- ment, bien que de manière encore très imprécise, des mesures clairement inspirées du code du travail, la possibilité de rupture conventionnelle des contrats, plans de départs volontaires, etc. Toutes ces dispositions visent à écarter progressivement les fonctionnaires en place au pro t de personnels sous contrats.

Un projet qui porte atteinte au service public et qui réduit les garanties statutaires

Cette politique qui vise à affaiblir le statut en le contournant, est en premier lieu préjudiciable à l’administration elle-même dont la neutralité et l’impartialité sont menacées par un recrutement moins garanti dans son intégrité, une formation non maitrisée et une stabilité réduite. D’où les références incantatoires à la déontologie, expression particulière de l’extension recherchée du « droit souple », non normatif. Le contrat assorti d’un code de bonne conduite est généralement plus permissif que le droit positif. Au plan territorial ces pratiques ont la faveur des gestionnaires des métropoles et des intercommunalités, mais gagnent aussi certains élus locaux. Certaines des dispositions du projet vont favoriser cette évolution. Un contrôle dit déontologique sera renforcé sur des activités dites sensibles. Ce contrôle sera également exercé sur les fonctionnaires effectuant des allers-retours entre le public et le privé, ce qui est une manière d’en révéler l’existence sinon de l’encourager. La pratique du « rétro-pantouflage » s’est beaucoup développée au cours des dernières années, elle a été notamment le fait de l’Inspection générale des Finances, Emmanuel Macron en est le meilleur exemple. Cette pratique vise à rien moins qu’à privatiser  l’État.

Les garanties statutaires des fonctionnaires sortiraient affaiblies d’une telle réforme. Car il est d’autant plus question de dialogue social dans le projet que ce dialogue est méconnu par les pouvoirs publics : ainsi la place des négociations sur les rémunérations n’a cessé de se restreindre depuis 35 ans jusqu’au blocage de 2010. Toutes les organisations syndicales ont déploré la pratique de réunions multipliées qui ne tiennent aucun compte de leurs propositions. Les instances de concertation traditionnelles voient leurs compétences réduites. Les comités techniques paritaires (CTP) qui avaient vocation à intervenir dans la gestion des services, mais qui avaient perdu leur caractère paritaire au cours des dernières années (devenus alors des CT) disparaissent dans des comités sociaux d’administration (CSA) par fusion avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHDCT. Les commissions administratives paritaires (CAP) voient leurs compétences fortement diminuées. Leur avis préalable sur les questions d’avancement, de promotion, de mutation, de mobilité est supprimé (sauf sur ces deux derniers points pour la fonction publique hospitalière), ceci de manière de l’intérêt général. La réforme de la fonction publique, dite aussi de l’État est le dernier avatar de cette contre-révolution.

De g. à d. : Baptiste Talbot, Bernard Thibault, A.LP au Mans - CGT le 25 mai 2019

Le projet d’Emmanuel Macron est contraire à la morale républicaine. Sans qu’il soit besoin de revenir sur les turpitudes de l’entourage qu’il s’est choisi et ses observations méprisantes pour ceux que la réussite n’a pas gratifiés, il est le représentant d’une classe et d’une caste hautaine et dure aux plus faibles. La primauté de l’intérêt général, l’affirmation du principe d’égalité, l’éthique de la responsabilité sont des valeurs qu’il ne tient pas pour déterminantes. Ce comportement se retrouve dans le projet de réforme de la fonction publique : idéologie néolibérale au lieu de sens du service public et de l’État, autoritarisme hiérarchique plutôt que discussion et négociation, le manager à la place du citoyen.à « doter les managers des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action», avec les risques d’arbitraire et d’autoritarisme subséquents. Le recours aux ordonnances pour la validation de dispositions législatives en matière de négociation est très discutable. La rémunération au mérite comme levier de gestion des ressources humaines et l’entretien professionnel se substituant à la notation sont également évoqués mais sans plus de précision que par le passé. Une reprise en main de la gestion du temps de travail, notamment dans la FPT est clairement annoncée mais ses modalités restent imprécises.

Un projet qui tourne le dos à la conception française de la fonction publique

Le projet d’Emmanuel Macron ignore l’histoire. Il n’y est fait référence à aucun moment dans le dis- cours gouvernemental. Or, la fonction publique française d’aujourd’hui est l’aboutissement d’un processus pluriséculaire qui a vu notamment la Révolution française supprimer les privilèges, la vénalité des charges publiques, puis au XIXe et au XXe siècle s’affronter deux lignes de forces, l’une autoritaire, l’autre démocratique, jusqu’au statut général des fonctionnaires après la deuxième guerre mondiale avec le statut général des fonctionnaires de l’État de 1946, statut fondateur consacrant la conception du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu jusque-là. Cette conception a été réaffirmée par le statut fédérateur de 1983 qui en a enrichi le contenu et l’a étendu aux agents publics des collectivités territoriales et à ceux des établissements publics hospitaliers et de recherche. Cette histoire permet d’identifier des tendances lourdes dont aucun gouvernement ne peut s’affranchir durablement.

Le projet d’Emmanuel Macron ignore la démarche rationnelle, scientifique, plus que jamais nécessaire dans un monde complexe. Le néolibéralisme a abandonné au marché les questions de gestion au moment où elles en appelaient à plus d’intelligence et de volonté. Les bases matérielles que constituait le secteur public ont été diminuées par les privatisations, la programmation a cédé devant la dérégulation, l’État et les collectivités publiques ont perdu leurs moyens d’expertise. En France, les instruments de planification économique, d’aménagement du territoire, de rationalisation des choix budgétaires, de prévision et de stratégie ont cédé le pas aux dogmes de la concurrence, de réduction de la dépense publique, d’une mondialisation financière ne souffrant aucune contestation. Cette régression de la raison est particulièrement sensible dans le service public vecteur

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“ La pratique du « rétro- pantouflage » s’est beaucoup développée au cours des dernières années (…). Cette pratique vise à rien moins qu’à privatiser l’État. ”

“ La connaissance de l’histoire est indispensable pour éclairer le présent et définir des perspectives également absentes du projet  macronien qui ne se situe qu’ « ici et maintenant »

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Anicet Le Pors

Ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives (1981-1984) Conseiller d’État honoraire

CARNETS ROUGES   MAI 2019

Mise en extinction du statut ?

LIBERTÉ, 18 mai 2019

Le gouvernement veut l’extinction du statut de  fonctionnaire »

Que pensez-vous de la procédure accélérée choisie par le gouvernement pour l’exa- men de son projet de réforme de la fonc- tion publique ?

Anicet Le Pors : La tactique du pouvoir procède d’une opération compliquée qui m’inspire deux réflexions. S’agissant de la loi de transformation sociale, il fait diver- sion avec, par exemple la suppression de l’Ena. Ensuite, la loi de transformation sociale joue un rôle curieux en ce sens qu’elle me semble, pour partie au moins, servir de compensation aux difficultés ren- contrées par le pouvoir pour mener à bien la réforme institutionnelle. Gérald Darmanin [le ministre du Budget -ndlr] a souvent présenté cette réforme de la fonc- tion publique comme une réforme de l’État. Or, contrairement à la réforme institution- nelle, ce n’est pas une réforme de l’État. Je pense donc qu’il y a toute une série de biais qui font qu’effectivement on est devant un paysage assez complexe. La réforme institu- tionnelle doit venir cet été mais on ne sait pas très bien quel sera le contenu des trois catégories de loi : ordinaire, organique, constitutionnelle. C’est en cours de négo- ciation avec le Sénat, mais on sait au moins que ce sera bien en deçà de ce qui était envisagé.

Et pour la réforme de la fonction publique ?

Lors de sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron donnait l’impression qu’il voulait supprimer le statut. Très rapi- dement, il y a quelques mois, le gouverne- ment a dit qu’on ne supprimerait pas le sta- tut mais, selon une formule qui a été éprou- vée avec France Telecom, il va le mettre en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux.

Vous dites qu’Emmanuel Macron ne va pas jusqu’au bout de sa réforme. Il n’empêche que, sur la durée, on constate une sacrée régression depuis les années 80. Le vrai danger n’est-il pas là ? Une lente mais sûre progression vers la disparition du statut ?

Depuis qu’il y a eu des proclamations de réforme profonde, voire de bouleversement de la fonction publique, ça a toujours échoué. Je n’exclus pas que Macron puisse réussir mais à supposer que cette loi passe, d’une part elle est en régression par rapport à ce qui était envisagé et d’autre part tout reste à faire à partir de là. J’ai pris l’habitude politiquement de ne pas exclure les aléas et les événements qui très souvent survien- nent pour corriger ce qui semblait inélucta- ble.

Le statut de 1946 a duré 12 ans. Le deuxième, l’ordonnance de 1959 qui n’était pas vraiment une réforme mais une nou- velle répartition entre la loi et le décret voulu par la constitution de la Vème République, ne comportait plus que 57 arti- cles contre les 145 du statut de 1946. Il a duré 24 ans. Le présent statut dont j’ai animé l’élaboration en est à sa 36e année et il n’est pas question de le supprimer mais de le mettre en extinction. On verra.

