La conception française du service public – Comité départemental pour la promotion et la défense des services publics – Moulins, 25 juin 2008

Intérêt général, service public, appropriation sociale et fonction publique,
le XXI° siècle « âge d’or » du service public ?

La notion de service public a, en France, une longue histoire car c’est le vecteur de l’intérêt général dont la prise en compte est elle-même très ancienne : sous l’Ancien Régime, c’était le « bien commun » que le roi avait la charge de défendre pour son peuple. C’est l’ « utilité commune » évoqué dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune », tandis que l’article 17 évoque une notion voisine, celle de « nécessité publique ». C’est l’intérêt général qui permet de fonder en droit les relations de l’État et de la société. Sous cette inspiration historique, s’est créée, en France, à la fin du XIX° siècle une école du service public. L’un de ses fondateurs, Léon Duguit écrivait : « L’État est une coopération de services publics, organisés et contrôlés par des gouvernements ».

Il convient donc de préciser, préalablement à l’exposé de la conception française du service public, la notion d’intérêt général qui l’encadre. On abordera ensuite deux notions qui lui sont intimement liées : d’une part, celle d’appropriation sociale, plus large que celle de propriété publique, et, d’autre part, celle de fonction publique.

1. La conception française de l’intérêt général

Les économistes se sont intéressés à l’intérêt général. Ainsi, dans la théorie économique néoclassique, si les agents économiques agissent rationnellement, la poursuite de leurs intérêts particuliers aboutit à la réalisation d’un « optimum social », mais celui-ci n’est que la « préférence révélée des consommateurs », or le citoyen est irréductible au consommateur.

Le juge administratif et le juge constitutionnel font un usage fréquent de la notion d’intérêt général, sans cependant lui donner un contenu propre. Il y a à cela deux raisons. La première est que l’intérêt général est finalement une notion essentiellement politique, qui peut varier d’une époque à l’autre et qu’il ne faut donc pas figer, mais dont l’appréciation incombe d’abord au pouvoir politique, notamment au législateur. La seconde est que le juge ne fait généralement référence à l’intérêt général que de manière subsidiaire par rapport au principe d’égalité. Si le principe d’égalité peut conduire à des solutions différentes dans des situations différentes, l’intérêt général peut le justifier également pour des situations semblables ou peu différentes.

C’est ainsi que l’intérêt général est présent dans la décision d’expropriation pour cause d’utilité publique, mais celle-ci ne peut être légalement déclarée que « si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » (CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est). L’intérêt général siège aussi dans l’exercice du pouvoir de police des autorités administratives, qui peuvent s’opposer à l’exercice de certaines libertés individuelles pour des motifs d’ordre public. Ainsi, le respect de la liberté du travail, du commerce et de l’industrie n’a pas fait obstacle à ce qu’un maire puisse interdire l’attraction dite du « lancer de nain » (CE Ass. 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). L’intérêt général n’est pas, au demeurant, l’exclusivité des personnes publiques, et il peut prendre en compte des intérêts privés ; lorsqu’elle invoque l’intérêt général, l’autorité administrative doit veiller à ce qu’il ne leur soit pas porté une atteinte excessive (CE Ass. 5 mai 1976, SAFER d’Auvergne c. Bernette). Enfin, il peut y avoir divergence entre l’intérêt général, identifié à l’intérêt national, et l’interprétation que font les juridictions internatio¬nales de certaines dispositions de conventions internationales, par exemple en ce qui concerne le droit à une vie familiale normale posé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En outre, à la limite, l’intérêt général pourrait confiner à la raison d’État.

Si le juge constitutionnel – comme le juge administratif – a fait preuve d’une certaine prudence dans la définition de l’intérêt général, considérant qu’il n’a pas un pouvoir général d’appréciation comparable à celui du Parlement, une partie importante de ses décisions y fait référence. C’est ainsi qu’au fil du temps, il a retenu une succession d’intérêts que l’on peut regarder comme autant de démembrements de l’intérêt général : le caractère culturel de certains organismes, une bonne administration de la justice, des limitations au droit de grève dans les services de la radio et de la télévision, le logement des personnes défavorisées, une meilleure participation du corps électoral, les nationalisations et la validation rétroactive de règles illégales.

2. La conception française du service public

Dans la conception française, l’intérêt général ne saurait donc se réduire à la somme des intérêts particuliers ; il est d’une autre qualité, associé à la constitution ancienne de l’État-nation, à la forme centralisée que celui-ci a rapidement pris, et aux figures historiques qui l’ont incarné tels Richelieu, Colbert, Robespierre, Napoléon ou de Gaulle. Il s’ensuit, traditionnellement, une distinction franche public-privé que l’on fait remonter habituellement au Conseil du roi de Philippe Le Bel à la fin du XIII° siècle et que matérialise un service public important, fondé sur des principes spécifiques.

2.1. Une notion simple devenue complexe

Pendant longtemps, la notion de service public a été caractérisée par la réunion de trois conditions : une mission d’intérêt général, l’intervention d’une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. Son objectif n’était donc pas la seule rentabilité, mais l’accomplissement de missions diverses ressortissant à l’idée que le pouvoir politique se faisait de l’intérêt général. Les sujétions de services public correspondantes devaient faire l’objet d’un financement par l’impôt et non par les prix, ce qui entraînait, en contrepartie, l’existence de prérogatives de service public telles que, par exemple, la responsabilité de l’État ne pouvait le plus souvent être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité.

Cette conception de base, simple à l’origine, s’est complexifiée sous l’effet d’un double mouvement. D’une part, le champ du service public s’est étendu à de nouveaux besoins, à des activités jusque-là considérées comme relevant du privé (régies, services publics industriels et commerciaux). D’autre part, des missions de service public ont été confiées à des organismes privés (assurances sociales et sécurité sociale, compétence en matière disciplinaire d’ordres professionnels ou de fédérations sportives). En outre, l’extension du secteur public, base matérielle d’une partie importante du service public, a rendu l’un et l’autre plus hétérogènes. Le service public économique s’est plus franchement distingué du service public administratif. De nombreuses associations ont proliféré à la périphérie des personnes publiques, notamment des collectivités locales. Le champ ouvert à la contractualisation a affaibli l’autorité du règlement.

2.2. Service public et construction européenne

Cependant, c’est le conflit entre la conception française de l’intérêt général et du service public, d’une part, et les principaux objectifs de la construction européenne, d’autre part, qui alimente aujourd’hui ce que l’on peut appeler une crise du service public ou du service d’intérêt économique général (SIEG), selon la terminologie communautaire courante. Alors que la conception française du service public s’est traditionnellement référée à trois principes, égalité, continuité et adaptabilité, une autre logique lui est opposée, de nature essentiellement économique et financière, l’option d’une « économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » dont les critères sont essentiellement monétaires : taux d’inflation et fluctuations monétaires, déficit des finances publiques, taux d’intérêt à long terme.

La traduction juridique de cette démarche conduit à une marginalisation des mentions relatives à l’intérêt général ou au service public dans le traité instituant la Communauté européenne. De fait, le service public n’est expressément mentionné qu’à l’article 73, au sujet du remboursement de servitudes dans le domaine des transports. Les quelques articles qui font référence à la notion, sous des vocables divers, traduisent son caractère d’exception. Ainsi, l’article 86, relatif aux entreprises chargées de la gestion de « services d’intérêt économique général », les assujettit aux règles de la con¬cur¬rence en ne formulant qu’une réserve de portée limitée, « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ». Il donne mandat à la Commission de veiller au respect des règles de concurrence, en adressant « les directives ou décisions appropriées aux États membres ». L’objectif de « renforcement de la cohésion économique et sociale » figure, par ailleurs, à l’article 158.

On peut toutefois noter, au cours des dernières années, une certaine prise de conscience favorable à la notion de service d’intérêt général, traduite notamment par des arrêts de la Cour de justice des communautés européennes. L’arrêt Corbeau du 19 mai 1993 décide qu’un opérateur, distinct de l’opérateur du service d’intérêt général, peut offrir des services spécifiques dissociables du service d’intérêt général de distribution du courrier, mais seulement « dans la mesure où ces services ne mettent pas en cause l’équilibre économique du service d’intérêt général ». L’arrêt Commune d’Almélo du 27 avril 1994, prévoit qu’une entreprise régionale de distribution d’énergie électrique peut passer une clause d’achat exclusif « dans la mesure où cette restriction à la concurrence est nécessaire pour permettre à cette entreprise d’assurer sa mission d’intérêt général ». Un arrêt intervenu sur une action en manquement, Commission des Communautés européennes c. République française, du 23 octobre 1997, a admis l’existence de droits exclusifs d’importation et d’exportation de EDF et de GDF, en considérant qu’ils n’étaient pas contraires aux échanges intracommunautaires d’électricité et de gaz. Enfin, la Cour de justice des communautés européennes a admis que les aides accordées en compensation d’obligations de service public et dont le montant ne dépasse pas ce qui est nécessaire à l’exécution des missions de service public ne sont pas interdites (CJCE, Altmark, 24 juillet 2003).

Cela dit, c’est une conception restrictive du service d’intérêt général qui continue de prévaloir au sein de l’Union européenne, comme en témoigne la réforme structurelle des services de télécommunications, qui a fait éclater ce service public en trois catégories : le service universel (le téléphone de poste fixe à poste fixe, la publication de l’annuaire), les missions d’intérêt général (relatives aux fonctions de sécurité de l’État, armée, gendarmerie) et les services obligatoires imposant l’existence d’une offre de nouveaux services sur l’ensemble du territoire, mais sous la contrainte de l’équilibre financier, ce qui ôte toute garantie que le principe d’égalité soit effectivement ¬respecté.

Suite à la ratification du traité d’Amsterdam, l’article 16 du traité instituant la Communauté européenne associe valeurs communes et services d’intérêt économique général : « Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. »

Cette conception restrictive de la notion de service public par l’Union européenne a joué un grand rôle dans le rejet par la France, par référendum du 29 mai 2005, du traité constitutionnel européen. En dernier lieu, La Commission européenne a refusé d’établir une directive cadre sur les services publics au moment où la Confédération européenne des syndicats lui a remis une pétition de plus de cinq cent mille signatures en faveur d’une telle directive. Mais le rejet du traité de Lisbonne par l’Irlande montre bien que la notion d’intérêt général ne se décrète pas.

2.3. Quelle refondation du service public ?

Que le service public doive s’adapter ne fait pas de doute, c’est même la condition d’application du principe de continuité. Mais la refondation du service public économique, appelée notamment par le progrès technique et la mondialisation, est inséparable de celle de sa base matérielle essentielle, le secteur public.

Les grandes entreprises publiques ont été constituées au lendemain de la seconde guerre mondiale, sur la base d’un principe de spécialisation leur conférant un monopole de production. Ensuite, ces entreprises ont acquis un savoir-faire dans un grand nombre de domaines connexes dont l’exercice est indispensable à leur équilibre financier. Cette évolution a conduit à définir de nouveaux concepts et à prévoir qu’une « certaine marge de diversification » était admissible, autorisant, par exemple, EDF à développer des activités d’ingénierie, mais non de télésurveillance. La complexification du service public se manifeste aussi de multiples façons : difficulté grandissante à rendre compatibles les différents schémas d’aménagement du territoire, opacité des documents soumis aux enquêtes en vue des déclarations d’utilité publique (ce qui oblige à rédiger des résumés non techniques des études d’impact), multiplication des lois « transversales » (eau, montagne, littoral, air) parfois mal articulées aux lois déjà existantes.

Les justifications du service public reposent sur l’idée que c’est en son sein que l’on rencontre les tâches les plus nobles, car finalisées par l’intérêt général, et les plus difficiles, en raison de l’ampleur des processus de socialisation qui s’y développent. Le service public aurait ainsi une vocation spécifique à servir de référence en matière de modernité (poids des dépenses de recherche, progrès de la science économique, de l’informatique, Concorde, Airbus, TGV, etc.), de rationalité (choix multicritères, gestion prévisionnelle des effectifs, rationalisation des choix budgétaires, évaluation des politiques publiques) et d’équité (relations administration-usagers, accès aux documents administratifs, motivation des actes administratifs). La demande de service public n’a cessé de croître au cours des dernières décennies, en relation avec la crise de l’État-providence, les atteintes à la cohésion sociale, le développement de l’exclusion, notamment dans les domaines de la sécurité, de la justice, de la solidarité sociale et de la diffusion du savoir. Seul le service public peut développer sur le long terme les politiques publiques nécessaires en ces domaines.

La réponse libérale a consisté en une assez large dérégulation. Un transfert de pouvoir réglementaire a été opéré en faveur d’autorités administratives indépendantes (Commission des opérations de bourse, Commission nationale de l’informatique et des libertés, Conseil supérieur de l’audiovisuel, Autorité de régulation des télécommunications) sans que l’activité réglementaire globale diminue pour autant. Des services administratifs ont été transformés en établissements publics administratifs, en établissements publics industriels et commerciaux et, souvent, en sociétés commerciales à capitaux d’État, mixtes ou privés (Service des poudres, Service d’exploitation des tabacs et allumettes, Groupement industriel des armements terrestres, Imprimerie nationale, Direction des constructions navales). De nouvelles catégories d’établissements publics ont vu le jour (La Poste et France Télécom). Dans le même temps, la faible croissance a mis en difficulté les budgets sociaux et a conduit, malgré la pénurie des moyens, à multiplier les organismes de transferts sociaux et de solidarité.

Cette évolution générale a amené les pouvoirs publics à engager une réflexion sur la refondation et les perspectives du service public. Cette réflexion s’est développée dans plusieurs rapports officiels visant, soit à compléter les principes traditionnels (égalité, continuité et adaptabilité) par de nouveaux principes (neutralité, laïcité, transparence, participation et déontologie), soit à séparer la doctrine du service public jugée toujours fondée, du mode d’organisation susceptible de prendre des formes et des statuts variés, soit à concevoir une large réorganisation des structures administratives et gouvernementales.

En dernier lieu a été lancée l’opération de Révision générale des politiques publiques (RGPP). Sous couvert de modernisation, un récent Conseil de modernisation des politiques publiques qui s’est tenu le 14 décembre dernier a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). On sait par ailleurs les menaces de démantèlement qui pèsent sur le CNRS. Un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenu 166 mesures, enfin un troisième CMPP a annoncé, le 11 juin, 73 nouvelles mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Ces mesures de RGPP seront inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2011 que les ministères devront appliquer.

Cette opération est développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Ces suppressions viennent après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Si l’on ajoute à cela les perspectives de démantèlement du CNRS, tout celamontre la volonté du pouvoir de supprimer tout instrument de pensée économique rationnelle et son abandon aux lois du marché.

2.4. De la propriété publique à l’appropriation sociale

Le service public ne recouvre pas exactement le secteur public, c’est-à-dire le champ couvert par la propriété publique. D’autre part, le service public dépasse le champ de la fonction publique qui regroupe les principales fonctions de l’État et des collectivités publiques.

Il n’y a pas identité du service public et du secteur public, propriété de l’État ou d’une autre collectivité publique. On a reconnu très tôt aux personnes publiques la possibilité de se livrer à des actes de gestion privée et de contracter (CE 6 février 1903, Terrier). Réciproquement, des organismes privés peuvent être chargés de missions de service public, par la voie de la concession, par exemple (CE 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen), mais même en dehors de tout système contractuel (CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et protection »). Pourtant, si, au niveau micro-économique, il est possible, en certains cas, d’opérer une nette dissociation entre service public et secteur public, cette séparation n’est guère soutenable au niveau macro-éco¬nomique, car c’est dans le cadre de la société tout entière que se définit l’intérêt général et que le service public comme le secteur public trouvent leurs justifications principales.

La propriété privée est un attribut de la citoyenneté, mais elle peut connaître des limitations qui elles-mêmes font partie de la citoyenneté. Ainsi, après l’article premier qui évoque l’ « utilité commune », l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité », tandis que l’article 545 du Code civil indique également que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique ». L’ « utilité publique » ou « commune », la « nécessité publique », transcendent donc le droit individuel de propriété, parce qu’elles participent de l’intérêt général justifiant parfois l’existence d’une propriété publique par expropriation pour cause d’utilité publique. Le concept de propriété change alors de nature : d’un droit (usus, fructus, abusus), il devient une fonction sociale.

Cette fonction a vu ses justifications s’élargir. Le préambule de la Constitution de 1946 prévoit ainsi que : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert le caractère d’un service public ou d’un monopole de fait doit devenir propriété de la collectivité. » Plus tard, en 1972, le Programme commun de gouvernement du parti communiste et du parti socialiste précisera les critères de nationalisation dans le secteur industriel. C’est par application de ces critères qu’ont été nationalisées, totalement ou partiellement, plusieurs dizaines de sociétés en 1982.

Depuis, un mouvement constant de privatisations s’est développé. Toutefois, l’existence d’un secteur public, qui reste très vaste et joue un rôle stratégique dans la vie économique et sociale, conserve à la question de la propriété publique, et plus généralement au concept d’appropriation sociale, une importance certaine, à la fois économique et politique. Elle demeure un sujet de réflexion et d’étude pouvant prendre diversement appui sur des notions comme celles de « patrimoine commun de l’humanité » ou de « destination universelle des biens ». D’ailleurs, le traité instituant la Communauté européenne n’y fait pas obstacle puisque son article 295 dispose que « le présent traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres ».

3. La conception française de la fonction publique

La conception française de la fonction publique repose sur celle du service public, catégorie juridique éminente.

La loi du 19 octobre 1946 peut être regardée comme la première expression majeure, en droit, de la conception française, démocratique, de la fonction publique, mais les fonctionnaires avaient accumulé de nombreux droits au cours du 20° siècle : la fixation par la loi de l’accès au dossier en 1905, les règles de l’avancement en 1911, du détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats de fonctionnaires en 1924 ; d’autres encore intégrés dans la jurisprudence du Conseil d’État qui ont conduit parfois à parler d’un « statut jurisprudentiel ». De nouveaux progrès ont été enregistrés ultérieurement : l’obligation de négociation après 1968 puis, plus récemment, par exemple dans le statut général élaboré en 1983-1984, l’inscription formelle dans le statut de droits aussi importants que le droit de grève, la liberté d’opinion ou la garantie de mobilité et surtout l’extension de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire, au-delà des fonctionnaires de l’État, à de nombreux agents de collectivités publiques : collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers, établissements publics de recherche.

On considère qu’il y avait environ 200 000 fonctionnaires de l’État en France au XIX° siècle, on en comptait moins de 700 000 avant la deuxième guerre mondiale, quelque 900 000 au 1er janvier 1946 (dont seulement 520 000 titulaires), 2,1 millions de fonctionnaires de l’État en 1981. Aujourd’hui, c’est 5,2 millions d’agents publics, soit près du quart de la population active, qui sont reconnus comme fonctionnaires, selon la définition qu’en donne la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire salariés d’une collectivité publique dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle. Le statut lui-même s’est profondément transformé. Quantitativement, le statut de la loi du 19 octobre 1946 comptait 145 articles. L’ordonnance du 4 février 1959 ramena ce nombre à 57. Dans le dispositif actuel, il y en a plus de 500.

L’unité de cette construction a été fondée sur trois principes. D’abord, le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen qui dispose que l’on accède aux emplois publics sur la base de l’appréciation des « vertus » et des « talents » c’est-à-dire de la capacité des candidats ; nous en avons tiré la règle que c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique. Ensuite, le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif que permet le système dit de la « carrière » où le grade, propriété du fonctionnaire, est séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration ; principe ancien que l’on retrouve déjà formulé dans la loi sur les officiers de 1834. Enfin, le principe de citoyenneté qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît la source de sa responsabilité dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte de son administration ; conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle du fonctionnaire-sujet.

C’est sur cette base qu’a donc été construite une fonction publique « à trois versants », à la fois ensemble unifié et respectueux des différences comme l’indiquent ses quatre titres adoptés successivement de 1983 à 1986 : le titre I comportant l’ensemble des droits et obligations des fonctionnaires, le titre II relatif à la fonction publique de l’État, le titre III relatif à la fonction publique territoriale et le titre IV relatif à la fonction publique hospitalière. On peut discuter de l’équilibre ainsi retenu entre une unification intégrale (au demeurant impraticable sans modification constitutionnelle en raison du principe de libre administration de l’article 72) et une séparation complète des fonctions publiques qui aurait consacré une « balkanisation » conduisant inévitablement à leur hiérarchisation.

Un certain nombre de facteurs ont pesé au cours de la dernière période sur l’avenir de la fonction publique et de ses statuts : tentatives de réformes statutaires pour constituer de plus grands ensembles de fonctionnaires par fusion de corps existants, adoption d’une loi organique sur les loi de finances (LOLF) instaurant une gestion par programmes, développement de la contractualisation, etc. Le nouveau président de la République, Nicolas Sarkozy a annoncé le 19 septembre 2007 ce qu’il a appelé une véritable « révolution culturelle » qui revient à opposer le contrat à la loi, la notion de métier à celle de fonction, l’individualisation des rémunérations à la recherche de l’efficacité sociale. Si ces réformes était appliquées elles mettraient en place une fonction publique d’une conception toute différente de celle qui existe aujourd’hui. C’est pourquoi j’ai parlé d’une « forfaiture » s’inscrivant dans une « dérive bonapartiste » de l’exercice du pouvoir.

Il s’agit d’une offensive amorcée de longue date pour remettre en cause le statut général des fonctionnaires élaboré entre 1981 et 1984 avec le concours des organisations syndicales de fonctionnaires et sur la base d’une concertation sans précédent, non seulement sur les principes mais aussi sur les projets de loi eux-mêmes. Je veux rappeler notamment la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a réintroduit dans la fonction publique territoriale le système de la liste d’aptitude (« recus-collés »), remplacé les corps par des cadres d’emplois, encouragé le recours aux contractuels, développé les emplois fonctionnels, dénaturé le fonctionnement des organismes paritaires, etc. Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services ou établissements administratifs ; la loi Hoëffel de 1994 prolongeant la déstabilisation ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 esquissant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique » ; la loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 tentant par diverses mesures de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement qui dans une grande confusion développe la précarité de l’emploi public et crée les condition d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée. Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani est dernier avatar de cette offensive régressive.

