Trente ans du statut général des fonctionnaires – Trajectoires – lettre électronique de la DGAFP, juillet 2013

Interview d’Anicet Le Pors– 18/06/2013

 

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (XI)

 

Anicet Le Pors,  ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives de 1981 à 1984, conseiller d’Etat honoraire

 

1. On vous présente comme le « père du statut général »… quelle responsabilité  ! Quelle est votre position sur cet héritage ?

Le statut général élaboré à partir de 1983 est en réalité l’aboutissement d’une longue histoire. La monarchie pratiquait la vénalité des charges, mais elle a aussi doté notre pays d’une administration forte et structurée. La Révolution française a posé les principes de l’ « utilité commune » qui nous inspirent encore aujourd’hui. Une conception très hiérarchique a prévalu pendant le XIXe  siècle, qui connut aussi une théorisation du service public. On évoque dans la première moitié du XXe  siècle les conceptions de « statut jurisprudentiel » et de « statut carcan ». Et si l’on passe sur le statut de 1941 qui se situe dans l’esprit de la charte du travail du régime de Vichy, on parvient au statut du 19 octobre 1946, statut fondateur de la conception française moderne de la fonction publique. L’ordonnance du 4 février 1959, au début de la Ve  République l’affectera peu sur le fond. Et c’est ainsi que nous parvenons au statut actuel, abondamment modifié au cours des trente dernières années, mais qui conserve l’essentiel de ses caractéristiques originelles. Il ne faut donc pas isoler l’ « héritage » de cette riche histoire.
2. Depuis 30 ans, la fonction publique est en mouvement. A-t-elle su s’adapter à ce qui est attendu d’elle ?

La fonction publique a évolué et s’est adaptée aux contingences rencontrées, mais de manière heurtée entre tendances contradictoires. De 1983 à 1986 a été installée une fonction publique « à trois versants » avec un premier titre statutaire en facteur commun, les droits et obligations de tous les fonctionnaires dans une acception extensive ; puis trois titres consacrés respectivement aux fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière. Cette solide architecture a résisté à toutes les tentatives de remise en cause dans un contexte dominé par des politiques libérales. Mais des modifications substantielles ont toutefois été apportées à ce statut par les lois Galland en 1987, Hoeffel en 1994, et les lois des dernières années tendant à la banalisation de la distinction public-privé, tandis que des rapports s’inscrivaient dans la même tendance : rapport Pochard en 2003, rapport Silicani en 2008. Le président de la République de l’époque a appelé, en 2007, à une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique. La démarche générale consistait à faire prévaloir le contrat sur la loi, le métier sur la fonction et la performance individuelle sur l’efficacité sociale collective. Mais l’aggravation de la crise financière en 2008 a révélé le rôle d’ « amortisseur social » du service public et fait obstacle à l’aboutissement de cette politique. Aujourd’hui, une nouvelle démarche est engagée. À cela il faut ajouter une succession de politiques budgétaires (LOLF, RGPP, MAP) ayant des conséquences directes sur l’esprit et les moyens des administrations et sur les conditions matérielles et morales des fonctionnaires. On le voit, l’évolution n’est vraiment pas linéaire et s’il y a eu adaptation face aux nouveaux besoins sociaux, à l’évolution des technologies, voire aux changements intervenus aux niveaux national et international, une évaluation rationnelle des résultats serait nécessaire.
3. Les valeurs du service public ont-elles évolué au fil du temps ? Le fonctionnaire d’hier a-t-il le même profil que celui d’aujourd’hui ?

J’ai dit précédemment le souci qui a présidé, en 1983, à la mise en place d’une architecture statutaire couvrant plus de cinq millions de fonctionnaires. Cela impliquait à la fois d’affirmer l’unité de cet ensemble et d’en respecter la grande diversité ; équilibre difficile à trouver. J’ai choisi de fonder l’unité de la fonction publique sur la communauté de principes enracinés dans notre histoire. Premier principe, celui d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 – l’accès aux emplois publics doit se faire sur la base du mérite, des « vertus » et des « talents » – et dont nous avons déduit que c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique. Deuxième principe, l’indépendance, prévoyant  la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système dit « de la carrière » qui protège le fonctionnaire, propriétaire de son grade, de l’arbitraire et des pressions politiques et économiques ; la référence est ici la loi sur les officiers de 1834. Troisième principe, la responsabilité qui fonde la conception du fonctionnaire-citoyen. Elle s’oppose à celle du fonctionnaire-sujet qui a prévalu longtemps lorsque le principe hiérarchique exerçait une domination exclusive ; c’est ici l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, enjoignant à l’agent public de rendre compte de son administration, qui est retenu. C’est pourquoi des expressions telles que « obligation de réserve » ou « devoir d’obéissance » ne figurent pas expressément dans le statut, quand bien même elles correspondent à des obligations précisées par la jurisprudence. Ces valeurs évoluent naturellement avec la société, mais elles restent fondatrices. Il en va de même pour le fonctionnaire, la citoyenneté étant une création continue. Aujourd’hui, dans un contexte de crise, j’observe un affaiblissement de la conscience du service de l’intérêt général au profit d’une idéologie managériale réductrice. À cet égard, je fais plutôt confiance au respect des principes et à la responsabilité personnelle du fonctionnaire qu’à la multiplication de prescriptions déontologiques ou aux offices de « lanceurs d’alerte ».
4. On demande souvent aux jeunes souhaitant travailler dans la fonction publique leurs motivations profondes ? Quelle serait la réponse du « père du statut » le jour du grand oral ?

Ce serait celle d’une jeune fille ou d’un jeune homme courageux qui exercerait un esprit critique argumenté. Qui ne confondrait pas une administration avec une entreprise privée. J’aimerais, bien sûr, qu’il évoque les valeurs que je viens d’exposer et qu’il ait une certaine connaissance des dispositions majeures du statut général, surtout s’il en contesterait certains aspects. J’apprécierais particulièrement qu’il s’exprime dans un français correct, débarrassé de mots anglais, écume de l’idéologie managériale, en citant peut être Victor Hugo pour terminer : « La forme, c’est du fond qui remonte à la surface ».
5. Quel serait le modèle statutaire de la fonction publique de demain ?

Préfixer un modèle en avenir incertain ne relèverait pas d’une démarche scientifique. Parce que le statut général des fonctionnaires est une pièce maitresse du pacte républicain, il est appelé à évoluer avec celui-ci. Les valeurs évoquées : égalité, indépendance, responsabilité resteront essentielles, mais enrichies d’expériences nouvelles et de modes d’expression inimaginables aujourd’hui. Pour important qu’il soit, le statut général n’est pas un texte sacré et il doit accompagner le mouvement historique de la société. Comme je l’ai exprimé en expliquant la symbolique de la médaille « Fonction publique française » frappée par la Monnaie de Paris en 1982, je pense que, progressivement « l’interdépendance des fonctions l’emportera sur la hiérarchie des pouvoirs », ce qui correspond à un niveau supérieur de la démocratie. Accusés faussement et injustement d’être des privilégiés, les fonctionnaires, placés dans une situation « statutaire et réglementaire » doivent aussi se soucier des travailleurs régis par des contrats, individuels ou collectifs. L’avenir des fonctionnaires dépend aussi du renforcement de la base législative du droit du travail permettant une réduction de la précarité et la sécurisation des parcours professionnels des travailleurs du privé sous forme de ce que l’on pourrait appeler un « statut des travailleurs salariés du secteur privé ». Cette démarche se donnerait comme objectif l’amélioration de la situation de l’ensemble des salariés dans le respect de la spécificité du service de l’intérêt général.

 

La Gazette des communes et la loi du 13 juillet 1983 – 8 juillet 2013

 

« L’architecture juridique de 1983-1984 est toujours debout »

 

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (X)

 

A la veille du 30e anniversaire de la loi qui porte votre nom sur les droits et obligations des fonctionnaires, quel  bilan tirez vous de son application ?

En 1983, les agents publics des collectivités territoriales sont devenus fonctionnaires et le sont restés depuis. Mais il y a eu dénaturation : par exemple, la loi Galland du 13 juillet 1987 a introduit la notion de cadre à la place de celle de corps en vigueur dans le statut. Elle a substitué une liste d’aptitude par ordre alphabétique à la liste par ordre de mérite à l’issue d’un concours. Elle a aussi encouragé  le recours possible aux contractuels. L’architecture juridique de 1983-1984 est debout. Il n’y a pas eu de remise en cause du statut mais de multiples régressions. Trente ans après, le bilan est malgré tout positif.

Quelles mesures préconisez-vous pour revenir sur cette situation ?

 Si l’on veut aujourd’hui rétablir l’unité des fonctionnaires dans le respect de leur diversité, il faut d’abord abroger les dispositions de la loi Galland. Cela ne coûte rien. En revanche, cela a sans doute une influence sur les prérogatives des élus en touchant notamment à leur pouvoir de nomination. Certains d’entre eux pensent sans doute qu’en 1983, j’avais poussé le curseur un peu loin. En 1987,  ils ont repris la main et la réaction syndicale a été faible.

Au regard des évolutions récentes de la FPT, quels sont les vrais enjeux pour les agents ?

Dans la situation actuelle de perte des repères, il faut mettre l’accent sur les valeurs. En premier lieu, le principe d’égalité d’accès des citoyens aux emplois publics sur la base de l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789. Ensuite, le principe d’indépendance fondé sur la séparation du grade et de l’emploi  pour éviter la pression politique, économique ou l’arbitraire administratif. Enfin, le principe de responsabilité par lequel le fonctionnaire doit rendre compte de  l’exécution de sa mission. C’est la conception du fonctionnaire citoyen opposée à celle du fonctionnaire sujet. Ces valeurs sont fondatrices et constituent la meilleure garante de la pérennité de la conception française de la fonction publique.

Pourquoi le débat se focalise-t-il aujourd’hui sur la déontologie ?

Les récentes affaires politiques expliquent sans doute cela pour partie, mais plus généralement la crise de civilisation que nous connaissons. Il ne faudrait pas donner l’impression que les codes de déontologie concurrencent le statut. Car, ou bien il apparaît que le statut présente des lacunes, alors il faut le compléter, ou bien certaines de ses dispositions sont insuffisamment précises et il faut les expliciter par des décrets et des circulaires. Mais au delà de la règle écrite, une nouvelle fois ce sont les valeurs et la responsabilité du fonctionnaire qu’il faut mettre au centre. Et si des expressions courantes comme « le principe hiérarchique », « le devoir d’obéissance » ou « l’obligation de réserve » correspondent à une certaine réalité, on remarquera qu’aucune ne figure expressément dans la loi Le Pors.

Etes- vous optimiste concernant l’avenir du statut?

Je pense qu’il faut ouvrir des chantiers à caractère structurel tels que la gestion prévisionnelle des  effectifs et des compétences . Dans ce domaine, tout peut être paramétré voire modélisé. Il faut  aussi se pencher sur la mobilité que j’ai voulue comme « une garantie fondamentale » et non comme une obligation.  Ce n’est pas le cas jusqu’à présent. L’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques mérite de devenir un vrai cheval de bataille. Les syndicats comme l’administration doivent se situer dans l’optique où le 21e siècle sera celui de l’âge d’or du service public en raison de la montée des exigences de coopérations et de solidarités mondiales. La mauvaise attitude consisterait à camper  sur la seule défense des acquis, fut-ce le statut.

 Comment les fonctionnaires  doivent-ils réagir face aux attaques régulières de leur statut ?

Si l’on veut combattre cette idée* de fonctionnaires «privilégiés » en élevant le débat, il faut que les personnels à statut se préoccupent des travailleurs sans statut. Il convient pour cela de renforcer la base législative  du privé, à travers le code du travail, permettant une meilleure sécurisation  des parcours professionnels tout au long de la vie. Sur ce sujet,  l’actuel leader de la CGT Thierry Lepaon, ne me semble plus utiliser l’expression de «nouveau statut du travail salarié», qui ne spécifiait pas suffisamment l’intérêt général que servent les fonctionnaires, mais celle de «sécurité sociale professionnelle » qui m’apparaît plus pertinente .

*Revue du droit du travail (mars 2010)

Photo : Roland Bourguet   roland.bourguet@wanadoo.fr

Trente ans après … une fonction publique multiple – POUR, mensuel de la FSU, n° 169, juin 2013

 

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (IX)

Trente ans après, qu’est-ce qui pour vous a le plus changé au niveau de l’organisation de l’État ?