En France, il y a un attachement profond au service public. Macron ne peut pas faire tout ce qu’il veut. J’avais annoncé dès le début qu’il ne ferait pas la réduction de 120 000 emplois de fonctionnaires. Il ne l’a pas fait ! Ce recul sur ce point, à mon avis, peut en entraîner d’autres.

Que répondez-vous à Olivier Dussopt, le secrétaire d’État en charge du dossier, quand il dit que la réforme permettra aux agents de mieux maîtriser leur carrière ?

Il faut d’abord qu’il le démontre. Je ne vois pas où sont ses arguments. Tout au contraire, quand on lit le texte, on voit qu’il y a un renforcement du pouvoir hiérar- chique à travers notamment le rôle des comités sociaux qui vont mettre en œuvre des lignes directrices de gestion. De quoi s’agit-il ? Ce sont des injonctions qui vont être fixées d’en haut et qui vont correspon- dre sans doute au niveau de l’agent [fonc- tionnaire ou contractuel – Ndlr] par une série d’indicateurs de performance qu’il sera tenu d’accomplir. Faute de quoi, sur- tout si c’est un contractuel, son emploi sera menacé. Je ne vois pas où est la maîtrise dans cela. Avant, il y avait des comités techniques paritaires (CTP) qui donnaient lieu à des discussions sur l’organisation des services entre les organisations syndicales et l’administration. Il y a quelques années, dans les trois fonctions publiques, on a supprimé le « P », c’est à dire le paritarisme. Il n’y avait plus que les syndicats dans ces comités techniques. Les syndicats étaient invités à discuter entre eux. Cela n’avait plus aucun intérêt. Aujourd’hui on confond ces comités techniques avec les comités d’hygiène et de sécurité et on accorde plein de dérogations. Ces nouveaux comités sociaux pourront faire des sous-comités chargés des problèmes de santé par exemple. Bref, on va vers quelque chose de très, très confus. Et, de ma longue carrière dans la fonction publique, je n’ai jamais appris que plus on fait confus, plus on fait efficace.

Comment en est-on arrivé au fil des années, dans la fonction publique, à pro- duire autant de contrats courts mais sans cesse renouvelés.

Depuis toujours, pourrait-on dire, la fonc- tion publique est dirigée par la direction du

cette multiplication de gens qui ne feront que passer dans la fonction publique, c’est le contraire d’une gestion prévisionnelle des effectifs et c’est un renforcement de l’autorité de la direction du budget sur la fonction publique. On ne va pas dans le bons sens, cela ne va pas dans le sens de la rationalité.

Comment combattre ce projet ?

Ce texte est un texte ultra technique. Vous ne verrez pas Olivier Dussopt évoquer une idée qui se réfère à la conception française de la fonction publique. Il ne sait pas ce que c’est. Il parle RH. C’est un discours pure- ment managérial. Je dis à mes interlocu- teurs qui sont opposés à cette transforma- tion : « Ne vous épuisez pas à faire des amendements techniques parce que le pro- blème n’est pas là. Le problème est fonda- mentalement politique. » Je leur recom- mande d’intervenir sur l’histoire, qui est longue, depuis la Révolution française. Je leur demande de s’appuyer sur le discours rationnel, sur les bases scientifiques de l’ac- tion publique. Et puis je leur demande de se référer aux grands principes républicains d’égalité, d’indépendance, de responsabilité qui sont inscrits dans notre Histoire. L’Égalité, c’est l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ; l’Indépendance, c’est la loi sur les officiers de 1834, la Responsabilité, c’est l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme. Donc, nous avons une conception qui est ancrée dans l’Histoire et c’est cela qu’il faut défendre.

Etes-vous optimiste ?

Je suis fondamentalement optimiste, mais pas d’un optimisme béat. Je connais l’état actuel du mouvement syndical qui rencon- tre des difficultés, or c’est un atout décisif dans l’évolution des choses. Je ne peux pas préjuger de ce que sera le rapport de forces

au fil du temps, mais je mise précisément sur ce qu’il y a de fondamental dans notre Histoire sur un attachement indéfectible à la raison et sur l’élaboration rationnelle des décisions et non pas les oukazes comme on les voit parfois. Et puis quand même, je pense que les questions d’éthique de service public ont leur place dans la réflexion sur la fonction publique. Il y a quelque chose de symptomatique dans ce décret, on le sou- ligne très peu, c’est que pour compenser dans le discours le recrutement massif de contractuels, on parle beaucoup de déonto- logie, or la déontologie a comme caractéris- tique de s’illustrer par des codes de déonto- logie et des chartes de bonne conduite. Mais la déontologie n’est pas normative. Cela veut dire qu’on quitte le terrain du droit positif pour aller vers ce que les Américains appellent le « droit souple » qui convient beaucoup plus au marché parce que le droit souple c’est moins gênant que le droit posi- tif. C’est donc une évolution qui permet de dire que, oui c’est vrai, on recrute des contractuels mais la déontologie va mettre de l’ordre dans tout ça. Justement, cela n’est pas vrai parce que la déontologie n’est pas normative.

Et la deuxième chose qui doit être soulignée parce qu’elle repose sur un mensonge, c’est que pour compenser la réduction des garan- ties aux organisations syndicales, ce qui est le problème numéro un pour elles, on parle du dialogue social. Or, mon expérience me montre que l’on parle d’autant plus de dia- logue social qu’il n’y en a pas. Alors, on dia- logue sur le dialogue et on occupe le ter- rain idéologique ! Donc déontologie et dia- logue social sont des moyens d’enfumer, de masquer l’essentiel : la mise en extinction du statut des fonctionnaire et la transforma- tion du fonctionnaire citoyen en exécutant de l’idéologie managériale qui sera dictée par les chefs.

Propos recueillis par Philippe ALLIENNE

Fonctionnaire, citoyen ou sujet ?

ANICET LE PORS « LE FONCTIONNAIRE DOIT ÊTRE CITOYEN ET NON SUJET »

Mardi, 14 Mai, 2019Aurélien Souch

Entretien.  L’ancien ministre communiste de la Fonction publique, Anicet Le Pors, pointe les dangers de la réforme de cette dernière, examinée depuis lundi soir à l’Assemblée.

Que pensez-vous de la réforme préparée par le gouvernement ?

Anicet Le Pors Le recrutement massif des contractuels non fonctionnaires à tous les niveaux de la fonction publique est un danger. Il vise à éteindre les statuts qui régissent ces organismes. Il y a à terme un risque de privatisation de l’appareil d’État, de captation de l’action publique par le privé. Cette réforme va brouiller les finalités et spécificités du service et de la fonction publics, qui sont celles de l’intérêt général. Si d’autres mentalités s’imposent, dont le souci de rentabilité venant du privé, il y aura dégradation des services. Le danger est de voir se développer des conflits d’intérêts, du clientélisme et de la corruption, dont la fonction publique française est en grande partie préservée. Ne pas conserver les exigences de formation et les garanties actuelles, multiplier les missions courtes, affaiblir les capacités d’intervention des représentants et des organisations syndicales n’augurent rien de bon pour la gestion des personnels et la qualité du service. Cette réforme est aussi particulièrement dangereuse car elle ne fait rien contre le pantouflage et le rétro-pantouflage, c’est-à-dire les allers-retours des hauts fonctionnaires entre le public et le privé. Quels sont les intérêts qui les guident ? Il faudrait rendre leur sortie de la fonction publique très onéreuse et irréversible.

L’exécutif ne s’attaque pas frontalement au statut de la fonction publique, mais le contourne. Pourquoi ?

Anicet Le Pors Car il est solide et adaptable. Il est aussi apprécié par les fonctionnaires, par toutes les organisations syndicales qui s’opposent à une réforme qui n’est demandée ni par l’opinion publique, ni par les élus. Cette méthode n’est pas nouvelle. Elle a déjà été utilisée à France Télécom et à La Poste, et a déjà été envisagée pour nuire à toute la fonction publique. En 2003, le Conseil d’État préconisait de faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique. En 2007, Nicolas Sarkozy voulait substituer au concours de la fonction publique les contrats de droit privé négociés de gré à gré. Cette tentative a échoué car la crise financière de 2008 a démontré tout l’intérêt qu’avait la France à disposer d’un secteur public étendu et influent, qui a été un véritable amortisseur social de la crise financière. Aujourd’hui, Macron retente le coup. Après avoir commencé par une attaque contre le Code du travail, il entreprend sans le dire une croisade contre les statuts, démarrée frontalement l’an dernier à la SNCF. Ici comme ailleurs, le recours à des non-fonctionnaires est plus adéquat avec le libéralisme et la marchandisation du moindre service.

Quelle est votre conception de la fonction publique ?