Le XXI° siècle « âge d ‘or » du service public ?

La RGPP a été lancée à grand renfort de médiatisation et de communication mais sans débat sur les véritables enjeux. Le projet de loi qui se propose de mettre à bas le statut général des fonctionnaires sera, de la même façon, passé en force en 2009 si le rapport des forces n’y fait pas échec. Ainsi qu’il a été indiqué, dans un contexte où le pouvoir supprime tous les instruments qui pouvaient donner à la décision publique une forme et un minimum de rationalité, la RGPP ne correspond à aucune démarche méthodologique sérieuse, il s’agit avant tout de détruire l’existant avant de mettre en place l’édifice minimum qui laisse libre cours aux lois du marché se substituant à l’expression de la volonté générale. La RGPP traduit aussi une ignorance et un mépris pour ce qui fonde le pacte républicain, les valeurs qui ont été forgées par notre histoire à travers des contradictions fortes et des luttes de grande intensité. Dans ces conditions, l’ambition du mouvement social doit être de se placer résolument sur le terrain déserté par le président de la République et son gouvernement par inculture et esprit de caste : l’histoire, la science et la démocratie.,

Cette démarche ne doit pas se limiter à la défense des acquis, aussi légitimes soient-ils. La défense du service public dans notre pays n’est pas seulement justifiée par le souci de préservation de l’héritage démocratique légué par les générations antérieures, mais surtout parce qu’il s’agit d’options modernes, progressistes et démocratiques. S’il est vrai que la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands, la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine, et notamment ceux présentant le caractère de service public (communications, transports, échanges culturels, solidarité humanitaire, etc.).

Notre époque est caractérisée par une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, qui donnerait son vrai sens à la mondialisation à venir. Ainsi la protection de l’écosystème, la gestion de l’eau, celles des ressources du sol et du sous-sol, la production de nombre de biens et de services posent-ils avec force, et poseront de plus en plus, l’exigence de l’appropriation sociale des biens publics correspondants. La mise en commun et la convergence des démarches devraient conduire au développement de coopérations approfondies à tous les niveaux : national, international, mondial. Dans cette recherche commune d’universalité, le XXI° siècle pourrait ainsi être l’ « âge d’or » du service public.

RGPP, une régression, un défi – UGICT-CGT, Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire (MEEDDAT), 5 juin 2008

Dès le 10 mai 2007, le Premier ministre, sur injonction du Président de la République, a lancé la Révision générale des politiques publiques (RGPP) présentée en Conseil des ministres du 20 juin. Elle s’est traduite, dans un premier temps, par un ensemble d’audits réalisés par des équipes constituées de représentants des inspections générales et du secteur privé fournissant la matière d’un Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) le 12 décembre 2007 arrêtant 96 mesures, puis d’un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenant 166 mesures, enfin un troisième CMPP a annoncé 73 nouvelles mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Ces mesures de RGPP seront inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2011 et que les ministères devront appliquer. Cette opération est développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Il importe néanmoins de faire la clarté sur les objectifs poursuivis par cette entreprise qui, si elle se mettait en place, aurait des conséquences importantes sur les structures administratives et les statuts des personnels. C’est également l’occasion de s’interroger sur les véritables réformes qui seraient nécessaires pour améliorer le service public et développer sur cette base une contre-offensive permettant de mettre en échec une politique préjudiciable à l’intérêt général et se donnant pour ambition d’inscrire la conception française du service public dans une perspective universelle de service du genre humain.

1. L’objectif central : la réduction de la dépense publique

Les promoteurs de la RGPP mettent en avant trois objectifs :

– mieux adapter les administrations au service des usagers ;
– valoriser le travail des fonctionnaires ;
– réduire les dépenses publiques pour revenir à l’équilibre budgétaires et gagner des arges de manœuvre.

Les deux premiers des objectifs énoncés sont si incontestables qu’ils apparaissent comme des banalités, trompe-l’œil de la troisième proposition qui est le leitmotive des libéraux. La réduction de la dépense publique est en effet conforme aux normes monétaires et financières introduites par le traité de Maastricht en 1992 (critères de niveau d’endettement, de taux d’inflation, de taux d’intérêt, etc.).

Un comité a été mis sur pied chargé de suivre l’application de la réforme. Il est prévu que des mesures coercitives pourront être prises pour garantir l’impact des décisions. Une loi de programmation des finances publiques précisant les plafonds de chaque mission sera présentée au Parlement à la fin du 1er semestre 2008, preuve de l’objectif central réellement poursuivi.

Sa formulation triviale est le plus souvent énoncée sous la forme de la suppression d’un emploi sur deux des fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années. Aucune justification rationnelle n’est donnée du taux ainsi arbitrairement retenu. Les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général : 44 % pour 133 milliards d’euros en 2006. Le total des dépenses de la fonction publique est passé de 8 % du PIB en 2000 à 7,3 % en 2006 et si la rémunération moyenne des fonctionnaires de l’État est supérieure de 16 % à celle du secteur privé, c’est en raison d’une qualification moyenne supérieure. En revanche, les salaires des cadres sont 53 % plus élevés dans le privé que dans le public (+16 % pour les professions intermédiaires). (1)

Les pays qui ont engagé des réformes budgétaires restrictives de l’emploi public au cours des dernières années ont, pour la plupart d’entre eux, du réviser leur politique. Si l’Allemagne a enregistré une baisse de ses effectifs, le Royaume-Uni les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, ont connu une vive hausse (800 000 agents publics britanniques recrutés entre 1997 et 2006). Après une forte baisse, la Suède a suivi le même mouvement. Le Canada, les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Japon comptent plus de fonctionnaires en 2006 que vingt ans auparavant. On observe en outre que dans la plupart des pays précités, la baisse de la masse salariale des fonctionnaires est approximativement compensée par la hausse des coûts de la sous-traitance et de l’externalisation des missions de service public au secteur privé. (2)

Plus généralement, la plupart des organismes statistiques et d’étude économique ont montré que la part des salaires dans le PIB a régressé depuis un quart de siècle : selon la Commission européenne cette part a baissé de 8,6 % dont 9, 6 % pour la France, représentant un transfert au détriment du travail de quelque 150 milliards d’euros. (3)

Il résulte de tout ce qui précède une exigence de transparence sur les comptes publics qui n’est pas satisfaite aujourd’hui.

2. Une méthodologie déficiente

Qu’une réflexion générale soit engagée sur la recherche de la meilleure efficacité dans l’utilisation de l’agent public ne saurait être contesté. Il est même permis de penser qu’au-delà de l’opération de communication à laquelle donne lieu la RGPP, ce devrait être la préoccupation permanente de l’État, conformément à la disposition de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 enjoignant tout agent public de devoir rendre compte de sa mission à la nation.

Un telle entreprise se justifierait si elle était la conséquence de la mise en œuvre d’une démarche méthodologique susceptible d’introduire plus de rationalité dans la gestion des deniers publics au nom de la recherche d’une meilleure efficacité sociale. On ne voit rien dans la RGPP qui réponde à cette justification. L’objectif de réduction de moitié des effectifs de fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années n’a jamais été justifié rationnellement. Il n’y a pas de « nombre d’or » des effectifs de la fonction publique ; qu’ils doivent baisser ou augmenter doit fait faire l’objet d’une démonstration qui, en la circonstance, n’a toujours pas été apportée.

Cette nouvelle pratique croit pouvoir se dispenser de toute justification méthodologique pour fonctionner sur la seule évidence de la nécessité, jamais démontrée, de la réduction du nombre de fonctionnaires. C’est une nouveauté politique. Ainsi, la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, aussi contestable qu’elle puisse apparaître aujourd’hui, comportait néanmoins ce souci de justification rationnelle, absent de la politique actuelle. Avec ses 34 missions, ses 132 programmes, ses 620 actions, ses responsables de budgets de programmes, son articulation aux structures ministérielles, ses batteries d’indicateurs, etc., la LOLF avait fait l’objet d’une présentation intelligible bien que critiquable sur de nombreux points et finalement contestable par la pratique de la « fongibilité asymétrique » des crédits (4).

La LOLF est en réalité le dernier avatar d’une tentative administrative récurrente pour rationaliser la gestion budgétaire publique qui avait connu une notoriété particulière dans les années 1960 sous le thème de la Rationalisation des choix budgétaire (RCB). Cette volonté était alors largement partagée et ses instruments faisaient l’objet de vifs débats entre spécialistes (5). De façon résumée, la RCB reposait sur une analyse de système (inspirée du plannig-programming-budgeting system américain), des budgets de programmes (analogues à ceux de la LOLF mais de caractère plus fonctionnel) et d’un programme d’études analytiques sur les questions les plus complexes (6). Elle prolongeait la vision planificatrice en vogue dans les débuts de la V° République. Elle se développa au cours des années 1970 en se dénaturant progressivement, les comportements budgétaires classiques (primauté de l’annualité budgétaire notamment) finissant par l’emporter. Il n’en resta, dans les meilleurs des cas, qu’une volonté sporadique d’évaluation des politiques publiques.

Autres temps autres mœurs. La rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Le nouveau Conseil tenu le 4 avril a, par 166 mesures disparates, mis l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; l’autre moitié provenant de la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité.

Le fondement scientifique de la rationalisation de la gestion publique devient ainsi un enjeu.

3. L’obstacle : l’importance des personnels sous statuts

Ce qui fait obstacle à la mise en œuvre d’une politique de libéralisme renforcé, c’est l’existence en France d’une masse importante de personnels sous statuts qui échappent, pour une large part, aux lois du marché, à la marchandisation des rapports sociaux et à la contractualisation qui en sont les instruments. Il y a en France 5,2 millions de fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Le secteur public regroupe 6,4 millions de personnes et 7, 2 millions occupent un emploi de service public, 1 million sont employées par des personnes morales de droit privé chargées de missions de service public. C’est une exception française : plus du quart des salariés sont en France sous statuts, ce qui constitue un obstacle majeur pour la politique libérale du gouvernement. Il a donc entrepris de supprimer cet obstacle. Il est juste de dire que cette politique avait été largement engagée avant l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy (7).

Les réformes statutaires actuelles s’inscrivent dans une offensive amorcée de longue date pour remettre en cause le statut général des fonctionnaires élaboré entre 1981 et 1984 avec le concours des organisations syndicales de fonctionnaires et sur la base d’une concertation sans précédent, non seulement sur les principes (égalité, indépendance, responsabilité), mais aussi sur les projets de loi eux-mêmes. Je veux rappeler notamment la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a réintroduit dans la fonction publique territoriale le système de la liste d’aptitude (« recus-collés »), remplacé les corps par des cadres d’emplois, encouragé le recours aux contractuels, développé les emplois fonctionnels, dénaturé le fonctionnement des organismes paritaires, etc. Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services, établissements administratifs ou industriels et commerciaux ; la loi Hoëffel de 1994 prolongeant la déstabilisation ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 esquissant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique ».

La loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 par diverses mesures s’est efforcée de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement développe, dans une grande confusion, la précarité de l’emploi public et crée les conditions d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation, de désagrégation, avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée, anticipée sur de nombreux points par la fonction publique territoriale. Le président de la République a fixé l’orientation de cette « contre-révolution » dans son discours de Nantes du 19 septembre 2007. Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani rendu public en avril fixe le cadre de cette offensive régressive que l’on peut analyser de la manière suivante.

* Le contrat opposé au statut – Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle ( art. 4 Titre 1er) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3) ? Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du Code Civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers. Le choix à l’entrée entre le statut et un contrat de droit privé conclu de gré à gré, proposé par le livre blanc, tourne ainsi le dos au principe d’égalité (8).

* Le métier opposé à la fonction – Le rapport Silicani propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. La référence au métier permet l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général. Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière. Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut. Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

* L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale – Dans le rapport, le mérite est avancé pour mettre en accusation les structures et pratiques actuelles. D’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. Ensuite, les modalités de rémunérations. Le rapport préconise de pousser plus loi la confusion par l’individualisation, vraisemblablement sur le modèle que suggérait le rapport 2003 du Conseil d’État (p.360) : une rémunération en trois parties dépendant respectivement : de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire pourrait dans ces conditions croître considérablement. C’est au bout du compte l’intégrité de la fonction publique qui risque d’être mise en cause, le principe de responsabilité et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

4. L’opportunité d’une contre-offensive

L’attaque frontale du président de la République et du gouvernement contre des composantes essentielle du pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté : une conception de l’intérêt général qui n’est pas en France la somme des intérêts particuliers, une affirmation du principe d’égalité qui doit tendre à l’égalité sociale au-delà de l’égalité juridique, une exigence de responsabilité que fonde le principe de laïcité, élève le niveau de la réplique nécessaire pour faire échec à cette offensive mettant en cause la souveraineté nationale et populaire. Le livre blanc Silicani en manifeste l’importance puisqu’il consacre aux « valeurs » les 75 premières pages du rapport (sur 146), sans pour autant en tirer de conséquences pratiques. Au cours des dernières décennies, le domaine idéologique a été très négligé par le mouvement social (9) ; il convient donc de la réinvestir en rappelant les principes qui régissent notre conception du service public (égalité, continuité, adaptabilité) et plus spécialement de la fonction publique.

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, affirmant l’égal accès des citoyens et des citoyennes aux emplois publics en fonction de leurs « vertus » et de leurs « talents » et dont nous avons tiré la conséquence que c’est par le concours que l’on accède aux emplois publics.

– le principe d’indépendance, fondé sur la distinction du grade et de l’emploi, caractéristique du système dit de la « carrière », opposé au système dit de l’ « emploi ». Le fonctionnaire est propriétaire de son grade, ce qui le protège de l’arbitraire administratif et des pressions politiques ou économiques (10).

– le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits, qui enjoint à tout agent public de rendre compte de l’exercice de sa mission et dont nous avons déduit qu’il doit disposer pour cela de la plénitude des droits du citoyen, être un fonctionnaire-citoyen et non un fonctionnaire-sujet.

La politique que tente de mettre en place le pouvoir politique doit donc être combattue idéologiquement en prenant appui sur les dispositions actuelles du statut et sur les principes qui les sous-tendent. Le président de la République s’arroge un blanc-seing, dans la fonction publique comme en d’autres domaines, pour mettre en œuvre des réformes pour lesquelles il n’a pas été mandaté. C’est pourquoi j’ai pu parler à ce sujet de forfaiture (11). Il intervient discrétionnairement en méconnaissance des dispositions constitutionnelles et statutaires sur de nombreuses questions (12).

Défendre le statut général des fonctionnaires c’est défendre les droits de tous les salariés. Par analogie, ceux des agents publics qui ne sont pas sous statut mais sous différentes formes de relations contractuelles. Ceux des entreprises publiques qui ont bénéficié comme les fonctionnaires de statuts particuliers au lendemain de la seconde guerre mondiale. Mais aussi ceux des salariés qui relèvent du droit commun privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme a débouché sur la proposition d’un statut, défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions (13). Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche essentielle qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire.

Enfin il convient de répondre aux nécessités actuelles et à venir de la fonction publique par des propositions de réformes améliorant le dispositif mis en place en 1983-1984. Le statut des fonctionnaire n’est pas un texte sacré et un texte qui n’évolue pas en fonction des besoins et de l’évolution des techniques risque la sclérose. Ces propositions pourraient concerner, par exemple : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière (sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; les conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

Le manifeste « Le service public est notre richesse » qui s’oppose à la RGPP synthétise cette démarche. Lancé par une soixantaine de personnalités de divers horizons : responsables syndicaux, anciens ministres, intellectuels et personnalités culturelles, parlementaires, dirigeants d’associations, ce texte a déjà recueilli 36 000 signatures (14).

5. Le XXI° siècle « âge d ‘or » du service public ?

Cette démarche ne doit pas se limiter à la défense des acquis, aussi légitimes soient-ils. La défense du service public dans notre pays n’est pas seulement justifiée par le souci de préservation de l’héritage démocratique légué par les générations antérieures, mais surtout parce qu’il s’agit d’options modernes, progressistes et démocratiques. S’il est vrai que la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands, la défense et la promotion de la conception française du service public n’a pas été pour rien dans le rejet du projet de traité constitutionnel européen en mai 2005 et son option en faveur d’une « économie de marché ouverte où la conception est libre et non faussée ». Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit.Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine, et notamment ceux présentant le caractère de service public (communications, transports, échanges culturels, solidarité humanitaire, etc.).

(1) Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2006-2007, la Documentation française, 2007.
(2) Centre d’analyse stratégique, La note de veille, Quelles évolutions de l’emploi public dans les pays développés ?, n° 96, avril 2008.
(3) La baisse est de 5,8 % selon le FMI, de 8,4 % selon l’INSEE. Dans le même temps, le CAC 40 créé en 1987 à l’indice 1000 est aujourd’hui au voisinage de 5000. Pour la France, on rappellera que cette baisse de la part des salaires a comme point de départ l’engagement pris à Bruxelles le 16 mai 1983 par Jacques Delors, alors ministre de l’Économie et des Finances, de désindexer les salaires par rapport aux prix.
(4) C’est sans doute en raison de cette présentation formellement rationnelle qu’en dépit de nombreuses réserves, la LOLF avait été adoptée sans opposition au Parlement.
(5) Au point que la RCB fut traduite par « Révolution cubaine au budget » à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances pendant les évènements de 1968.
(6) C’est dans le cadre de ce programme que j’ai conduit l’étude Immigration et développement économique et social, Rapports interministériels, La Documentation française, 1976.
(7) On trouvera de nombreux textes développant cette partie sur mon blog : http://www.anicetlepors.blog.lemonde.fr
(8) Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly n’a-t-il pas annoncé (Le Figaro, 25 octobre 2007) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ?
(9)Voir notamment la faiblesse sinon l’inexistence des initiatives marquant le 60° anniversaire du statut de 1946.
(10) Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.

(11) A. Le Pors, « La révolution de la fonction publique est une forfaiture », Le Monde, 26 septembre 2007.
(12) A. Le Pors, « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit », Le Monde, 1er février 2008.
(13) A. Le Pors, Rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme, La Documentation française, 1999.
(14) Pour tout contact : contact@service-public-notre-richesse.fr.
Pour signer en ligne : http://service-public-notre-richesse.fr

Laïcité et citoyenneté – Cahors, 30 mai 2008

Sauvegarder la laïcité de la République : c’est l’affaire de tous !

Le principe de laïcité peut être considéré comme une composante de la citoyenneté, mais on peut tout autant le regarder comme inspirant la totalité de la problématique de la citoyenneté telle que je me suis efforcé de la proposer (Que sais-je ? « La citoyenneté », PUF, 3° éd.) autour de trois affirmations :

– il n’y a pas de citoyenneté sans valeurs reconnues par la communauté des citoyens ;
– il n’y a pas de citoyenneté sans exercice effectif doté des moyens nécessaires ;
– il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre la refondant aujourd’hui dans une crise sociale profonde, prenant en compte l’émergence de dimensions infra et supranationales, et faisant la clarté au regard de l’idéologie des droits de l’homme.

1. La laïcité et les valeurs de la citoyenneté

En France, la conception de l’intérêt général en fait une catégorie éminente, distincte de la somme des intérêts particuliers ; c’était le « bien commun » sous la monarchie qui a concouru à la sécularisation du pouvoir politique. Cette conception a nourri une culture du service public qui a conduit à la constitution d’une « École française du service public » sur la base de principes juridiques (égalité, continuité, adaptabilité) marqués par une forte rationalité, et une fonction publique elle-même fondée sur des principes de même nature (égalité, indépendance, responsabilité).

L’affirmation du principe d’égalité est lui-même marqué par l’esprit laïc. C’est le service public de l’enseignement qui en a été le support principal en jouant le rôle déterminant dans l’égal accès au savoir hors tous les particularismes. C’est aussi en s’adossant au principe de laïcité qu’a pu être affirmée l’égalité dans tous les domaines de l’homme et de la femme en arrachant la condition de celle-ci à la soumission à l’ordre ou à tout présupposé. On le retrouve dans la conception du modèle français d’intégration : droit du sol et égalité des citoyens, opposé au droit du sang et à la logique des minorités. Cicéron distinguait déjà la « patrie d’origine » de la « patrie de droit ».

L’exigence d’une éthique de la responsabilité est consubstantielle à la laïcité. Ses différentes déclinaisons en droit (civile, pénale – « nul n’est pénalement responsable que de son propre fait » -, administrative) sont placées sur un terrain strictement juridique. Mais c’est au plan politique et moral que s’affirme surtout le principe de laïcité. La responsabilité personnelle de l’homme politique et du fonctionnaire existe («notion de « crime administratif » et art. 28 du titre 1er du statut général des fonctionnaires). Les règles de la morales sociales ne relèvent ni d’une transcendance, ni d’un état de nature, ni d’une fatalité, mais que ce sont les citoyens et les citoyennes qui les établissent en pleine responsabilité.

2. La laïcité et l’exercice effectif de la citoyenneté

Les droits et devoirs constitutifs du statut du citoyen ne doivent comporter aucune référence aux critères qui caractérisent généralement minorités ou communautés, à savoir : la culture (la diversité est richesse), la langue (ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539 et art. 2 de la constitution), la religion (loi de séparation des églises et de l’État de 1905) ou l’ethnie (art. 1er de la constitution). Il est juste que la France n’ait pas signé la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (avis du Conseil d’État du 6 juillet 1995) et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (avis du Conseil constitutionnel du 15 juin 1999). La laïcité ne concerne pas seulement le particularisme religieux.

Évoquer le rapport de la laïcité à la démocratie locale, lieu privilégié d’exercice de la citoyenneté, c’est nécessairement faire référence à la loi Falloux, aujourd’hui formellement abrogée. Je veux néanmoins rappeler la décision du Conseil constitutionnel du 13 janvier 1994 considérant notamment « qu’un financement plus libre des établissements privés par les collectivités territoriales est contraire au principe d’égalité et qu’il risquerait de mettre, dans certaines communes, les établissements privés dans une situation plus favorable que les écoles publiques, ce qui serait contraire à la laïcité en France ». Ce qui n’a pas empêché la manifestation mémorable du 16 janvier réunissant un million de personnes à Paris.