 

Les institutions de la Ve République garantissent la primauté du président de la République et favorisent une organisation fortement hiérarchisée des pouvoirs. Les actes successifs de décentralisation n’ont pas remis en cause cette conception d’origine. Toutefois, l’intégration européenne et le développement de la crise de civilisation que nous connaissons ont multiplié les adaptations institutionnelles – une vingtaine en vingt ans. L’administration a ainsi été soumise de plus en plus aux exigences d’un libéralisme exacerbé. Mais l’aggravation de la crise financière depuis 2007 a montré le rôle important d’ « amortisseur social » du service public en France, ce qui crée les conditions d’une reconquête du service de l’intérêt général.

 

 

Quels liens entre services publics et fonction publique ?

 

La mondialisation n’est pas seulement financière, elle concerne tous les domaines de la vie en société et elle correspond à une prise de conscience de l’unité de destin du genre humain. Dans ces conditions, sont appelées à se développer les interdépendances, les coopérations, les solidarités entre les peuples. Ce sont des conditions favorables aux mises en commun que seuls des services publics aux niveaux national, continental, mondial seront capables d’assumer. Dans ces conditions, la France qui est sans doute le pays qui a le plus théorisé la notion de service public et dont la conception de la fonction publique qui en est le coeur est la plus éprouvée, a une contribution éminente à apporter aux autres peuples. Le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public.

 

 

Le statut général des fonctionnaires reste-t-il un enjeu politique majeur?

 

Sans aucun doute. Il s’agit d’ une « exception française » : les fonctionnaires et les personnels sous statuts représentent dans notre pays le quart de la population active. C’est la suppression de cette « anomalie » que tendait la proclamation d’une « révolution culturelle » dans la fonction publique par le précédent président de la République en 2007 en mettant sur le même plan le recrutement par concours et par « contrat de droit privé conclu de gré à gré ». Aujourd’hui, c’est dans la pression insidieuse exercée pour aligner la situation des fonctionnaires sur celle des salariés du secteur privé que se situe la menace. Il faut améliorer la situation de l’ensemble des salariés, qu’ils soient du privé ou du public, mais cela doit se faire dans le respect de la spécificité du service de l’intérêt général dont sont principalement en charge les fonctionnaires. À ce titre, le statut général est une pièce maitresse du pacte républicain.

 

 

Pourquoi un statut unique pour les trois versants de la fonction publique ?


 

Le problème est d’établir un équilibre entre unité et diversité. L’unité a été fondée essentiellement en 1983-1984 sur une architecture juridique unifiée, mais surtout sur trois principes enracinés dans notre histoire : égalité, indépendance, responsabilité. La diversité a été respectée par la distinction des trois versants de la fonction publique (de l’État, territoriale, hospitalière), aussi bien pour des raisons fonctionnelles que constitutionnelles.

 

 

Faut-il réglementer davantage la question déontologique?

 

Il y a aujourd’hui un engouement – pour ne pas dire une mode – de la déontologie et une floraison de codes sectoriels à ce sujet. Mais, d’une part, il n’est pas sain de créer, à côté du statut, des textes qui peuvent apparaître concurrents et, d’autre part, on ne doit pas accréditer l’idée que la solution des contradictions ou de difficultés rencontrées trouveraient leur réponse dans les dispositions de codes ou dans l’intervention douteuse de « lanceurs d’alerte » et non dans la responsabilité assumée du fonctionnaire. Si le pouvoir hiérarchique, le devoir d’obéissance, l’obligation de réserve ne figurent pas expressément dans le statut, c’est parce que nous avons voulu, en 1983, mettre au centre la responsabilité propre du fonctionnaire et le respect des principes fondateurs. Jean Moulin n’aurait trouvé la réponse aux questions qu’il se posait dans aucun code de déontologie …

POUR169(1) 

Acte III de la décentralisation : continuité ou rupture ?

Colloque de la Convergence nationale de défense des services publics – Bourse du travail de Paris, 22 juin 2013

La France s’est traditionnellement dotée d’une organisation centralisée. Pour administrer le territoire, elle a généralement préféré la déconcentration à la décentralisation. Les premières lois datent de la fin du XIX° siècle et concernent, d’une part le département et le conseil général, d’autre part le maire et le conseil municipal dans la commune. Leurs compétences sont limitées ; ces collectivités territoriales sont en fait placées sous la tutelle des préfets et des services de l’État. Après l’échec du référendum de de Gaulle du 28 avril 1969 qui se proposait de réformer la région et le Sénat, la situation change à partir de l’alternance de 1981 et la priorité donnée par François Mitterrand à la décentralisation qui conduit depuis à distinguer trois actes successifs.

Acte I : engagé par la Loi Defferre du 2 mars 1982. Elle est marquée par trois réformes principales : suppression de la tutelle du préfet dont le contrôle intervient a postériori par les moyens du tribunal administratif et de la chambre régionale des comptes ; transfert de l’exécutif du département du préfet au conseil général ; élévation de la région au rang de collectivité territoriale de plein exercice. Les compétences et l’allocation des ressources sont redéployées entre l’État et les collectivités. La loi prévoyait aussi l’élaboration d’un statut de l’élu et de nouvelles garanties statutaires pour les agents, ce qui aboutit à la loi du 26 janvier 1984 créant la fonction publique territoriale.

Acte II : c’est le fait de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, dite loi Raffarin. Elle porte sur : la démocratie locale directe (référendum pouvant être décisionnel dans certains cas, droit de pétition), l’autonomie financière des collectivités territoriales, le statut des collectivités d’outre-mer. L’expérimentation législative est introduite sous certaines conditions. Les termes région et décentralisation sont introduits dans la constitution. La loi prévoit de nouveaux transferts de compétences et de ressources (ATOS, formation professionnelle, transports ferroviaires régionaux). Les résultats décevants conduisent à envisager un nouvel acte.

Acte III : il avait été initié par Nicolas Sarkozy dans le cadre de ses entreprises de « banalisation » de la France (Maecel Gauchet, Le Débat, Gallimard, septembre-octobre 2010). Elle avait été mise en œuvre par la loi du 16 décembre 2010, essentiellement d’orientation. Cette politique n’a pas été sans conséquence sur le changement de majorité au Sénat en 2011.

Le projet est repris par François Hollande qui l’avait annoncé durant sa campagne, mettant l’accent sur la contractualisation qui a fait l’objet d’un rapport officiel en remis en janvier 2013.

 Le projet extrêmement complexe transmis au Conseil d’État (175 pages pour une centaine d’articles) a finalement été divisé en trois parties pour des raisons de prudence dans la perspective des élections municipales de 2014 : 1/ Les métropoles et les grandes villes : les PLU seraient confiés aux intercommunalités (Conseil des ministres du 10 avril 2013). 2/ Les régions qui seraient promues « chef de file » économique, chargées des questions d’apprentissage, d’aide européennes et aux entreprises. 3/ Les solidarités territoriales précisant le statut des communes, intercommunalités et départements. Une conférence territoriale serait chargée d’assurer la cohérence d’ensemble. L’exposé des motifs de ces projets est d’une extrême généralité.

Mais l’analyse ne saurait être circonscrite au champ défini par ces trois projets de lois de décentralisation. Les modes d’élections départementales, municipales, aux communautés de communes font l’objet d’un texte législatif séparé. Les aspects financiers seront principalement traités par les lois de finances. Quant aux personnels travaillant dans les collectivités territoriales et appartenant aux trois fonctions publiques, ils feront sans doute l’objet de réformes spécifiques. Dès lors – en rappelant que l’Acte III a été initié par Nicolas Sarkozy – l’analyse, à ce stade, doit être menée avec une certaine réserve.

Toutefois on peut poser dès maintenant la question: continuité ou rupture ?

1. Structures et compétences

 Les structures

 (en italique, l’ Acte III tel que mis en œuvre par N. Sarkozy)

*** La réforme Sarkozy préconisait, pour freiner les délocalisations de s’appuyer sur les « pôles et les réseaux » plutôt que sur les « frontières et les circonscriptions » (St-Dizier, 20.10.2009). Il utilisait l’image du mille-feuilles alors qu’il n’y a que six niveaux significatifs : trois politiques (commune, département, nation) qui doivent dominer trois économiques (intercommunalité, région, Europe) et non l’inverse. La création des métropoles et des pôles métropolitains avaient le même effet de déstabilisateur des collectivités existantes . Des conseillers territoriaux devaient être mis en place en 2014 aux effets négatifs : réduction du nombre, parité contrariée, bipolarisation.

Un projet de loi devait être présenté au Parlement à l’automne 2012. Selon le Gouvernement, il ne s’agissait pas d’un « grand soir » des territoires. Le projet rencontre l’hostilité des élus. Les régions étaient chargées de l’économie et de l’innovation ; les départements de la cohésion sociale ; les communes et communautés de commines gardaient leurs prérogatives. La novation était la création d’une « Conférence territoriale  de l’action publique» (CTAP – représentants de la région, des départements, des communes et communautés de communes, de l’État et des métropoles) présidée par la région et chargée de l’élaboration du schéma de développement économique et d’. La CTAP pourrait opérer une redistribution des compétences mettant en œuvre une décentralisation « à la carte ». Le PLU serrait de la responsabilité de la communauté de communes. Par ailleurs, des « binômes » homme-femme avec  scrutin majoritaire et cantons redécoupés seront introduits aux élections au conseil départemental qui pourrait être reportées à 2015 (pas de proportionnelle, bipolarisation). Pour les municipales relèvement du seuil de proportionnelle à 1000 habitants. On procèdera à un fléchage pour les intercommunalités. Les métropoles seront définies pour villes de plus de 400 000 habitants. Le projet a du faire face à des problèmes de gouvernance à Paris et Marseille, à l’absence d’avis donné par le président du conseil de la Région Rhône-Alpes, à l’échec du référendum en Alsace. Les particularismes ont occulté l’intérêt général et l’unité de la République.

 En première lecture la commission des lois du Sénat a profondément modifié le premier projet de loi du gouvernement en réduisant considérablement les prérogatives de la CTAP : son rôle se réduirait à rendre des avis et à des débats sur des sujets d’intérêts locaux ; le pacte de gouvernance serait transformé par le gouvernement en convention. Si la compétence générale des collectivités territoriales est rétablie, les métropoles se voient confirmées avec des compétences larges renforcées, leur seuil de création est cependant  relevé à 450 000 habitants ce qui pourra en réduire le nombre (Paris, Lyon, Marseille, Nice), ces dernières connaissent une élaboration chaotiques. L’automaticité de création et d’adhésion aux métropoles est supprimée.

 Les compétences

 *** Les départements et les régions auraient eu des compétences spécifiques mais avec possibilité de transferts et de désignation de « chef de file ». Les métropoles (établissements publics d’un seul tenant) concurrencraient les collectivités constitutionnellement reconnues. Possibilité dé regroupement de ces collectivités. Pas de compétence générale des métropoles mais de larges capacités de conventionnement. Compétence importante des préfets dans la définition des schémas et regroupements. Le préfet de région-gouverneur.

Est réaffirmé le principe qu’il n’y a pas de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, ce qui aura lieu inévitablement mais dans le désordre au sein de la CTAP.

 Les conséquences et les principes d’action

 *** Affaiblissement des structures territoriales traditionnelles (notamment communes rurales)  et de la démocratie locale au profit des regroupements, des métropoles et des préfets. Deux principes républicains doivent être rappelés : l’unité de la République qui implique que c’est au niveau national que se définit l’intérêt général (condamnation par voie de conséquence de l’expérimentation à conséquences législatives) ; le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution. Ajoutons-y un principe de subsidiarité démocratique qui doit se traduire par le renforcement des pouvoirs d’intervention des citoyens eux-mêmes. Cette situation et ces perspectives invitent à replacer la question de la réforme territoriale dans le cadre d’une réflexion sur les institutions.

2. Financements décentralisés et déconcentrés

 Le financement public décentralisé

 *** La réforme Sarkozy se traduisait par un important transfert financier des entreprises (presque toutes bénéficiaires)  vers les ménages et une incertitude à terme sur le financement des collectivités territoriales (pas de compensation de la suppression de la taxe professionnelle). La réforme prévoyait  la création d’une contribution économique territoriale se subdivisant en taxes sur les bases foncières (communes et intercommunalités) et sur le valeur ajoutée (départements et régions). La Cour des comptes a critiqué le non transfert des financements des compétences décentralisées ce qui pèse sur la satisfaction des besoins publics. Les collectivités territoriales assurent 73 % de l’investissement public et ne sont responsables que de 10 + de l’endettement. Les financements croisés ne représentent que 6 à 12 % des deux-tiers des financements spécifiques.