Anicet Le Pors Le statut de 1946, comme celui de 1983 – je l’ai affirmé sans cesse –, est né pour consolider la conception du fonctionnaire-citoyen, qui s’oppose à celle du fonctionnaire-sujet qui a prévalu du XIX e siècle à la première moitié du XX e. Dans la conception citoyenne, il est bien affirmé que le fonctionnaire doit exécuter les tâches qui lui sont confiées dans le cadre de l’intérêt général, avec une marge d’appréciation. Jamais il ne se comporte en obéisseur soumis à des ordres. Il a la responsabilité de se conformer aux instructions, mais n’est pas délié de sa propre responsabilité. S’il considère qu’une consigne est illégale ou contraire à sa mission, il doit refuser de l’exécuter. Nous sommes ici très loin de l’idéologie managériale et de ses seuls indicateurs de rentabilité et de performance, qui enferment dans l’infantilisation, l’intimidation et la perte de sens. Je précise en outre que le statut de la fonction publique n’est pas un blanc-seing. Il protège de l’arbitraire politique, mais pas de sanctions, en cas de manquements, qui vont jusqu’à la révocation, pratiquée chaque année.

Que pensez-vous de la suppression de l’ENA ?

Anicet Le Pors Il s’agit d’une diversion à la réforme de la fonction publique. L’idée est de tout changer pour que rien ne change au niveau de la fabrication des castes. Mais il y a peut-être aussi une explication psychologique. En voulant supprimer l’ENA, qui l’a fabriqué, Macron repousse du pied l’échelle après être arrivé en haut. Pourquoi cette coquetterie suprême ? Je crois qu’il est à un degré de vanité tel qu’il refuse d’être le produit d’une cause identifiable, aussi prestigieuse soit-elle. Il récuse ce qui l’a fait, pour n’exister que par lui-même. C’est un démiurge. Après tout, Jupiter n’a pas fait l’ENA. Jupiter n’existe qu’en tant que Jupiter. Mais je veux aussi rappeler qu’à gauche, on a longtemps vu dans l’ENA une manière d’être progressiste par rapport au système de recrutement népotique qui existait avant. C’était l’ambition de Maurice Thorez. C’était et c’est toujours la mienne, puisque je pense qu’il faut réformer l’ENA, et non pas la supprimer, en réservant de nouveau la 3 e voie d’accès à des militants syndicaux, des dirigeants d’associations publiques et des élus.

Entretien réalisé par Aurélien Soucheyre

Captation de l’action publique par le privé

ENTRETIEN

Anicet Le Pors : « Emmanuel Macron tourne le dos à la morale républicaine en permettant l’entrée des intérêts privés au sein de l’action publique »

Anicet Le Pors est ancien ministre de la fonction publique (1981-1984) et conseiller d’État honoraire




Anicet LE PORS, Conseiller d’Etat (h) et ancien ministre.

La Marseillaise : Le statut des fonctionnaires est l’aboutissement d’une longue histoire. Pouvez-vous en faire un bref rappel ?

Pour comprendre le présent, il faut en effet faire un peu d’histoire. Pendant le XIXe et la première moitié du XXe siècle a prévalu une conception hiérarchique autoritaire dans les administrations. Les gouvernements les plus conservateurs menaçaient les fonctionnaires d’un statut pour les contraindre à l’obéissance. De fait, le premier statut des fonctionnaires a vu le jour en septembre 1941 sous le gouvernement de Vichy. C’est dire qu’il a fallu courage et d’intelligence à la Libération au mouvement syndical et aux autorités publiques responsables pour inverser la logique antérieure et imposer un contenu progressiste dans un statut républicain. Ce statut de 1946 fut l’œuvre du ministre de la fonction publique de l’époque, Maurice Thorez, vice-président du conseil et secrétaire général du parti communiste français. Cet héritage, approfondi,  a été repris par la loi du 13 juillet 1983 après l’alternance de 1981 amenant la gauche au pouvoir, sous forme d’un statut fédérateur étendant ses dispositions, au-delà de l’État, aux agents publics des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers, l’ensemble couvrant aujourd’hui 20% de la population active du pays.

Ce statut a déjà fait l’objet de nombreuses attaques. Pourquoi cette réforme dénature-t-elle profondément la conception française de la fonction publique ?

Depuis sa création ce statut n’a cessé d’être l’objet d’attaques, certaines frontales, d’autres insidieuses. Ainsi, dès 1987 une loi dite « loi Galland » tenta de ramener en arrière la fonction publique territoriale. En 1990, La Poste et France Télécom furent détachées de la fonction publique. En 2003, le Conseil d’État lui-même préconisa de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique ». En 2007, Nicolas Sarkozy contesta le statut en prônant un « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Il échoua car, dans la crise financière de 2008 on dut admettre qu’avec un secteur public étendu, la France disposait d’un efficace « amortisseur social ». Avant même son élection Emmanuel Macron jugea le statut « inapproprié ». Dans le même temps des centaines d’atteintes ponctuelles furent portées au statut, un véritable « mitage ». Au pouvoir, Emmanuel Macron rompt avec une histoire émancipatrice, il s’abandonne à la « main invisible » du marché au lieu de fonder l’action publique sur des bases rationnelles, il tourne le dos à la morale républicaine en permettant l’entrée des intérêts privés au sein de  l’action publique.

Comment ce projet organise-t-il l’alignement du public sur le privé ?

C’est la suite logique de la réforme du code du travail qui a fait descendre les garanties des salariés dans la « hiérarchie des normes » pour faire du contrat de droit privé individuel la référence sociale majeure applicable dans le public comme dans le privé. C’est ainsi qu’a été engagée la croisade contre les personnels à statuts, en commençant par les cheminots avant de s’en prendre aux autres, notamment au statut général des fonctionnaires. En envisageant le recours massif aux contractuels et en affaiblissant les garanties des fonctionnaires et de leurs syndicats le projet de loi lance l’offensive.

Quelle place dès lors pour l’exigence de neutralité et l’intérêt général ?

  La neutralité de l’administration suppose l’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis des pressions économiques et politiques. Celle-ci est assurée par une conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle antérieure du fonctionnaire-sujet. Elle est surtout garantie par ce que l’on appelle le « système de la carrière » caractérisé par la séparation du grade, propriété du fonctionnaire, et de l’emploi, à la disposition de l’administration.  La spécificité de l’administration et des  fonctionnaires est de servir l’intérêt général. Le recrutement massif de contractuels envisagé par le projet de loi va  rendre plus complexe et plus fragile la capacité de l’administration en matière de recrutement, de formation et de gestion. Le recours à des managers du privé dans des postes de direction, de même que les allers-retours de hauts fonctionnaires entre le public et le privé vont avoir pour effet d’établir une confusion des finalités du public et du privé, d’accroitre  le risque de conflits d’intérêts et d’entrainer une captation de l’action publique par la finance internationale.

Emmanuel Macron semble cibler plus particulièrement, dans les mesures annoncées suite au grand débat, la haute fonction publique. Pourquoi ? 

Il ne faut pas se laisser abuser par ce paradoxe : Macrin, pur produit d’un système élitiste, qui s’en prendrait au système des castes. La technocratie administrative figurait parmi les puissants qui l’ont porté au pouvoir. La haute fonction publique, sauf exceptions valeureuses, est, dans l’ensemble, conformiste et n’a que peu réagi à l’annonce de la suppression de l’ENA et des « grands corps ». C’est à la fois une diversion et quand bien même il y aurait suppression, ce serait pour laisser la place à  un système de même nature. J’avancerais, pour ma part, une autre explication d’ordre psychologique. Le président de la République, tel un démiurge, est arrivé à un tel degré de vanité qu’il veut bannir toute cause de son excellence qui n’émanerait pas exclusivement  de sa personne. Jupiter n’a pas fait l’ENA…

Le statut est-il un obstacle à la modernisation de la fonction publique ? Si non, quelles évolutions positives pourrait-on apporter ?

On doit critiquer les imperfections administratives et il faut moderniser le service public. Pour autant les enquêtes montre que,  dans la proportion des deux-tiers au moins, les Français ont une bonne opinion des services publics. La mobilité est souvent présentée comme le moyen de la modernisation. Or, c’est  le statut de 1983 qui a érigé la mobilité au rang de garantie fondamentale des fonctionnaires, et ce sont les multiples dénaturations subies par le statut qui, rendant les règles plus opaques et la comparabilité des fonctions publiques plus difficile qui y font obstacle. Les chantiers de modernisation potentielle sont nombreux : création de nouveaux moyens d’expertise de l’efficacité sociale, gestion prévisionnelle, mise en place de multi-carrières, égalité femmes-hommes, numérisation à visage humain, développement des relations internationales, etc. Le projet de loi, à cet égard, ne propose que des expédients dangereux.

Propos recueillis par Amélie Goursaud

Faut-il supprimer l’ENA ?


L’idée d’une école nationale de formation des fonctionnaires destinés à occuper les plus hautes fonctions de l’administration est ancienne. Elle a été évoquée pendant la IIe République ; portée sous le Front populaire par le ministre de l’Éducation nationale  Jean Zay. C’était un projet progressiste qui visait à remplacer un système de recrutement disparate. L’idée a été reprise à la Libération dans une ordonnance du général de Gaulle du 9 octobre 1945. La réforme a ensuite été absorbée dans l’élaboration statutaire conduite par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, secrétaire général du PCF qui aboutit à la loi du 19 octobre 1946, portant statut général des fonctionnaires, statut fondateur de la conception française démocratique de la fonction publique. La création de l’ENA répondit, au cours des années suivantes, à l’objectif originel de démocratisation, puis dériva vers un élitisme de plis en plus accentué. Cela conduisit Georges Marchais, secrétaire général du PCF à demander la suppression de l’ENA en 1980.