La laïcité est évidemment parti prenante des institutions. L’article 1er de la Constitution de la V° République reprend une disposition qui figurait déjà dans la constitution de 1946 : « La France est une République indivisible , laïque, démocratique et sociale. » Ce qui n’empêche pas de multiples dérogations structurelles (le régime concordataire de l’Alsace-Moselle, les fêtes fériées), financières (financements de l’enseignement confessionnel) ou de comportement (discours de Latran de Nicolas Sarkozy, rappelant les relations des Bonaparte et de l’Église). Ne relève pas non plus de l’État de veiller à l’égalité de traitement des religions, contrairement à ce que soutenait la commission Stasi.

3. La laïcité dans la refondation dynamique de la citoyenneté

Dans la situation de crise sociale où se trouve aujourd’hui la France, le rôle de la laïcité est déterminant dans l’affaiblissement ou la perte des repères (États-nations, classes, territoires, mœurs, idéologies) la crise des représentations. Il y a nécessité de refonder la citoyenneté à partir du libre arbitre, de l’esprit critique sur la base de la pleine responsabilité individuelle, conduisant chacun à la constitution de « génome de citoyenneté » ouvrant la voie à la constitution de nouvelles « centralités ».

L’émergence de dimensions transnationales de la citoyenneté défie le principe de laïcité, la France étant le seul pays à le mentionner formellement dans sa loi suprême, même si des dispositions peuvent être regardées comme équivalentes dans certaines constitutions. Au sein de l’Union européenne l’accent est mis sur la liberté de conscience plus que sur la neutralité de l’État. La dimension mondiale de la citoyenneté peut être un vecteur de promotion de la laïcité par la voie de la tolérance réciproque.

La problématique des droits de l’homme incline davantage à la reconnaissance des libertés de la personne qu’à celle de la neutralité des instances publiques qui présentent aujourd’hui de fortes inégalités quant à leurs rapports avec les religions dont certaines sont dans la nature même des États. Il s’ensuit que la régulation de la sphère sociale par les seuls droits de l’homme est insuffisante pour assurer la neutralité d’intervention des puissances publiques. La reconnaissance de la laïcité comme valeur universelle pose ainsi les questions de la démocratie politique, de l’efficacité économique et de la justice sociale et ne peut être imposée comme un dogme. Amartya-Sen refuse l’enfermement communautariste unidimensionnel (Identité et violence, Odile Jacob, 2007).

La laïcité est une question difficile qui demande un travail d’approfondissement constant puisqu’elle est consubstantielle à la citoyenneté. Qualifier la laïcité d’ouverte ou de quelque manière que ce soit, c’est la dogmatiser.

Ainsi, contrairement à la commission Stasi qui soutenait que « le temps de la laïcité de combat est dépassé », la laïcité reste un combat.

République indivisible, laïque, démocratique et sociale ou dérive bonapartiste ? – FOL Maine et Loire – Angers, 27 mai 2008

Le « pacte républicain » est scellé dès la première phrase de l’article 1er de la constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. » C’est sur cette base qu’est fondée notre conception de la citoyenneté : la nation est une communauté de citoyens et de citoyennes, égaux en droits, rejetant toute distinction d’origine de race ou de religion et respectant toutes les croyances.

Sur ces différents points, le pouvoir actuel prend des libertés et développe une pratique qui m’ont conduit à parler de « dérive bonapartiste » en août 2007 ; d’autres de monarchie élective ou de césarisme. Au-delà des mots, je propose d’engager une réflexion autour de ces thèmes avant de nous interroger sur la caractérisation de notre époque et l’identification des moyens pour sortir d’une situation que je caractérise comme étant celle d’une décomposition sociale profonde.

1. LE PACTE RÉPUBLICAIN, FONDEMENT DE LA CITOYENNETÉ

Si un pacte se définit comme « une convention de caractère solennel entre deux ou plusieurs parties, qu’il s’agisse de personnes ou d’États », il n’y a guère de différence avec la conception du Contrat social élaborée par Jean-Jacques Rousseau qui caractérise ainsi les parties prenantes : « associés ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participant à l’autorité souveraine ». Le pacte républicain renvoie donc à la citoyenneté, telle que l’histoire de France l’a forgée, à base de rationalité.

Il n’y a pas de pacte républicain et de citoyenneté sans valeurs fondatrices, sans exercice doté des moyens de droit nécessaires, sans aptitude à répondre aux défis de l’histoire, c’est-à-dire sans dynamique propre.

Le pacte républicain et la citoyenneté supposent l’existence de valeurs fondatrices

Une conception de l’intérêt général – Elle a émergé en France au fil des siècles comme catégorie originale distincte de la somme des intérêts particuliers. Simple à l’origine, cette notion est devenue plus complexe. L’école française du service public a considéré qu’il y avait service public lorsqu’il y avait mission d’intérêt général (définie par la représentation nationale), personne morale de droit public, relevant d’un droit spécifique : le droit administratif. La distinction public-privé est devenue moins claire donnant naissance à des formes hybrides et le contrat a de plus en plus concurrencé la loi comme instrument de régulation, problème d’une grande acuité dans le cadre de la construction européenne.

Une affirmation du principe d’égalité – Il est énoncé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Son article 6 a posé le principe de la participation des citoyens à l’élaboration de la loi ; il a également proclamé l’égal accès des citoyens aux emplois publics « sans autres distinctions que celles de leurs vertus et de leurs talents ». Le problème constant a été de rapprocher égalité en droit et égalité sociale effective, la Déclaration des droits elle-même justifiant la possibilité de distinctions sociales au nom de l’ « utilité commune », aujourd’hui de l’intérêt général tel que défini précédemment. C’est sur cette base qu’est fondé notre modèle d’intégration : égalité des citoyens et droit du sol contre logique des minorités et droit du sang.

Une exigence de responsabilité – Elle se décline en responsabilité pénale, civile, administrative. Il y a aussi une dimension éthique de la responsabilité. Au fond de la question de la responsabilité siège l’interrogation : quelle est l’origine des règles de la morale sociale ? La réponse apportée dans notre pays est qu’elle ne relève ni d’un ordre naturel, d’une fatalité, ou de l’intervention d’une quelconque transcendance, mais de la mise en œuvre du principe de laïcité : liberté de consciente et neutralité de l’État.

Le pacte républicain est le cadre dans lequel s’exerce effectivement la citoyenneté

Un statut du citoyen – La citoyenneté est un concept politique qui inclut un ensemble de droits et de devoirs ; elle recouvre largement la qualité de national sans s’identifier à elle. Mais il existe aussi des dimensions économiques et sociales de la citoyenneté. Les droits constitutionnels au travail et à la participation à la gestion de l’entreprise sont également partie intégrante du pacte républicain. Les droits à la santé, à l’éducation, au logement, aux transports, à la culture ne sont pas non plus dissociables des autres éléments du pacte. Le citoyen est avant tout un sujet de droit.

La démocratie locale – C’est un lieu privilégié de formation et d’exercice de la citoyenneté car le citoyen y est proche des lieux de pouvoir et particulièrement à même de se faire une opinion sur les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en œuvre. La gestion des collectivités territoriales est régie par le principe de libre administration, posé par l’article 72 de la Constitution, principe limité par d’autres principes (unité et indivisibilité de la République), l’absence de domaine législatif propre, le contrôle de légalité, le contrôle budgétaire et la contractualisation. C’est au pouvoir politique de résoudre les contradictions entre principes républicains.
Les institutions – La France est à cet égard un véritable laboratoire institutionnel (quinze constitutions en deux siècles). Dans la constitution de la V° République « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ». La loi, votée par le Parlement, est l’expression de la volonté générale de la communauté des citoyens. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, mais, sous la V° République, la clé de voûte est le Président de la République qui a le pouvoir exécutif sous réserve du cas de cohabitation.

Il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre

Crise de l’individualité, des représentations, des médiations, la crise renvoie aujourd’hui chacun vers sa responsabilité propre. Moins soumis à la domination d’appareils qui ont souvent failli, les engagements dans une diversité extrême sont plus libres. Leur combinaison originale fait de chaque individu un sujet unique, doté de ce que l’on pourrait considérer comme un « génome » de citoyenneté. À l’inverse de la période précédente, la question serait alors de retrouver une nouvelle centralité pour la communauté des citoyens. La laïcité ne concerne pas seulement les particularismes religieux.

Mais il faut aussi tenir compte de l’émergence de citoyennetés transnationales. Une citoyenneté européenne a été décrétée par le traité de Maastricht en 1992 : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». Mais il s’agit d’une citoyenneté de faible densité, comportant un minimum de droits (circulation et séjour, vote et éligibilité aux élections municipales et aux élections du Parlement européen, protection diplomatique, médiateur) ; une citoyenneté de superposition, sans autonomie, pour une communauté politique de type fédéral. Au plan européen, où la laïcité n’est pas évoquée expressément, l’accent est mis davantage sur la liberté de conscience que sur la neutralité de l’État.

Finalement, on peut se demander si ce n’est pas au niveau mondial qu’existent, dès aujourd’hui, les bases le plus convaincantes pour exprimer tout à la fois la vocation du pacte républicain à créer de l’universel à partir des bases nationales et engager l’émergence d’une citoyenneté traduisant cette universalité, avec des valeurs spécifiques la paix, la sécurité sous toutes ses formes, le droit au développement, la protection de l’écosystème mondial, la maîtrise scientifique, les droits de l’homme et du genre humain, parmi bien d’autres. La laïcité est la condition de l’universalité.

2. SOMMES NOUS MENACÉS D’UNE « DÉRIVE BONAPARTISTE » ?

La France a connu deux « bonapartisme » si le concept a été formé surtout par le second Empire. Trois caractères permettent d’en identifier la nature . Correspondent-ils à ce que nous connaissons aujourd’hui ?

Qu’est-ce que le bonapartisme ?

Une démarche autocratique

Rappelons l’ascension de Napoléon 1er : son intervention militaire au Conseil des Cinq Cents et le coup d’État du 18 Brumaire an VIII ; son institution comme Premier Consul. Il instaure le concordat avec l’église catholique de Pie VII en 1801. Consul à vie, puis Empereur.

Louis-Napoléon Bonaparte est tout d’abord élu Président de la République en 1848. Puis c’est le coup d’État du 2 décembre 1851 et l’instauration de la constitution césarienne du 14 janvier 1852 et la restauration de la dignité impériale le 7 novembre 1852. Le second Empire est également marqué par un réveil catholique (Bernadette Soubirous et ses apparitions en 1858).

Une sollicitation démagogique

Louis-Napoléon Bonaparte, lui, est passé par le suffrage universel (élu successivement député puis Président de la République). Il procède par plébiscite : celui du 21 novembre 1852 sur le sénatus-consulte qui le fait Empereur et sénatus-consulte du 20 avril 1870 qui parlementarise l’Empire à quelques mois de son effondrement.

Olivier Duhamel : « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont apporté la preuve ».

Une logique aventurière

Les deux Bonaparte ont fait la démonstration que la concentration du pouvoir exécutif ne garantit pas la stabilité : le premier finit à Waterloo puis Ste Hélène, le second à Sedan avant la Commune de Paris

La qualification « bonapartiste » est-elle pertinente dans le contexte actuel ?

Sur l’autocratisme

* La pratique des institutions de la V° République

Les exemples sont innombrables de la désinvolture avec laquelle il use des institution : Cecilia en Libye et son refus de comparaître devant la commission d’enquête ; le rôle du Secrétaire général de l’Élysée Claude Guéant ; son action permanente en contradiction avec l’article 20 de la constitution ; le Premier ministre simple « collaborateur » ; l’occupation de tous les postes : Assemblée nationale et Sénat, Conseil constitutionnel, CSA, etc. ; le compte-rendu du sommet de Lisbonne fait par lui devant l’UMP. Plus récemment : son initiative en direction des élèves de CM2 sur la mémoire de la Shoah, l’initiative du même type concernant l’esclavage ; la demande adressée à la Cour ne Cassation de contourner la décision du Conseil constitutionnel sur la rétroactivité des peines de la loi de Rachida Dati, la décision d’instituer un service minimum dans l’Éducation nationale, etc.

* La réforme constitutionnelle

Les propositions du comité Balladur ont été largement prédéterminées par le discours d’Épinal du 12 juillet 2007 vers un régime présidentiel. Edouard Balladur a situé le moment actuel dans un processus en quatre étapes : 1/ 1962, l’élection du président de la République au suffrage universel (la « forfaiture » selon G. Monnerville) 2/ L’instauration du quinquennat avec inversion de septembre 2000 3/ Le renforcement des droits du Parlement (« l’essentiel de nos réflexions » Le Monde, 25 septembre 2007) 4/ La suppression de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement (à venir). Après le « parlementarisme rationalisé » (quelque peu dénaturé dès 1962), la « monarchie aléatoire » initiée en 1986 (1ère cohabitation), la « dérive bonapartiste (ou « tentation autoritaire ») ne constituerait-elle pas la 3° phase de la V° République ? Quelques mesures techniques semblent favoriser le rôle du Parlement : ordre du jour partagé avec le gouvernement, discussion sur la base du texte issu de la commission compétente, délai d’un mois entre le dépôt d’un projet de loi et son examen en séance, assistance de la Cour des comptes, etc. Mais cela ne fait pas le poids devant la disposition hautement symbolique autorisant le Président à prendre la parole devant la représentation nationale.

Sur le populisme

* Le recours permanent au compassionnel

On pourrait multiplier les exemples ciblés : les infirmières bulgares, Ingrid Bettancourt, le pédophile, les récidivistes, les aliénés, les chiens dangereux, les faits divers. Cela s’accompagne de l’annonce de textes conséquents dans l’impréparation et le mépris du Parlement. Cette hyperactivité empêche la réplique, le débat contradictoire, l’expression de l’opposition, la préparation sérieuse de réformes véritablement nécessaires.

* La communication sur des thèmes appropriés

On connaît ses thèmes de prédilection : « travailler plus pour gagner plus », la sécurité, les immigrés. Le recours aux sondages d’opinion s’il n’est pas nouveau est devenu in véritable instrument de régulation de l’activité politique. L’accaparement sans précédent des médias est une autre caractéristique essentielle, prolongée par une réforme définie par lui seul (suppression des recettes publicitaires de Radio France).

Sur l’aventurisme

Sa singularité par rapport à ses prédécesseurs ? de Gaulle avait une stature, Pompidou une solidité, Giscard d’Estaing de l’intelligence, Mitterrand une culture politique, Chirac un enracinement … Sarkozy a du talent, mais il n’a que du talent, dépourvu de culture historique.

Nicolas Sarkozy n’a pas la culture du pacte républicain (mise en cause du service public, du modèle français d’intégration et d’asile, de la laïcité, etc.), ce qui nous fait courir le risque de l’aventure, débouchant soit sur la désagrégation de l’État, soit sur la dérive autoritaire du régime. La différence avec les Bonaparte, c’est que sa montée en puissance est contrariée par son impopularité, ce qui rend plus probable la première hypothèse.

3. QUE FAIRE ?

Dans l’immédiat, la préoccupation majeure me semble être d’analyser le moment où nous sommes en le situant dans une vision de très long terme. Cette évolution débouche aujourd’hui sur une crise caractérisant une décomposition sociale profonde.

Un moment important de l’histoire du genre humain

La vision marxiste du matérialisme scientifique ou philosophique décliné en matérialisme historique retenait des séquences successives à partir des modes de production identifiés : féodalisme-capitalisme-socialisme-communisme.

En troisième lieu, on assiste ensuite à l’affirmation corrélative et conjointe des droits individuels et de l’État, instrument représentatif de l’entité politique qu’est la nation.

En cinquième lieu, cette expérience débouche donc sur une crise de civilisation. Car l’action des masses ne s’est pas dépouillée du sacré, ce qui a conduit en leur nom à des démarches totalitaires dans l’expression de l’historicité. Selon Marcel Gauchet, « Ce ne sont plus les délires du pouvoir que nous avons à craindre, ce sont les ravages de l’impouvoir ».

Une crise de civilisation

Je me contenterai d’évoquer cinq causes qui me semblent constituer des facteurs de crise.

La relativisation de l’État-nation dans le processus de mondialisation – Ce processus marque contradictoirement l’état social. La mondialisation est une donnée sans précédent qui identifie notre époque.

La dénaturation du concept de classe sociale – Elle oblige à remettre sur le chantier l’analyse du procès de travail et la sociologie du monde du travail. La définition marxiste de la classe par référence aux rapports de production, eux-mêmes déterminés par la propriété des moyens de production, garde une pertinence certaine à la condition d’élargir le champ de l’analyse à celui où s’observe la confrontation du capital et du travail. Mais d’autres contradictions surgissent, outre la contradiction capital-travail.

Les bouleversements géopolitiques – On entend par là aussi bien les changements intervenus dans les rapports des grandes puissances et la structuration de leurs échanges, que ceux constatés dans l’organisation et les relations des collectivités territoriales ou encore les transformations urbanistiques des dernières décennies, voire la mise en cause de l’écosystème mondial.

Des changements dans le domaine des mœurs et des mentalités – Ils sont intervenus dans une période historiquement très courte et promettent d’évoluer encore de façon considérable. Les évènements survenus en France et dans de nombreux autres pays en 1968 en sont une manifestation très significative.

L’affaiblissement des grandes idéologies – C’est peut être le facteur qui marque le plus significativement notre époque. Les ajustements successifs apportés à la théorie (concurrence imparfaite, biens collectifs, effets externes, avantages non-marchands, etc.) ne sont pas parvenus à réduire l’écart croissant entre théorie et réalité ; dès lors la théorie s’est faite normative. Les limites financières sur lesquelles bute aujourd’hui l’État providence ont pour effet de réduire la base idéologique sur laquelle la social-démocratie prétendait fonder une politique de redistribution au service d’une plus grande justice sociale. La tension, classique en France notamment, entre marxisme et catholicisme s’est beaucoup affaiblie ; la contradiction entre ces deux principaux pôles de la vie politique nationale est devenue moins féconde sans que de nouveaux antagonismes s’y soient substitués avec la même force.

Enseignements en vue d’une recomposition

Je pense que l’on peut tirer trois conséquences majeures de cette analyse.

Premièrement, la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands. L’option que comportait le projet de traité constitutionnel européen rejeté par la France et les Pays-Bas en 2005 en faveur d’une « économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » l’exprime parfaitement. Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine : les communications, les échanges culturels, la solidarité humanitaire, etc.

Deuxièmement, l’idéologie des droits de l’homme a envahi l’espace laissé libre par l’affaissement des grandes idéologies messianiques. Loin de moi l’idée de récuser la référence aux droits de l’homme tels qu’ils s’expriment dans les divers textes qui les consacrent, a fortiori de parler de manière péjorative de « droit-de-l’hommisme ». Mais nous devons aussi rester lucides : les droits de l’homme constituent un ensemble quelque peu confus, sans passé historiquement traçable et non porteurs de projet de société. Marcel Gauchet va jusqu’à considérer que les droits de l’homme jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur qui est celui du marché dans la sphère économique. Rony Brauman déclarait récemment que les droits de l’homme ne sauraient constituer à eux seuls une plateforme politique.

Troisièmement, c’est sans doute le plus important pour l’avenir, il y a une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, ce qui donne son vrai sens à la mondialisation à venir, voire fa base d’une refondation de l’idée communiste. La mise en commun et la convergence des démarches posent la question de la recherche d’universalité qui est la responsabilité de chaque peuple. Ainsi, par exemple, le XXI° siècle pourrait-il être l’ « âge d’or » du service public ou de la laïcité.

Plutôt que de s’acharner à définir des stratégies d’alliances d’appareils politiques épuisés, le plus important est peut-être aujourd’hui de s’intéresser aux grandes questions de notre temps (les « fondamentaux » : service public, appropriation sociale, statut du travail salarié, laïcité, immigration et asile, institutions, mondialisation, etc.) et de travailler à leur approfondissement avant d’envisager une théorisation globale qui ferait sens.

» LE SERVICE PUBLIC EST NOTRE RICHESSE » – Appel du 15 avril 2008

Mobilisons-nous !

150 000 jeunes qui sortent chaque année sans diplôme du système scolaire, une crise du logement sans précédent depuis les années 1950, des inégalités qui se creusent de façon dramatique, des enjeux environnementaux colossaux, le défi démographique, l’innovation et la croissance à la traîne… Dans un tel contexte, chercher à accroître l’efficacité de l’action publique, c’est mieux mettre en œuvre les valeurs de liberté, d’égalité et de fraternité.
Cela exige que la satisfaction des besoins essentiels soit reconnue comme un droit fondamental. Cela implique le choix d’une société solidaire, la maîtrise des biens communs et l’activité efficace de Services publics indispensables au développement économique, social et culturel. Face à la montée des inégalités, ils sont garants de l’exercice effectif des droits.
L’intérêt général a besoin de personnels dont la qualification soit reconnue, présents sur tout le territoire et non de salariés interchangeables et corvéables à merci ; de solidarité et non de concurrence ; de stabilité et non de précarité ; de sens des responsabilités et non de docilité ; d’indépendance et non de soumission aux intérêts particuliers. Toutes choses que le statut des fonctionnaires, mis en œuvre depuis la Libération, a contribué à réaliser.

Mais ce n’est pas du tout ce à quoi nous assistons actuellement : de fusion en restructuration, d’externalisation en privatisation et de flexibilité en précarité, une vaste opération de destruction des fondements du Service public et de la Fonction publique s’accélère sous nos yeux. La « Révision générale des politiques publiques » (RGPP) est le plus récent développement de cette campagne dirigée par le gouvernement, encouragée par le patronat et menée par des cabinets privés. Elle s’attaque frontalement à l’ensemble de la Fonction publique d’État, Territoriale et Hospitalière. Comme déjà dans d’autres secteurs (Poste, EDF, télécommunications, transports…), cela signifie la détérioration organisée des services rendus au public, ouvrant la voie à la privatisation des activités les plus profitables, à la disparition de nombreuses autres.