 Les textes actuels ne prévoient aucun nouveau financement. Le gouvernement a annoncé une réduction des dotations aux collectivités territoriales  de 4,5 milliards en 2014-2015. La part de l’État a beaucoup baissé en 10 ans dans le financement des prestations sociales au niveau départemental. Il est, en tout état de cause, difficulté de concilier le principe d’égalité et la libre administration des collectivités territoriales pose par l’article 72 de la constitution.En 2003, on avait prévu que les fonds propres devaient représenter une part « déterminante » des financement ; le conseil constitutionnel a imposé une part « importante ».Les départements jouent un rôle essentiel dans le service des prestations sociales (petite enfance, handicapés, RSA …). 3,5 millions de personnes en sont allocataires. À cet égard il existe de fortes inégalités entre départements. Péréquation (égalité difficile (libre administration). La part de l’État ne cesse de régresser.

 Le financement public déconcentré

*** La LOLF et la RGPP (37 missions, 133 programmes, 620 actions, non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite – 2007-2012) ont eu pour effet de réduire les financements déconcentrés.

 La Modernisation de l’action publique (MAP) prend la suite de la RGPP. Pour le moment c’est une coquille vide avec comme objectifs : la réforme de l’État, la réduction de la dépense publique, la motivation des agents, la simplification des relations avec les usagers ; on y inclut des évènements (challenge des administrations 2020). Le premier  « projet de loi », a été déposé au Sénat, sous l’intitulé de « modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles ». Le CIMAP du 2 avril  a enjoint à tous les ministères d’élaborer leurs programmes de MAP

Conséquences et principes d’action

*** Les services publics étaient  atteints par la combinaison des restrictions financières déconcentrées et décentralisées et les réformes structurelles prévues.

La réduction des financements décentralisés et déconcentrés aura pour conséquences : l’affaiblissement des service publics, l’accaparement des plus rentables par le privé, la réduction des effectifs titulaires, le recrutement de contractuels, le clientélisme et la corruption. Une réforme des finances des collectivités territoriales est nécessaire ; elle doit assurer à travers des mécanismes de péréquations verticale et horizontale une véritable solidarité des collectivités territoriales pour qu’elles puissent jouer pleinement leur rôle essentiel dans le fonctionnement démocratique du pays. Il ressort de ce qui précède que cela implique aussi une réhabilitation de la rationalité dans la conduite des affaires publiques, une remise en cause de la dérive managériale qui marque parfois la conduite de certains élus et du vocabulaire associé. Plus généralement, on doit évoquer aussi le rôle du secteur public industriel et financier et la question de la propriété publique (pôle public, nationalisations, appropriation sociale).

3. Question statutaire et réforme administrative

La fonction publique

 *** Nicolas Sarkozy avait eu l’ambition d’une « révolution culturelle » dans la fonction publique (Nantes, 19.9.2009). Les agents publics des collectivités territoriales étaient devenus fonctionnaires en 1983 donc on célèbre cette année le 30° anniversaire. La fonction publique sortait d’une histoire humiliante, mais elle est apparue dès le départ comme le « maillon faible » de la construction statutaire de 1983-1984-1986. Des atteintes graves l’ont dénaturée largement (loi Galland du 13.7.1987). L’entreprise sarkozyste préparée par les rapports Pochard (2003) et Silicani (2008) a échoué en raison de la crise de 2007-2008 qui a souligné le rôle d’ « amortisseur social » du service public. Les gouvernement de gauche accédant au pouvoir n’ont jamais remis en cause les atteintes portées par la droite au statut général des fonctionnaires.

C’est sur le terrain statutaire sans doute que le contraste est le plus accentué entre l’objectif de démantèlement du statut général par Nicolas Sarkozy et les prévisions de réformes que le gouvernement semble envisager.  Les réformes actuellement envisagées et qui doivent déboucher sur un projet de loi début juillet 2013 sont de caractère technique et souvent peu claires. Elles portent sur la déontologie et évoque les valeurs du fonctionnaire mais souvent par leurs contraintes ; on ne revient pas sur les mesures régressives de la droite (réduction de l’interpénétration public-privé, mais pas de retour sur la loi Galland). De nombreuses mesures de rénovation statutaires sont proposées mais elles sont marginales et ne constituent pas un ensemble cohérent. Une telle stratégie manque d’ambition mais ne remet pas en cause l’édifice statutaire des fonctions publiques.

 Les réformes administratives

*** L’assujettissement de l’appareil d’État au marché a été activement mené. Le démantèlement de l’administration de rationalisation et de contrôle de la dépense publique a fait l’objet de nombreuses réformes au cours des dernières années (CGP, DATAR, CNE, HCEP, etc.). Au plan local, les directions représentant les ministères devaient être réduites au maximum à huit dans les régions et trois dans les départements

Le pouvoir actuel semble vouloir revenir partiellement sur cette orientation, notamment par la création qui se veut sans doute emblématique du Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP). Mais la mission de ce dernier reste floue et contraire à la démarche générale du pouvoir.

Conséquences et principes d’action

*** Si la politique initiée par Nicolas Sarkozy devait être continuée, les conséquences seraient graves : recul de la démocratie locale, régression des services publics dont les segments les plus rentables seraient accaparés par le secteur privé, réduction corrélative des effectifs statutaires et recours accrus à la contractualisation, développement du clientélisme et risque accru de corruption.

La politique actuelle concernant la fonction publique présente quelques garanties. Celle relative aux réformes administratives est pratiquement inexistante en dehors des conséquences évoquées de la politique de décentralisation de l’Acte III.

 La défense des valeurs et des principes républicains forgés par l’histoire doit être rappelé. Le préalable à toute proposition dans la fonction publique consisterait à revenir sur toutes les régressions introduites dans le statut par la droite (type loi Galland). Des revendications structurelles sont néanmoins nécessaires (gestion prévisionnelle, multi-carrière, mobilité, etc.). Cela doit être combiné avec l’élaboration d’un statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. En matière de réformes administratives, les efforts de modernisation doivent être développés sur un terrain pratique dans la perspective d’un changement des mentalités. Elles doivent aussi progresser sur le terrain juridique (codification) et économique (rationalisation). Elles doivent concourir à la clarification et à l’efficacité des structures gouvernementales. Le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public.

Une autre réforme territoriale est nécessaire et possible tant en ce qui concerne les questions de structures, de compétences, de financements que de garanties statutaires des fonctionnaires territoriaux et de réformes administratives. Cela suppose une étroite convergence des actions de la population, des élus et des fonctionnaires.

 

 

St-Michel le Noblettz (Plouguerneau, 1943-2013) – Regards sur la vie …

Cette photo a été prise le samedi 4 mai 2013 après midi a Saint Michel le Nobletz à Plouguerneau, (Pays de Léon, ou pays des Avers, ou Terre des prêtres) dans le Nord Finistère. Au premier plan, la page de garde du livre sur mes parents : « Regards sur la vie de François Le Pors et de Gabrtielle Croguennec » avec, en regard, un rocher imposant au sommet duquel on peut apercevoir mon frère, René, et moi-même, sans doute en 1943. Il y a donc …  70 ans. Mon frère René est disparu, je suis toujours là, mais seul le rocher, en perspective, n’a pas changé…

Cliquer sur la photo pour en avoir une vue meilleure

 

Le droit d’asile : continuité ou rupture ?

Fédération des œuvres laïques de l’Ardèche  (FOL) – Aubenas, 16 mai 2013

 Le droit d’asile est un puissant révélateur politique. Je le définis souvent comme « miroir de la citoyenneté ».

 Pour la première fois depuis un an le ministre de l’Intérieur, Manuel Valls, en charge de l’asile – ce qui est déjà hautement significatif – vient de s’exprimer sur le sujet après l’annonce par la Commission européenne d’un accord trouvé le 26 avril après trois ans de négociations entre les États membres sur un « régime d’asile européen commun ». Les dispositions de cet accord devront être introduite en droit interne dans les deux ans[1].

 

Le ministre de l’Intérieur  considère que le système français de l’asile est « à bout de souffle ». Il confirme l’engagement du Président de la République de ramener entre 6 et 9 mois le délai d’examen de la demande d’asile, rejoignant ainsi les dispositions de l’accord européen. Il envisage de lancer une grande consultation nationale avec les associations et les élus  de juillet à l’automne 2013. Un nouveau schéma d’organisation de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sera mis au point accompagné de recrutements et de simplifications de procédure. 9 000 places d’hébergement seront crées, dont 4 000 en CADA avant la fin de l’année. Sans précision, il appuie la procédure Dublin II qui détermine l’État responsable de l’instruction de la demande – sur la réforme de laquelle l’accord qui vient d’intervenir n’est pas parvenu à aboutir – et qu’il souhaite améliorer. Il reconnaît que la plupart des déboutés du droit d’asile ne sont pas renvoyés et déclare à ce sujet : « Il faut aussi une action déterminée sur les déboutés. Je serai intransigeant sur ce point ». Après avoir rencontré le Vice-Président du Conseil d’État qui a la tutelle de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), il évoque une réforme en cours de la juridiction : « La procédure devant la CNDA sera profondément revue par un décret publié avant l’été ». S’il n’est pas hostile a un réexamen de la liste des pays d’origine sûrs, Manuel Valls, se  prononce pour une « hiérarchisation » des demandes et il considère qu’ « une part non négligeable de la demande d’asile correspond en réalité à de la migration économique ». Sur la base de ces déclarations, la continuité l’emporte largement sur la rupture.

L’actualité du droit d’asile est également soulignée par son instrumentalisation dans le cadre plus général de la politique migratoire : ainsi de Jean-François Copé qui vient de mettre en cause l’accès à la nationalité de jeunes nés en France de parents étrangers qui y auraient séjourné en situation irrégulière. On sait que c’est aussi un thème favori du Front national. Et puis il y a l’actualité : les bateaux qui font naufrage au large de Lampedusa ou des Canaries, ou ailleurs chaque semaine.     

 Thème philosophique aussi. C’est le devoir d’hospitalité qu’évoquait Emmanuel Kant en 1795 dans son Projet pour une paix perpétuelle. Question que l’on peut formuler de manière simple : quelle doit être l’attitude du citoyen d’ici vis-à-vis du citoyen d’ailleurs qui frappe à sa porte ? Interrogation qui doit être abordée sans xénophobie ni démagogie.

Présentation générale

L’asile et les politiques migratoires

– 1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques guerres de décolonisation notamment) aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers. L’ordonnance du 2 novembre 1945 durera 60 ans.

– 1970-1981 : une régression de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie. Publication du rapport « Immigration et développement économique et social »

– 1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes. Engagement de la coopération intergouvernementale européenne. Le Haut Conseil à l’intégration est créé en 1990, j’en démissionnerai en 1993 pour me désolidariser des lois Pasqua.

– 1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration (lois Pasqua) avec engagement d’un transfert des compétences en matière d’asile au niveau européen. Accords de Scnengen du 14 juin 1995.

– 1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure (loi Chevènement de 1998). Traité d’Amsterdam le 2 octobre 1997. Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000

– 2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique sous influence croissante de l’Union européenne dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (lois de novembre-décembre 2003). Adoption du règlement de Dublin II Ie 18 février 2003. Adoption de la directive du Conseil dite « qualification » le 29 avril 2004, elle sera refondée le 13 décembre 2011. Adoption les 4 et 5 novembre 2004, de l’instauration en 2012 d’un « régime d’asile européen commun ». Adoption de la directive du Conseil dite « procédure » le 1er décembre 2005. Ratification du traité de Lisbonne le 8 février 2008. Directive du Parlement du 18 juin 2008 dite « retour ». Adoption le 7 mai 2009 par le Parlement d’un « paquet asile ».

On peut ainsi dégager trois causalités des flux migratoires : la conjoncture économique, l’idéologie des gouvernants, l’Union européenne (celle-ci prenant successivement les formes de la coopération intergouvernementale, de l’harmonisation, de la recherche du régime d’asile européen commun.

L’asile et les flux migratoires dans le monde

Le Haut commissariat aux réfugiés (HCR) évalue entre 10 et 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. Cette même année, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. En 2011, la France en protège 210 207 – demandeurs d’asile en attente inclus – soit à peine plus que son poids démographique relatif dans le monde. C’est un peu plus  que le Royaume Uni, 193 210, et beaucoup moins que l’Allemagne, 571 685[2]. Ces chiffres doivent néanmoins être nuancés car la France naturalise plus que ses deux voisins précités, ce qui diminue d’autant le nombre d’étrangers protégés. Cela dit, la France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste pour un pays hautement développé[3].