Ce ne fut pas la décision prise en 1981 par le nouveau ministre communiste de la fonction publique. De nombreuses rencontres avec les instances représentatives de l’ENA, des conférences annuelles devant les promotions pour expliquer les réformes statutaires engagées permirent d’exposer l’éthique du service public et de prendre plusieurs mesures de démocratisation : renforcement de l’enseignement du droit administratif, effectif des promotions porté de 80 à 140, recul des limites d’âge pour passer les concours, etc. Ces réformes furent mises en place dans un climat serein à l’exception de la création d’une 3e voie d’accès à l’ENA (outre les concours étudiants et fonctionnaires) en faveur de responsables de syndicats,  d’associations, d’élus, avec places réservées dans les « grands corps ». Cette novation déclencha la révolte de l’aristocratie bourgeoise. Michel Rocard, premier ministre, rendit la réforme inopérante en 1990, mais plusieurs dizaines d’ « énarques du 3e type » eurent néanmoins le temps de prouver leur valeur et qu’une autre ENA était possible, tout en sachant que sa seule réforme ne saurait garantir à toutes les citoyennes et tous les citoyens l’égal accès aux emplois administratifs les plus importants.

Sur le modèle du statut des fonctionnaires, statut  fédérateur de 1983 d’une fonction publique « à trois versants » (État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers), on pourrait concevoir une École des hautes études administratives combinant l’exigence d’unité républicaine et le respect de la diversité des fonctions, tronc commun consacrant notre conception française de la fonction publique, prolongé par des écoles d’application spécialisées dans les trois versants. Des mesures simples permettraient de régler la notion de « grands corps » en accordant à tous les fonctionnaires accédant aux corps de débouchés les mêmes régimes indiciaires et indemnitaires. La comparabilité des situations permettrait une application plus fluide de la mobilité érigée en garantie fondamentale en 1983. Des « tours extérieurs » élargis permettaient l’accès en cours de carrière à certains corps aux compétences générales. Le départ de fonctionnaires dans le privé serait rendu onéreux et irréversible.

Cette orientation est l’inverse de celle du projet de loi pétri d’idéologie managériale qu’Emmanuel Macron, pur produit du système de fabrication des castes, veut faire passer en force au Parlement avant l’été en dépit de la plus large opposition. Ici, c’est moins l’ENA qui est en cause que l’avenir de nos services publics.*

25 avril 2019
  • Gérard Aschieri et Anicet Le Pors,  La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, Paris, 2015.

A l’heure du New Public Management

« LE MONDE -numérique

« Le projet de loi sur la fonction publique tourne le dos à la conception française républicaineé   »

Tribune

Anicet Le Pors

Ancien ministre de la fonction publique et des réformes administratives (1981-1984),conseiller d’Etat honoraire

Ancien ministre de la fonction publique, Anicet Le Pors s’insurge, dans une tribune au « Monde », contre un projet de loi qui, selon lui, organise l’alignement du public sur le privé et laisse poindre une version autoritaire du pouvoir hiérarchique.

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Tribune. En échec sur sa réforme des institutions, Emmanuel Macron a entrepris de passer en force sur celle de la fonction publique, baptisée en la circonstance « réforme de l’Etat ». Le projet de loi que vient d’adopter, le 27 mars, le conseil des ministres n’est pourtant que l’aboutissement provisoire d’une démarche particulièrement chaotique.

Les difficultés rencontrées par le gouvernement depuis un an l’ont contraint à réduire ses ambitions. Mais s’il proclame ne pas vouloir supprimer le statut général des fonctionnaires, son projet le dénature gravement en prévoyant, notamment, un recrutement massif de contractuels, des plans de départs volontaires de fonctionnaires, des ruptures conventionnelles dans des conditions incertaines, la réduction des compétences des organismes de concertation et la rémunération dite « au mérite ».

Lire aussi La si difficile réforme de l’Etat

La fonction publique du XXIe siecle_HDPar ailleurs, outre la réduction de 120 000 emplois durant le quinquennat, les fonctionnaires seront concernés par les réformes à venir de l’assurance-chômage et des retraites. A l’origine, le gouvernement avait vu plus grand : dans un discours du 13 octobre 2017, le premier ministre Edouard Philippe avait mis en place une opération baptisée « CAP22 » autour d’un Comité action publique 2022 qui devait remettre un rapport avant la fin mars 2018. Or, celui-ci, simple décalque du management privé, s’est révélé incommunicable aux fonctionnaires et le premier ministre a dû reprendre la main pour aboutir au projet actuel (« Service publique. Se réinventer pour mieux servir », juin 2018, voir lien PDF).

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Centre de gestion des Côtes d’Armpr, le 14 décembre 2018

Référence incantatoire à la déontologie

Depuis sa mise en place en 1983 sous la forme d’une fonction publique « à trois versants » (Etat, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers), le statut des fonctionnaires a subi de multiples attaques, soit frontales soit sous forme de centaines de mesures ponctuelles entraînant un véritable « mitage » du statut. Mais l’offensive actuelle est nouvelle en ce qu’elle tend à l’alignement du public sur le privé par la généralisation des techniques du new public management (nouvelle gestion publique).

Ce projet est d’abord une atteinte au service public dont la neutralité est menacée par le recours massif à des contractuels à tous les niveaux

Selon l’exposé des motifs du projet, pour lequel aucune étude d’impact préalable n’a été présentée, il s’agit de « responsabiliser les manageurs publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe », formule qui laisse poindre une version autoritaire du pouvoir hiérarchique. Ce projet est d’abord une atteinte au service public dont la neutralité est menacée par le recours massif à des contractuels à tous les niveaux, permettant ainsi à des dirigeants d’entreprises privées d’occuper des postes de direction d’administrations, de s’y constituer des réseaux d’influence avant de retourner à leurs affaires.

Plus généralement, l’accès aux emplois publics étant statutairement conditionné par la réussite à un concours, cette exigence de capacité, d’attachement au service public et d’intégrité sera inévitablement réduite par la conclusion de simples contrats de droit privé n’engageant les parties que sur projet ou pour un temps limité. La formation et la gestion des agents publics seront rendues plus complexes et plus aléatoires, alors que la fonction publique appelle une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences à long terme. Cela explique sans doute la référence incantatoire des promoteurs du projet de loi à la déontologie, peu normative.

Captation de l’action publique

Les allers-retours entre le public et le privé sont encouragés. Des « rétro-pantouflages » de hauts fonctionnaires – revenant dans les services de l’Etat après avoir passé quelques années dans le privé dont ils auront épousé l’idéologie managériale – entraîneront ainsi la confusion des finalités du privé et du public, un risque accru de conflits d’intérêts, la captation de l’action publique par l’oligarchie financière.

Il s’agit avant tout, est-il annoncé, de « doter les manageurs des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action », avec les risques d’arbitraire et d’autoritarisme subséquents. Le dialogue social est alors d’autant plus invoqué qu’il est inexistant dans la pratique, comme l’ont déploré toutes les organisations syndicales.

Lire aussi Fonction publique : ce que contient le projet de loi

Ce projet tourne le dos à la conception française républicaine de la fonction publique. Celle-ci s’est forgée au cours d’une histoire qui a d’abord vu la Révolution française supprimer les privilèges, dont la vénalité des charges publiques. Puis, après un XIXe siècle et une première moitié du XXe siècle dominés par l’autoritarisme hiérarchique et la conception du fonctionnaire sujet, s’est affirmée à la Libération, par le statut fondateur de 1946, la conception du fonctionnaire citoyen. Enfin, le statut fédérateur instauré en 1983 a largement prouvé depuis trente-six ans sa solidité et son adaptabilité, érigeant la mobilité en garantie fondamentale des fonctionnaires.

Cette histoire est portée par des tendances lourdes (sécularisation du pouvoir politique, socialisation des financements de besoins sociaux fondamentaux, maturation des concepts et des principes du service public) qu’il n’est au pouvoir d’aucun gouvernement de remettre en cause durablement.

Front contre l’exécutif

Le projet de loi est également contraire à la rationalité d’une action publique finalisée par l’intérêt général. La théorie économique libérale au stade du néolibéralisme, fut-elle hypermathématisée, ne saurait être l’inspiratrice d’une démarche scientifique pour une administration aujourd’hui dépourvue des moyens d’expertise indispensables. Au demeurant, l’empirisme d’une économie de marché placée sous les dogmes de la libre concurrence et de la réduction de la dépense publique, n’a que faire de la science économique.

Ce projet est contraire à la morale républicaine. Sans qu’il soit besoin de revenir sur les affaires judiciaires et administratives de la garde rapprochée du président, celui-ci s’est affirmé en deux ans comme le représentant d’une classe et d’une caste. La primauté de l’intérêt général, l’affirmation du principe d’égalité, l’éthique d’une citoyenneté responsable sont des valeurs qu’il ne donne pas l’impression de tenir pour essentielles.