Contrairement à ce qu’il prétend, le Président de la République n’a reçu aucun mandat pour remettre en cause ces acquis essentiels. Avec son gouvernement, il considère l’action publique comme une dépense, jamais comme une source de richesse. Creusant les déficits par sa politique fiscale, il veut réduire au maximum les dépenses d’intérêt général dans les secteurs de la famille, du logement, de la santé, de la solidarité, de l’emploi formation. Il refuse de répondre par des créations d’emploi à la situation critique de l’hôpital public. Il programme de nouvelles coupes claires dans les effectifs de fonctionnaires de l’État (160 000 suppressions en quatre ans). Il décharge l’État de nombreuses missions en les renvoyant vers les collectivités territoriales sans pour autant leur donner les moyens de développer de vrais services publics locaux et démocratiques, programmant le corsetage de l’emploi public territorial.
Comme l’a clairement résumé le Premier ministre le 10 octobre 2007 « La réforme de l’État supposera que chacun d’entre nous accepte qu’il y ait moins de services, moins de personnel, moins d’État sur son territoire. »

Nous ne l’acceptons pas !

Aux côtés des usagers, agents, élus, qui se battent quotidiennement pour le maintien et l’amélioration de services publics de proximité :

• Nous sommes partisans d’une modernisation de la Fonction publique en réponse
à l’évolution marchande, inégalitaire et destructrice de la société.
• Nous voulons une véritable démocratisation de la décision, du contrôle et de l’évaluation associant citoyens et agents.
• Nous voulons une réforme fiscale assurant un financement équitable et pérenne des missions de service public.
• Nous réaffirmons que le statut des fonctionnaires est là pour garantir à tous les usagers la défense d’un intérêt général qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers.

Nous lançons un appel à une vaste mobilisation citoyenne pour mettre un terme à cette politique destructrice.
Organisons un débat démocratique, sans a priori, sur les besoins en services publics, sur les rôles respectifs de l’État et des collectivités locales et la place des agents publics.

Contre la RGPP, rassemblons-nous autour des valeurs de solidarité, de justice et d’efficacité économique et sociale de tous les services publics.

PREMIERS SIGNATAIRES

Jean-Claude AMARA, Droits devant ; Gérard ASCHIERI, secrétaire général de la FSU ; Françoise AUDOUZE, directrice de recherches au CNRS ; Pierre BAUBY, CELSIG ; Claude BERNARD, président de l’UNRPA ; Robert CASTEL, directeur de recherche à l’EHESS ; André CHASSAIGNE, président de l’Association Nationale des Élus Communistes et Républicains, député ; Pierre CONCIALDI, économiste à l’IRES ; Annick COUPE, porte-parole de l’Union syndicale Solidaires ; Didier DAENINCKX, écrivain ; Georges DEBREGEAS, Sauvons la Recherche ; Bernard DEFAIX, président de la Convergence nationale des Services Publics ; Jean-l DEMOULE, ancien président de l’Institut National de Recherche en Archéologie Préventive ; Monique DENTAL, Fondatrice du Collectif de Pratiques et de Réflexions Féministes « Ruptures » ; Bernard DEROSIER, président du Conseil supérieur de la Fonction Publique Territoriale, député ; Marie-Madeleine DIEULANGARD, membre du CES ; Denis DUBIEN, directeur territorial ; Jean-Pierre DUBOIS, président de la Ligue des Droits de l’Homme ; Jean-Michel DUCOMPTE, président de la Ligue de l’Enseignement ; Pierre DUHARCOURT, membre du CES ; Jean-Baptiste EYRAUD, porte-parole de la Fédération Droit au Logement ; Alain FAUCONNIER, président d’honneur de la Coordination de Défense des Hôpitaux et Maternités de Proximité, maire ; Nathalie FERRE, présidente du Gisti ; Jacques FOURNIER, conseiller d’État honoraire ; Jean GADREY, économiste ; Didier GELOT, fondation COPERNIC ; Jean-Pierre GIACOMO, Président de la Confédération Nationale du Logement (CNL) ; Pascale GONOD, professeure des Universités ; André GRIMALDI, professeur de médecine, chef du service de diabétologie CHU Pitié Salpêtrière ; Gilles GUGLIELMI, professeur des Universités Droit public ; Faride HAMANA, président FCPE ; Jean-Marie HARRIBEY, co-président d’ATTAC ; Liêm HOANG-NGOC, économiste ; Yves JEAN, universitaire ; Samy JOSHUA, universitaire Didactique des sciences ; Jean LABROUSSE, ancien Directeur de la Météorologie Nationale ; André LAIGNEL, Maire d’Issoudun, Secrétaire Général de l’ Association des Maires de France ; Anicet LE PORS, ancien ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives ; Anne LE STRAT, fondation COPERNIC ; Florian LECOULTRE, président de l’Union Nationale Lycéenne ; Olivir LECOUR-GRANDMAISON, universitaire ; Christian LEHMANN, médecin généraliste, écrivain ; Jean MAGNIADAS, syndicaliste, économiste ; Jacques MARSAUD, administrateur Territorial ; Roger MARTELLI, fondation COPERNIC ; Mohamed MECHMACHE, président d’AC Le Feu ; Philippe MEIRIEU, universitaire sciences de l’éducation ; Catherine MILLS, universitaire économiste ; Bertrand MONTHUBERT, sauvons La Recherche ; Alix NICOLET, présidente de la FIDL ; Alain OBADIA, membre du CES ; Michel PARTAGE, président de l’association EAU ; Patrick PELLOUX, président AMHUF ; Jean-Marie PERNOT, chercheur IRES ; Emmanuelle PERREUX, présidente du Syndicat de la Magistrature ; Jean Baptiste PREVOST, président de l’UNEF ; Hubert PREVOT, ancien Commissaire au Plan ; Nicole QUESTIAUX, ancienne ministre de la Solidarité nationale ; Jack RALITE, ancien ministre de la Santé – États généraux de la Culture ; Yves SALESSE, fondation COPERNIC ; Alain SCHNAPP, ancien directeur de l’Institut National de l’Histoire de l’Art ; Henri STERDYNIAK, économiste ; Fodé SYLLA, membre du CES ; Danielle TARTAKOWSKY, universitaire historienne ; Bernard THIBAULT, secrétaire général de la CGT ; Aurélie TROUVE, co-présidente d’ATTAC ; Pierre VOLOVITCH, chercheur en économie de l’assurance-maladie.

Pour signer en ligne : http://service-public-notre-richesse.fr

PRÉNOM, NOM, SIGNATURE

Adresse pour votre pétition :
Service-public-notre-richesse, 144, boulevard de la Villette, 75019 PARIS
Pour tout contact :
contact@service-public-notre-richesse.fr

Le démantèlement du service public – Union Rationaliste sur France Culture – 23 mars 2008 à 9 heures 42

Entretien réalisé par Emmanuelle Huisman Perrin

http://www.radiofrance.fr/chaines/france-culture2/emissions/aspects_pensee/

« Privatiser les bénéfices, socialiser les pertes. » Bertolt Brecht

Anicet Le Pors, bonjour ! C’est la première fois que j’accueille à l’antenne de l’Union rationaliste, un ancien Ministre. Nous avons plus l’habitude ici d’inviter des chercheurs, des professeurs, des historiens, des hommes et des femmes de sciences pour nous aider à éclairer rationnellement les différents domaines du savoir et du réel que des ministres, mais si je suis particulièrement heureuse de vous accueillir aujourd’hui c’est qu’il me semble que vous avez à la fois les armes théoriques et une réelle expérience pratique, celle de l’ingénieur et du politique, pour éclairer la difficile question que je voudrais aborder avec vous aujourd’hui : celle du démantèlement du service public. Vous avez en effet Anicet le Pors été Ministre de la Fonction Publique de 1981 à 1984 dans le gouvernement de Pierre Mauroy, vous avez entre autre été Sénateur des Hauts de Seine, Conseiller général et vous êtes depuis 1985 Conseiller d’Etat . Vous avez écrit bon nombre de rapports officiels, dont plusieurs sur la question de l’égalité femme-homme dans la fonction publique, et vous êtes l’auteur de nombreux ouvrages dont deux que sais-je aux Puf, l’un sur la citoyenneté, l’autre sur le droit d’asile. Nous avions il y a deux mois de cela abordé avec Frédéric Genevée qui est historien la volonté qui semble clairement celle de l’actuel gouvernement de liquider le programme du CNR, c’est dans cette perspective qu’il faut je crois continuer à penser cette question du démantèlement qui s’opère de façon certaine et pourtant jamais totalement explicite. Je voudrais sur cette question très importante (il y a en France plus de 5 millions de fonctionnaires ce qui représente environ un salarié sur 5) que nous démêlions pour nos auditeurs les véritables enjeux : que se joue-t-il aujourd’hui autour du service public, une privatisation réelle ? La transformation du statut des fonctionnaires et leur remplacement par une politique de contrat ? Est-ce bien cela que les Français veulent ou s’agit il là comme vous l’avez déjà affirmé d’une rupture assumée avec les principes républicains ?

1°) Reprenons si vous le voulez bien les choses historiquement et pourriez vous nous dire quelle est depuis 1946 (premier statut démocratique des fonctionnaires) la politique de la France en matière de service public pour mieux entendre la «rupture» dans laquelle le politique actuelle s’inscrit comme d’ailleurs les politiques précédentes puisque NS n’est pas le premier chef de l’Etat à tenter de « dégraisser le mammouth » et de privatiser le service public ?

– La culture de l’intérêt général en France : Philippe Le Bel (XIII°) Richelieu-Colbert-Les Jacobins-Napoléon-de Gaulle … L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers…

– L’école française du service public fin XIX°… Les 3 caractères (mission d’intérêt général, personne publique, droit et juge administratifs) et les principes de fonctionnement (égalité, continuité, adaptabilité) … Le contrat contre la loi … L’Union européenne et les SIEG (vote du 29 mai 2005) …

– Le SGF de 1946 s’inscrit dans cette tradition du service public : le service public vecteur principal de l’intérêt général, la fonction publique au cœur du service public. Les principes fondateurs : égalité, indépendance, responsabilité. Une Fonction Publique « à 3 versants » : FPE, FPT, FPH.

2°) Qu’est-ce qui selon vous explique que tant de fonctionnaires aient à la fois voté pour l’actuel chef de l’Etat, que les syndicats n’aient pas fait de la défense du statut leur combat, et que la gauche après les gouvernements de droite ne soit pas revenue sur les privatisations ? Y a –t-il un contexte de décomposition sociale ou d’effondrement idéologique qui l’autorise ?

– Je doute que les fonctionnaires aient voté pour Nicolas Sarkozy dans leur majorité, mais ils subissent (comme les partis politiques) les effets d’une décomposition sociale plus générale : relativisation de l’Etat-nation, dénaturation de la notion de classe, transformation spatiale, évolution des mœurs, affaiblissement des grandes idéologies messianiques (théorie néo-classique libérale, Etat-providence, marxisme). D’où une perte de repères.

– Nicolas Sarkozy a semblé incarner la rupture avec cet état des lieux en raison d’un certain talent qui laisse place aujourd’hui a une grande déception (municipales).

– La gauche en crise idéologique profonde : au prétexte de modernisme, elle s’est coulée dans les règles du libéralisme (économie de marché …). Pire : elle a privatisé plus que la droite et n’est jamais revenue, en situation d’alternance, sur les atteintes portées par la droite au service public et à la fonction publique (exemple : loi Galland sur la FPT ; 3° voie d’accès à l’ENA ; loi du 19 novembre 1982 sur la réglementation du droit de grève). Une leçon à méditer …

3°) Ce n’est pas dire que les français ne soient pas attachés à ce qu’est ou était le service public ; la poste et le secteur bancaire, EDF -GDF, le secteur de l’eau, l’éducation nationale, l’institution hospitalière, même les entreprises publiques comme Renault, mais on les laisse non sans lutte, non sans riposte syndicale, non sans grève et sans bataille, se démanteler faute d’être capables de proposer des réformes qui s’opposeraient à leur privatisation à terme.

– Je pense au contraire que les Français constituent un peuple très politique et très attaché à la notion de service public, qui subissent l’air du temps, mais qui progressivement n’en pensent pas moins.

– La situation actuelle est assez dangereuse en raison des incertitudes sur le sens de l’histoire (après un XX° siècle où l’homme a cru qu’il pouvait par sa volonté et la science dominer la nature et organiser rationnellement la société). Ce monde aléatoire peut enfanter des monstres, mais il nous défie en même temps de dégager de nouvelles solutions après l’échec des modèles anciens.

– Le XXI° siècle parce qu’il est celui de la prise de conscience de la finitude de la planète et de la prise de conscience de l’unité de destin du genre humain pourrait être celui de l’ « âge d’or » du service public et de la définition d’un « en commun » de nature à donner un sens à l’action politique.

4°) Si je vous comprends bien vous pensez qu’il nous manque des outils théoriques pour penser une nouvelle vision non libérale du monde et que c’est à cela qu’il faut s’atteler, au lieu de s’enfermer dans la logique de la personnification de la politique tant à droite qu’à gauche.)

– En effet, je ne pense pas que l’issue puisse survenir sans rupture avec la situation et les mentalités actuelles. Malheureusement, pour le moment, nous ne disposons que des outils anciens pour tenter de comprendre un présent complexe et contradictoire et ouvrir des perspectives (« Pendant la mue le serpent est aveugle »).

– Nous n’avons pas théorisé la crise, mais nous pouvons essayer de comprendre les contradictions à l’œuvre dans la décomposition « Eloge de l’échec »). Nous n’avons pas les outils théoriques de l’avenir mais nous pouvons nous interroger sur la manière de faire de l’héritage républicain un investissement (« La citoyenneté »).

– En tout état de cause des chantiers peuvent être ouverts sur des thèmes identifiants : le service public, la propriété publique (ou appropriation sociale), les institutions, l’asile et l’immigration, le statut du travail salarié, les conditions d’une mondialisation démocratique, etc. L’issue sera le résultat de ce travail de fond sur les idées et non dans la recherche d’alliances politiques incertaines.

5°) Comme nous sommes dans une émission rationaliste j’ai coutume de poser la question à mes invités de leur lien au rationalisme. Anicet Le Pors, pourquoi êtes vous rationaliste ?

– d’abord, parce que je pense qu’il faut tirer les leçon du XX° siècle « prométhéen » qui a échoué, non en lui tournant le dos mais en recherchant les erreurs, les insuffisances, les fautes à ne pas commettre.

– ensuite, parce que la raison et la rationalité tendant à être expulsées aujourd’hui par les autorités qui nous gouvernent : retour du religieux dans la sphère publique à l’initiative du Président de la République, mais aussi dans le domaine du service public qui nous concerne ici, par exemple : suppression du Commissariat général du Plan, de la Direction de la prévision, du Conseil national d’évaluation, etc. Bref, de tous les instruments de rationalisation de l’action publique, pour s’en remettre aux aléas du marché.

– enfin, parce que je crois fondamentalement que les règles de la vie en société doivent être le fait non d’une transcendance, d’une fatalité, d’un état de nature, du hasard, mais l’œuvre des citoyennes et des citoyens, et que c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

Pacte républicain ou dérive bonapartiste ? – Association des Amis Le Temps des Cerises – Clermont-Ferrand 28 février 2008

Cet intitulé s’inscrit dans l’actualité à un double titre. D’une part, comme le thème de la citoyenneté avait été à la mode, il y a quelques années, exprimant cependant d’une manière superficielle une aspiration profonde qui demeure, le pacte républicain est l’enjeu d’une dispute aujourd’hui et ceux qui prétendent s’en réclamer ne sont pas les moins acharnés à lui porter atteinte. Ainsi a-t-on vu dans la campagne des élections présidentielles de 2007, l’actuel président de la République opposer son « pacte républicain » au « pacte présidentiel » de sa rivale . On sait mieux aujourd’hui ce qu’il fallait en penser. D’autre part, en effet, c’est aussi à son sujet que l’on parle de monarchie élective, de césarisme, et pour ce qui me concerne de « dérive bonapartiste » dans un article de l’Humanité en août dernier. Ces mots sont des pièges, car j’ai été sommé de plusieurs directions de m’expliquer sur le sens de cette expression que je n’avais utilisée que pour son sens trivial, ce qui m’a conduit à me replonger dans l’histoire pour savoir ce que « dérive bonapartiste » pouvait vouloir dire (discussion avec la Nouvelle Action Royaliste de Bertrand Renouvin notamment). Je pense, à l’issue de ces recherches, ne pas avoir à me déjuger aujourd’hui.

C’est cela qui me vaut aussi d’être là aujourd’hui. Je voudrais donc rendre compte de cette réflexion en m’expliquant tout d’abord sur ces deux expressions de « pacte républicain et « dérive bonapartiste » avant de voir quel parti on peut tirer de leur confrontation.

1. LE « PACTE RÉPUBLICAIN » A-T-IL ENCORE UN SENS AUJOURD’HUI ?

1. Que signifie la notion de pacte ?

Un pacte se définit de façon générale comme « une convention de caractère solennel entre deux ou plusieurs parties, qu’il s’agisse de personnes ou d’États ». Il arrive aussi que l’on passe un pacte avec le diable lorsque dans l’affaire on perd son âme. Bien des formules contenues dans le bloc de constitutionnalité et notamment la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et le préambule de la constitution de 1946 (repris par le préambule de l’actuelle constitution) qui énonce notamment que « … le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et libertés de l’homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. »

Si le pacte républicain est une convention, il faut préciser entre qui et qui. Et l’on doit inévitablement pour cela passer par le Contrat social de Jean-Jacques Rousseau, contrat passé entre l’ensemble des citoyens et une entité appelée nation et constituée de la communauté des citoyens, siège de la souveraineté nationale et populaire. Historiquement il s’agit d’une dépossession de l’incarnation individuelle du pouvoir en la personne du monarque au profit de la collectivité dans le cadre du concept de contrat social qui conduit à une auto-construction de la personne publique remplaçant celle du monarque. L’affirmation progressive de la nation va de pair, car elle est le creuset naturel au sein duquel s’élabore ce contrat.

La problématique d’élaboration du contrat social va ainsi de pair avec la construction de la citoyenneté.

1.2. Problématique conjointe du pacte républicain et de la citoyenneté

Le pacte républicain et la citoyenneté supposent l’existence de valeurs fondatrices

Une conception de l’intérêt général – Elle a émergé en France au fil des siècles comme catégorie originale distincte de la somme des intérêts particuliers. Elle s’est incarnée dans de hautes figures de notre histoire et a donné naissance en son sein à la notion de service public, théorisée au sein d’une école juridique originale. On a considéré qu’il y avait service public lorsqu’il y avait mission d’intérêt général (définie par la représentation nationale), personne morale de droit public, relevant d’un droit spécifique : le droit administratif. Le service public, payé par l’impôt et non par les prix, s’est vu doté de prérogatives spécifiques. Notion simple à l’origine, celle-ci s’est complexifiée au fil du temps en raison même de son succès et de l’extension de son champ, de plus en plus hétérogène. La distinction public-privé est devenue moins claire donnant naissance à des formes hybrides (régies, concessions, délégations de service public) et le contrat a de plus en plus concurrencé la loi comme instrument de régulation, problème d’une grande acuité dans le cadre de la construction européenne.

Une affirmation du principe d’égalité – Il est énoncé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et est consacré constitutionnellement par l’interdiction de toute distinction d’origine, de race ou de religion. Son article 6 a également proclamé l’égal accès des citoyens aux emplois publics « sans autres distinctions que celles de leurs vertus et de leurs talents ». Le problème constant a été de rapprocher égalité en droit et égalité sociale effective, la Déclaration des droits elle-même justifiant la possibilité de distinctions sociales au nom de l’ « utilité commune », aujourd’hui de l’intérêt général tel que défini précédemment. Il est donc conforme au principe d’égalité d’apporter des réponses différentes dans des situations différentes ou en raison d’un intérêt général mais la distinction doit respecter un principe de proportionnalité. C’est sur cette base qu’en fondé notre modèle d’intégration : égalité des citoyens et droit du sol contre logique des minorités et droit du sang.

Une exigence de responsabilité – Elle se décline en responsabilité pénale, civile, administrative. Il y a aussi une dimension éthique de la responsabilité. Au fond de la question de la responsabilité siège l’interrogation : quelle est l’origine des règles de la morale sociale ? La réponse apportée dans notre pays est qu’elle ne relève ni d’un ordre naturel, d’une fatalité, ou de l’intervention d’une quelconque transcendance, mais de la mise en œuvre du principe de laïcité : liberté de consciente et neutralité de l’État.

Le pacte républicain est le cadre dans lequel s’exerce effectivement la citoyenneté

Un statut du citoyen – La citoyenneté est un concept politique qui inclut un ensemble de droits et de devoirs ; elle recouvre largement la qualité de national sans s’identifier à elle. Mais il existe aussi des dimensions économiques et sociales de la citoyenneté. Les droits constitutionnels au travail et à la participation à la gestion de l’entreprise sont également partie intégrante du pacte républicain. Les droits à la santé, à l’éducation, au logement, aux transports, à la culture ne sont pas non plus dissociables des autres éléments du pacte.

La démocratie locale – C’est un lieu privilégié de formation et d’exercice de la citoyenneté car le citoyen y est proche des lieux de pouvoir et particulièrement à même de se faire une opinion sur les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en œuvre. La gestion des collectivités territoriales est régie par le principe de libre administration, posé par l’article 72 de la Constitution, principe limité par d’autres principes (unité et indivisibilité de la République), l’absence de domaine législatif propre, le contrôle de légalité, le contrôle budgétaire et la contractualisation. Comme au niveau national, on constate une personnalisation des exécutifs. La participation des citoyens à la délibération et à la gestion peut s’exercer sous des formes extrêmement diverses (commissions extra municipales, consultations obligatoires d’instances ad hoc, référendum communal, associations).