Il convient de ne pas confondre les demandeurs d’asile et les réfugiés avec les autres flux d’immigration (travailleurs, regroupement familial, étudiants …), mais ces flux ne sont pas pour autant indépendants.

– L’asile au sein des flux migratoires en France

Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2010

 

Économique

 

 

Familial

 

Étudiants

 

Humanitaire

 

Divers

 

Total

 

17 197

 

dont

 

12 655

salariés

 

 

83 177

 

dont

 

49 633

Familles de

Français

 

59 455

 

18 220

 

dont

 

10 073

réfugiés et

apatrides

 

1  759

protections

subsidiaires

 

 

11 311

 

dont

 

5 891

visiteurs

 

189 360

Source : ministère chargé de l’immigration


             I.  LA CONCEPTION DE L’ASILE

                      1.1. L’histoire de l’asile

* Les origines anciennes

Les Égyptiens et les Grecs ont pratiqué l’asile. Les Romains y étaient peu enclins. Les Hébreux en ont associé la pratique à la loi du talion. L’Église catholique en a le monopole au Moyen Âge : elle frappe d’excommunication les souverains qui l’enfreignent ; elle étend le champ des lieux jusqu’à l’ordonnance de Villers-Cotterêts en 1539 qui exclut l’asile en matière civile. L’Ancien Régime n’y est pas très favorable (révocation de l’Édit de Nantes en 1685).

La Révolution française l’évoque à l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 (résistance à l’oppression). La constitution de I793 pose le droit à l’insurrection et affirme que le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres « il donne l’asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le 4e alinéa du Préambule de la constitution de 1946 énonce : « Tout homme persécuté en raison de son action pour la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». La France est plutôt accueillante au XIXe  siècle (Frédéric Chopin, Heinrich Heine, Marie Curie …).

*Les origines récentes

Intervient progressivement l’émergence d’une réglementation internationale. Le XXe  siècle apparaît comme celui des réfugiés (guerres, colonies) : Russes, Arméniens, puis Allemands Espagnols et Juifs à partir de 1935. Création du HCR par la Société des nations en 1921. L’article14 de la Déclaration universelle des droits de  1948 le prévoit. L’UNHCR est créé en 1950. La Convention de Genève est adoptée le 28 juillet 1951 et le Protocole de New York le 31 juillet 1967 (quelque 150 États ont adhéré).

La genèse du système français est marquée par les étapes suivantes : à la fin des années 1930, la France « patrie des droits de l’homme » compte 1 million de réfugiés (500 000 Espagnols, Italiens, Allemands) pour 38 millions d’habitants. La xénophobie croit dans la crise des années 1930, les gouvernements suivent l’opinion publique (internements avec livraison aux forces d’occupation). Elle adopte ensuite une position stricte dans les discussions sur la Convention de Genève. Puis intervient la création de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA, loi du 25 juillet 1952) et de la Commission de recours des réfugiés (CRR).

On est passé ainsi de la sanctuarisation du lieu d’asile à la protection de la personne ; de la protection discrétionnaire à une perspective universaliste à bases juridiques nationales.On prendra appui sur l’exemple français.

1.2. Les dispositifs de l’asile

*La phase administrative

La France respecte les dispositions de la Convention de Genève en matière de non refoulement, ainsi que les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le point de départ est donc la demande d’admission au séjour dont l’octroi est de la compétence du préfet (la procédure a été progressivement régionalisée) qui fait remettre un document provisoire de séjour au demandeur d’asile afin qu’il puisse faire sa demande d’asile à l’OFPRA.

Après cela il reçoit un nouveau document de séjour renouvelable. Il peut être alors hébergé dans un centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ou reçoit une allocation temporaire d’attente (ATA), bénéficie de l’aide sociale globale (ASG), peut bénéficier de la Couverture médicale universelle (CMU) ou de l’Aide médicale de l’État (AME) pour les étrangers en situation irrégulière. Mais il n’a pas accès au marché du travail qui lui est opposable, sauf exceptions. Depuis la loi du 24 juillet 2006 (confirmée par une circulaire du 3 mai 2007) sur l’admission en CADA, un refus d’offre de prise en charge en CADA entraîne automatiquement la perte du bénéfice de l’ATA. L’effectivité de la liberté de choix entre hébergement en CADA et solution individuelle n’existe donc plus.

L’OFPRA, est un établissement public placé auprès du ministère de l’Intérieur. Il a la personnalité civile ainsi que l’autonomie financière et administrative. Il est dirigé par un conseil d’administration. Il assure la protection juridique et administrative des réfugiés et des apatrides ainsi que des bénéficiaires de la protection subsidiaire. En 2013 le directeur général de l’OFPRA est un diplomate, Pascal Brice.

*Phase juridictionnelle

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA, antérieurement Commission de recours des réfugiés, CRR), examine les recours dirigés contre les décisions de rejet de l’OFPRA ainsi que directement les requêtes dirigées contre certaines mesures prévues par la Convention de Genève. Dirigées par un président et trois vice-présidents, les formations de jugement sont organisées en douze divisions. Les présidents des formations de jugement proviennent des juridictions administratives et  judiciaires ainsi que de la Cour des comptes. Le président est assisté d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-Président de Conseil d’État et d’un assesseur nommé par le Vice-Président du Conseil d’État. Les rapporteurs et les secrétaires de séance sont des fonctionnaires ou des contractuels. Certaines décisions particulièrement significatives sont prises en formations de sections réunies. La CNDA est actuellement présidée par une conseillère d’État, Martine Denis-Linton.

Le Conseil d’État est juge de cassation. Le code de l’entrée, du séjour et du droit d’asile (CESEDA) réglemente le dispositif depuis le 1er mars 2005.

Dans tous les pays étrangers on distingue les quatre niveaux précités : accueil, examen de la demande, recours, cassation.

1.3. Le statut de l’asile

* Différentes catégories d’asile

L’asile constitutionnel

D’origine révolutionnaire, elle fonde la tradition de la France terre d’asile.

L’asile des réfugiés relevant du mandat du HCR

Il est de la compétence liée du HCR et de l’OFPRA.

L’asile conventionnel de la Convention de Genève

C’est aujourd’hui le texte majeur servant de base à la reconnaissance de la qualité de réfugié.

La protection subsidiaire

D’origine européenne elle a remplacé l’asile territorial qui  avait un caractère discrétionnaire dans la compétence du ministère de l’Intérieur.

Il y a pluralité d’autres conceptions de l’asile : unité de famille (attaché au demandeur principal et qui ne s’applique pas à la protection subsidiaire), protection temporaire, discrétionnaire (Bokassa, Duvallier, Komeyni), de fait.

*Protection du réfugié

Pour l’essentiel elle s’applique aussi bénéficiaire de la protection subsidiaire.

Le dispositif international et national de protection des réfugiés n’est que substitutif à une protection nationale étatique défaillante, d’où l’élément d’appréciation préalable à tout examen de demande d’asile quant à l’incapacité de l’État d’origine à assurer la protection.

Les droits prévus par la Convention de Genève : ce sont les même droits que ceux reconnus aux nationaux (liberté religieuse, propriété intellectuelle, action en justice, etc.), ou non moins favorables que ceux accordés aux autres étrangers (professions non salariées, logement, enseignement au-delà du primaire, droit syndical, etc.).

L’application en droit interne comporte des spécificités : protection administrative et juridique par l’OFPRA (carte de résident de 10 ans, un an pour la protection subsidiaire, etc.) ; libertés publiques (liberté de circulation, liberté d’opinion et d’expression, pas d’obligation de réserve, liberté religieuse, syndicale et d’association, etc.) ; les droits économiques et sociaux (doits au travail avec réserves pour les professions réglementées ou sous statuts, protection sociale, etc.) ; le droit de vote est exclu.

Des garanties sont prévues en cas de renvoi : exigence d’une décision rendue selon une procédure prévue par la loi, décision motivée, respect de l’article 3 de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), pas de renvoi durant la procédure de demande d’asile

On doit encore souligner le caractère substitutif de la protection et recognitif de la qualité de réfugié.

II.   L’OCTROI DE L’ASILE

2.1. Les motifs de persécution

Selon l’article L 711-1 du CESEDA qui s’est substitué au 1er mars 1995 à l’ordonnance du 2 novembre 1945, la qualité de réfugié est reconnue aux combattants pour la liberté, aux personnes reconnues réfugiées sur mandat du HCR et à toute personne « craignant avec raison » d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de ses opinions politiques, de sa nationalité, de son appartenance à une certain groupe social et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. La protection cesse avec la crainte, sauf cas d’ « exceptionnelle gravité ». Le transfert de la protection d’un pays à l’autre est possible sous conditions.

Il faut d’abord préciser la notion de persécution : avoir quitté le pays et ne pouvoir se réclamer de sa protection ; la qualité de réfugié se reconnaît et ne s’octroie pas ; elle a un caractère personnel (la situation générale grave ne suffit pas) et d’une certaine gravité. Les craintes doivent être actuelles comme les  risques encourus. La qualité de réfugié a un caractère recognitif et subsidiaire.

* L’action en faveur de la liberté de l’asile constitutionnel

Il est d’origine révolutionnaire (Anacharsis Cloots, Thomas Peine, députés à la Convention). La Constitution de l’An I le prévoit, comme le 4e  alinéa du Préambule de la constitution de 1946 et l’article 53-1 de la constitution (avec passage du droit de la personne au droit de l’État). Il traduit une conception solennelle et politique extensive du droit d’asile quand bien même l’application de la Convention de Genève reste dominante.

Il a été reconnu à un militant algérien du RDC, à un peintre bangladais, à un réalisateur de télévision algérienne, à une Afghane transgressive ; il a été refusé à un membre du comité central du PKK (groupe terroriste).

* Les motifs de crainte de persécution au sens de la convention de Genève

Les critères de la reconnaissance sont les suivants.

– les opinions politiques contestées par les autorités qu’il y ait manifestation ou non, réelles ou supposées (elles peuvent être seulement imputées, CE Beltaïfa). Les formes militantes peuvent être diverses ; les motifs de conscience peuvent être pris en compte.

– l’appartenance à une minorité nationale ou ethnique. Elles peuvent se traduire par le bannissement, la purification ethnique, la spoliation des terres des Soninké par les Maures en Mauritanie, les mariages mixtes. Mais la simple appartenance à une minorité ne suffit pas (Tchétchènes en Russie, roms en Hongrie). L’incompatibilité des répartitions nationales et tribales est le plus souvent une conséquence du système colonial.

– la confession religieuse, y compris l’appartenance à une  secte, l’athéisme et la laïcité « militante » : intellectuels ou femmes en Algérie ou en Afghanistan, musulmane ayant épousé un bouddhiste en Mongolie, Falun Gong en Chine, Témoins de Jéhovah en Afrique.

– l’appartenance à un certain groupe social, c’est-à-dire présentant des caractéristiques communes identifiables socialement : femmes maliennes entendant se soustraire à l’excision, transsexuels algériens, homosexuels en Éthiopie, femmes entendant se soustraire à un mariage forcé dans certains pays. Mais la reconnaissance n’est pas retenue pour les parents chinois contrevenant à la règle du un enfant, ni pour les victimes de Tchernobyl.

* La protection subsidiaire

Elle est accordée à toute personne exposée dans son pays à l’une des menaces graves suivantes : peine de mort, torture ou peine ou traitements inhumains ou dégradants, menace grave directe et individuelle pour un civil en situation de violence généralisée… Ses motifs ne doivent pas se situer sur le terrain conventionnel. Les cas les plus fréquents sont : les victimes du proxénétisme, les personnes sous les menaces de mafias, risques de mutilations génitales, de crimes d’honneur, de lapidations lorsque les autorités sont impuissantes à les éviter.

On signalera d’autres catégories de protection : l’unité de famille, la protection temporaire, l’asile discrétionnaire ou de fait.

2.2. Les auteurs de persécution

* Les autorités étatiques

L’origine des craintes est l’État du pays de nationalité ou, à défaut, de résidence habituelle. Mais une demande a été refusée dans le cas d’un Russe d’origine tchétchène qui avait reçu la protection des autorités publiques russes.