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Ce projet de réforme de la fonction publique doit donc être récusé. Le grand débat n’en a pas fait une priorité. La population française est attachée au service public et elle estime les fonctionnaires. Toutes les organisations syndicales s’opposent au projet. Les associations d’élus font aujourd’hui front contre l’exécutif. De fortes réserves s’expriment au Parlement, dans la majorité présidentielle et jusqu’au sein même du gouvernement.

Emmanuel Macron s’étant montré soucieux de recueillir les avis des grands intellectuels de notre pays, il serait temps que se manifestent dans la haute fonction publique assez d’esprits vigiles pour que l’on ne puisse pas parler dans quelque temps d’une nouvelle « trahison des clercs »

Anicet Le Pors (Ancien ministre de la fonction publique et des réformes administratives (1981-1984),conseiller d’Etat honoraire)

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Piment Rouge – publication du groupe communiste à la municipalité de Rennes

Fonction publique :

une réforme de tous les dangers pour le service public

Le gouvernement a annoncé un projet de loi de transformation de la fonction publique pour la fin mars ; quelle est la stratégie d’Emmanuel Macron ?

Pendant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait dit son hostilité aux statuts des salariés du secteur public, jugeant notamment le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévoyant la suppression de 120 000 emplois – dont 70 000 dans la fonction publique territoriale. Élu, il a donné la priorité à l’achèvement de la réforme du code du travail pour faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure pour le privé comme pour le public. Sa croisade contre les statuts a commencé par la suppression du statut des cheminots pour l’avenir. Mais son objectif final c’est de supprimer ou au moins de vider de ses garanties le statut des fonctionnaires qui concerne 5,5 millions de salariés soit un cinquième de la population active du pays.

 En quoi ce projet est-il une menace pour le service public et ses agents ?

Ce projet va porter d’abord un grave préjudice au service public. Les garanties de neutralité et d’impartialité qui tiennent aux conditions de recrutement, de formation et de gestion des fonctionnaires seront réduites et susceptibles d’encourager le clientélisme. Les fonctionnaires risquent de se voir progressivement écartés des activités les plus intéressantes et les plus décisives au profit de contractuels réputés plus dociles ou avantagés. Les techniques du management organiseront une pression grandissante pour maximiser la performance individuelle au détriment du service de l’intérêt général.

 Vous avez publié avant le deuxième tour de l’élection présidentielle un article intitulé « Emmanuel Macron, cet homme est dangereux ». Ce projet de réforme de la fonction public vous semble-t-il confirmer vos craintes ?

La crise sociale où nous sommes, les affaires qui perturbent l’appareil d’État, l’arrogance de ceux qui nous gouvernent créent une situation dangereuse qui ne peut que favoriser la violence. Ce projet de loi est une des expressions majeures de l’autoritarisme présidentiel, favorable aux riches et aux puissants, dur pour les plus faibles. Ce projet est dangereux car il tourne le dos à la conception française de la fonction publique ; méconnait l’histoire, la démarche scientifique, la morale républicaine qui ont fondé le statut de 1946, à la Libération, et conduit l’élaboration du statut fédérateur de 1983 étendu à l’ensemble des agents publics de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers et de recherche. C’est à cela que s’attaque Emmanuel Macron, mais il y a loin de la coupe aux lèvres

Anicet Le Pors

Ministre de la fonction publique

et des réformes administratives (1981-1984)

Conseiller d’État honoraire

 

Service public, fonction publique – Université d’Artois, Douai, 7 mars 2019

Service public, Fonction publique

Histoire, État des lieux, Perspectives

Le service public est en permanence dans l’actualité. Dans chacun des thèmes du « grand débat » proposé par le président de la République ; hier encore dans le refus opposé par huit des neuf organisations syndicales représentatives des fonctionnaires au secrétaire d’État chargé de la fonction publique de participer au conseil commun des fonctions publiques pour avoir ignoré toutes leurs propositions concernant la réforme de la fonction publique ; comme dans de nombreux actes essentiels de la vie quotidienne..

Ainsi, à travers les services publics ce sont les problèmes politiques les plus importants qui sont posés. Ils représentent environ le quart de la population active du pays, près de 7 millions de salariés des administrations, des entreprises et des organismes publics, la fonction publique représentant 80% des effectifs de l’ensemble. Mais le service public c’est aussi une histoire, une culture, une conception politique de la vie en société et, par là, un enjeu politique majeur.

C’est pourquoi je commencerai par une vision historique pluriséculaire qui caractérise une expansion administrative constante, qui n’est pas contredite, à mon avis mais cela est à débattre, par la régression néolibérale des dernières décennies. Cela permettra, j’espère, d’éclairer la situation actuelle, et précisément la politique conduite par Emmanuel Macron, avant d’en tirer les conséquences pour les court, moyen et long termes.

1. L’expansion des activités socialisées dans l’histoire

1.1. Une sécularisation du pouvoir politique.

Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais aussi en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, 1762). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIXe et XXIe siècle. Le mouvement de sécularisation est porté aujourd’hui au niveau mondial de manière très conflictuelle. On tend ainsi à passer de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).

1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux

 Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements destinés à répondre aux besoins fondamentaux et aux nécessités de la cohésion sociale. Ces derniers passent de 10% du produit intérieur brut (PIB) au début du XXe siècle à 45 % aujourd’hui, marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins et des exigences de la cohésion sociale. Les effectifs d’agents publics des administrations passent, en France, de 200 000 au début du XXe siècle à 5,5 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés. Selon une récente étude de France-Stratégie,  le « taux d’administration » (nombre d’agents rémunérés sur fonds publics par rapport à la population totale) est de 89/1000 en France (minimum au Japon 40/1000, maximum en Norvège 159/1000, moyenne des 19 pays développés étudiés 80/1000). L’évolution est stable sur les trois dernières décennies. Les pays nordiques ont les taux les plus élevés, entre 140 et 160/1 000. Le Canada et les Pays Bas sont légèrement au dessus de la France, le Royaume Uni et la Belgique un peu en dessous, les États Unis plus loin (68/1 000) ; la situation de l’Allemagne (en dessous de 60/1000), atypique, s’explique par des externalisations importantes des services de santé et sociaux [1] Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire la nature législative du statut

1.3. La création historique de concepts et des principes

L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple « optimum social » économique comme le soutien la théorie libérale néoclassique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux à la fin du XIXe siècle (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt (et non par les prix) et dispose de prérogatives ; son succès en a élargi le champ, le rendant plus hétérogène et a ouvert la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation en le soumettant au principe de concurrence. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la Ve République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions.

Les tendances lourdes de cette évolution sont ainsi bien caractérisées. Leur sens est celui d’une croissance continue de la socialisation des activités de base de la vie en société. Cela est de nature à fonder un optimisme de développement. Mais on pourrait objecter qu’il semble y avoir une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des dernières décennies.

 

 2. La régression néolibérale depuis les années 1980

2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur public

Le secteur public étendu est augmenté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État dispose de moyens d’expertise (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix (fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains : égalité, indépendance, responsabilité ancrés dans l’histoire). Les syndicats sont très influents.

2.2. La régression néolibérale

Puis le secteur public est affaibli, jusqu’à nos jours, par des vagues de privatisations et des dérégulations[2]. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (Galland 1987, Pochard 2003, Sarkozy 2007, Silicani 2008) et des dénaturations (225 législatives – respectivement 30, 50, 84, 61 pour les quatre titres- et 300 réglementaires au cours des trente années suivantes), mais il manifeste sa solidité et son adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles concentrant les compétences et les moyens).

2.3. À l’heure du New Public Management (NPM)

 Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas non plus d’attaque frontale contre le statut général. On relèvera la loi Lebranchu du 20 avril 2016 relative à la déontologie et d’autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). On retient de ce quinquennat un manque de courage et d’ambition. Les attaques anti-fonctionnaires s’accentuent avec la réforme du code du travail.

Durant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion de leurs personnels, notamment par la diminution de leurs dépenses de 13 milliards sur le quinquennat. Il avait aussi prévu le recours accentué au spoil system concernant les postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc. Durant l’été 2017 il s’’en prend aux personnels à statuts (insiders)[3]. Puis il achève la réforme du code du travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale valable pour le privé comme pour le public. Il entreprend ensuite sa croisade contre les personnels à statuts en supprimant le statut des cheminots. En ce qui concerne la fonction publique dans le cadre de la réforme de l’État, le Premier ministreÉdouard Philippe met en place le 13 octobre 2017 l’opération complexe CAP 22 dont le premier résultat doit être la production d’un rapport fin mars 2018. Mais l’opération tourne au fiasco et c’est un comité interministériel de la transformation publique (CITP) qui avancera des réformes assez confuses dans trois rubriques principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite. ; la réforme des instances de concertation (CT, CAP, CHSCR) est aussi parfois mentionnée. Ces éléments se retrouvent dans la présentation du projet de loi faite aux organisations syndicales le 13 février 2019.