Les institutions – Elles conditionnent évidemment l’exercice de la citoyenneté. La citoyenneté, co-souveraineté régie par le pacte républicain est une création continue. La France est à cet égard un véritable laboratoire institutionnel (quinze constitutions en deux siècles). La combinaison de la souveraineté nationale et de la souveraineté populaire a été réglée par la constitution de la V° République en considérant que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum. La loi, votée par le Parlement, est l’expression de la volonté générale de la communauté des citoyens. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, mais, sous la V° République, la clé de voûte est le Président de la République qui a le pouvoir exécutif sous réserve du cas de cohabitation.

Il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre, ni de pacte qui ne s’adapte sans cesse

Crise de l’individualité, des représentations, des médiations, la crise renvoie aujourd’hui chacun vers sa responsabilité propre. Moins soumis à la domination d’appareils qui ont souvent failli, les engagements dans une diversité extrême sont plus libres. Leur combinaison originale fait de chaque individu un sujet unique, doté de ce que l’on pourrait considérer comme un « génome » de citoyenneté. À l’inverse de la période précédente, la question serait alors de retrouver une nouvelle centralité pour la communauté des citoyens.

Mais il faut aussi tenir compte de l’émergence de citoyennetés transnationales. Une citoyenneté européenne a été décrétée par le traité de Maastricht en 1992 : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». Mais il s’agit d’une citoyenneté de faible densité, comportant un minimum de droits (circulation et séjour, vote et éligibilité aux élections municipales et aux élections du Parlement européen, protection diplomatique, médiateur) ; une citoyenneté de superposition, sans autonomie, pour une communauté politique de type fédéral mais auquel le traité qui vient d’être voté ne donne pas le caractère d’un pacte en raison des conditions dans lesquelles il a été acquis et que l’on ne saurait qualifier de républicain étant donné le nombre de monarchies que comporte l’Union européenne.

Finalement, on peut se demander si ce n’est pas au niveau mondial qu’existent, dès aujourd’hui, les bases le plus convaincantes pour exprimer tout à la fois la vocation du pacte républicain à créer de l’universel à partir des bases nationales et engager l’émergence d’une citoyenneté traduisant cette universalité, avec des valeurs spécifiques la paix, la sécurité sous toutes ses formes, le droit au développement, la protection de l’écosystème mondial, la maîtrise scientifique, les droits de l’homme et du genre humain, parmi bien d’autres. Nous y reviendrons.

2. SOMMES NOUS MENACÉS D’UNE « DÉRIVE BONAPARTISTE » ?

L’histoire ne se répète pas, il faut se garder de tout excès dans la recherche d’analogie. Néanmoins, nous ne devons pas écarter ses leçons. La France a connu deux « bonapartismes » si le concept a été formé surtout par le second. Trois caractères permettent d’en identifier la nature . Correspondent-ils à ce que nous connaissons aujourd’hui ?

2.1. Qu’est-ce que le bonapartisme ?

Une démarche autocratique

Je veux simplement rappeler l’ascension de Napoléon 1er : son intervention militaire au Conseil des Cinq Cents et le coup d’État du 18 Brumaire an VIII ; son institution comme Premier Consul. Il instaure le concordat avec l’église catholique de Pie VII en 1801. Consul à vie, puis Empereur ; l’autocratisme du Consulat (suppression du Tribunat en 1807) avant l’Empire.

Louis-Napoléon Bonaparte est tout d’abord élu Président de la République en 1848 ; il renvoie ses ministres fin octobre 1949, les remplace par des personnalités prises à l’extérieur de l’Assemblée. Puis c’est le coup d’État du 2 décembre 1851 et l’instauration de la constitution césarienne élaborée dans la précipitation et signée par le seul Président le 21 décembre 1852. Le second Empire est également marqué par un réveil catholique (Bernadette Soubirous et ses apparitions en 1858).

Une sollicitation démagogique

L’auréole des victoires révolutionnaires et la campagne d’Égypte favorisent la montée en puissance de Bonaparte. Il est important de relever qu’il rétablit le suffrage universel pour aussitôt le stériliser en ne l’appliquant qu’à l’élection de notabilités. Puis c’est le recours répété au plébiscite-référendaire (Olivier Duhamel : « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont apporté la preuve »).

Louis-Napoléon Bonaparte, lui, est passé par le suffrage universel (élu successivement député puis Président de la République). La constitution de la II° République (art. 52) lui permet de présenter chaque année, par un message à l’Assemblée nationale, « l’exposé de l’état général des affaires de la République », il s’en servira. Il procède par plébiscite : celui du 21 novembre 1852 sur le sénatus-consulte qui le fait Empereur et sénatus-consulte du 20 avril 1870 qui parlementarise l’Empire à quelques mois de son effondrement.

Une logique aventurière

2.2. La qualification « bonapartiste » est-elle pertinente dans le contexte actuel ?

Sur l’autocratisme

* La pratique des institutions de la V° République

Son avènement sur le thème de la « rupture » semble répondre à une loi de nécessité après des années d’immobilisme de Chirac. Chacun a pu relever, les exemples maintenant innombrables de la désinvolture avec laquelle il use des institution : Cecilia en Libye et son refus de comparaître devant la commission d’enquête condamnée par tous les constitutionnalistes (sauf Pierre Mazeaud) ; le rôle du Secrétaire général de l’Élysée Claude Guéant ; son action permanente en contradiction avec l’article 20 de la constitution : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » ; les ministres commis, le Premier ministre simple « collaborateur » ; l’occupation de tous les postes : Assemblée nationale et Sénat, Conseil constitutionnel, CSA, etc. ; le compte-rendu du sommet de Lisbonne fait par lui devant l’UMP ; l’autodéfinition de la « rupture », qui serait accentuée si le gouvernement n’était plus responsable devant le Parlement de la « détermination » de la politique de la Nation mais seulement de sa « conduite », etc.

Plus récemment : ses initiatives sur la suppression de la publicité dans le service public de la radiotélévision ; son initiative en direction des élèves de CM2 sur la mémoire de la Shoah, ; la demande adressée à la Cour ne Cassation de contourner la décision du Conseil constitutionnel sur la rétroactivité des peines de la loi de Rachida Dati, fait sans précédent, etc.

* La réforme constitutionnelle

Le Comité Balladur de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République peut préparer un véritable changement de régime constitutionnel dont il veut être le seul maître. Les propositions du comité ont été largement prédéterminées par le discours d’Épinal du 12 juillet 2007 vers un régime présidentiel. E. Balladur a situé le moment actuel dans un processus en quatre étapes : 1/ 1962 (la « forfaiture » selon G. Monnerville) 2/ L’instauration du quinquennat avec inversion de septembre 2000 3/ Le renforcement des droits du Parlement (thème-clé, « l’essentiel de nos réflexions » dans Le Monde du 25 septembre 2007) 4/ La suppression de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Après le « parlementarisme rationalisé » (quelque peu dénaturé dès 1962), la « monarchie aléatoire » initiée en 1986 (1ère cohabitation), la « dérive bonapartiste (ou « tentation autoritaire ») ne constituerait-elle pas la 3° phase de la V° République ? Quoi qu’il en soit, Bertrand Le Gendre écrit dans Le Monde du 17 octobre 2007 : « Depuis Napoléon III, le régime présidentiel est synonyme de césarisme », et il ajoute : « Nicolas Sarkozy est surtout fort, tout bien pesé, de la faiblesse du Parlement ».

La volonté d’intervention directe devant le Parlement apparaît comme le symbole de la subordination du Parlement et la prééminence du Président chef de l’exécutif (« Le Président détermine et le gouvernement la met en oeuvre … » ; mais dans ce cas le Président n’est responsable devant personne, sinon lors de son élection au suffrage universel). Il y aurait maintien des art. 49-3 et 16. La référence du « discours du trône » prévu dans la constitution de 1791, pratiqué par Charles X le 2 mars 1830 sur le mode menaçant après la nomination d’un ministère impopulaire (le cabinet Polignac) n’est pas déplacée. Dans ces conditions, ’l’octroi de droits nouveaux aux citoyens (exception d’illégalité devant le Conseil constitutionnel) n’est que trompe l’œil.

Sur le populisme

* Le recours permanent au compassionnel

* La communication sur des thèmes appropriés

* La vulgarité.

Sur l’aventurisme

* Son atout est sa faiblesse : il a du talent.

Sarkozy a du talent, mais il n’a que du talent, qualité précaire s’il en est. Le talent médiatique est particulièrement évanescent et les retournements de l’opinion et de ceux qui la font peuvent être brutaux.

* L’absence de culture historique

Je pense en avoir fait la démonstration s’agissant de la fonction publique. Il en ignore à l’évidence les trois principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité ; tout comme l’existence d’une école française du « service public ». La concurrence, le marché, le contrat contre la loi, l’argent sont ses choix. J’ai dénoncé sa « forfaiture » (Le Monde, 26 septembre 2007) comme exemple d’autodéfinition de la réforme par blanc-seing de l’élection présidentielle.

C’est également vrai en ce qui concerne un autre exemple : le droit d’asile : la création du ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Co-développement comme le recours aux tests ADN de la loi Hortefeux contestent le droit du sol de l’Ancien Régime et de la Révolution française (L’Humanité, 19 septembre 2007).

3. QUE FAIRE ?

Dans l’immédiat la préoccupation majeure me semble être d’analyser le moment où nous sommes en le situant dans une vision de très long terme. Cette évolution débouche aujourd’hui sur une crise caractérisant une décomposition sociale profonde qu’il nous faut comprendre. Ce n’est véritablement qu’à ce stade que nous pourrons espérer mettre en place une stratégie pour laquelle nous sommes pour le moment dramatiquement démunis, ce qui ne dispense pas de commencer à y réfléchir, sans illusion mais non plus sans défaitisme.

3.1. Un moment important de l’histoire du genre humain

Penser l’évolution du monde et du genre humain n’est pas réellement une nouveauté. L’important est qu’elle soit pertinente et que l’on n’hésite pas à remettre en cause, partiellement ou totalement, la foi qu’on a eue si celle-ci s’avère insuffisante ou erronée.

Les séquences du matérialisme historique

Comme beaucoup d’autres, je me suis inscrit pendant des décennies dans la vision marxiste du matérialisme scientifique ou philosophique décliné en matérialisme historique retenant des séquences successives à partir des modes de production identifiés : féodalisme-capitalisme-socialisme-communisme. Ce qui apparaît aujourd’hui contestable c’est le caractère fatal de cette représentation qui assignait un avenir prédéterminé à l’humanité dont celle-ci s’est spectaculairement affranchie. Il reste que l’on contestera difficilement, aujourd’hui en France et ailleurs, qu’existe une collusion entre les pouvoirs étatiques et les principales forces du capital, que le secteur public et les services publics sont un enjeu, que l’intégration supranationale prend le relais des appareils d’État nationaux dans le soutien de la rentabilité capitaliste, que l’impérialisme américain apparaît à certains égards comme un stade suprême du capitalisme. Mais d’autres interprétations me semblent aujourd’hui de nature à ouvrir aussi la réflexion..

Le siècle prométhéen, aboutissement d’un monde désenchanté

Dans son livre Regard sur le siècle (Presses de Sciences Po, 2000), René Rémond fixe le début du XX° siècle à la guerre de 1914-1918 et à la révolution soviétique de 1917, son achèvement à la chute du mur de Berlin en 1989 et à la disparition de l’Union soviétique en 1991. Il le considère comme un siècle prométhéen où l’homme, sous différentes inspirations rationalisantes, a prétendu maîtriser son destin en affirmant son pouvoir sur la nature et la détermination de son histoire, grâce notamment à la science, au progrès et au culte du peuple. L’échec de cette tentative nous laisse désemparés au début d’un siècle, où d’aucun ont prétendu, par ailleurs, qu’après l’expérience matérialiste, il serait spirituel ou ne serait pas, balancement un peu trop facile et simpliste.

Une autre perspective nous est proposée par Marcel Gauchet, auteur de l’ouvrage Le désenchantement du monde (Gallimard, 1985) et qui vient de publier les deux premiers tomes d’un ouvrage qui en comptera quatre, intitulé L’avènement de la démocratie (Gallimard, 2007), que je voudrais évoquer, moins pour lui apporter un soutien entier, que parce qu’il me semble proposer un cadrage à la hauteur de la nécessité du moment. Marcel Gauchet ne procède pas à un séquençage de l’histoire en périodes successives, mais il tente d’identifier des mouvements qui se superposent, des traits de la période précédente persistant dans la période suivante. Le sens général consiste en un passage de l’hétéronomie (une société sacralisée par le droit divin) à l’autonomie (par émergence et affirmation des droits individuels et de l’État). On parvient ainsi à une société mixte – la qualification ne me semble pas très heureuse – de la politique, du droit et de l’histoire, condensés dans l’État-nation. Si l’on reprend ces différents points, on peut schématiser la fresque historique proposée de la façon suivante.

En troisième lieu, on assiste ensuite à l’affirmation corrélative et conjointe des droits individuels et de l’État, instrument représentatif de l’entité politique qu’est la nation.

En cinquième lieu, cette expérience débouche donc sur une crise de civilisation. Car l’action des masses ne s’est pas dépouillée du sacré, ce qui a conduit en leur nom à des démarches totalitaires dans l’expression de l’historicité. Selon Marcel Gauchet, « Ce ne sont plus les délires du pouvoir que nous avons à craindre, ce sont les ravages de l’impouvoir ».

Personne n’a aujourd’hui théorisé la crise dans laquelle nous nous trouvons, bien que de nombreux travaux – tels que ceux que je viens d’évoquer – existent de manière disparate. Pour ma part je me contenterai d’évoquer cinq causes qui me semblent constituer des facteurs de crise avant d’en tirer quelques conclusions.

La relativisation de l’État-nation dans le processus de mondialisation – Ce processus marque contradictoirement l’état social. La mondialisation est une donnée sans précédent qui identifie notre époque. « La Terre étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence » avertissait déjà Emmanuel Kant en 1795.

La dénaturation du concept de classe sociale – Elle oblige à remettre sur le chantier l’analyse du procès de travail et la sociologie du monde du travail. La définition marxiste de la classe par référence aux rapports de production, eux-mêmes déterminés par la propriété des moyens de production, garde une pertinence certaine à la condition d’élargir le champ de l’analyse à celui où s’observe la confrontation du capital et du travail.

Les bouleversements géopolitiques – Ils changent aussi les conditions de la transformation sociale. On entend par là aussi bien les changements intervenus dans les rapports des grandes puissances et la structuration de leurs échanges, que ceux constatés dans l’organisation et les relations des collectivités territoriales ou encore les transformations urbanistiques des dernières décennies, voire la mise en cause de l’écosystème mondial.

Des changements dans le domaine des mœurs et des mentalités – Ils sont intervenus dans une période historiquement très courte et promettent d’évoluer encore de façon considérable. Les évènements survenus en France et dans de nombreux autres pays en 1968 en sont une manifestation très significative.

L’affaiblissement des grandes idéologies – C’est peut être le facteur qui marque le plus significativement notre époque. Les ajustements successifs apportés à la théorie (concurrence imparfaite, biens collectifs, effets externes, avantages non marchands, etc.) ne sont pas parvenus à réduire l’écart croissant entre théorie et réalité ; dès lors la théorie s’est faite normative. Les limites financières sur lesquelles bute aujourd’hui l’État providence ont pour effet de réduire la base idéologique sur laquelle la social-démocratie prétendait fonder une politique de redistribution au service d’une plus grande justice sociale. La tension, classique en France notamment, entre marxisme et catholicisme s’est beaucoup affaiblie ; la contradiction entre ces deux principaux pôles de la vie politique nationale est devenue moins féconde sans que de nouveaux antagonismes s’y soient substitués avec la même force.

3.3. Enseignements en vue d’une recomposition

Je pense que l’on peut tirer trois conséquences majeures de cette analyse.

Premièrement, la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands. L’option que comportait le projet de traité constitutionnel européen rejeté par la France et les Pays-Bas en 2005 en faveur d’une « économie de matché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » l’exprime parfaitement. Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine : les communications, les échanges culturels, la solidarité humanitaire, etc.

Deuxièmement, l’idéologie des droits de l’homme a envahi l’espace laissé libre par l’affaissement des grandes idéologies messianiques. Loin de moi l’idée de récuser la référence aux droits de l’homme tels qu’ils s’expriment dans les divers textes qui les consacrent, a fortiori de parler de manière péjorative de « droit-de-l’hommisme » comme certains le font parfois. Mais nous devons aussi rester lucides : les droits de l’homme constituent un ensemble quelque peu confus, sans passé historiquement traçable et non porteurs de projet de société. Marcel Gauchet va jusqu’à dire que les droits de l’homme jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur qui est celui du marché dans la sphère économique. Rony Brauman déclarait récemment que les droits de l’homme ne sauraient constituer à eux seuls une plateforme politique. Je partage ce point de vue.

Troisièmement, c’est sans doute le plus important pour l’avenir, il y a une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, ce qui donne son vrai sens à la mondialisation à venir. La mise en commun et la convergence des démarches pose la question de la recherche d’universalité qui est la responsabilité de chaque peuple pour tendre ensemble vers un monde de paix et de prospérité.

Mais ce diagnostic appelle les propositions contraires : à l’occupation globale de la sphère économique par la mondialisation libérale s’oppose la finitude de l’exploitation de la planète et l’exigence croissante d’une gestion collective ; à l’idéologie des droits de l’homme comme substitut aux grandes idéologies, le retour ou l’expansion du religieux sinon une recomposition théorique à venir ; à la prise de conscience de l’unité de destin du genre humain, le repli individualiste. La dialectique n’a donc pas perdu sa raison d’être.

Pour ma part, j’ai développé ma réflexion selon deux axes.

Le premier consiste a analyser les contradictions à l’œuvre dans la décomposition. Dans ce domaine, j’ai écrit deux livres aux titres que je crois significatifs de l’intention : en 1994, Pendant la mue le serpent est aveugle (Éditions Albin Michel, 1993), une phrase que je dois à Ernst Jünger, et Éloge de l’échec (Éditions Le Temps des cerises, 2001). L’étude de la dérive bonapartiste relève sans doute de cette ligne de recherche.

Le deuxième se propose de rassembler l’héritage pour en faire un investissement de la recomposition. Il s’agit de Le nouvel âge de la citoyenneté (Éditions de l’Atelier, 1997) et de La citoyenneté (Presses universitaires de France, coll. Que sais-je ?, 3° édition, 2002). Faute d’être en mesure aujourd’hui d’élaborer une stratégie de changement pour laquelle nous n’avons pas encore les outils idéologiques nécessaires, du moins pouvons-nous au moins mettre sur le chantier quelques fondamentaux. Je pense notamment au service public, à l’appropriation sociale, au statut du travail salarié, à la politique de l’asile et de l’immigration, aux institutions, à la mondialisation démocratique, et bien d’autres questions sur lesquelles des retards ont été accumulés, tant les préoccupations de pouvoirs et d’alliances l’ont emporté au cours des dernières années sur l’étude des questions de fond.

Autant de thèmes également d’ouverture de la discussion.

Anicet Le Pors

Fonction publique, Services publics – FSU-SNES / CGT-FERC / UNSA – Montpellier 9 février 2008

Leurs missions, leur rôle, leur avenir

1. La conception française de l’intérêt général

Pour autant, le juge administratif ne s’est jamais désintéressé du contenu de l’intérêt général. La jurisprudence comme la doctrine ont tôt considéré que l’intérêt général était l’objet même de l’action de l’État et que l’administration ne devait agir que pour des motifs d’intérêt général. L’intérêt général est alors assimilé aux grands objectifs, voire aux valeurs de la nation : la défense nationale, le soutien de certaines activités économiques, la continuité du service public. Toutefois, le juge administratif veille à ce que l’invocation de l’intérêt général ne recouvre pas un acte arbitraire, un détournement de pouvoir, et que la dérogation au principe d’égalité justifiée par une raison d’intérêt général soit bien en rapport avec l’objet poursuivi.
C’est ainsi que l’intérêt général est présent dans la décision d’expropriation pour cause d’utilité publique, mais celle-ci ne peut être légalement déclarée que « si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » (CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est). L’intérêt général siège aussi dans l’exercice du pouvoir de police des autorités administratives, qui peuvent s’opposer à l’exercice de certaines libertés individuelles pour des motifs d’ordre public. Ainsi, le respect de la liberté du travail, du commerce et de l’industrie n’a pas fait obstacle à ce qu’un maire puisse interdire l’attraction dite du « lancer de nain » (CE Ass. 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). L’intérêt général n’est pas, au demeurant, l’exclusivité des personnes publiques, et il peut prendre en compte des intérêts privés ; lorsqu’elle invoque l’intérêt général, l’autorité administrative doit veiller à ce qu’il ne leur soit pas porté une atteinte excessive (CE Ass. 5 mai 1976, SAFER d’Auvergne c. Bernette). Enfin, il peut y avoir divergence entre l’intérêt général, identifié à l’intérêt national, et l’interprétation que font les juridictions internatio¬nales de certaines dispositions de conventions internationales, par exemple en ce qui concerne le droit à une vie familiale normale posé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En outre, à la limite, l’intérêt général pourrait confiner à la raison d’État.

2. La conception française du service public

2.1. Une notion simple devenue complexe

2.2. Service public et construction européenne

On peut toutefois noter, au cours des dernières années, une certaine prise de conscience favorable à la notion de service d’intérêt général, traduite notamment par trois arrêts de la Cour de justice des communautés européennes. L’arrêt Corbeau du 19 mai 1993 décide qu’un opérateur, distinct de l’opérateur du service d’intérêt général, peut offrir des services spécifiques dissociables du service d’intérêt général de distribution du courrier, mais seulement « dans la mesure où ces services ne mettent pas en cause l’équilibre économique du service d’intérêt général ». L’arrêt Commune d’Almélo du 27 avril 1994, prévoit qu’une entreprise régionale de distribution d’énergie électrique peut passer une clause d’achat exclusif « dans la mesure où cette restriction à la concurrence est nécessaire pour permettre à cette entreprise d’assurer sa mission d’intérêt général ». Enfin, un arrêt intervenu sur une action en manquement, Commission des Communautés européennes c. République française, du 23 octobre 1997, a admis l’existence de droits exclusifs d’importation et d’exportation de EDF et de GDF, en considérant qu’ils n’étaient pas contraires aux échanges intracommunautaires d’électricité et de gaz.