La menace peut être étatique tout en étant indirecte de la part d’organisations ou de partis qui contrôlent l’État ou une partie substantielle de celui-ci,. Le demandeur doit cependant avoir fait les démarches nécessaires : difficulté pour un Algérien maltraité par des islamistes pour s’être converti au catholicisme.

* Les acteurs non étatiques

Il s’agit d’autorités de fait : administration de fait par des forces rebelles sur un territoire comme les milices en Bosnie et en Croatie, les Talibans en Afghanistan, les forces autonomes du Sud-Liban. Cela suppose un minimum d’organisation cohérente et de stabilité.

La loi ne précise pas la nature des acteurs non étatiques, les cas d’exceptionnelle gravité, les cas d’ineffectivité de la protection.

* L’asile interne

C’est la possibilité donnée à une personne de trouver refuge dans une partie de son pays avant de solliciter l’asile auprès d’un pays d’accueil. C’est une notion forgée non par la Convention de Genève mais par le HCR. Le caractère raisonnable de l’installation dans la partie protégée doit être établi : cas du Kurdistan irakien ; solution inverse pour la Côte d’Ivoire, le Sri Lanka lors des conflits dans ces pays.

Sa mise en œuvre est délicate : il faut qu’il y ait accessibilité à la zone refuge (DC du 4 décembre 2003) ; le requérant doit pouvoir trouver dans la zone refuge des conditions normales (à la limite y trouver un logement et un emploi)  L’autorité de protection interne est prise en compte, elle doit être suffisamment sûre. Une appréciation au cas par cas doit être effectuée, la charge de la preuve incombe à l’OFPRA, mais ce n’est pas une obligation pour l’OFPRA ou la CNDA d’invoquer la possibilité d’asile interne.

La mise en œuvre est en tout état de cause délicate, les États ne reconnaissant que les relations d’État à État.

·      Les pays d’origine sûrs

Cette notion a été introduite en droit interne en 2003. Elle présume que le demandeur d’asile peut être protégé dans le pays dont il a la nationalité. L’OFPRA met en œuvre la procédure prioritaire, mais la CNDA n’est pas liée par cette reconnaissance.

La liste de ces pays de pays d’origine sûrs (POS) devait être établie au niveau de l’Union européenne, mais elle a buté sur les contradictions des pays membres. La liste établie par l’OFPRA fait fréquemment l’objet de corrections par le Conseil d’État (en 2012, retrait de l’Albanie et du Kosovo ; en mars 2013 rajout de l’Arménie, de la Moldavie et du Monténégro, mais retrait du Bangladesh) qui permettent de douter de la validité du concept.

2.3. Le refus de l’asile

* L’exclusion

Les demandeurs frappés d’exclusion de la CG sont néanmoins protégés de l’éloignement (assignation à résidence ou autre). Les  critères sont les suivants.

– un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité (crimes jugés à Nuremberg, en ex-Yougoslavie ; journaliste de radio au Rwanda, officier russe en Afghanistan et en Tchétchénie).

– un crime grave de droit commun commis dans le pays d’origine ; exclusion aussi des activités terroristes (détournement d’avion par un Black Panthers, Robert Hatem au Liban, un dirigeant du PKK en Turquie).

– des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies : en général des dirigeants ayant eu des responsabilités dans des violations des droits de l’homme, mais aussi des exécutants : Duvalier, un responsable du régime des Khmers rouges, un garde du corps de Mobutu.

* La cessation

Elle ne remet pas en cause automatiquement  le droit au séjour. Elle se produit dans un certain nombre de cas.

– l’allégeance au pays d’origine qui résulte du caractère subsidiaire de la protection du pays d’accueil par rapport au pays d’origine. Ce n’est pas le cas pour une simple escale d’avion ou la participation à l’enterrement d’un proche. Mais il peut y avoir cessation dans le cas d’un mariage ou de la délivrance d’un passeport à l’ambassade. C’est a fortiori le cas lorsqu’il y a recouvrement volontaire de nationalité ou retour volontaire, acquisition d’une nouvelle nationalité avec protection du nouveau pays : Juifs ayant regagné Israël après la seconde guerre mondiale, Bulgare ayant obtenu la nationalité turque.

La cessation peut encore intervenir après changements des circonstances, qui doivent être durables et fondamentaux : accession à l’indépendance ou fin de dictatures (Espagne, Chili), sauf « raisons impérieuses » (Cambodge).

* La remise en cause prétorienne

C’est le cas d’un retrait pour fraude selon le principe de retrait des actes administratifs. La fraude doit avoir été intentionnelle et porter sur un élément essentiel intention et élément essentiel (Turc faisant état de persécution à une date où il était en France).

La cessation peut aussi intervenir pour changement de la situation individuelle. La reconnaissance au titre de l’unité de famille se perd avec celle du bénéficiaire principal. Elle est conservée par les mineurs à la majorité, mais pas pour les personnes sous tutelle. Elle est perdue en cas de divorce s’il n’y a pas de moyen propre.

La cessation pour motif de police est écartée dans le cadre de la réglementation de l’asile, mais il est possible pour l’autorité de police, sous le contrôle du juge administratif, après retrait du titre de séjour. Ces solutions découlent du système de l’octroi de l’asile lui-même et de l’affirmation de la souveraineté nationale.

III. LA REALITE DE L’ASILE

3.1. Le parcours éprouvant du demandeur

* Accès difficile à la juridiction de l’asile 

Il s’agit d’un parcours éprouvant : placement en zone d’attente à la frontière et appréciation « non manifestement infondée » de la demande (maximum 26 jours), visa provisoire pour aller en préfecture (sous 8 jours), dépôt de la demande à l’OFPRA (dans les 21 jours) et délivrance de l’autorisation provisoire de séjour (APS valable 3 mois renouvelable), entretien sans avocat – mais le directeur général de l’OFPRA pense pouvoir faire intervenir cette possibilité dans les deux ans –  décision de l’OFPRA (environ 3 mois en moyenne), recours devant la CNDA (dans le mois suivant la notification du rejet). Après la décision de la CNDA (en moyenne au bout de 9 à 10 mois en moyenne), la cassation devant le Conseil d’État est possible en cas de rejet dans des conditions de droit commun.

La procédure est souvent longue, les délais à respecter très courts, les pièces à fournir et les documents à remplir nombreux et traduits en français, le coût global élevé, les relations avec l’administration laborieuses…

*Une évolution structurelle plutôt positive

On est passé de la Commission des recours des réfugiés (CRR) à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au 1er janvier 2008 avec gestion du Conseil d’État au 1er janvier 2009. La juridiction échappe ainsi à la tutelle de l’établissement qu’elle contrôlait. Depuis le 1er décembre 2008 la condition de régularité d’accès n’est plus exigée pour l’aide juridictionnelle (AJ) mais, depuis le 1er janvier 2011, la demande doit être faite dans le mois suivant la notification du dépôt du recours devant la CNDA.

3.2. Une précarisation croissante

*Des chiffres contrastés

En 2012, il y a eu en France 61 468 demandes d’aile devant l’OFPRA (y compris les mineurs accompagnants et les réexamens) contre 57 337 en 2011 et 52 762 en 2010[4]. Il y a eu 41 354 primo-demandeurs en 2012 contre 40 464 en 2011 et 36 931 en 2010. Les flux sont donc toujours à la hausse. On avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007.

Sur la base des demandes enregistrées, la France est, en 2012, en deuxième position des pays européens dernière l ‘Allemagne (demande globale, 64 539), devant la Suède, la Suisse et le Royaume Uni. La France était en première position en Europe de 2009 à 2011.

Les dix principaux pays d’origine des demandeurs d’asile sont, en 2012, dans l’ordre : la République démocratique du Congo, la Russie, le Sri Lanka, le Kosovo, la Chine, le Pakistan, la Turquie, la Géorgie, l’Albanie et l’Arménie. Ensemble ils représentent 53 % du total des primo-demandeurs.

Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2012, essentiellement à l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle, on a enregistré 2 223 demandes d’entrée sur le territoire en zone d’attente, contre 2 430 en 2011 ; c’est le plus bas niveau depuis 2004. L’OFPRA a eu à donner 1 954 avis ; il a estimé que seulement 255 cas n’étaient pas « manifestement infondés ».

La procédure prioritaire, comportant de moindres garanties, a concerné 14 800 demandes en 2012, soit 31% de la demande globale, en forte hausse : 26% en 2011 et 24% en 2010

L’OFPRA a pris, en 2012, 60 126 décisions (46 267 hors mineurs accompagnants). La CNDA a pris 37 350 décisions. L’OFPRA a prononcé 4 348 accords sur 46 267 (hors mineurs accompagnants), soit un taux de 9,4% d’accords, tandis que pour cette même année la CNDA prononçait 5 628 accords sur un total OFPRA-CNDA pour l’année de 9 976 (la CNDA représente donc pour l’année 2012, 56% des décisions d’accord).

La protection subsidiaire a été accordée par l’OFPRA pour 1185 demandes sur les 4348 accords. La protection subsidiaire représente donc pour l’OFPRA  27% des accords. Pour la même année, la CNDA a accordé 1 377 protections subsidiaires. Sur un total de 2 562 protections subsidiaires accordées pour l’année, la CNDA représente 54% du total des accords OFPRA-CNDA. La progression de la part de la protection subsidiaire est très vive depuis 2007.

La part des décisions prises par voie d’ordonnances (sans formation collégiale) de la CNDA dans le total de ses décisions s’est élevée à 22,2% contre 21,9% en 2011. Les ordonnances dites « nouvelles » (pas de réponse sérieuse à la motivation du rejet de la demande par l’OFPRA) représentent 14,7% de cette part contre 13,6% en 2011.

Le délai moyen constaté de jugement des décisions collégiales s’est élevé en 2012 à 9 mois er 29 jours à la CNDA (11 mois et 10 jours en 2011).

Le taux de renvois des affaires s’est élevé en 2012 à 27,7% contre 28,7% en 2011. Le délai d’instruction de l’OFPRA est de 176 jours.

Au 31 décembre 2012, l’OFPRA assurait la protection de 176 984 personnes, soit 162 882 réfugiés, 12 892 bénéficiaires de la protection subsidiaire et 1 210 apatrides.

Au niveau de la décision administrative en Union européenne (OFPRA en France) : la reconnaissance du statut de réfugié était, en 2010,  à 12 %, de la protection subsidiaire : 9 % (au total 21 % contre 27 % en France). La protection subsidiaire représente 42 % des protections accordées contre un peu plus de 20 % en France (mais la protection subsidiaire est un droit au séjour faible dans notre pays).

*Une évolution jurisprudentielle restrictive

Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit d’asile européen commun avec un caractère sécuritaire accentué. Sont d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (pays responsable de l’instruction de la demande), l’asile interne,  la liste des POS, l’allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, le développement de  l’externalisation, etc. Le gouvernement français a souvent anticipé ces décisions, s’agissant notamment de la loi de 2003 (anticipant sur les directives procédure et qualification)[5].

À l’inverse, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) tend à se donner des compétences en matière d’asile en se prononçant sur des requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile. Les directives donnent parfois des points d’appui pour préciser certaines définitions de manière constructive. Enfin, on rappellera l’accord annoncé le 26 avril 2013 par la Commission européenne concernant le projet d’un « système d’asile européen commun », comportant des normes communes en matière d’accueil, le traitement des demandes et les garanties des droits ; mais la négociation a échoué à réformer le système de Dublin II.

Les décisions de la CNDA les plus caractéristiques au cours des dernières années ont porté sur  le champ et la qualification de la protection subsidiaire, les conditions d’exclusion, le rattachement à une nationalité, l’exercice de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) qui a estimé irrecevables les recours dirigés d’une part contre le rôle du rapporteur qui est défini réglementairement et non par la loi et, d’autre part, la présence du juge assesseur émanant du ministère de l’intérieur, la question ayant été tranchée antérieurement.

Le Conseil constitutionnel a rappelé certains principes : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Malgré quelques exemples constructifs et le rappel des principes constitutionnels, on assiste à une dérive en faveur de la protection subsidiaire révélée également par les statistiques, moins protectrice : durée de séjour réduite, même si elle est en général reconduite, avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment. Rien ne justifie au fond la différence de durée des titres de séjour.

3.3. La formation de l’intime conviction du juge

*Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil, des déclarations officielles, telle celle de Manuel Valls évoquée,  et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant, mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument[6].

*Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation des cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

*Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de  jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un « mythe du réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit. C’est, symétrique du précédent, le « mythe du juge bien pensant »[7]. Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment). En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes ou des dérives, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution du droit vers plus de précarité, mais une tradition nationale de l’asile  qui existe et qui résiste.