Pour être préjudiciables au service public et à ses salariés, la multiplicité de ces attaques contre les services publics et la fonction publique restent de portée limitée et ne sont pas de nature à remettre en cause les tendances lourdes précédemment analysées. Globalement, les effectifs de la fonction publique ont augmenté, la dépense publique et les prélèvements socialisés également, le statut général des fonctionnaires partiellement dénaturé est toujours en place 36 ans après sa création en 1982-1984. On peut parler à ce sujet d’un optimisme de résistance.

3. Des perspectives pour les services publics de demain 

3.1. Diagnostic er probabilit

L’offensive d’Emmanuel Macron présentée comme la démarche « sans précédent » de l’opération CAP22 est un nouvel échec de remise en cause frontale du statut général des fonctionnaires. Plus généralement, les enquêtes d’opinion montrent que le pouvoir s’est affaibli depuis le lancement de cette opération. L’affaire Benalla a montré le danger du recours inconsidéré aux contractuels et a conduit au renvoi sine die des reformes constitutionnelles envisagées. Les marges budgétaires et les ambitions de réduction de la dépense publique apparaissent très limitées (diminution de 3 points de PIB et stabilisation des prélèvements obligatoires). Des mouvements sociaux inédits apparaissent (« gilets jaunes »). Les relations de l’exécutif et les associations d’élus, les syndicats et aitres corps intermédiaires sont conflictuelles. Les élections à venir (européennes en 2019 et municipales en 2020) créent des contextes délicats.

Dans ces conditions, il reste au gouvernement à prendre acte du fiasco de CAP22 et à se replier sur des dispositions sectorielles limitées concernant notamment les trois terrains évoques par les CITP : l’élargissement du recours aux personnels contractuels, les plans de départs volontaires et la rémunération au mérite, sans que l’on puisse préjuger de l’ampleur qu’elles revêtiront dans le projet de loi annoncé pour les prochaines semaines. De nombreuses mesures pourront cependant être prises par décrets et les fonctionnaires seront également concernés par d’autres réformes envisagées, celle des retraites notamment. Le statut sera ainsi maintenu mais la plupart des mesures envisagées tendent à réduire son champ d’application pour tendre à sa limitation aux fonctions régaliennes. Mais ce qui est nouveau dans l’action publique macronnienne, c’est le choix de donner la priorité donnée à la levée des obstacles à l’alignement du public sur le privé, à la domination de l’idéologie managériale, à la gestion sur la règle statutaire. Comme il est écrit dans l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi : Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». Où pointe le retour de l’autoritarisme hiérarchique.

 Si l’on se place dans une position revendicative, l’affaiblissement de l’exécutif permet d’espérer une évolution favorable du rapport des forces. La situation statutaire nécessiterait un assainissement et l’élimination des dénaturations (les 225 modifications précitées et notamment la loi Galland, l’amendement Lamassoure, etc.). Les revendications des agents sont du domaine syndical. Dans des conditions assainies une codification du statut serait sans doute souhaitable, mais ce n’est pas la situation d’aujourd’hui.

La lettre d’Emmanuel Macron du 13 janvier 2019 qui ouvre ce qu’l a appelé le « grand débat » ne contient aucun élément de réflexion nouveau qui n’ait pu être abordé par l’action publique antérieurement. Il cadre ce débat de manière arbitraire, mais en prenant soin d’écarter les mesures déjà prises depuis son accession à la présidence de la République et qui sont à l’origine de la crise actuelle. Les quatre chantiers proposés ne contiennent que des idées d’une grande banalité. Sur la fiscalité et la dépense publique, pas question donc de revenir sur la suppression de l’ISF sur la fortune financière ; l’accent est mis sur le coût des services publics et la possibilité de supprimer certains d’entre eux. Sur l’organisation de l’État et des services publics est à nouveau soulevée la question du niveau pertinent d’administration qui pourrait conduire à la suppression de certains d’entre eux. Sur la transition énergétique les réflexions habituelles sur les changements de pratiques et de mentalités. Enfin, sur la démocratie et la citoyenneté, des interrogations récurrentes sur le vote blanc, obligatoire, la réduction du nombre des représentants, l’introduction de la proportionnelle ; la laïcité fait l’objet de remarques convenues, de même que le droit d’asile, l’intégration, l’immigration où est évoquée l’introduction possible de quotas. Bref, une exhortation qui ressemble bien à une diversion. Aucune mention sur le pouvoir d’achat.

3.2. Mettre en place des chantiers structurels

 La question de la propriété publique reste posée comme moyen décisif de la transformation sociale. Le secteur public est la base matérielle du service public. Lors de mon audition par le CESE sur la demande d’’avis de Manuel Valls concernant l’avenir de la fonction publique, j’ai avancé dix propositions de chantiers : rétablissement de moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation[4]. Une question décisive doit être simultanément abordée : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. La CGT a tenu un important colloque le 24 janvier 2017 pour le 70e anniversaire du statut général de 1946 afin de renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé. Cette vision globale de chantiers de modernisation est une réplique aux offensives frontales contre les services publics et ses statuts.

3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »

Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public[5]. Un optimisme de la raison.

[1] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public – Situation de la France et comparaisons internationales – France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).

[2] La part du secteur public dans l’emploi est pasé de 19% en 1985 à 5,5% en 2015. Sur la même période la production est passée de un quart de la production nationale à 6% (Tableaux de l’économie française, INSEE, 2018).

[3] Le Point, 31 août 2017.

[4] Voir une explicitation de ces chantiers sur mon blog.

[5] On lira le développement de ces idées dans : Anicet Le Pors, Gérard Aschieri, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.

Fonctionnaire, manager ou citoyen ?

 

À l’heure du New Public Management

 

Emmanuel Macron a décidé de s’en prendre aux salariés sous statuts, que ceux-ci soient réglementaires ou législatifs. Il a notamment stigmatisé au cours de la campagne présidentielle le statut général des fonctionnaires, le jugeant « inapproprié ». Arrivé à la tête de l’État il a d’abord parachevé la réforme du code du travail entreprise sous le quinquennat de François Hollande imposant comme référence sociale majeure le contrat individuel de droit privé négocié de gré à gré tout en bas de la hiérarchie des normes. Restait alors à en généraliser l’application, dans le privé comme dans le public. Il y avait des précédents (La Poste, France Télécom), mais le président de la République a choisi d’entreprendre sa croisade néolibérale par la réforme de la SNCF pour supprimer le statut des cheminots au sein d’un service public dégradé. La route était libre alors pour une réforme de la fonction publique concernant un cinquième de la population active du pays.

À cette fin, le premier ministre Édouard Philippe a lancé, le 13 octobre 2017, une gigantesque opération baptisée CAP22, à la fois un leurre au sens où l’exécutif savait parfaitement ce qu’il voulait faire, mais c’était aussi le moyen d’accréditer l’idée d’une politique sérieuse parce que complexe et d’une réelle élaboration collective. Mais la démarche s’est révélée chaotique, un rapport qui devait être rendu public fin mars 2018 ne l’a pas été et l’opération a tourné au fiasco. Car dès le 1er février 2018 le premier ministre a annoncé les trois terrains principaux de la réforme : le recrutement massif de contractuels au lieu du recrutement par concours de fonctionnaires, l’établissement de plans de départs volontaires, la rémunération dite au mérite. Ces orientations ont été renouvelées lors d’un second comité interministériel de transformation publique, le 29 octobre et un projet de réforme de la fonction publique a été présenté le 13 février 2019, dans la perspective d’une adoption définitive d’un projet de loi avant l’été.

Le statut général des fonctionnaires n’a cessé d’être attaqué depuis la promulgation de son titre 1er par la loi du 13 juillet 1983, soit sous forme d’offensives frontales (loi Galland du 13 juillet 1987, rapport annuel du Conseil d’État en 2003, réforme Sarkozy-livre blanc Silicani en 2007-2008), soit sous forme de plusieurs centaines de modifications ponctuelles du statut général conduisant à un véritable « mitage » du texte et le dénaturant partiellement. Il reste que, par là et depuis 36 ans, le statut a néanmoins prouvé sa solidité et son adaptabilité. L’opération CAP 22 relevait de la première catégorie. Inscrivant leur démarche dans la seconde catégorie, les promoteurs de la réforme aujourd’hui présentée affirment vouloir maintenir le statut, mais les nombreuses modifications annoncées pourraient, à terme, le rendre inopérant. Ce qui singularise la politique actuelle c’est une volonté de substituer l’idéologie managériale à l’esprit de service public et pour cela lever tous les obstacles à sa marchandisation. Les conséquences en seraient graves pour les administrations de l’État, des collectivités territoriales et les établissements publics hospitaliers et de recherche. Une politique profondément contraire à la conception française de la fonction publique. Ce serait, pensent les managers qui nous gouvernent, l’heure enfin venue du New Public Management.