Cette conception restrictive de la notion de service public par l’Union européenne a joué un grand rôle dans le rejet par la France, par référendum du 29 mai 2005, du traité constitutionnel européen. En dernier lieu, La Commission européenne vient de refuser d’établir une directive cadre sur les services publics au moment où la Confédération européenne des syndicats lui a remis une pétition de plus de cinq cent mille signatures en faveur d’une telle directive.

2.3. Quelle refondation du service public ?

La réponse libérale a consisté en une assez large dérégulation. Un transfert de pouvoir réglementaire a été opéré en faveur d’autorités administratives indépendantes (Commission des opérations de bourse, Commission nationale de l’informatique et des libertés, Conseil supérieur de l’audiovisuel, Autorité de régulation des télécommunications) sans que l’activité réglementaire globale diminue pour autant. Des services administratifs ont été transformés en établissements publics administratifs, en établissements publics industriels et commerciaux et, souvent, en sociétés commerciales à capitaux d’État, mixtes ou privés. De nouvelles catégories d’établissements publics ont vu le jour (La Poste et France Télécom). Dans le même temps, la faible croissance a mis en difficulté les budgets sociaux et a conduit, malgré la pénurie des moyens, à multiplier les organismes de transferts sociaux et de solidarité.

Enfin, je veux relever que sous couvert de modernisation, le récent Conseil de modernisation des politiques publiques qui s’est tenu le 14 décembre dernier a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération, montre la volonté du pouvoir de supprimer tout instrument de pensée économique rationnelle et son abandon aux lois du marché.

2.4. L’importance fondamentale de l’appropriation sociale

3. La conception française de la fonction publique

Il y a un appauvrissement idéologique de la réflexion syndicale sur le service public et la fonction publique (faible commémoration du 60° anniversaire de la loi du 19.10.1946).

La mise en perspective témoigne du fait que le statut général des fonctionnaires n’a cessé d’évoluer de se transformer (1946, 1959, 1983-86) ; d’environ 1 million à 5,2 millions ; de 145 articles en 1946, 57 en 59, plus de 500 aujourd’hui pour la FP « à trois versants » respectant l’extrême diversité des fonctions et des activités.

Je crois encore utile de rappeler les trois principes que j’évoquais alors pour fonder cette unité.

D’abord, le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen qui dispose que l’on accède aux emplois publics sur la base de l’appréciation des « vertus » et des « talents » c’est-à-dire de la capacité des candidats ; nous en avons tiré la règle que c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique.

Ensuite, le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif que permet le système dit de la « carrière » où le grade, propriété du fonctionnaire, est séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration ; principe ancien que l’on retrouve déjà formulé dans la loi sur les officiers de 1834.

Enfin, le principe de citoyenneté qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît la source de sa responsabilité dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte de son administration ; conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle du fonctionnaire-sujet que Michel Debré définissait ainsi dans les années 1950 : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

À l’évidence, l’élection du nouveau président de la République marque une nouvelle étape significative. J’ai pu parler à son sujet de « forfaiture », je voudrais expliciter cette appréciation, donner un avis sur certaines des propositions avancées dans son discours à l’IRA de Nantes le 19.9.07 et m’interroger ce qu’il faudrait faire pour contrecarrer l’entreprise présidentielle engagée.

3.1. Sur la notion de « forfaiture »

Robert : « Crime dont un fonctionnaire public se rend coupable en commettant certaines graves infractions dans l’exercice de ses fonctions. » . L’expression est a fortiori extensible aux plus hautes autorités de l’État, c’est ainsi que le président du Sénat avait qualifié en 1962 la décision du président Pompidou de prendre l’initiative du recours au référendum sur la base de l’article 11 de la constitution (et non l’article 89) pour instaurer l’élection du président de la République au suffrage universel.

Il y donc, forfaiture lorsqu’une autorité publique outrepasse ses compétences par une action délictuelle ou lorsqu’un mandat est détourné des engagements qui le constituent et qui ont été strictement consacrés par le suffrage universel.

En l’espèce, l’engagement de Nicolas Sarkozy en matière de fonction publique a été exprimé pendant la campagne électorale dans son discours de Périgueux du 13 octobre 2006, il tient en six lignes :

« Au fonctionnaire qui se sent mal payé, je dis que ma volonté est qu’il y ait moins de fonctionnaires mais qu’ils soient mieux payés et mieux considérés. Au fonctionnaire qui se sent démotivé parce que ces efforts ne sont jamais récompensés, je dis que mon objectif est que le mérite soit reconnu et les gains de productivité partagés. Au fonctionnaire qui est prisonnier des règles de gestion des corps je dis que mon objectif est de supprimer la gestion par corps pour la remplacer par une gestion par métier qui ouvrira des perspectives de promotion professionnelle beaucoup plus grandes. Je ne veux pas que la seule voie de réussite soit celle des concours et des examens. »

Si plusieurs des mesures annoncées à Nantes peuvent être devinées dans ces formulations générales on ne saurait en déduire le dispositif annoncé avec, ce qui a été rappelé : le rejet de la distinction public-privé, la gestion par corps réduite à l’exception, l’encouragement à quitter la fonction publique au bénéfice d’un pécule, le choix à l’entrée entre « le statut et un contrat de droit privé négocié de gré à gré », l’extension à la fonction publique du « travailler plus pour gagner plus » notamment par le moyen d’heures supplémentaires et le rachat des heures accumulées dans les comptes épargne-temps avec parallèlement réduction des effectifs, l’individualisation des carrières sur la base d’une réflexion sur la « culture du concours et sur la notation » afin d’échapper au « carcan des statuts »… le tout étant baptisé « révolution culturelle ».

Je considère donc que Nicolas Sarkozy n’a pas été mandaté pour engager ce qui est en réalité une « contre-révolution » dans la fonction publique, et c’est pourquoi je parle de forfaiture. Je dois ajouter d’ailleurs que c’est de sa part une constante s’agissant de sa pratique des institutions, mais il s’agit d’un autre sujet que j’ai traité par ailleurs sous le titre de « Dérive bonapartiste ».

3.2. Sur quelques-unes des réformes envisagées

On rappelle les trois principes républicains fondant l’unité de la fonction publique « à trois versants » : égalité, indépendance, responsabilité. La réforme contrevient à ces trois principes sur trois points au moins : le contrat est opposé au statut, le métier à la fonction, l’individualisation des rémunérations à la recherche de l’efficacité sociale.

* Le contrat opposé au statut

Je veux tout d’abord souligner que les réformes proposées s’inscrivent dans un contexte de déréglementation et de privatisation dont on ne finirait pas d’exposer les cas multiples et les modalités (La Poste et France Télécom, Service des Poudres, SEITA, GIAT, IN, DCN) ; d’affaiblissement des organismes de programmation (CGP, intégration de la DP dans la DGTPE, disparition du CNE) ; d’extension du champ de la contractualisation au détriment de la loi, y compris dans la FP régalienne.

Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle ( art. 4 T I) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3 T I) ? Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du Code Civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers.

Et c’est aussi parce que la loi est l’expression de la volonté générale qu’aux termes de l’article 6 de la DDHC (art. 6) « La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » Ainsi le principe de l’égalité des citoyens entraîne nécessairement l’égal accès aux emplois publics. Et nous en avons déduit que, sauf dérogation prévue par la loi, les fonctionnaires sont recrutés par concours conduisant à une situation statutaire et réglementaire.

Le choix à l’entrée (avant ou après le concours ?) entre le statut et un contrat de droit privé conclu de gré à gré tourne ainsi le dos au principe d’égalité. En réalité on voit clairement ce qui découle de l’alternative ainsi proposée : la mise en extinction du statut général par recrutement parallèle et de manière croissante de personnels contractuels, le cas échéant bénéficiant de conditions avantageuses ce qui conduira à élever leur proportion comme le mouvement en est d’ailleurs amorcé, jusqu’à ce qu’ils deviennent plus nombreux que les fonctionnaires eux-mêmes. Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly ne vient-il pas d’annoncer (Le Figaro, 25.10.07) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ? Or on sait que le statut général qui n’écarte pas, par dérogation au principe, le recrutement de contractuels en circonscrit strictement les motifs (art.4 TII).

La réforme proposée est donc franchement contraire principe d’égalité.

* Le métier opposé à la fonction

La façon dont on appréhende la notion de fonction publique dépend du niveau où l’on souhaite situer les activités qu’elle regroupe. Pour ma part je déclarais le 15 décembre 1983 : « Dans le système dit de la carrière, propre à la conception française, on ne sert pas l’État comme on sert une société privée. C’est une fonction sociale qui s’apparente aussi bien à la magistrature, au sens donné à ce mot dans l’ancienne Rome, qu’au service public moderne dans toute la gamme des technicités requises pour la mise en œuvre des fonctions collectives d’une société développée comme la société française ». On retiendra de cette quasi-définition la référence de la fonction publique à une magistrature et sa conception globale : le système de la carrière considère des travailleurs collectifs dont l’activité est nécessairement gérée sur l’ensemble d’une vie professionnelle.

Aujourd’hui on nous propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. Je ne considère pas la notion de métier comme péjorative dans la fonction publique ; elle peut avoir une utilité pour analyser les fonctions, et synthétiser un ensemble d’activités élémentaires, mais son usage n’est pas neutre selon qu’il s’agit d’activités régies par le marché ou relevant d’une fonction publique. Dans le premier cas c’est la donnée de base des activités participant à la production de biens ou de services. Dans le second cas c’est l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général.

Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière. Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut.

Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

* L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale

Le mérite est mis en avant pour mettre en accusation les pratiques actuelles. Personne n’a jamais contesté que le mérite doive être considéré pour rémunérer les fonctionnaires. On ne trouvera aucune déclaration de ma part prônant un égalitarisme généralisé, j’ai toujours affirmé le contraire, c’est-à-dire que le fonctionnaire qui travaille mal ne doit pas être rémunéré comme celui qui travaille bien. Le statut le permet, ce qui manque c’est le courage. En réalité, l’évocation du mérite et le thème de l’individualisation des rémunérations recouvre une remise en cause de l’ensemble des caractéristiques de la conception française de la fonction publique.

D’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. On en critique le nombre en avançant des chiffres fantaisistes. Selon la DGAFP il y a aujourd’hui 300 à 500 corps et non pas 1500 et il ne faut jamais perdre de vue que 2 % des corps regroupent 70 % des fonctionnaires. Si la pratique n’est pas satisfaisante les possibilités statutaires de mobilité existent par la voie du détachement, de la mise à disposition et ce n’est pas ceux qui, par la loi Galland du 13.7.87 ont supprimé la comparabilité entre FPE et FPT de se plaindre du défaut de mobilité, pas davantage ceux qui ont pratiqué d’année en année le gel indiciaire pour critiquer ensuite la rigidité des carrières.

Ensuite, les modalités de rémunérations. J’ai connu le temps où des négociations salariales actives bien que conflictuelles avaient lieu chaque année. Elles ont disparu et le système a été profondément dénaturé par la confusion sciemment entretenue entre les différentes composantes de la rémunération : rémunération indiciaire, GVT, primes, bonifications, etc. À l’évidence le gouvernement actuel veut pousser plus loi la confusion par l’individualisation, vraisemblablement sur le modèle que suggérait le rapport 2003 du Conseil d’État (p. 360) : une rémunération en trois parties dépendant respectivement : de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire pourrait dans ces conditions croître considérablement, en dehors de tout contrôle.

Enfin, cette atomisation salariale, s’ajoutant l’atomisation fonctionnelle et contractuelle, m’apparaît dangereuse en tant qu’elle isole le fonctionnaire des travailleurs collectifs auxquels il appartient dans l’organisation statutaire. Elle le rend par là plus vulnérable dans un contexte qui tendra à devenir plus clientéliste, plus sensible aux pressions administratives, politiques ou économiques. C’est au bout du compte l’intégrité de la fonction publique qui risque d’être mise en cause et la responsabilité que conférait à l’agent public l’article 15 de la DDHC : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

C’est donc aussi le principe de responsabilité qui est mise en cause et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

3.3. Sur la démarche à développer en réponse à la « contre-révolution culturelle »

Écartons les faux débats : la question n’est pas de savoir s’il faut évoluer ou pas. À cet égard il est peu de texte de l’importance du statut général qui aient autant évolué sur une si longue période. Il n’y a pas de texte sacré et un tel système qui ne s’adapterait pas aux besoins et aux techniques dépérirait. Ce n’est pas, pour autant, une raison pour remettre en cause les principes qui participent du pacte républicain. Fermeté sur les principes, souplesse dans la mise en œuvre.

La « contre-révolution culturelle » introduit en réalité un nouveau modèle, une autre conception de la fonction publique, une fonction publique d’emploi dominante au sein de l’Union européenne. C’est la FPT (« maillon faible » de la fonction publique « à plusieurs versants ») qui devient progressivement la référence et non plus jusqu’à présent la FPT. Il s’agit d’une stratégie cohérente que le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 « Perspectives pour la fonction publique » avait déjà théorisée. À cette cohérence, il faut répondre par une autre cohérente. Celle-ci passe toujours à mon avis par la réaffirmation des principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité. Cet aspect idéologique a malheureusement été négligé au cours des dernières décennies, par le mouvement syndical, les fonctionnaires et l’opinion publique. Pire, lorsque des gouvernements de droite ont porté des atteintes au statut général, comme en 1987 (loi Galland, amendement Lamassoure, 3° voie de l’ENA), les gouvernements de gauche les ont consacrées lorsqu’ils sont revenus au pouvoir. Ce débat droit prendre place dans le cadre du « Pacte service public 2012 » annoncé par le président de la République et, à cours terme, dans les conférences prévues jusqu’en mars 2008.

Pour autant cela ne doit pas empêcher la formulation de propositions de réformes statutaires ou non-statutaires. De mon point de vue, elle pourraient concerner, par exemple : la mise en œuvre de la double carrière (sur la base du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; les conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétence (en lieu et place de cet aveugle non remplacement de la moitié des départs en retraite) ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

Il y a nécessité d’une mise en mouvement syndical sur ces questions en même temps que celles portant sur le pouvoir d’achat et les effectifs. Au-delà, participation à la formation de l’opinion à une meilleure connaissance de la conception française de la fonction publique, du service public et de l’intérêt général.

Perroux ! Et après ? – iSméa – Caen, 18 janvier 2008

LA RATIONALITÉ DANS LA CRÉATION COLLECTIVE

« Le besoin de calcul collectif à la mesure des œuvres collectives se fait sentir et conquiert, peu à peu, droit de cité (…). Les dialectiques à l’œuvre dans les sociétés contemporaines appellent un plan, un ordre conscient des choses comptabilisables dans lequel les hommes s’entre produisent » (François Perroux, 1964)

Pour apprécier l’ampleur du désarroi actuel, il me semble indispensable de le situer historiquement et de caractériser notre époque dans cette perspective.

Une époque que la rationalité et la volonté semblent avoir désertée pour l’abandonner aux errements et aux aléas. Les symptômes ne manquent pas : de l’affaire du sang contaminé à Tchernobyl, du développement des jeux de hasard à la multiplication des sectes, du chômage durable et de la précarité étendue à la montée de l’insécurité, de l’élévation des taux d’abstention à la régression du nombre de jours de grève, etc. Autant de manifestations d’une société en panne de finalité qui semble livrée au hasard et condamnée à l’imprévision.

Pour retrouver le « fil de l’histoire » et, partant, lui donner sens et signification aux techniques de la création collective , au plan et à l’ « ordre conscient » évoqué par François Perroux, il est nécessaire de prendre quelque recul et de se situer dans une perspective longue, et même très longue, voire pluriséculaire (1), afin de rendre intelligible l’époque que nous vivons et d’éclairer son analyse spécifique (2), ce qui nous permettrait de qualifier et de juger la conjoncture actuelle et , le cas échéant, d’ouvrir une alternative (3).

1. Un moment de l’histoire du genre humain

Les séquences du matérialisme historique

Comme beaucoup d’autres, je me suis inscrit pendant des décennies dans la vision marxiste du matérialisme scientifique ou philosophique décliné en matérialisme historique retenant des séquences successives à partir des modes de production identifiés : féodalisme-capitalisme-socialisme-communisme. En se concentrant sur la phase du capitalisme, on pouvait admettre comme pertinente la distinction de la période du capitalisme de concurrence, réalisant à travers le développement inégal une accumulation primitive, puis de la période du capitalisme de monopole marqué par la constitution de trusts et de cartels afin de contrecarrer la loi de la baisse tendancielle du taux de profit, puis – thèse défendue essentiellement par les économistes communistes français à partir de la moitié de la décennie des années 1960 – la période du capitalisme monopoliste d’État (CME), caractérisée par une imbrication de l’accumulation capitaliste monopoliste et de l’appareil d’Etat dans le but, notamment, de combattre les effets de la « loi de suraccumulation-dévalorisation » du capital, version moderne de la baisse tendancielle du taux de profit.

Ce qui apparaît aujourd’hui contestable c’est le caractère fatal de cette représentation qui assignait un avenir prédéterminé à l’humanité dont celle-ci s’est spectaculairement affranchie ; c’est la méconnaissance des mécanismes d’autorégulation ; c’est le totalitarisme qui était la conséquence inévitable de la réduction de l’aventure humaine à une seule hypothèse. Pour autant, si l’on a souligné le caractère excessivement mécaniste de cette analyse (en particulier de la théorie du CME) il reste que l’on contestera difficilement, aujourd’hui en France et ailleurs, qu’existe une collusion entre les pouvoirs étatiques et les principales forces du capital, que le secteur public et les services publics sont un enjeu, que l’intégration supranationale prend le relais des appareils d’État nationaux dans le soutien de la rentabilité capitaliste, que l’impérialisme américain apparaît à certains égards comme un stade suprême du capitalisme.

Mais d’autres interprétations me semblent aujourd’hui de nature à ouvrir la réflexion. Notamment celles qui caractérisent le XX° siècle comme un siècle prométhéen, aboutissement d’un monde désenchanté.

Le siècle prométhéen, aboutissement d’un monde désenchanté

Marcel Gauchet ne procède pas à un séquençage de l’histoire en périodes successives, mais il tente d’identifier des mouvements qui se superposent, des traits de la période précédente persistant dans la période suivante. Le sens général consiste en un passage de l’hétéronomie (une société sacralisée par le droit divin) à l’autonomie (par émergence et affirmation des droits individuels et de l’État). On parvient ainsi à une société mixte – la qualification ne me semble pas très heureuse – de la politique, du droit et de l’histoire, condensés dans l’État-nation. Si l’on reprend ces différents points, on peut schématiser la fresque historique proposée de la façon suivante.

En premier lieu, après des siècles de dogmatisme religieux, à la fin du Moyen Âge, s’amorce la sortie de la religion, la disjonction d’avec le Ciel. Il s’agit d’une appropriation du pouvoir sacré, du droit divin, par la monarchie, notamment sous sa forme absolue. C’est une sécularisation du pouvoir ; mais la soumission à plus haut reste prégnante et la sortie de la religion n’efface pas la structuration religieuse qui se fondait sur l’autorité d’un passé dogmatisé.

En deuxième lieu, se produit, comme une suite normale, une dépossession de l’incarnation individuelle en la personne du monarque au profit de la collectivité dans le cadre du concept de contrat social développé par Jean-Jacques Rousseau, contrat social qui conduit à une auto-construction de la personne publique remplaçant celle du monarque. L’affirmation progressive de la nation va de pair, car elle est le creuset naturel au sein duquel s’élabore ce contrat, à la charnière de l’ancien et du nouveau. La volonté des hommes prend ainsi le relais de l’assujettissement à Dieu et au monarque qui s’en était approprié le pouvoir. L’Ancien régime était en effet une survivance du sacré ; il y a modernisation par dissociation du pouvoir et du sacré. Désormais la souveraineté n’admet que le peuple comme titulaire, excluant toute idée de concentration dans un individu. La souveraineté de la nation est une version de la souveraineté du peuple adossée à la continuité de la tradition.

En troisième lieu, on assiste ensuite à l’affirmation corrélative et conjointe des droits individuels et de l’État, instrument représentatif de l’entité politique qu’est la nation. Ceci se produit dans une société encore relativement statique, mais qui ne va pas tarder à tirer les conséquences du dialogue entre l’État et les individus, désormais citoyens, par la Révolution française notamment. D’une part, le droit s’affirme avec le primat de l’individu ; la révolution des droits de l’homme tranche le lien entre la forme étatique et l’incarnation royale en ce que cette forme étatique est nécessaire à l’existence de la souveraineté populaire et à l’égalité des citoyens. D’autre part, l’État n’est pas soluble dans les droits individuels ; si l’homme précède le citoyen, l’instrument de la réforme, injection de la raison dans le désordre établi, est la loi, expression de la volonté générale qui est la finalité de l’État

En quatrième lieu, sous l’effet de ce mouvement et du développement des forces productives, essentiellement au XIX° siècle, l’affirmation d’une historicité de la société développée pose la question de son avenir et de la façon de le construire. La dialectique de l’individuel et du collectif conduit à la dissociation de l’État et de la société et à l’intervention de catégories sociales, voire de classes ou et de masses. La volonté générale est mise en cause par les conflits d’intérêts et les contradictions de classes, dont la solution révolutionnaire conduit à renverser le principe démocratique par des démarches totalitaires au nom de l’efficacité libératrice. Malgré cela, l’activisme humain est désormais tourné vers l’avenir, alors que l’ordre divin était conçu comme immuable, tourné vers le passé. Le pouvoir s’associe au progrès, l’humanité veut instiller de plus en plus de raison dans sa manière d’être et de faire. L’ensemble est marqué par ce caractère prométhéen dont parlait René Rémond.