Mais, aujourd’hui, l’objectif nationalet européen de contrôle des flux migratoires l’emporte sur celui de protection des réfugiés dans l’esprit de la convention de Genève et des textes fondant la tradition de la France terre d’asile. La continuité sur la rupture …


« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »

 

Emmanuel Kant

Pour la paix perpétuelle, 1795

[1] Le Monde, 5-6 mai 2013.

[2] UNHCR, Tendances mondiales 2011, juin 2012.

[3] Le nombre de demandeurs d’asile en direction des 44 pays développés industriels est en baisse de 5 % en 2010 par rapport à 2009  : 358 800, en provenance d’Asie (45 %), d’Afrique (25 %), d’Europe (19 %). La diminution est de moitié depuis 2001. Les principaux pays de provenance sont : la Serbie-Kosovo, l’Afghanistan, la Chine, l’Irak et la Russie. La France est au deuxième rang derrière les États Unis. De nombreux pays en développement comme la Tunisie, le Libéria et l’Égypte sont aussi des pays d’accueil importants.

[4] Rapports annuels de l’OFPRA et de la CNDA.

[5] – Directive du Conseil du 29 avril 2004, dite « qualification », elle a fait l’objet d’une refonte par la directive du 13 décembre 2011.

– Directive du Conseil du 1er décembre 2005 dite « procédure ». Elle fait l’objet d’un refonte.

– Directive du Parlement dite « retour » du 18 juin 2008.

[6] Sur les relations entre citoyenneté et droit d’asile on pourra se reporter aux deux « Que sais-je ? » aux PUF : Anicet Le Pors, La citoyenneté , (4ème éd.) et  Le droit d’asile, (4ème éd.), 2011.

[7] Cécile Rousseau et Patria Foxen, « Le mythe du réfugié menteur : un mensonge indispensable ? », L’évolution psychiatrique, août 2006.

Lettre à Marc Fauvelle, éditorialiste à France Inter le 10 avril 2013

Monsieur Marc FAUVELLE

Chef du service politique de France-Inter

 

Monsieur le Chef du service politique,

J’ai écouté, comme chaque matin, l’éditorial politique de France Inter  de 7 heures 45 que vous avez assuré aujourd’hui. Permettez-moi de relever quelques inexactitudes ou approximations :

– vous évoquez les « 183 fonctionnaires ou enseignants » parlementaires. Je vous précise que les enseignants sont généralement des fonctionnaires.

– vous mentionnez dans les activités de cumul les « corrigés de copie ». Vous ne trouverez pas d’exemple significatif de cette pratique interdite par le statut (plus généralement sur le non-cumil d’activités des fonctionnaires, article 25 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983).

– lorsqu’ils sont élus parlementaires les fonctionnaires sont mis en position de« détachement » (pas de traitement mais simplement continuité de la durée d’ancienneté dans leur corps) et non en « disponibilité » (interruption totale de la carrière pour une durée limitée).

– je note, par ailleurs, que les exemples concrets que vous avez fournis concernent des activités de cumul du privé ou de professions libérales mais pas de fonctionnaires.

– vous proposez que soit interdit tout cumul de rémunération des parlementaires : c’est très exactement ce qui se passe dans la fonction publique.

Vous comprendrez donc que les plus de cinq millions de fonctionnaires français ont pu accueillir vos propos avec une certaine émotion. Et si je ne mets pas en doute votre sincérité vous devrez reconnaître que vos propos conforteront les habitués du dénigrement et de la stigmatisation de la fonction publique, tel en ce moment Bruno Le Maire.

J’espère que vous aurez l’occasion prochainement de faire les mises au points nécessaires sachant comme vous que ces rectifications n’auront jamais la portée des affirmations de départ.

Soyez assuré, Monsieur le Chef de service, de toute ma considération.

 

Anicet Le Pors

« Le droit d’asile » – Université du Temps Libre – Quimper, 4 avril 2013

Il s’agit d’une question d’actualité : arrivées de bateaux à Lampedusa, boat people, famille expulsée, succession de lois, création il y a quelques années du ministère de l’immigration et de l’identité nationale, le nombre des étrangers en France évoqué lors de la dernière présidentielle, etc.. Mais aussi d’un thème politique et philosophique : attitude du citoyen d’ici vis-à-vis du citoyen d’ailleurs, ce qui ne doit entrainer ni xénophobie ni démagogie.

Je me suis exprimé avant hier à Concarneau sur le thème « Citoyen d’ici, citoyen d’ailleurs ». La présente intervention en est en quelque sorte le prolongement car je considère que l’asile est le miroir de la citoyenneté. Il n’y a pas de citoyenneté sans valeurs, mais le demandeur d’asile ignore souvent ce que nous entendons par service public, responsabilité individuelle, laïcité. Il n’y a pas de citoyenneté sans exercice effectif et moyens nécessaires, mais la plupart du temps le demandeur d’asile a été dépourvu de droits et il ignore ce qu’est un Etat de droit. Il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre, mais la citoyenneté se forme au sein de chaque histoire des peuples. Alors que faire de l’étranger qui frappe à notre porte ?

 

Présentation générale

L’asile et les politiques migratoires

– 1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers. L’ordonnance du 2 novembre 1945.

– 1970-1981 : une régression de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie. Publication du rapport « Immigration et développement économique et social ».

– 1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes. Engagement de la coopération intergouvernementale européenne. Le Haut Conseil à l’intégration est créé en 1990, j’en démissionnerai en 1993 pour me désolidariser des lois Pasqua.

– 1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration (lois Pasqua) avec engagement d’un transfert des compétences en matière d’asile au niveau européen. Accords de Scnengen du 14 juin 1995.

– 1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure (loi Chevènement de 1998). Traité d’Amsterdam le 2 octobre 1997. Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000.

– 2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique sous influence croissante de l’Union européenne dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (lois de novembre-décembre 2003). Adoption du règlement de Dublin II Ie 18 février 2003. Adoption de la directive du Conseil dite « qualification » le 29 avril 2004, elle sera refondée le 13 décembre 2011. Adoption les 4 et 5 novembre 2004, de l’instauration en 2012 d’un « régime d’asile européen commun ». Adoption de la directive du Conseil dite « procédure » le 1er décembre 2005. Ratification du traité de Lisbonne le 8 février 2008. Directive du Parlement du 18 juin 2008 dite « retour ». Adoption le 7 mai 2009 par le Parlement d’un « paquet asile ».

On peut ainsi dégager trois causalités des flux migratoires : la conjoncture économique, l’idéologie des gouvernants, l’Union européenne (celle-ci prenant successivement les formes de la coopération intergouvernementale, de l’harmonisation, de la recherche du régime d’asile européen commun.

L’asile et les flux migratoires

Le Haut commissariat aux réfugiés (HCR) évalue entre 10 et 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. Cette même année, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 210 207 – demandeurs d’asile en attente inclus – soit à peine plus que son poids démographique relatif dans le monde. C’est un peu plus  que le Royaume Uni, 193 210, et beaucoup moins que l’Allemagne, 5571   685[1]. Ces chiffres doivent néanmoins être nuancés car la France naturalise plus que ses deux voisins précités ce qui diminue d’autant le nombre d’étrangers protégés. Cela dit, la France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste pour un pays hautement développé[2].

Il convient de ne pas confondre les demandeurs d’asile et les réfugiés avec les autres flux d’immigration (travailleurs, regroupement familial, étudiants …), mais ces flux ne sont pas pour autant indépendants.

Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2010

Economique : 17 197 dont 12 655 salariés

Familial : 83 177 dont 48 833 conjoints  de Français

Etudiants :59 455

Humanitaire : 18 220 dont 10 073 réfugiés et 1759 protections subsidiaires

Divers : 11 311

Total : 189 371

 

I. LA CONCEPTION DE L’ASILE

 1.1.        L’histoire de l’asile

* Les origines anciennes

Les Égyptiens et les Grecs ont pratiqué l’asile. Les Romains y étaient peu enclins. Les Hébreux en ont associé la pratique à la loi du talion. L’Église catholique en a le monopole au Moyen Âge : elle frappe d’excommunication les souverains qui l’enfreignent ; elle étend le champ des lieux jusqu’à l’ordonnance de Villers-Cotterêts en 1539 qui exclut l’asile en matière civile. L’Ancien Régime n’y est pas très favorable (révocation de l’Édit de Nantes en 1685).

La Révolution française l’évoque à l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 (résistance à l’oppression). La constitution de I793 pose le droit à l’insurrection et affirme que le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres « il donne l’asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le 4e alinéa du Préambule de la constitution :de 1946 énonce : « Tout homme persécuté en raison de son action pour la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». La France est plutôt accueillante au XIXe  siècle (Frédéric Chopin, Heinrich Heine, Marie Curie …).

*Les origines récentes

Intervient progressivement l’émergence d’une réglementation internationale. Le XXe  siècle apparaît comme celui des réfugiés (guerres, colonies) : Russes, Arméniens, puis Allemands Espagnols et Juifs à partir de 1935. Création du HCR par la Société des nations en 1921. L’article14 de la Déclaration universelle des droits de  1948 le prévoit. L’UNHCR est créé en 1950. La Convention de Genève est adoptée le 28 juillet 1951 et le Protocole de New York le 31 juillet 1967 (145 États ont adhéré).

La genèse du système français est marquée par les étapes suivantes : à la fin des années 1930, la France « patrie des droits de l’homme » compte 1 million de réfugiés (500 000 Espagnols, Italiens, Allemands) pour 38 millions d’habitants. La xénophobie croit dans la crise des années 1930, les gouvernements suivent l’opinion publique ( internements avec livraison aux forces d’occupation). Elle adopte ensuite une position stricte dans les discussions sur la Convention de Genève. Puis intervient la création de l’Office français des réfugiés et apatrides (OFPRA, loi du 25 juillet 1952) et de la Commission de recours des réfugiés (CRR).

On est passé ainsi de la sanctuarisation du lieu d’asile à la protection de la personne ; de la protection discrétionnaire à une perspective universaliste à bases juridiques nationale et internationale.

1.2.         Les dispositifs de l’asile

*La phase administrative

La France respecte les dispositions de la Convention de Genève en matière de non refoulement, ainsi que les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le point de départ est donc la demande d’admission au séjour dont l’octroi est de la compétence du préfet (la procédure est progressivement régionalisée) qui fait remettre un document provisoire de séjour au demandeur d’asile afin qu’il puisse faire sa demande d’asile à l’OFPRA.

Après cela il reçoit un nouveau document de séjour renouvelable. Il peut être alors hébergé dans un centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ou reçoit une allocation temporaire d’attente (ATA), bénéficie de l’aide sociale globale (ASG), peut bénéficier de la Couverture médicale universelle (CMU) ou de l’Aide médicale de l’Etat (AME) pour les étrangers en situation irrégulière. Mais il n’a pas accès au marché du travail qui lui est opposable, sauf exceptions. Depuis la loi du 24 juillet 2006 (confirmée par une circulaire du 3 mai 2007) sur l’admission en CADA, un refus d’offre de prise en charge en CADA entraîne automatiquement la perte du bénéfice de l’ATA. L’effectivité de la liberté de choix entre hébergement en CADA et solution individuelle n’existe donc plus.

L’OFPRA, est un établissement public placé auprès du ministère de l’Intérieur. Il a la personnalité civile ainsi que l’autonomie financière et administrative. Il est dirigé par un conseil d’administration. Il assure la protection juridique et administrative des réfugiés et des apatrides ainsi que des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

*Phase juridictionnelle

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA, antérieurement CRR), examine les recours dirigés contre les décisions de rejet de l’OFPRA ainsi que directement les requêtes dirigées contre certaines mesures prévues par la Convention de Genève. Dirigées par un président et trois vice-présidents, les formations de jugement sont organisées en douze divisions. Les présidents des formations de jugement proviennent des juridictions administratives et  judiciaires ainsi que de la Cour des comptes. Le président est assisté d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-Président de Conseil d’Etat et d’un assesseur nommé par le Vice-Président du Conseil d’Etat. Les rapporteurs et les secrétaires de séance sont des fonctionnaires ou des contractuels. Certaines décisions particulièrement significatives sont prises en formations de sections réunies.

Le Conseil d’État est juge de cassation. Le code de l’entrée, du séjour et du droit d’asile (CESEDA) réglemente le dispositif depuis le 1er mars 2005

Dans tous les pays étrangers on distingue les quatre niveaux précités : accueil, examen de la demande, recours, cassation.