 

Un projet qui aligne le secteur public sur le secteur privé

Le projet met d’entrée en cause un statut qui n’offrirait pas aux fonctionnaires « la reconnaissance et les perspectives professionnelles escomptées ». Mais outre qu’une telle affirmation ne repose sur aucune enquête d’opinion, elle dispense ses auteurs de l’analyse des causes d’une insatisfaction réelle des agents de la fonction publique qui tiennent notamment à la nature des missions qui leurs sont assignées par les exécutifs, aux conditions de vie et de travail qui leurs sont faites, à l’insuffisance de leur pouvoir d’achat et à la précarité, aux entraves mises à l’exercice des droits. Cette carence dans l’analyse scientifique des causes se retrouve dans celle des effets des mesures envisagées. Aucune étude d’impact ne figure au dossier communiqué aux organisations syndicales alors qu’une telle étude devrait être préalable à toute formulation des réformes. Cette politique est dépourvue de toute réflexion sur la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, de la mise en œuvre de multi-carrières assorties des formations correspondantes, de justification sérieuse sur le recours aux contractuels, de la mesure concrète des incidences sectorielles de la numérisation, des conditions de promotion de l’égalité femmes-hommes, de la participation effective des personnels à la gestion des services au lieu de bavardages récurrents sur le dialogue social.

Toutes autres sont les préoccupations du gouvernement qui n’aborde la réforme du statut que sous l’angle d’une simple transposition de management de l’entreprise privée au secteur public. Il s’agit de « responsabiliser les managers publics en développant les leviers qui leur permettront d’être de vrais chefs d’équipe ». On voit ici poindre une conception autoritaire antérieure au statut qui nécessite la levée de toute contrainte à l’exercice d’un pouvoir hiérarchique qui ne souffre pas la discussion. À cette fin la mesure principale consiste à recruter massivement des contractuels à tous niveaux et dans toutes les catégories de la fonction publique de l’État afin de disposer de personnels plus dociles par conformisme ou intérêt. Il est significativement précisé que des contractuels venant du privé pourront occuper des postes de direction. Les contrats pourront prendre la forme de contrats de projets, lesquels projets pouvaient tout aussi bien être conçus dans le cadre statutaire actuel. Un nouveau type de CDD pour la fonction publique sera créé. La fonction publique territoriale verra élargies les possibilités de contrats à temps non complets. Le projet prévoit également, bien que de manière encore très imprécise, des mesures clairement, inspirées du code du travail, la possibilité de rupture conventionnelle des contrats, plans de départs volontaires, etc. Toutes ces dispositions visent à écarter progressivement les fonctionnaires en place au profit de personnels sous contrats.

 

Un projet qui porte atteinte au service public et qui réduit les garanties statutaires

Cette politique qui vise à affaiblir le statut en le contournant, est en premier lieu préjudiciable à l’administration elle-même dont la neutralité et l’impartialité sont menacées par un recrutement moins garanti dans son intégrité, une formation non maitrisée et une stabilité réduite. D’où les références incantatoires à la déontologie, expression particulière de l’extension recherchée du « droit souple », non normatif. Le contrat assorti d’un code de bonne conduite est généralement plus permissif que le droit positif. Au plan territorial ces pratiques ont la faveur des gestionnaires des métropoles et des intercommunalités, mais gagnent aussi certains élus locaux. Certaines des dispositions du projet vont favoriser cette évolution. Un contrôle dit déontologique sera renforcé sur des activités dites sensibles. Ce contrôle sera également exercé sur les fonctionnaires effectuant des allers-retors entre le public et le privé, ce qui est une manière d’en révéler l’existence sinon de l’encourager. La pratique du « rétro-pantouflage » s’est beaucoup développée au cours des dernières années, elle a été notamment le fait de l’Inspection générale des Finances, Emmanuel Macron en est le meilleur exemple. Cette pratique vise à rien moins qu’à privatiser l’État.

Les garanties statutaires des fonctionnaires sortiraient affaiblies d’une telle réforme. Car il est d’autant plus question de dialogue social dans le projet que ce dialogue est méconnu par les pouvoirs publics : ainsi la place des négociations sur les rémunérations n’a cessé de se restreindre depuis 35 ans jusqu’au blocage de 2010. Toutes les organisations syndicales ont déploré la pratique de réunions multipliées qui ne tiennent aucun compte de leurs propositions. Les instances de concertation traditionnelles voient leurs compétences réduites. Les comités techniques paritaires (CTP) qui avaient vocation à intervenir dans la gestion des services, mais qui avaient perdu leur caractère paritaire au cours des dernières années (devenus alors des CT) disparaissent dans des comités sociaux d’administration (CSA) par fusion avec les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHDCT. Les commissions administratives paritaires ‘CAP) voient leurs compétences fortement diminuées. Leur avis préalable sur les questions d’avancement, de promotion, de mutation, de mobilité est supprimé (sauf sur ces deux derniers ponts pour la fonction publique hospitalière), ceci de manière à « doter les managers des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action », avec les risques d’arbitraire et d’autoritarisme subséquents. Le recours aux ordonnances pour la validation de dispositions législatives en matière de négociation est très discutable. La rémunération au mérite comme levier de gestion des ressources humaines et l’entretien professionnel se substituant à la notation sont également évoqués mais sans plus de précision que par le passé. Une reprise en main de la gestion du temps de travail, notamment dans la FPT est clairement annoncée mais ses modalités restent imprécises.

 

Un projet qui tourne le dos à la conception française de la fonction publique

 Le projet d’Emmanuel Macron ignore l’histoire. Il n’y est fait référence à aucun moment dans le discours gouvernemental. Or, la fonction publique française d’aujourd’hui est l’aboutissement d’un processus pluriséculaire qui a vu notamment la Révolution française supprimer les privilèges, la vénalité des charges publiques, puis un XIXe et un XXe siècle s’affronter deux lignes de forces, l’une autoritaire, l’autre démocratique, jusqu’au statut général des fonctionnaires après la deuxième guerre mondiale avec le statut général des fonctionnaires de l’État de 1946, statut fondateur consacrant la conception du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet qui avait prévalu jusque-là. Cette conception a été réaffirmée par le statut fédérateur de 1983 qui en a enrichi le contenu et l’a étendu aux agents publics des collectivités territoriales et à ceux des établissements publics hospitaliers et de recherche. Cette histoire permet d’identifier des tendances lourdes dont aucun gouvernement ne peut s’affranchir durablement. La connaissance de l’histoire est indispensable pour éclairer le présent et définir des perspectives également absentes du projet macronien qui ne se situe qu’ « ici et maintenant ».

Le projet d’Emmanuel Macron ignore la démarche rationnelle, scientifique, plus que jamais nécessaire dans un monde complexe. Le néolibéralisme a abandonné au marché les questions de gestion au moment où elles en appelaient à plus d’intelligence et de volonté. Les bases matérielles que constituait le secteur public ont été diminuées par les privatisations, la programmation a cédé devant la dérégulation, l’État et les collectivités publiques ont perdu leurs moyens d’expertise. En France, les instruments de planification économique, d’aménagement du territoire, de rationalisation des choix budgétaires, de prévision et de stratégie ont cédé le pas aux dogmes de la concurrence, de réduction de la dépense publique, d’une mondialisation financière ne souffrant aucune contestation. Cette régression de la raison est particulièrement sensible dans le service public vecteur de l’intérêt général. La réforme de la fonction publique, dite aussi de l’État est le dernier avatar de cette contre-révolution.

Le projet d’Emmanuel Macron est contraire à la morale républicaine. Sans qu’il soit besoin de revenir sur les turpitudes de l’entourage qu’il s’est choisi et ses observations méprisantes pour ceux que la réussite n’a pas gratifiés, il est le représentant d’une classe et d’une caste hautaine et dure aux plus faibles. La primauté de l’intérêt général, l’affirmation du principe d’égalité, l’éthique de la responsabilité sont des valeurs qu’il ne tient pas pour déterminantes. Ce comportement se retrouve dans le projet de réforme de la fonction publique : idéologie néolibérale au lieu de sens du service public et de l’État, autoritarisme hiérarchique plutôt que discussion et négociation, le manager à la place du citoyen.                              

La fonction publique – Huma-Café de Nantes, 18 janvier 2019

La Fonction publique

histoire, état des lieux et perspectives

 

Le service public et la fonction publique sont en permanence dans l’actualité. Au cœur de la discussion budgétaire qui occupe chaque automne au Parlement, dans la suppression du statut des cheminots comme conséquence de la réforme du code du travail, dans l’affaire Benalla contractuel de l’Élysée, et à propos des problèmes les plus importants de la vie quotidienne en société dans la santé, l’éducation, la sécurité, la justice, la culture, etc.

La réforme de la fonction publique a encore été évoquée par Emmanuel Macron dans ses vœux officiels pour 2019 comme l’un des trois chantiers de sa politique pour le 1er semestre de l’année avec celle des retraites et de l’assurance chômage qui concernent elles-mêmes la fonction publique.

Ainsi, à travers les services publics ce sont les problèmes politiques les plus importants qui sont posés. Ils représentent environ le quart de la population active du pays, près de 7 millions de salariés des administrations, des entreprises et des organismes publics, la fonction publique représentant 80% des effectifs de l’ensemble. Mais le service public c’est aussi une histoire, une culture, une conception politique de la vie en société et, par là, un enjeu politique majeur.