En cinquième lieu, cette expérience débouche donc sur une crise de civilisation. Car l’action des masses ne s’est pas dépouillée du sacré, ce qui a conduit en leur nom à des démarches totalitaires dans l’expression de l’historicité. La chute des totalitarismes sape les bases de l’intérêt collectif au nom de la liberté. L’écroulement des totalitarismes laisse le monde en désarroi, il y a perte du sentiment d’une maîtrise collective possible. Certain n’hésitent pas à diagnostiquer la fin de l’histoire accompagnée d’une prévalence a-historique des droits de l’homme, d’un discrédit du politique (fin des idéologies et inanité de la représentation), de la fin des idoles que représentaient les notions de progrès, de peuple, de science. Après les expériences du pouvoir totalitaire et l’implosion du parti de la révolution, toujours selon Marcel Gauchet, « Ce ne sont plus les délires du pouvoir que nous avons à craindre, ce sont les ravages de l’impouvoir ». Cela le conduit à opposer le domaine de la politique qui est celui de la volonté, au domaine marchand qui est celui de la régulation spontanée.

Mais le mélange de l’ancien et du nouveau est tout sauf immobile. L’humanité est en marche vers une conscience croissante d’elle-même, ce qui ne peut manquer d’évoquer la « loi de complexité-conscience » qu’a théorisée Teilhard de Chardin dans Le phénomène humain (Éditions du Seuil, 1955). C’est pourquoi il reste un sens à s’intéresser au passé, en tant qu’il fait partie de la trajectoire que l’on cherche à identifier. Il est tout aussi nécessaire d’essayer de comprendre à quel moment de l’évolution nous nous trouvons, entre une civilisation où dominait la volonté déterministe et un avenir qui nous apparaît aujourd’hui essentiellement aléatoire.

2. Une crise de civilisation

Des facteurs de crise

* La relativisation de l’État-nation dans le processus de mondialisation – Ce processus marque contradictoirement l’état social. La mondialisation est une donnée sans précédent qui identifie notre époque. « La Terre étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence » avertissait déjà Emmanuel Kant en 1795 ; il est courant aujourd’hui de parler de Terre-patrie avec Edgar Morin. L’attention reste cependant centrée sur la mondialisation du capital. Il existe en réalité un mouvement global de mondialisation, mêlant potentialités et dominations, dont le capital n’est qu’une des dimensions et qui concerne également les communications, la culture, les mœurs, les sciences, l’information, le droit, la solidarité humanitaire, etc. Les États-nations qui ont structuré l’organisation mondiale des peuples sont appelés à s’interroger sur leur réalité contradictoire : ils n’ont jamais été aussi nombreux (quelque cent quatre vingt douze contre une cinquantaine au lendemain de la seconde guerre mondiale), mais leur existence est régulièrement contestée de l’intérieur comme de l’extérieur par des revendications infra et supranationales. Toutefois, je considère que si la nation doit se redéfinir en permanence – et elle peut le faire en croisant son affirmation avec un principe de subsidiarité démocratique – elle est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général.

* La dénaturation du concept de classe sociale – Elle oblige à remettre sur le chantier l’analyse du procès de travail et la sociologie du monde du travail. La définition marxiste de la classe par référence aux rapports de production, eux-mêmes déterminés par la propriété des moyens de production, garde une pertinence certaine à la condition d’élargir le champ de l’analyse à celui où s’observe la confrontation du capital et du travail, c’est-à-dire le monde entier. En même temps que se différenciaient les catégories subissant l’exploitation capitaliste, se diversifiaient également les détenteurs du capital. Ces changements structurels ont eu d’importantes conséquences politiques. De la contradiction capital-travail dépendaient toutes les autres contradictions, ce qui n’est plus soutenable aujourd’hui face à la mise en péril de la planète tout entière, les montées intégristes, les discriminations diverses, celles notamment dont les femmes sont victimes. L’élection de la classe ouvrière comme classe révolutionnaire ne peut être présentée comme le moyen d’émancipation de la société toute entière, pas plus que l’évocation du concept flou de « multitude » selon Antonio Negri. Le développement des sciences et des techniques compte pour beaucoup dans ces changements sociologiques. Il a révélé des effets pervers sur l’environnement, conduit à des interrogations nouvelles sur les droits de la personne et l’avenir de l’humanité, soulignant avec plus de force que par le passé la nécessité de sa maîtrise. La révolution informatique a simultanément développé les capacités d’information, de connaissance, d’intervention des citoyens dans tous les domaines ainsi que les possibilités de leur manipulation à due concurrence.

* Les bouleversements géopolitiques – Ils changent aussi les conditions de la transformation sociale. On entend par là aussi bien les changements intervenus dans les rapports des grandes puissances et la structuration de leurs échanges, que ceux constatés dans l’organisation et les relations des collectivités territoriales ou encore les transformations urbanistiques des dernières décennies, voire la mise en cause de l’écosystème mondial. À la vision quelque peu simpliste d’un monde divisé en deux blocs assortis d’un mouvement des non-alignés a succédé la représentation d’un monde multipolaire marqué par la domination relative des États-Unis. Mais, ainsi que l’écrit Yves Lacoste, « le monde est plus compliqué que ne le laissent croire les discours qui diabolisent l’hyperpuissance ». Par ailleurs, les politiques de déconcentration et de décentralisation successives tendent à redéfinir de nouveaux équilibres spatiaux. Les pulsions nationalistes et communautaristes se développent ça et là. La désertification des campagnes, un certain type d’urbanisation de masse, la création de grandes infrastructures ont bouleversé les cadres traditionnels dans lesquels se développaient classiquement la vie sociale et l’activité politique. Le développement considérable des transports et des communications sous des formes extrêmement variées, à l’inverse, établit de nouveau rapports entre les régions et les pays, bases de solidarités nouvelles possibles, qui participent à l’émergence d’un bien commun au niveau planétaire.

* Des changements dans le domaine des mœurs et des mentalités – Ils sont intervenus dans une période historiquement très courte et promettent d’évoluer encore de façon considérable. Les évènements survenus en France et dans de nombreux autres pays en 1968 en sont une manifestation très significative : le contrôle des naissances, la libération sexuelle, la part croissante des naissances hors mariage, la facilitation des séparations de couple, la multiplication des familles recomposées, la reconnaissance des différences d’orientation sexuelle ont changé considérablement la vocation politique de la famille et du couple et affecté la transmission générationnelle, mais ouvert aussi de nouveaux champs de solidarités. Plus généralement, la reconnaissance de l’égalité de l’homme et de la femme est devenue une question majeure pour l’ensemble du genre humain. Dans ce domaine également les développements scientifiques jouent un rôle important en posant avec acuité des questions d’éthique nouvelles.

* L’affaiblissement des grandes idéologies – C’est peut être le facteur qui marque le plus significativement notre époque ; il siège au cœur de la crise actuelle. Les axiomes de la théorie néoclassique, qui sous-tendent la démarche des forces politiques se réclamant du libéralisme, ne correspondent plus à la réalité si tant est qu’ils aient pu la représenter dans le passé. Les ajustements successifs apportés à la théorie (concurrence imparfaite, biens collectifs, effets externes, avantages non marchands, etc.) ne sont pas parvenus à réduire l’écart croissant entre théorie et réalité ; dès lors la théorie s’est faite normative. Les limites financières sur lesquelles bute aujourd’hui l’État providence ont pour effet de réduire la base idéologique sur laquelle la social-démocratie prétendait fonder une politique de redistribution au service d’une plus grande justice sociale, sans contester le système capitaliste lui-même jugé définitivement le plus efficace dans la création de richesses. Cette acceptation des logiques de l’économie capitaliste l’a conduit à renoncer à toute remise en cause fondamentale du système dominant et à composer sur les valeurs politiques identifiante de la gauche. La tension, classique en France notamment, entre marxisme et catholicisme s’est beaucoup affaiblie ; la contradiction entre ces deux principaux pôles de la vie politique nationale est devenue moins féconde sans que de nouveaux antagonismes s’y soient substitués avec la même force.

Enseignements en vue d’une recomposition

Je pense que l’on peut tirer trois conséquences majeures de cette analyse.

Premièrement, la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands. L’option que comportait le projet de traité constitutionnel européen rejeté par la France et les Pays Bas en 2005 en faveur d’une « économie de matché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » l’exprime parfaitement. Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine : les communications, les échanges culturels, la solidarité humanitaire, etc.

Deuxièmement, l’idéologie des droits de l’homme a envahi l’espace laissé libre par l’affaissement des grandes idéologies messianniques. Loin de moi l’idée de récuser la référence aux droits de l’homme tels qu’ils s’expriment dans les divers textes qui les consacrent, a fortiori de parler de manière péjorative de « droit-de-l’hommisme » comme certains le font parfois. Mais nous devons aussi rester lucides : les droits de l’homme constituent un ensemble quelque peu confus, sans passé historiquement traçable et non porteurs de projet de société. Marcel Gauchet va jusqu’à dire que les droits de l’homme jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur qui est celui du marché dans la sphère économique. Rony Brauman déclarait récemment que les droits de l’homme ne sauraient constituer à eux seuls une plateforme politique.

Troisièmement, c’est sans doute le plus important pour l’avenir, il y a une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, ce qui donne son vrai sens à la mondialisation à venir. La mise en commun et la convergence des démarches pose la question de la recherche d’universalité qui est la responsabilité de chaque peuple pour tendre ensemble vers un monde de paix et de prospérité.

Dans cet esprit, pour ma part, j’ai développé ma réflexion selon deux axes.

Le premier, consiste a analyser les contradictions à l’œuvre dans la décomposition. Dans ce domaine j’ai écrit deux livres aux titres que je crois significatifs de l’intention : en 1994, Pendant la mue le serpent est aveugle (Éditions Albin Michel, 1993), une phrase que je dois à Ernst Jünger, et Éloge de l’échec (Éditions Le Temps des cerises, 2001).

Le deuxième, se propose de rassembler l’héritage pour en faire un investissement de la recomposition. Il s’agit de Le nouvel âge de la citoyenneté (Éditions de l’Atelier, 1997) et de La citoyenneté (Presses universitaires de France, coll. Que sais-je ?, 3° édition, 2002).

3. Quelle place pour la raison ?

La situation actuelle est marquée par une contractualisation croissante des rapports sociaux qui ne cesse d’empiéter sur le champ traditionnellement reconnu à la loi, expression de la volonté générale. Par voie de conséquence, l’administration économique, dont l’utilité est réduite, périclite. Dès lors la question se pose : comment résister à cette régression de la raison ?

Le contrat contre la loi

Si le contrat est le moyen de droit commun pour fixer des obligations entre personnes privées, on ne voit pas pourquoi la contractualisation ne pourrait pas s’étendre à des personnes publiques si elle permet une meilleure concertation préparatoire à la décision, présente plus de souplesse dans la mise en oeuvre et a pour effet de mieux responsabiliser les parties prenantes au contrat. Encore faut-il que les champs d’application soient clairement définis.

Or si quelques domaines essentiellement régaliens, tels que l’administration fiscale, la police administrative, l’armée et la justice sont restés en dehors de la contractualisation – du moins pour le moment – on assiste depuis un quart de siècle à une prolifération anarchique de la contractualisation dans la plupart des secteurs. Sans doute relève-t-on, dès le rapport de Simon Nora de 1967, l’invitation faite aux entreprises publiques de contracter avec l’Etat et dès 1973, Olivier Guichard institue-t-il, de manière informelle, des contrats d’aménagement des villes moyennes, mais c’est de 1982-1983 que date principalement le mouvement de contractualisation avec les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et du 7 janvier 1983 et la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Les premières se proposaient une co-administration de l’Etat et des collectivités locales par voie contractuelle sur la plupart des questions économiques et sociales. La seconde s’engageait dans la conclusion de contrats de plan encadrés par une planification encore digne de ce nom. À la suite, ont proliféré contrats de ville, contrats éducatifs locaux, contrats montagne, contrats de développement artisanal, etc.

La vision restait claire tant qu’était affichée une planification qui n’était certes plus une « ardente obligation » mais qui restait un cadre de réflexion et une politique d’aménagement du territoire soucieuse d’un minimum de cohérence. Il y avait – et il reste – beaucoup d’illusion dans le recours au contrat comme instrument d’intervention économique. Le contrat est évidemment une pure fiction s’il est établi entre l’Etat et ses services déconcentrés, soit à l’intérieur d’une même personne morale. Les conventions ne sont le plus souvent rien d’autre que des contrats d’adhésion, prédéterminés. Le contenu de ces contrats est peu normatif et n’entraîne généralement pas de sanction. Le juge administratif a jugé que « le contrat de plan n’emporte, par lui même, aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit » . Sous cet angle le contrat apparaît comme l’habillage d’un acte largement unilatéral. Dans le même esprit j’ai toujours critiqué la notion de « politique contractuelle » dans la fonction publique puisque toute concertation s’y termine par une loi ou un décret, notamment dans le cas des négociations salariales.

Est-ce à dire que la contractualisation ne ferait que s’inscrire dans une mode soufflée par le vent libéral ? Certainement pas. Elle a des effets politiques importants en tant qu’elle participe à l’affaiblissement d’une expression claire de la volonté nationale. Ainsi, les contrats de plan État-régions avaient été conçus comme instrument de réalisation du Plan. Le Plan a disparu mais les contrats sont restés, sans que pour autant la loi qui les avait créés soit modifiée et ait redéfini leur vocation. Le Schéma d’aménagement et de développement du territoire a été présenté comme substitut au Plan, mais la loi du 25 juin 1999 l’a supprimé, remplacé par des schémas de services collectifs à l’horizon 2020, vraisemblablement supprimés avant même d’avoir existé. La pratique des financements croisés a donné aux régions la possibilité de prendre l’initiative d’opérations qui auraient dû normalement relever d’une appréciation nationale et d’orienter sur leur territoire des politiques nationales, modifiant ainsi par la voie contractuelle la compétence que la loi leur avait définie.

Les lois Raffarin de décentralisation de 2003 ont introduit dans la constitution l’affirmation juridiquement inutile selon laquelle la France a une organisation décentralisée ; le flou qui accompagne l’affirmation du principe de subsidiarité, les dispositions relatives à l’expérimentation législative et au financement, l’ouverture de statuts particuliers, ont le sens d’une normalisation européenne. qui a comme perspective la construction d’une Europe fédérale considérant les collectivités locales comme les points d’appui privilégiés d’une Europe des régions. L’offensive des instances communautaires, avec le concours des autorités françaises, est particulièrement forte contre tout ce qui présente un caractère législatif ou réglementaire dans le secteur public sous l’argument de l’ouverture des entreprises publiques à la concurrence : risque de démantèlement de France Télécom, ouverture du capital d’EDF-GDF, contrat de plan concernant La Poste conduisant à une réduction de la présence postale sur le territoire, ouverture risquée à la concurrence de la SNCF lourdement endettée. En même temps sont visés les statuts de ces entreprises et des fonctions publiques. L’important mouvement de déréglementation et de privatisation que nous avons connu au cours des deux dernières décennies participe de cette évolution en faveur de la contractualisation, contre l’expression de la volonté générale par la loi.

En dernier lieu, le président de la République, vient d’annoncer le 19 septembre 2007 une véritable « révolution culturelle » de la fonction publique qui revient à opposer expressément le contrat à la loi, la notion de métier à celle de fonction, la performance individuelle à la recherche de l’efficacité sociale. Si ces réformes étaient appliquées, elles mettraient en place une fonction publique d’une conception toute différente de celle qui existe aujourd’hui.

Il faut également prendre la mesure des récentes décisions prises concernant l’administration économique elle-même et ses conséquences sur la recherche.

Une entreprise de démantèlement de l’administration économique

On assiste en France depuis un quart de siècle à une orientation franche en faveur du libéralisme économique qui a conduit a un démantèlement de l’administration économique telle qu’elle avait pu se constituer au lendemain de la seconde guerre mondiale et pendant les de croissance forte et régulière qui ont suivi. L’erreur a sans doute été à l’époque de ne pas prendre conscience assez rapidement d’une internationalisation puis d’une mondialisation qui devait changer les données de la politique économique. Sans remonter trop loin, je me souviens que pendant les douze années que j’ai passées à la direction de la prévision de sa création en 1965 à 1977 les cadres de pensée étaient ceux des comptes de la nation, les instruments ceux du raisonnement macroéconomique (tableaux d’échanges interindustriels, tableau économique d’ensemble). À la fin des années 1960 émergea la Rationalisation des choix budgétaires, la RCB, qu’en 1968 nous eûmes l’innocence et l’imprudence de traduire en « Révolution cubaine au budget » ; ses instruments étaient l’analyse de systèmes et les études analytiques, la gestion par missions et programmes que l’on retrouve aujourd’hui partiellement et selon une autre logique dans la LOLF (je pense en particulier à la « fongibilité asymétrique »). L’ « impératif industriel » dominait la stratégie économique, mais sur une base essentiellement hexagonale. Le commissariat général du Plan, l’INSEE et la DP coopéraient dans l’élaboration des modèles, Fifi puis Zogol. Des séminaires étaient organisés pour favoriser les échanges des travaux et des réflexions. Bref, même si les résultats, les instruments et la théorie n’étaient pas au niveau des exigences du moment, on pouvait dire qu’il y avait une pensée et un volontarisme économiques.

Qu’est devenu tout cela ? On sait qu’il y a peu la direction de la Prévision a été intégrée à la Direction générale du Trésor et de la Politique économique (elle est donc revenue d’où elle était partie). Le Commissariat général du Plan, instance ô combien emblématique, créé au lendemain de la Libération a été supprimé, remplacé par le Conseil d’analyse stratégique, concurrencé par l’élitiste Conseil d’analyse économique. Des rapports au Parlement, chargés d’éclairer certaines politiques publiques ont été supprimés ou intégrés à des rapports plus généraux (en dernier lieu, le rapport biannuel au Parlement sur l’égalité homme-femme dans la fonction publique, que j’avais institué en 1982, a été fondu dans le rapport annuel général de la fonction publique). Quant à la théorie économique, si l’on peut évoquer certaines recherches intéressantes, leur portée m’apparaît singulièrement limitée. Je pense en particulier à ce qui est présenté comme l ‘ « avancée des biens publics », avancée que je ne parviens pas à mesurer à travers une expression souvent confuse ; de même, le retour du discours sur les « externalités » m’apparaît tout sauf novateur ; et je ne veux pas parler de la « gouvernance ». Il est vrai que je ne suis sans doute pas le mieux placé pour en juger.

Un Conseil de modernisation des politiques publiques s’est tenu le 12 décembre dernier pour entreprendre une « Révision générale des politiques publiques » (RGPP) qui se donne trois objectifs : améliorer la qualité des services publics et favoriser leur adaptation ; revenir à l’équilibre des finances publiques au plus tard en 2012 ; mieux valoriser le travail des fonctionnaires. À ce degré de généralité, il n’y aurait pas grand chose à dire et l’on ne saurait blâmer les plus hautes autorités de l’État de vouloir le réformer. Mais ce n’est pas faire un procès d’intention que de dégager de l’ensemble des textes publiés à ce jour, sur la base d’audits d’organismes tant publics que privés, l’idée que cette vaste remise à plat poursuit deux buts principaux : d’une part faire pression sur les dépenses publiques et les effectifs publics à partir d’un a priori non établi (il y a trop d’État, trop de fonctionnaires), d’autre part remettre en cause le statut général des fonctionnaires en substituant à la conception française républicaine de « fonction publique de carrière », une conception alignée sur le modèle dominant au sein de l’Union européenne, une « fonction publique d’emploi ».

Mais il s’agit là d’un autre débat. Je me bornerai ici à relever que le Conseil de modernisation des politiques publiques a prévu, en tête des 96 mesures de réforme de l’État retenues dès maintenant (mesures 1 à 6) : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; il a intégré la Direction générale de l’administration et de la fonction publique au sein du ministère chargé du Budget. Dans le même temps, le gouvernement passe commande d’un ensemble disparate de rapports (Besson, Camdessus, Attali, etc.), mais laisse sans portée réelle les études d’impact réglementairement prévues en préalable des décisions publiques.

Il n’est pas abusif de rapprocher la volonté de substituer le contrat à la loi et le démantèlement d’organismes, dont l’existence traduisait une volonté de maîtrise des politiques publiques et de projets de long terme, de nombre de propositions ou d’initiatives évoquées récemment. Ainsi, de l’idée selon laquelle le CNRS n’aurait plus de raison d’être à la suite de la création en 2005 d’une Agence nationale de la recherche (ANR) et de l’autonomie donnée aux universités par la loi du 10 août 2007 ; idée vigoureusement combattue récemment par deux membres éminents de l’Académie des sciences, Édouard Brézin et Albert Fert, prix Nobel (« CNRS : une institution performante », Le Monde, 29 décembre 2007). C’est le même esprit que l’on retrouve, à mon avis, dans la volonté du gouvernement de réformer le code du travail ou de supprimer, par le renvoi à des négociations d’entreprises, la fixation de la durée hebdomadaire du travail, ou encore l’aménagement des régimes spéciaux de retraite ; le gouvernement entendant se substituer d’ailleurs finalement à ces négociations pour imposer la loi du marché, c’est-à-dire, en l’espèce, le développement des inégalités sous l’invocation du fumeux principe d’équité. Je n’hésite pas non plus à rapprocher de cette démarche d’ensemble le discours récent du président de la République sur sa conception de la laïcité, destiné à affaiblir le primat de la neutralité de l’État et de la raison dans la gestion des affaires publiques.

Tout cela n’est que le dernier avatar depuis 1983 (année qui marque de mon point de vue, et pour l’avoir vécu en direct, le tournant libéral) des politiques conduites tendant à supprimer tout instrument de pensée économique rationnelle et de s’abandonner aux lois du marché. À ce propos qu’il me soit permis une réflexion franchement politique : une telle évolution place le clivage droite-gauche dans une situation dissymétrique. La gauche a besoin de pensée rationnelle pour accéder au pouvoir ; le dernier exemple en est le Programme commun de gouvernement du PS, du PCF et du PRG de 1972 qui inspirera les 110 propositions de François Mitterrand en 1981, faute d’une actualisation satisfaisante à la fin des années 1970. La droite peut aujourd’hui, à l’inverse, se contenter de quelques thèmes judicieusement choisis sur lesquels elle développe de la communication ; le reste, c’est-à-dire l’essentiel, le marché s’en charge.