1.3. Le statut de l’asile

* Différentes catégories d’asile

L’asile constitutionnel.

D’origine révolutionnaire, elle fonde la tradition de la France terre d’asile.

L’asile des réfugiés relevant du mandat du HCR

Il est de la compétence liée du HCR et de l’OFPRA.

L’asile conventionnel de la Convention de Genève

C’est aujourd’hui le texte majeur servant de base à la reconnaissance de la qualité de réfugié.

La protection subsidiaire

D’origine européenne elle a remplacé l’asile territorial qui  avait un caractère discrétionnaires dans la compétence du ministère de l’Intérieur.

Il y a pluralité d’autres conceptions de l’asile : unité de famille (attaché au demandeur principal et qui ne s’applique pas à la protection subsidiaire), protection temporaire, discrétionnaire (Bokassa, Duvallier, Komeyni), de fait.

*Protection du réfugié

Pour l’essentiel elle s’applique aussi bénéficiaire de la protection subsidiaire.

Le dispositif international et national de protection des réfugiés n’est que substitutif à une protection nationale étatique défaillante, d’où l’élément d’appréciation préalable à tout examen de demande d’asile quant à l’incapacité de l’Etat d’origine à assurer la protection.

Les droits prévus par la Convention de Genève  : ce sont les même droits que ceux reconnus aux nationaux (liberté religieuse, propriété intellectuelle, action en justice, etc.), ou non moins favorables que ceux accordés aux autres étrangers (professions non salariées, logement, enseignement au-delà du primaire, droit syndical, etc.).

L’application en droit interne comporte des spécificités : protection administrative et juridique par l’OFPRA (carte de résident de 10 ans, un an pour la protection subsidiaire, etc.) ; libertés publiques (liberté de circulation, liberté d’opinion et d’expression, pas d’obligation de réserve, liberté religieuse, syndicale et d’association, etc.) ; les droits économiques et sociaux (doits au travail, protection sociale, etc.) ; le droit de vote est exclu.

Des garanties sont prévues en cas de renvoi : exigence d’une décision rendue selon une procédure prévue par la loi, décision motivée, respect de l’art. 3 de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), pas de renvoi durant la procédure de demande d’asile.

On doit encore souligner le caractère substitutif de la protection et recognitif de la qualité de réfugié.

 

II.   L’OCTROI DE L’ASILE

2.1. Les motifs de persécution

Selon l’article L 711-1 du CESEDA qui s’est substitué au 1er mars 1995 à l’ordonnance du 2 novembre 1945, , la qualité de réfugié est reconnue aux combattants pour la liberté, aux personnes reconnues réfugiées sur mandat du HCR et à toute personne « craignant avec raison » d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de ses opinions politiques, de sa nationalité, de son appartenance à une certain groupe social et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. La protection cesse avec la crainte, sauf cas d’exceptionnelle gravité. Le transfert de la protection d’un pays à l’autre est possible sous conditions.

Il faut d’abord préciser la notion de persécution : avoir quitté le pays et ne pouvoir se réclamer de sa protection ; la qualité de réfugié se reconnaît et ne s’octroie pas ; elle a un caractère personnel (la situation générale grave ne suffit pas) et d’une certaine gravité. Les craintes doivent être actuelles comme les  risques encourus. Ajoutons que la reconnaissance de la qualité de réfugié a un caractère recognitif et subsidiaire.

* L’action en faveur de la liberté de l’asile constitutionnel

Il est d’origine révolutionnaire (Anacharsis Cloots, Thomas Peine, députés à la Convention). a Constitution de l’An I le prévoit, comme le 4e  alinéa du Préambule de la constitution de 1946 et l’article 53-1 de la constitution (avec passage du droit de la personne au droit de l’État). Il traduit une conception solennelle et politique extensive du droit d’asile quand bien même l’application de la Convention de Genève reste dominante.

Il a été reconnu à un militant algérien du RDC, à un peintre bangladais, à un réalisateur de télévision algérienne, à une Afghane transgressive ; il a été refusé à un membre du comité central du PKK

* Les motifs de crainte de persécution au sens de la convention de Genève

Les critères de la reconnaissance sont les suivants.

– les opinions politiques contestées par les autorités qu’il y ait manifestation ou non, réelles ou supposées (elles peuvent être seulement imputées, CE Beltaïfa). Les formes militantes peuvent être diverses ; les motifs de conscience peuvent être pris en compte.

– l’appartenance à une minorité nationale ou ethnique. Elles peuvent se traduire par le bannissement, la purification ethnique, la spoliation des terres des Soninké par les Maures en Mauritanie, les mariages mixtes. Mais la simple appartenance à une minorité ne suffit pas (Tchétchènes en Russie, roms en Hongrie). L’incompatibilité des répartitions nationales et tribales est le plus souvent une conséquence du système colonial.

– la confession religieuse, y compris l’appartenance à une  secte, l’athéisme et la laïcité « militante » : intellectuels ou femmes en Algérie ou en Afghanistan, musulmane ayant épousé un bouddhiste en Mongolie, Falun Gong en Chine, Témoins de Jéhovah en Afrique.

– l’appartenance à un certain groupe social, c’est-à-dire présentant des caractéristiques communes identifiables socialement : femmes maliennes entendant se soustraire à l’excision, transsexuels algériens, homosexuels en Éthiopie, femmes entendant se soustraire à un mariage forcé dans certains pays. Mais la reconnaissance n’est pas reconnue pour les parents chinois contrevenant à la règle du un enfant, ni pour les victimes de Tchernobyl.

* La protection subsidiaire

Elle est accordée à toute personne exposée dans son pays à l’une des menaces graves suivantes : peine de mort, torture ou peine ou traitements inhumains ou dégradants, menace grave directe et individuelle pour un civil en situation de violence généralisée.. Ses motifs ne doivent pas se situer sur le terrain conventionnel. Les cas les plus fréquents sont : les victimes du proxénétisme, les personnes sous les menaces de mafias, menacées de mutilations génitales, de crimes d’honneur, de lapidations lorsque les autorités sont impuissantes à les éviter.

On signalera d’autres catégories de protection : l’unité de famille, la protection temporaire, l’asile discrétionnaire ou de fait.

2.2. Les auteurs de persécution

* Les autorités étatiques

L’origine des craintes est l’État du pays de nationalité ou de résidence habituelle. Mais une demande a été refusée dans le cas d’un Russe d’origine tchétchène qui avait reçu la protection des autorités publiques russes.

La menace peut être étatique tout en étant indirecte de la part d’organisations ou de partis qui contrôlent l’État ou une partie substantielle de celui-ci,. Le demandeur doit cependant avoir fait les démarches nécessaires : difficulté pour un Algérien maltraité par des islamistes pour s’être converti au catholicisme.

* Les acteurs non étatiques

Il s’agit d’autorités de fait : administration de fait par des forces rebelles sur un territoire comme les milices en Bosnie et en Croatie, les Talibans en Afghanistan, les forces autonomes du Sud-Liban. Cela suppose un minimum d’organisation cohérente et de stabilité.

La loi ne précise pas la nature des acteurs non étatiques, les cas dxceptionnelle gravité, les cas d’ineffectivité de la protection.

* L’asile interne

C’est la possibilité donnée à une personne de trouver refuge dans une partie de son pays avant de solliciter l’asile auprès d’un pays d’accueil. C’est une notion forgée non par la Convention de Genève mais par le HCR. Le caractère raisonnable de l’installation dans la partie protégée doit être établi : cas du Kurdistan irakien ; solution inverse pour la Côte d’Ivoire, le Sri Lanka lors des conflits dans ces pays.

Sa mise en œuvre est délicate : il faut qu’il y ait accessibilité à la zone refuge (DC du 4 décembre 2003) ; le requérant doit pouvoir trouver dans la zone refuge des conditions normales (à la limite y trouver un logement et un emploi)  L’autorité de protection interne est prise en compte, elle doit être suffisamment sûre. Une appréciation au cas par cas doit être effectuée, la charge de la preuve incombe à l’OFPRA, mais ce n’est pas une obligation pour l’OFPRA ou la CNDA de l’invoquer.

La mise en œuvre est en tout état de cause délicate, les États ne reconnaissant que les relations d’État à État.

Les pays d’origine sûrs

Cette notion a été introduite en droit interne en 2003. Elle présume que le demandeur d’asile peut être protégé dans le pays dont il a la nationalité. L’OFPRA met en œuvre la procédure prioritaire, mais la CNDA n’est pas liée par cette reconnaissance.

La liste de ces pays de pays d’origine sûrs (POS) devait être établie au niveau de l’Union européenne mais elle a buté sur les contradictions des pays membres. La liste établie par l’OFPRA fait fréquemment l’objet de corrections par le Conseil d’Etat (en 2012, retrait de l’Albanie et du Kosovo ; en mars 2013 rajout de l’Arménie, de la Moldavie et du Monténégro, mais retrait du Bangladesh) qui permettent de douter de la validité du concept.

2.3. Le refus de l’asile

* L’exclusion

Les demandeurs frappés d’exclusion de la CG sont néanmoins protégés de l’éloignement (assignation à résidence ou autre). Les  critères sont les suivants.

– un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité (crimes jugés à Nuremberg, en ex-Yougoslavie ; journaliste de radio au Rwanda, officier russe en Afghanistan et en Tchétchénie).

– un crime grave de droit commun commis dans le pays d’origine ; exclusion aussi des activités terroristes (détournement d’avion par un Black Panthers, Robert Hatem au Liban, un dirigeant du PKK en Turquie).

– des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies : en général des dirigeants ayant eu des responsabilités dans des violations des droits de l’homme, mais aussi des exécutants : Duvalier, un responsable du régime des Khmers rouges, un garde du corps de Mobutu.

* La cessation

Elle ne remet pas en cause automatiquement  le droit au séjour. Elle se produit dans un certain nombre de cas.

– l’allégeance au pays d’origine qui résulte du caractère subsidiaire de la protection du pays d’accueil par rapport au pays d’origine. Ce n’est pas le cas pour une simple escale d’avion ou la participation à l’enterrement d’un proche. Mais il peut y avoir cessation dans le cas d’un mariage ou de la délivrance d’un passeport à l’ambassade. C’est a fortiori le cas lorsqu’il y a recouvrement volontaire de nationalité ou retour volontaire, acquisition d’une nouvelle nationalité avec protection du nouveau pays : Juifs ayant regagné Israël après la seconde guerre mondiale, Bulgare ayant obtenu la nationalité turque.

La cessation peut encore intervenir après changements des circonstances, qui doivent être durables et fondamentaux : accession à l’indépendance ou fin de dictatures (Espagne, Chili), sauf « raisons impérieuses » (Cambodge).

* La remise en cause prétorienne

C’est le cas d’un retrait pour fraude selon le principe de retrait des actes administratifs. La fraude doit avoir été intentionnelle et porter sur un élément essentiel intention et élément essentiel (Turc faisant état de persécution à une date où il était en France).

La cessation peut aussi intervenir pour changement de la situation individuelle. La reconnaissance au titre de l’unité de famille se perd avec celle du bénéficiaire principal. Elle est conservée par les mineurs à la majorité, mais pas pour les personnes sous tutelle. Elle est perdue en cas de divorce s’il n’y a pas de moyen propre.

La cessation pour motif de police est écartée dans le cadre de la réglementation de l’asile, mais il est possible pour l’autorité de police, sous le contrôle du juge administratif, après retrait du titre de séjour. Ces solutions découlent du système de l’octroi de l’asile lui-même et de l’affirmation de la souveraineté nationale.

 

III. LA REALITE DE L4ASILE

3.1. Le parcours éprouvant du demandeur

* Accès difficile à la juridiction de l’asile 

Ill s’agit d’un parcours éprouvant : placement en zone d’attente à la frontière et appréciation « non manifestement infondée » de la demande (maximum 26 jours), visa provisoire pour aller en préfecture (sous 8 jours), dépôt de la demande à l’OFPRA (dans les 21 jours) et délivrance de l’autorisation provisoire de séjour (APS valable 3 mois renouvelable), entretien sans avocat, décision de l’OFPRA (environ 3 mois en moyenne), recours devant la CNDA (dans le mois suivant la notification du rejet). Après la décision de la CNDA (en moyenne au bout de 9 mois) en moyenne, la cassation devant le Conseil d’État est possible en cas de rejet dans des conditions de droit commun.