C’est pourquoi je commencerai par une vision historique pluriséculaire qui caractérise une expansion administrative constante, qui n’est pas contredite, à mon avis mais cela est à débattre, par la régression néolibérale des dernières décennies. Cela permettra, j’espère, d’éclairer la situation actuelle, et précisément la politique conduite par Emmanuel Macron, avant d’en tirer les conséquences pour les court, moyen et long terme.

 

1. L’expansion des activités socialisées dans l’histoire

1.1.du pouvoir politique.

Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, 1762). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIXe et XXIe siècle. Le mouvement de sécularisation est porté aujourd’hui au niveau mondial de manière très conflictuelle. On tend ainsi de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).

 1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux

Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements destinés à répondre aux besoins fondamentaux et aux nécessités de la cohésion sociale. Ces derniers passent de 10% du produit intérieur brut (PIB) au début du XXe siècle à 45 % aujourd’hui, marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins et des exigences de la cohésion sociale. Les effectifs d’agents publics des administrations passent, en France, de 200 000 au début du XXe siècle à 5,5 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés. Selon une récente étude de France-Stratégie,  le « taux d’administration » (nombre d’agents rémunérés sur fonds publics par rapport à la population totale) est de 89/1000 en France (minimum au Japon 40/1000, maximum en Norvège 159/1000, moyenne des 19 pays développés étudiés 80/1000). L’évolution est stable sur les trois dernières décennies. Les pays nordiques ont les taux les plus élevés, entre 140 et 160/1 000. Le Canada et les Pays Bas sont légèrement au dessus de la France, le Royaume Uni et la Belgique un peu en dessous, les États Unis plus loin (68/1 000) ; la situation de l’Allemagne (en dessous de 60/1000), atypique, s’explique par des externalisations importantes des services de santé et sociaux [1] Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire (nature législative du statut

1.3. La création historique de concepts et des principes

L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple « optimum social » économique comme le soutien la théorie libérale néoclassique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux à la fin du XIXe siècle (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt (et non par les prix) et dispose de prérogatives ; son succès en a élargi le champ, le rendant plus hétérogène et a ouvert la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation en le soumettant au principe de concurrence. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la Ve République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions.

Les tendances lourdes de cette évolution sont ainsi bien caractérisées. Leur sens est celui d’une croissance continue de la socialisation des activités de base de la vie en société. Mais on pourrait objecter qu’il semble y avoir une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des dernières décennies.

 

2.La régression néolibérale depuis les années 1980

 2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur publi Le secteur public étendu est augmenté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix (fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains : égalité, indépendance, responsabilité ancrés dans l’histoire). Les syndicats sont très influents.

 2.2. La régression néolibérale

 Puis le secteur public est affaibli, jusqu’à nos jours, par des vagues de privatisations et des dérégulations. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (Galland 1987, Pochard 2003, Sarkozy 2007, Silicani 2008) et des dénaturations (225 législatives – respectivement 30, 50, 84, 61 pour les quatre titres- et 300 réglementaires au cours des trente années suivantes), mais il manifeste sa solidité et son adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles concentrant les compétences et les moyens).

2.3. État des lieux depuis 2012

Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas non plus d’attaque frontale contre le statut général. On relèvera la loi Lebranchu du 20 avril 2016 relative à la déontologie et d’autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). On retient de ce quinquennat un manque de courage et d’ambition. Les attaques anti-fonctionnaires s’accentuent avec la réforme du code du travail.

Durant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion de leurs personnels, notamment par la diminution de leurs dépenses de 13 milliards sur le quinquennat. Il avait aussi prévu le recours accentué au spoil system concernant les postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc. Durant l’été 2017 il s’’en prend aux personnels à statuts (insiders)[2]. Puis il achève la réforme du code du travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale valable pour le privé comme pour le public. Il entreprend ensuite sa croisade contre les personnels à statuts en supprimant le statut des cheminots. En ce qui concerne la fonction publique dans le cadre de la réforme de l’État, le Premier ministre Édouard Philippe met en place le 13 octobre 2017 l’opération complexe CAP 22 dont le premier résultat doit être la production d’un rapport fin mars 2018. Mais l’opération tourne au fiasco et c’est un comité interministériel de la transformation publique (CITP) qui avancera des réformes assez confuses dans trois rubriques principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite.

Pour être préjudiciables au service public et à ses salariés, la multiplicité de ces attaques contre les services publics et la fonction publique restent de portée limitée et ne sont pas de nature à remettre en cause les tendances lourdes précédemment analysées. Globalement, les effectifs de la fonction publique ont augmenté, la dépense publique et les prélèvements socialisés également, le statut général des fonctionnaires partiellement dénaturé est toujours en place 35 ans après sa création en 1982-1984.

 

3. Des perspectives pour les services publics de demain 

3.1. Dans l’immédiat

L’offensive d’Emmanuel Macron présentée comme la démarche « sans précédent » de l’opération CAP22 est un nouvel échec de remise en cause frontale du statut général des fonctionnaires. Plus généralement, les enquêtes d’opinion montrent que le pouvoir s’est affaibli depuis le lancement de cette opération. L’affaire Benalla a montré le danger du recours inconsidéré aux contractuels et a conduit au renvoi sine die des reformes constitutionnelles envisagées. Les marges budgétaires et les ambitions de réduction de la dépense publique apparaissent très limitées (diminution de 3 points de PIB et stabilisation des prélèvements obligatoires). Des mouvements sociaux inédits apparaissent (« gilets jaunes »). Les relations de l’exécutif et les associations d’élus, les syndicats et aitres corps intermédiaires sont conflictuelles. Les élections à venir (européennes en 2019 et municipales en 2020) créent des contextes délicats.

Dans ces conditions, il reste au gouvernement à prendre acte du fiasco de CAP22 et à se replier sur des dispositions sectorielles limitées concernant notamment les trois terrains évoques par les CITP : l’élargissement du recours aux personnels contractuels, les plans de départs volontaires et la rémunération au mérite, sans que l’on puisse préjuger de l’ampleur qu’elles revêtiront dans le projet de loi annoncé pour les prochaines semaines. De nombreuses mesures pourront cependant être prises par décrets et les fonctionnaires seront également concernés par d’autres réformes envisagées, celle des retraites notamment. Le statut sera ainsi maintenu mais la plupart des mesures envisagées tendent à réduire son champ d’application pour tendre à sa limitation aux fonctions régaliennes.

Si l’on se place dans une position revendicative, l’affaiblissement de l’exécutif permet d’espérer une évolution favorable du rapport des forces. La situation statutaire nécessiterait un assainissement et l’élimination des dénaturations (les 225 modifications précitées et notamment la loi Galland, l’amendement Lamassoure, etc.). Les revendications des agents sont du domaine syndical. Dans des conditions assainies une codification du statut serait sans doute souhaitable, mais ce n’est pas la situation d’aujourd’hui.

La lettre d’Emmanuel Macron du 13 janvier 2019 qui ouvre ce qu’l a appelé le « grand débat » ne contient aucun élément de réflexion nouveau qui n’ait pu être abordé par l’action publique antérieurement. Il cadre ce débat de manière arbitraire, mais en prenant soin d’écarter les mesures déjà prises depuis son accession à la présidence de la République et qui sont à l’origine de la crise actuelle. Les quatre chantiers proposés ne contiennent que des idées d’une grande banalité. Sur la fiscalité et la dépense publique, pas question donc de revenir sur la suppression de l’ISF sur la fortune financière ; l’accent est mis sur le coût des services publics et la possibilité de supprimer certains d’entre eux. Sur l’organisation de l’État et des services publics est à nouveau soulevée la question du niveau pertinent d’administration qui pourrait conduire à la suppression de certains d’entre eux. Sur la transition énergétique les réflexions habituelles sur les changements de pratiques et de mentalités. Enfin, sur la démocratie et la citoyenneté, des interrogations récurrentes sur le vote blanc, obligatoire, la réduction du nombre des représentants, l’introduction de la proportionnelle ; la laïcité fait l’objet de remarques convenues, de même que le droit d’asile, l’intégration, l’immigration où est évoquée l’introduction possible de quotas. Bref, une exhortation qui ressemble bien à une diversion. Aucune mention sur le pouvoir d’achat.

3.2. Mettre en place des chantiers structurels

 La question de la propriété publique reste posée comme moyen décisif de la transformation sociale. Le secteur public est la base matérielle du service public. Lors de mon audition par le CESE sur la demande d’’avis de Manuel Valls concernant l’avenir de la fonction publique, j’ai avancé dix propositions de chantiers : rétablir les moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation[3]. Une question décisive doit être simultanément abordée : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. La CGT a tenu un important colloque le 24 janvier 2017 pour le 70e anniversaire du statut général de 1946 afin de renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé. Cette vision globale de chantiers de modernisation est une réplique aux offensives frontales contre les services publics et ses statuts.

3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »

Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public[4].

 

[1] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public – Situation de la France et comparaisons internationales – France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).

[2] Le Point, 31 août 2017.

[3] Voir une explicitation de ces chantiers sur mon blog.

[4] On lira le développement de ces idées dans : Anicet Le Pors, Gérard Aschieri, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.