Résister à cette entreprise réactionnaire et obscurantiste et anticiper les nouveaux champs de réflexion

C’est pour toutes ces raisons que j’ai parlé de « forfaiture » s’agissant de la « révolution culturelle » que le président de la République se propose de développer dans la fonction publique – mais l’expression vaut à mon avis dans d’autres domaines, celui des institutions par exemple – (« La « révolution » de la fonction publique est une forfaiture », Le Monde, 26 septembre 2007) s’inscrivant dans une « dérive bonapartiste » de l’exercice du pouvoir caractérisée (« Dérive bonapartiste », L’Humanité, 27 août 2007), à l’image des deux expériences bonapartistes que la France a connues, par : une démarche autocratique, une sollicitation populiste, un comportement aventurier. Disant cela, je veux simplement souligner ici, que la remise en cause de la politique actuelle passe inévitablement par le terrain de sa contestation politique. Je n’en fais pas pour autant un préalable de la réflexion qui nous est proposée sur l’héritage de François Perroux.

Je pense que la principale responsabilité de personnes telles que celles réunies par ce colloque, devrait consister aujourd’hui à anticiper la période historique suivante et à en ancrer les prémices dans le présent. Je voudrais illustrer cette affirmation par quelques exemples qui, par définition, ne sont pas « à la mode ».

Ainsi, je veux mettre d’abord l’accent sur le fait qu’il ne faut pas se laisser abuser par les discours officiels sur la fatalité de la mondialisation libérale, et qu’il convient tout au contraire d’affirmer que notre époque est celles des mises en commun planétaires et que, dans cette perspective, les États nations et la rationalité sont appelés à jouer un rôle croissant. Déjà, certains n’hésitent pas à parler d’un retour des États. Frédéric Lemaître écrivait dans Le Monde, il y a quelques jours, dans un article intitulé : « 2007, année du grand retour des États » (23-24 décembre 2007) : « Par une curieuse pirouette de l’histoire, mondialisation rime aujourd’hui avec nationalisations ». Il évoquait : l’intervention de l’État aux États-Unis pour sauver les petits propriétaires de logements ; celle du gouvernement français lui-même : EADS, Alsthom, Veolia, EDF, etc. ; l’arrêt un peu partout des privatisations ; sans parler des interventions étatiques de la Russie et de la Chine, ou encore de la conférence des États à Bali sur le climat. Il reste donc à théoriser l’État à venir.

Autre thème, je pense que se pose dès maintenant la question de l’organisation de services publics au niveau international et mondial dans un certain nombre de domaines : les communications, la protection de la nature, mais aussi l’eau et pourquoi pas les ressources du sol et du sous-sol, voire des activités de production ou de services. Ce siècle qui débute sous le signe du triomphe de la mondialisation libérale pourrait, au contraire, être celui de l’ « âge d’or » des services publics, à condition de tirer toutes les conséquences de la globalisation.

L’une de ces conséquences – il s’agit là d’un autre thème majeur – quel avenir pour la propriété publique ? Est-il toujours vrai, comme on le soutenait dans les années 1970 que « Là où est la propriété, là est le pouvoir ? ». Pour le capital, la réponse ne semble pas faire de doute : il suffit de lire dans les journaux le feuilleton des restructurations, prises de participations, offres publiques d’achat en tout genre pour s’en convaincre. La conviction ne semble pas se situer au même niveau pour les partis politiques qui, jusque-là portaient la revendication d’un secteur public étendu comme principal instrument de la maîtrise économique. Que l’on se souvienne des débats passionnés sur le « seuil minimum de nationalisations » dans les années 1970, condition nécessaire pour « changer la vie ». Après les expériences, plus ou moins réussies ou décevantes, des vagues successives de nationalisations du passé (en particulier celles de février 1982, qu’il aurait fallu mieux lier aux lois de démocratisation du service public et aux lois Auroux de 1982-1983), il convient de remettre sur le chantier la question de la propriété publique ou, plus généralement de l ‘ « appropriation sociale », concept sur lequel des travaux ont déjà été réalisés (Voir mon article : « La gauche, le capital et les stratégies d’appropriation sociale », Le Monde, 23 septembre 1998 et, en collaboration, L’appropriation sociale, Fondation Copernic et Éditions Syllepse, 2002), mais qui supposent un travail collectif, bien insuffisant pour le moment.

Enfin – dernier chantier que je veux évoquer – se pose à mon avis la question du « statut du travail salarié ». Je n’entends évidemment pas, par là, une transposition même partielle du statut général des fonctionnaires aux autres salariés, mais il faut travailler à mon avis sur la construction d’un ensemble réglementaire cohérent caractérisant la situation sociale du travailleur, quelle que soit son affectation, et sécurisant les parcours professionnels aussi divers soient-ils. Le sujet couvre une grande diversité de questions. Je pense évidemment en premier lieu à la défense des statuts existants dans les fonctions publiques et les entreprises publiques que le pouvoir actuel a entrepris de démanteler parce qu’ils constituent des môles de résistance importants à la logique du marché (près d’un quart de la population active pour les seules fonctions publiques). Mais là n’est pas le plus significatif, à la faveur d’une nouvelle codification est entreprise une remise en cause globale du code du travail lui-même à laquelle on ne doit pas opposer seulement une résistance passive. C’est une toute nouvelle conception du statut du travail salarié dans la société qu’il faut faire émerger.

Ma conclusion est optimiste et me semble en concordance avec la pensée de François Perroux proposée en exergue de cette contribution. Il n’y a pas de fatalité à la mondialisation libérale, à l’obscurantisme et à la démagogie dont elle est assortie, pour peu que nous sachions discerner dans un présent chaotique les signes du retour nécessaire de la raison qui nous permettra de redonner droit de cité aux « nouvelles techniques de la création collective », tout en sachant – ce qui devrait être de nature à calmer les impatiences – que « pendant la mue le serpent est aveugle » (Ernst Jünger).

Anicet Le Pors

Il manque à la gauche une pensée théorisée du monde – L’HUMANITE 5 octobre 2007

Ancien ministre communiste, Anicet Le Pors n’est plus membre du PCF. Très impliqué et actif sur des questions centrales posées à la société – droit d’asile, services publics, laïcité, citoyenneté… -, il estime que les outils du passé ne permettent pas d’analyser les contradictions du présent.

Ministre communiste du gouvernement Mauroy de 1981 à 1984, vous avez conduit une importante réforme du statut de la fonction publique : élargissement aux fonctions publiques hospitalière et territoriale, création d’une nouvelle voie d’accès à l’ENA… Comment jugez-vous les orientations actuelles concernant la fonction publique ?

Anicet Le Pors. C’est un moment très important car les dernières décennies ont été, dans leur ensemble, marquées par l’affirmation d’une conception, historiquement très forte en France, de la fonction publique comme coeur de la notion de service public. Après le premier statut démocratique des fonctionnaires de 1946 – je passe sur les réformes de 1959 qui n’ont pas bouleversé le paysage -, notre souci en 1983-1984 a été d’élargir la fonction publique à d’autres secteurs que ceux de l’État et de la moderniser en profondeur. La régression que nous vivons aujourd’hui a été initiée notamment lors des périodes de la droite au pouvoir, sans que la gauche revienne sur ces atteintes lorsqu’elle y revenait. On se plaint qu’il n’y ait pas assez de mobilité entre fonction publique de l’État et fonction publique territoriale, mais c’est le résultat de la loi Galland de 1987 qui les a éloignées l’une de l’autre.

Il y a eu aussi la suppression de la troisième voie d’accès à l’ENA réservée aux syndicalistes, aux élus et aux dirigeants associatifs, une réforme emblématique qui avait provoqué beaucoup de réactions parce qu’elle s’attaquait à l’élitisme bourgeois. Aujourd’hui, il s’agit d’un véritable coup de force. Le pouvoir veut s’appuyer d’une part sur les progrès d’une mondialisation libérale qui ne peut manquer de déteindre sur notre vie intérieure et d’autre part sur le modèle dominant en Europe. Ainsi l’Allemagne a 700 000 fonctionnaires (contre 5,2 millions en France). Mais, dans les Länder, notamment, travaillent beaucoup d’employés sous contrat qui seraient chez nous des fonctionnaires. Le gouvernement français actuel veut nous aligner sur cette conception d’une fonction publique cantonnée aux fonctions régaliennes : administration centrale, justice, armée, affaires étrangères. À partir d’un rapport du Conseil d’État de 2003, le contrat tend à être promu « source autonome du droit » dans la fonction publique. En bref, le contrat contre le statut. Une idée reprise par Nicolas Sarkozy lorsqu’il dit que le fonctionnaire devrait pouvoir choisir. Car personne n’est assez imprudent pour annoncer la suppression immédiate du statut. Simplement, il est mis progressivement en extinction. Comme à La Poste ou à France Télécom.

Dans une tribune récente, vous parlez de forfaiture…

Anicet Le Pors. Dans une autre tribune, pour l’Humanité, j’ai aussi parlé de dérive bonapartiste en montrant, avec une série d’exemples, que Nicolas Sarkozy s’affranchit de grands principes républicains pour définir de manière discrétionnaire le mandat qu’il prétend avoir reçu du peuple français. L’exemple souvent cité est celui de l’article 20 de la Constitution : le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il est clair qu’il n’est pas prévu que le président de la République joue aussi le rôle de premier ministre. Ce qu’il a pourtant décidé de faire. Et il s’arroge le droit de dire ce que doit être la « révolution culturelle » dans la fonction publique, dans les services publics. Pourquoi est-ce une forfaiture ? Parce que je conteste qu’il ait reçu mandat du peuple français pour s’attaquer à une pièce essentielle du pacte républicain. Il a décidé que le contrat prendrait la place du statut sans concertation, sans que la représentation nationale se soit jamais exprimée sur le sujet.

Le terrain n’a-t-il pas été préparé par des renoncements de la gauche ? La privatisation de France Télécom, le fameux « il faut dégraisser le mammouth »…

Anicet Le Pors. Je pense que nous sommes dans une situation de décomposition sociale. Je me rattache à une analyse de René Rémond disant que le XXe siècle a été un siècle communiste. Il entendait par là, que dans cette période allant de 1917 à 1991, une partie de l’humanité avait voulu maîtriser son destin et imprimer un puissant volontarisme dans la conduite des affaires du monde et la domination de la nature. Cela a échoué… Nous avons été marqués, singulièrement en France, par cette épopée prométhéenne. Le dernier exemple est le programme commun (1). Volontariste, structuré, cartésien, il correspondait à cette manière de voir et de penser. Il ne fait pas de doute que la domination du Parti communiste sur la gauche depuis la Libération a profondément déterminé la vie politique durant ces décennies. Aujourd’hui, nous vivons ce qu’on appelle une perte de repères, une phase de transition, qui peut être longue et où nous n’avons que les outils du passé pour analyser les contradictions du présent. Quels sont ces repères perdus ? L’État nation n’a plus la consistance, la fascination qu’il a eues dans la première moitié du XXe siècle. Mourir pour la patrie ne se proclame plus. Et si je reste attaché à l’État nation, il faut le saisir dans ses relations internationales. Ensuite, c’est l’analyse en termes de classes. Non pas que les classes aient disparu, mais elles se sont technicisées, stratifiées. Mineurs, métallos, dockers ne constituent plus des blocs. Et on ne peut en faire une somme dotée de caractères clairs et identifiants, permettant de parler de classe ouvrière comme autrefois. La bourgeoisie s’est, elle aussi, technicisée avec des gens dont le rapport au capital est complexe et opaque. Or l’inscription dans le mouvement de la classe ouvrière était le moyen, pour les travailleurs, de se doter d’une citoyenneté de combat, d’exister socialement avec des valeurs propres. Un troisième facteur concerne les mutations spatiales : l’urbanisation, le développement des transports… On n’en est plus à l’affiche du village tranquille de François Mitterrand dans sa campagne présidentielle de 1981. Et il faut ajouter la prise de conscience de l’écologie, de la finitude de la planète. Pour la première fois dans l’histoire du genre humain existe ce sentiment de la saturation de l’espace et, partant de là, celui d’une unité de destin. Quatrième dimension, les moeurs : familles, couples, recompositions, tout cela bouge beaucoup. Enfin, et je reviens par là à la question des renoncements de la gauche, nous vivons un effondrement idéologique. C’est peut-être le plus important.

Effondrement idéologique, c’est plus que des renoncements…

Anicet Le Pors. Je reste très imprégné du marxisme mais on ne peut pas transposer aujourd’hui les catégories que Marx a créées au milieu du XIXe siècle, non seulement s’agissant de la notion de classe, mais à travers le mécanisme d’exploitation qui a changé dans sa dimension et ses mécanismes. C’est pourquoi je ne m’inscris pas dans les efforts du type d’Actuel Marx, Espaces Marx… Je pense quy a là un reste de fétichisme. L’effondrement idéologique touche aussi la social-démocratie. Dans tous les pays qui s’en réclament, l’État providence est à bout de souffle. Quant au libéralisme, il n’a pas de théorie. La théorie néoclassique qui, à la fin du XIXe siècle, a semblé susceptible d’expliquer le capitalisme et son évolution a perdu depuis longtemps toute pertinence.

Les économistes libéraux sont devenus pragmatiques, ils étudient le cours des Bourses, les statistiques et théorisent très peu. Mais les libéraux n’en ont pas besoin. Le choix de thèmes comme « travailler plus pour gagner plus », sur lesquels ils font de la com, leur suffit. Le marché fait le reste, c’est-à-dire l’essentiel. Il existe ainsi à cet égard une dissymétrie entre la droite et la gauche. La gauche ne peut prospérer que sur la base d’une compréhension théorisée du monde et de sa traduction dans un projet politique. Si elle est en faillite aujourd’hui, c’est parce qu’elle a perdu cette dialectique antérieure, cette aptitude à élaborer des constructions fondamentales, la dernière étant probablement le programme commun. Au-delà, elle nourrit même une certaine culpabilité. Un exemple caractéristique : la hantise d’être taxé d’étatisme. De crainte d’être assimilé au modèle soviétique, on ne fait plus de différence entre étatisme et État, et, partant, entre étatisme et services publics. On nous explique, par exemple, que la « désétatisation » d’Air France n’est pas une privatisation. Plus question de propriété, on parle de pôle. Mais qu’est-ce qu’un pôle public ? Quel champ couvre-t-il ? Quels sont les instruments appliqués ? Quelle en est la signification, l’orientation ? Ce laisser-aller sur des questions idéologiques fondamentales est une erreur grave.

Vous préférez parler de nationalisation ?

Anicet Le Pors. On ne peut évidemment rester sur le terrain de la nationalisation au sens de 1946 ou 1972. Il convient en la matière d’aller vers quelque chose qui est inévitablement plus compliqué mais tout aussi nécessaire que par le passé. Du fait de la mondialisation, qui n’est pas seulement marchande mais aussi culturelle, de communication, d’échange, se posent des problèmes nouveaux. Ils pourraient, si on leur apportait des réponses adéquates, ouvrir un âge d’or des services publics dans le monde. La question de l’appropriation sociale au niveau international et mondial de l’eau, de ressources du sous-sol, de certaines activités productrices ou de services devrait être posée avec beaucoup de conviction. Kant dit que la terre étant une sphère, tous les hommes ont un droit égal à se trouver à tel ou tel endroit. Cela ne conduit pas à nier les contraintes étatiques et économiques, mais il faut se mettre dans l’optique que l’appropriation sociale a un grand avenir.

Quel regard portez-vous sur l’état de la gauche ?

Anicet Le Pors. La décomposition sociale, la perte des repères dont je parlais ne caractérise pas seulement la gauche mais l’ensemble de la société. La gauche est plus affectée en raison de l’impératif de construction qui généralement la caractérise, et comme le Parti communiste était le plus théoricien, le plus constructif, organisé, structuré, c’est lui qui subit avec le plus de violence ce retour de l’histoire. C’est pourquoi il ne sait plus où il est. C’est vrai aussi pour le Parti socialiste. L’un des intérêts de sa campagne a été de révéler son vide idéologique. Maintenant des socialistes disent qu’il faut revenir aux fondamentaux. Fort bien, mais lesquels ? Je ne crois pas à l’ouverture d’une perspective immédiate. Il faut se mettre dans le temps long de l’histoire. Nous sommes dans une crise de civilisation sans trop savoir quelle sera la nature de celle à venir. Que faut-il faire ? Dans la mesure où les repères fondamentaux n’existent plus, l’intérêt de la crise est de renvoyer chacun vers sa propre responsabilité. Et comme on n’a plus de systèmes globaux auxquels adhérer, qu’il s’agisse de l’État providence ou surtout du marxisme, c’est à chacun de reconstruire son être politique. Cela suppose un travail dans deux directions. La première : essayer de comprendre les contradictions dans lesquelles nous vivons. Voir quelle est la nature de cette mondialisation sans l’analyser systématiquement comme un phénomène entièrement négatif, exclusivement dicté par le capital international. Elle est cela, mais elle est aussi complexe, multiple et porteuse du destin du genre humain. Nous qui étions les internationalistes les plus éminents, nous devrions trouver là l’espace de création d’une pensée. Deuxième voie de recherche : quel héritage conserver, comment lui donner sens en le mettant en forme et en essayant d’en faire un investissement pour les temps à venir. Par exemple la laïcité est à la fois un héritage et un investissement. Idem pour le service public, nos conceptions de l’asile, des institutions. Le concept de citoyenneté peut fédérer cette démarche.

Dire à chacun de construire son être politique ne permet pas de répondre aux urgences et renvoie à une démarche très individuelle…

Anicet Le Pors. Quand je dis qu’il faut que chacun se reconstruise, c’est sur le plan idéologique de la manière que je viens d’indiquer. Bien entendu il faut être inscrit dans le réel. Personnellement, je fais partie d’une quinzaine d’associations sur les questions de l’asile, de la fonction publique, du service public et autres. Ce sont quinze engagements personnels dans la société telle qu’elle est. C’est mon génome de citoyenneté. Mais comme les partis sont discrédités, on va où on peut.

Ce discrédit est-il durable ?

Anicet Le Pors. Je pense que oui. Les partis ne pourront renaître que sous une forme à inventer, très différente. Mais, pour l’instant, souhaiter leur disparition serait irresponsable.

Et, selon vous, nous n’en sommes pas à l’invention ?

Anicet Le Pors. Le fait de renvoyer vers le citoyen sa responsabilité civique est très novateur. Dans l’ancienne manière de faire de la politique, un communiste était peu tenté de s’interroger sur sa responsabilité propre, de développer un esprit critique. Cela a conduit aux pires erreurs. Aujourd’hui la situation est inverse, on est renvoyé vers son moi. Et le problème est celui de la recherche d’une nouvelle centralité. Comment la recréer à partir de l’atomisation des citoyens ? Ce n’est pas simple à concevoir. Mais c’est très intéressant.

Dans ces conditions, comment voyez-vous les prochaines batailles, par exemple électorales ?

Anicet Le Pors. Il faut faire pour le mieux. Je le répète, ce qui manque aujourd’hui à la gauche, c’est une pensée. Je crois beaucoup aussi à l’événement. Il est peut-être plus proche qu’on ne peut l’imaginer. Un aventurier comme Sarkozy peut être celui qui risque de le créer.

Vous avez dit du communisme : le mot n’emporte pas la chose. Qu’entendez-vous par là?

Anicet Le Pors. Dans l’absolu c’est un beau mot, il ne faut pas le sacrifier, mais il ne suffit pas de le prononcer pour exprimer une vérité ou une solution. Il y a des fondamentaux dans le communisme : le sens de la justice sociale, de la communauté de destin, de la fraternité… On peut à l’inverse y rattacher des idées d’une plate généralité. C’est un mot qu’il faut protéger. Je ne supporte plus les déclamations autour du mot lui-même, surtout lorsque cela recouvre des abandons de fond caractérisés. C’est un peu étrange que ce soit moi qui dise qu’il ne faut pas l’abandonner. Pour le sauvegarder, il faudrait avant tout avancer des raisons tangibles, pouvoir dire quelles en sont les fortes justifications, avoir suffisamment travaillé à cela. Si on est vide idéologiquement, dans les propositions, il ne reste que le mot. Et il en subit forcément le préjudice.

Vous caractérisez la période actuelle comme celle d’une décomposition et à la fois vous vous refusez « à nourrir le pessimisme ». Où puisez-vous ce relatif optimisme ?

Anicet Le Pors. Avant, le matérialisme historique disait l’avenir. Il y avait des séquences dans l’histoire : le féodalisme, le capitalisme avec trois ou quatre phases, le socialisme et le communisme. L’aventure humaine était réduite à une seule voie. Aujourd’hui, à travers la composition des génomes individuels et la recherche pour les faire converger dans des démarches collectives constructives, c’est beaucoup plus intéressant. Mille aventures sont possibles et nous avons la responsabilité de choisir. D’où la nécessité de regrouper les moyens du passé pour prendre en compte ce que les générations précédentes ont accumulé en conscience, en bonne volonté, en aspiration. Mais en avenir aléatoire les monstres ne sont pas non plus exclus. L’événement dont je parlais peut être catalyseur de révolution ou entraîner sur des chemins abominables. Il faut donc être prêt.

Et la gauche a l’obligation d’acquérir l’intelligence de la situation, la créativité nécessaire pour déboucher sur des propositions cohérentes. Mais c’est une course de vitesse…

Anicet Le Pors. C’est pourquoi un parti digne de ce nom ne doit pas se laisser dériver dans le courant. Il doit réagir, même s’il est très minoritaire. Ses positions de principe, si elles ne sont pas comprises maintenant, doivent pouvoir servir de référence pour l’avenir.

Entretien réalisé par Jacqueline Sellem

(1) Le programme commun a été signé le 26 juin 1972 par le PS, le PCF et le MRG. Il prévoyait de grandes réformes. Malgré l’échec des négociations d’actualisation en 1977, c’est sur sa lancée que François Mitterrand a été élu en 1981.