La procédure est souvent longue, les délais à respecter très courts, les pièces à fournir et les documents à remplir nombreux et traduits en français, le coût global élevé, les relations avec l’administration laborieuses…

*Une évolution structurelle plutôt positive

On est passé de la Commission des recours des réfugiés (CRR) à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au 1er janvier 2008 avec gestion du Conseil d’État au 1er janvier 2009. La juridiction échappe ainsi à la tutelle de l’établissement qu’elle contrôlait. Depuis le 1er décembre 2008 la condition de régularité d’accès n’est plus exigée pour l’aide juridictionnelle (AJ) mais, depuis le 1er janvier 2011, la demande doit être faite dans le mois suivant la notification du dépôt du recours devant la CNDA.

3.2. Une précarisation croissante

*Des chiffres contrastés

La France est la première destinataire des demandes  en Europe : 57 300 en 2011. La procédure prioritaire a représenté 26 % de la demande globale. Le taux global d’accords est de 25,3 % % (10,9 % OFPRA). La part de la protection subsidiaire, en hausse, a représenté  22,8% des accords. La part des POS diminue dans les demandes et les protections accordée ; leur liste  reste instable : retrait par le Conseil d’État récemment de l’Albanie et du Kosovo). 21, 9 % des décisions de la CNDA ont été prises par voie d’ordonnances (13,6 % pour les ordonnances « nouvelles » correspondant à une absence de réponse jugée sérieuse aux motifs de rejet de l’OFPRA).

Au niveau de la décision administrative en Union européenne (OFPRA en France) : la reconnaissance du statut de réfugié était, en 2010,  à 12 %, de la PS : 9 % (au total 21 % contre 27 % en France). La PS représente 42 % des protections accordées contre 20 % en France (mais la protection subsidiaire est un droit au séjour faible en France).

*Une évolution jurisprudentielle restrictive

Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit d’asile européen commun avec un caractère sécuritaire accentué. Sont d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (pays responsable de l’instruction de la demande), l’asile interne,  la liste des POS, l’allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, le développement de  l’externalisation, etc. Le gouvernement français a souvent anticipé ces décisions : loi de 2003 (anticipant sur les directives procédure et qualification)[3].

À l’inverse, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) tend à se donner des compétences en matière d’asile en se prononçant sur des requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile. Les directives donnent parfois des points d’appui pour préciser certaines définitions de manière constructive.

Les décisions de la CNDA les plus caractéristiques au cours des dernières années ont porté sur  le champ et la qualification de la protection subsidiaire, les conditions d’exclusion, le rattachement à une nationalité, l’exercice de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) qui a estimé irrecevables les recours dirigés d’une part contre le rôle du rapporteur qui est défini réglementairement et non par la loi et, d’autre part, la présence du juge assesseur émanant du ministère de l’intérieur, la question ayant été tranchée antérieurement.

Rappel de principes constitutionnels : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Malgré quelques exemples constructifs et le rappel des principes constitutionnels, on assiste à une dérive en faveur de la protection subsidiaire révélée également par les statistiques, moins protectrice : durée de séjour réduite, même si elle est en général reconduite, avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment.

3.3. La formation de l’intime conviction du juge

*Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation des cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

*Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument[4].

*Le mensonge est-il indispensable 

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de  jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un « mythe du réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit. C’est, symétrique du précédent, le « mythe du juge bien pensant »[5]. Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment). En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

 

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes ou des dérives, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution du droit vers plus de précarité, mais une tradition qui existe et qui résiste.

 

 

« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »

Emmanuel Kant

Pour la paix perpétuelle, 1795

[1] UNHCR, Tendances mondiales 2010, juin 2011.

[2] Le nombre de demandeurs d’asile en direction des 44 pays développés industriels est en baisse de 5 % en 2010 par rapport à 2009  : 358 800, en provenance d’Asie (45 %), d’Afrique (25 %), d’Europe (19 %). La diminution est de moitié depuis 2001. Les principaux pays de provenance sont : la Serbie-Kosovo, l’Afghanistan, la Chine, l’Irak et la Russie. La France est au deuxième rang derrière les États Unis. De nombreux pays en développement comme la Tunisie, le Libéria et l’Égypte sont aussi des pays d’accueil importants.

[3] – Directive du Conseil du 29 avril 2004, dite « qualification », elle a fait l’objet d’une refonte par la directive du 13 décembre 2011.

– Directive du Conseil du 1er décembre 2005 dite « procédure ». Elle fait l’objet d’un refonte.

– Directive du Parlement dite « retour » du 18 juin 2008.

[4] Sur les relations entre citoyenneté et droit d’asile on pourra se reporter aux deux « Que sais-je ? » aux PUF : Anicet Le Pors, La citoyenneté , (4ème éd.) et  Le droit d’asile, (4ème éd.), 2011.

[5] Cécile Rousseau et Patria Foxen, « Le mythe du réfugié menteur : un mensonge indispensable ? », L’évolution psychiatrique, août 2006.

Des perspectives pour le statut – Journée d’échanges sur l’appareil d’État – UGFF-CGT, 27 mars 2013

 30° anniversaire du Statut général des Fonctionnaires (VIII)

Dans cette intervention liminaire sur les perspectives pour le statut général des fonctionnaires (SGF) j’avancerai trois idées.

1. Le SGF est un enjeu politique porteur d’avenir : le XXIe siècle sera caractérisé par un besoin croissant de services publics et de fonction publique, ce qui confirme le SGF comme enjeu politique de première grandeur.

Nous vivons une époque de changement de civilisation. La crise actuelle n’est pas seulement financière, elle exprime selon Edgar Morin une « métamorphose ». J’ai moi-même écrit en 1993 un livre intitulé « Pendant la mue le serpent est aveugle » pour exprimer cette « perte de repères ». Les causes en sont multiples : difficultés des États-nations dans la mondialisation, complexification de la réalité des classes, bouleversements géopolitiques, évolution des mœurs, affaiblissement des grandes idéologies structurantes et messianiques.

Quel est le sens de ces bouleversements ? Après 30 ans d’économie administrée suivant la seconde guerre mondiale (planification « à la française »), puis 30 ans d’ultralibéralisme débouchant sur la crise dans laquelle chacun s’est plu à reconnaître le rôle d’ « amortisseur social » du secteur public, s’ouvre aujourd’hui une période marquée par le « retour de l’État ». Mais à supposer que l’hypothèse soit fondée, avec quel contenu ? La réponse est incertaine. Nous pouvons néanmoins constater une exigence croissante de globalisation, d’interactivité, de solidarité.

C’est le cas en matière de protection de l’écosystème mondial, de gestion de l’eau et des ressources du sol et du sous-sol, de l’énergie, de nombreuses activités industrielles et commerciales, de services de communication, de recherche, de besoins correspondant en administrations et juridictions pour traiter ces problèmes de manière démocratique et efficace. En France, on parle à ce sujet de « services publics » qui entrainent la nécessité d’une « appropriation sociale » étendue. Ainsi, le XXIe   siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public dont la fonction publique représente l’essentiel. C’est dans ce contexte porteur d’avenir que doit être examinée la question statutaire.

 2. Le SGF est ainsi plus que jamais légitimé comme pièce maitresse du pacte républicain ; il convient donc d’en approfondir les principes, les valeurs er d’en tirer les conséquences juridiques, c’est-à-dite statutaires.

Il faut partir sans doute de notre conception de l’intérêt général qui, dans notre pays n’est pas regardé comme  la somme des intérêts particuliers et est défini par le pouvoir politique. Il convient aussi de reprendre les enseignements de l’école française du service public, vivace depuis la fin du XIXe siècle et ses valeurs qu’il convient d’approfondir : égalité, continuité, adaptabilité. Ces conceptions sont fondatrices du pacte républicain, valorisées depuis le programme du Conseil national de la résistance. C’est ce qui fonde le caractère statutaire et réglementaire de la situation du fonctionnaire vis-à-vis de l’administration.

Le SGF a, cette année, 30 ans pour ce qui concerne son titre premier, en facteur commun dans l’ensemble unifié du statut. Cet anniversaire est, pour moi, l’occasion de rappeler que ce qui établit l’unité du statut c’est, avant tout, la communauté des principes qui fondent la situation statutaire de cette fonction publique « à trois versants » :  fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics hospitaliers et de recherche. Il s’agit, je le rappelle du principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de 1789) ; du principe d’indépendance sur la base de la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur les officiers) ; du principe de responsabilité (art. 15 de la Déclaration des droits).

Je ne veux pas opposer les principes aux dispositions du droit positif, mais je tiens à souligner l’importance des principes dans une vision prospective. Je veux aussi mettre l’accent sur la responsabilité individuelle du fonctionnaire-citoyen, à partir des enseignements de leur comportement pendant la deuxième guerre mondiale ou les guerres coloniales. À cet égard, je veux marquer qu’aucun code de déontologie ne donnera au fonctionnaire la solution de situations complexes.

3. Le SGF est ainsi appelé, dans ces conditions, à constituer une référence sociale majeure ; il doit donc conserver sa spécificité dans l’intérêt de tous, les salariés  du secteur public comme ceux du secteur privé.

Donner consistance à  la perspective du statut, ne contredit évidemment pas la nécessité de formuler et d’agir pour des revendications immédiates. Mais il y a, dans ce cadre, un préalable, c’est de revenir sur les quelque 210 modifications législatives (titre I, 29 ; titre II, 46 ; titre III, 78 : titre IV, 57 – sans compter des dispositions législatives autonomes) et plus de 300 modifications par décret  qui, à ce jour, ont profondément dénaturé le statut de 1983-1984-1986. Une revendication immédiate simple consisterait à réhabiliter le statut général en exigeant l’abrogation de la quasi-totalité de ces lois et décrets. Mais il semble que, si les gouvernements de droite n’hésitent pas à revenir sur les réformes de gouvernements de gauche (exemple de la loi Galland du 13 juillet 1087), l’inverse n’est pas vrai. Des gouvernements de gauche accédant au pouvoir après des gouvernements de droite ne reviennent jamais sur les mesures de régression de ces derniers et, par là, ils les consacrent. C’est ce qu’en économie on appelle un « effet de cliquet ». Quelle réponse apporter aujourd’hui à ce constat ?

Cela dit, je pense également qu’il faut anticiper les évolutions structurelles par des revendications significatives. Il s’agit, par exemple, de l’organisation des double ou multi-carrières qui requièrent un effort de formation continue de haut niveau ; de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; de la mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences qui peut, dans la fonction publique, faire l’objet d’une forte rationalisation, voire d’une modélisation, de la mise en œuvre de la mobilité comme garantie fondamentale des fonctionnaires qui pourrait être menacée par la transposition du privé au public de l’ANI, etc. C’est là aussi le rôle des organisations syndicales de prendre en charge les réformes administratives structurelles.

Mais la crise me semble inviter également, plus que par le passé, à s’intéresser aux salariés qui n’ont pas de statut, c’est-à-dire aux salariés du secteur privé, généralement régis par des contrats et des conventions collectives. Bref, les fonctionnaires doivent aussi se préoccuper du « statut » des salariés qui n’ont pas de statut. La CGT a mis en avant l’idée d’un « statut du travail salarié » conçu essentiellement sur la base de conventions collectives améliorées. Elle a cru malheureusement devoir y inclure les fonctionnaires en raison de la présence de nombreux  non-titulaires (Le Peuple, juin 2009). C’était une erreur qui a heureusement été redressée depuis : la fiche n°6 des « Repères revendicatifs » de novembre 2011 reconnaît que le SGF est le « socle progressiste pour des millions d’agents et autant de garanties pour les citoyens». On se demande alors pourquoi ces derniers sont inclus dans le champ du nouveau statut du travail salarié, y compris les agents publics non-titulaires dont la vocation est simplement d’être titularisés. Je suis pour ma part en faveur d’un « Statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé » ( Revue du droit du travail, mars 2010). Cette démarche s’inscrit dans l’analyse de Robert Castel – qui vient de décéder le 12 mars dernier – appelant à un « nouveau compromis social ». Il faut résoudre une contradiction délicate entre, d’une part l’amélioration de la situation de l’ensemble des salariés, qu’ils soient du public ou du privé et, d’autre part le respect de la spécificité des fonctionnaires serviteurs de l’intérêt général. L’organisation de la convergence d’intérêts et d’actions des uns et des autres doit se faire vers le haut, c’est-à-dire le renforcement de la base législative du droit du travail permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle » (Thierry Lepaon) des travailleurs du secteur privé.