Assises du service public en Seine-St-Denis – 24 mai 2012

CGT-CFDT-FO-FSU-CFTC-UNSA-CNL-LDH-FCPE-RSF   93

HISTOIRE ET FUTUR DU SERVICE PUBLIC

Le service public après les présidentielles

Les services publics ont été au cœur des grands mouvements politiques et sociaux des dernières années : la grève de 1995, le rejet du traité constitutionnel européen en 2005, la dernière campagne présidentielle.

1. UNE CONCEPTION FORGÉE AU COURS DE L’HISTOIRE

1.1.      La primauté de l’intérêt général

Une lignée très ancienne : l’empereur Justinien (Digeste au VIe siècle), Philippe Le Bel (Conseil d’État du Roi), la Révolution française, la Révolution de 1848, la Commune de Paris, l’École française de service public, le Conseil national de la Résistance … Il s’est incarné dans de fortes personnalités. L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers.

L’ « optimum social » des économistes néoclassiques est réducteur.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au politique de définir l’intérêt général. Mais il a su le reconnaître dans les fonctions régaliennes, dans la déclaration d’utilité publique, p. ex. Sa traduction opérationnelle : le service public.

1.2.      Le service public « à la française »

À l’origine une notion simple : mission d’intérêt général-personne morale de droit public-juge et droit administratif. Couverture par l’impôt et non par les prix. Existence de prérogatives de service public.

Une notion devenue complexe : interférence public-privé (régie, concession, délégation de service public …). Le contrat étend son champ au détriment de la loi.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de la construction de l’Union européenne : ignorance de la notion, prévalence de l’économie de marché, Des ajustements par la jurisprudence de la CJUE et la reconnaissance des SIG (SIEG, SNEIG). Neutralité au regard du régime de propriété (art. 345 TFUE).

1.3.       La conception française de la fonction publique

Une longue tradition : intendants au XVe, ingénieurs des Ponts au XVIIe, les bureaux sous la monarchie, les principes de la Révolution française, la conception autoritaire au XIXe siècle et la première moitié du XXe (« statut carcan » et « statut jurisprudentiel »). Le statut de Vichy du 19 septembre 1941. Le statut général du 19 octobre 1946. Ordonnance du 4 février 1959. Lois du 13 juillet 1983, 11 et 26 janvier 1984, 9 janvier 1986.

L’élaboration contradictoire du statut actuel entre conception « de carrière » ou « d’emploi ». Les trois principes : égalité (art. 6 DDHC de 1789) ; indépendance (loi sur les officiers de 1884), responsabilité (art. 15 DDHC). Une fonction publique « à trois versants ».

Montée en puissance de la fonction publique : en effectifs statutaires (200 000 au début du XXe  siècle, 1 million en 1946, 2,1 million en 1981, 5,3 millions aujourd’hui, plus de 6 millions avec les agents sous statuts du service public). Dispositions législatives : 146 en 1946, 57 en 1959, plus de 500 en 1986, 1 600 aujourd’hui dans le projet de code ?). Le statut actuel : la plus grande longévité malgré F. Mitterrand (29 ans).         

 2. LES QUESTIONS MAJEURES D’AUJOURD’HUI

La politique antérieure : une « banalisation » de la France selon M. Gauchet.

L’expérience des alternances passées : la gauche consacre les atteintes de la droite au service public voire les aggrave (privatisations, déréglementations).

2.1.      La dépense publique

La réduction de la dépense publique par l’effet de la LOLF et de la RGPP. Le démantèlement de l’administration « rationalisante » (DATAR, CGP, HCEE, CNE, …). Déficit de la pensée rationnelle. La France n’est pas sur-administrée (93 agents publics pour 1000 habitants).

*** Le contexte : austérité budgétaire ou croissance ? Comment reconstruire une méthode et une gestion rationnelle et démocratique ? Quelle appropriation sociale ? Quelle démocratie institutionnelle ? Quelle conception de la citoyenneté (notamment pour les agents du service public  – les « désobéisseurs ») ?

2.2.      La réforme territoriale

La recherche de l’équilibre entre pouvoir central et pouvoirs décentralisés et déconcentrés n’a jamais été réalisée de manière satisfaisante (Les trois actes de la décentralisation : 1982, 2003, 2009). Le « mille-feuille » administratif (discours de St-Dizier du 19 octobre 2009) contesté par les niveaux pertinents, politiques (commune, département, nation), économiques (intercommunalité, région, Europe).  Les décisions majeures : suppression de la taxe professionnelle, conseiller territorial, métropole, préfet de région.

*** Que faire de la réforme territoriale en cours ? Seul engagement : le renoncement au conseiller territorial ? Quelles conséquences sur le service public (champ des services, emploi, contractualisation, clientélisme) ?

2.3.      Le statut général des fonctionnaires

La « révolution culturelle » annoncée le 19 septembre 2007 n’a pas eu lieu dans la crise. Le service public a été un puissant « amortisseur social ».

*** Dans quelle mesure seront remises en cause les atteintes portées dans le passé au statut généra, si le « grand soir statutaire » est écarté ? Quelle position sur le Code envisagé ? Faut-il un « statut législatif  pour les travailleurs du secteur privé » sécurisant les parcours professionnels et susceptible de convergence, à terme, avec le statut des fonctionnaires ?

3. QUELS OBJECTIFS DE LUTTE ?

3.1.      Affirmer valeurs et principes

Le rapport Silicani n’ignorait pas les valeurs. Défendre les valeurs du service public (égalité, continuité, adaptabilité), de la fonction publique (égalité, indépendance, responsabilité), de l’aménagement territorial (unité de la République, libre administration, subsidiarité). Plus généralement réinvestir l’histoire, la science, la morale.

3.2.       Faire des propositions

Sur le service public (révision de la LOLF et abrogation RGPP) et la fonction publique (grille indiciaire, titularisation, mobilité, double carrière, égalité hommes-femmes, dialogue social …). Il n’y a pas de texte sacré.

3.3.      S’inscrire dans une perspective

Ne pas se contenter de défendre. La montée de l’ « en-commun » mondial (valeurs, globalisation, droit et institutions) favorable à la notion de service public. Progression de la conscience de l’unité de destin du genre humain et son expression dans le vocabulaire (« terre-patrie » et « métamorphose » d’E. Morin, « destination universelle des biens » de Vatican II, « manifeste pour des biens de haute nécessité » de P. Chamoiseau et E . Glissant, « patrimoine commun de l’humanité » …). Le XXIe siècle « âge d’or » du service public.

 

 

 

 

 

 

 

 

LES POLITIQUES PUBLIQUES DE L’IMMIGRATION ET DE L’ASILE DEPUIS 1945

Le droit d’asile ne saurait être banalisé au sein du droit des étrangers. Toutefois, les gouvernements successifs ont réglementé dans une même démarche immigration et asile. Il s’ensuit que, si l’on peut comprendre que les flux migratoires, pour raisons économiques, soient sensibles aux variations de la conjoncture, la politique de l’asile en est indépendante et ne doit être définie qu’au regard des principes républicains. On constate, au contraire, que politique de l’immigration et politique de l’asile ont connu les mêmes vicissitudes.

 

 

1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers

 

L’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, plusieurs fois modifiée, a été pendant soixante ans la référence de la législation sur l’immigration. En matière d’asile, le dispositif a été complété par la signature le 28 juillet 1951 de la Convention de Genève et la loi du 25 juillet 1952 créant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR).

 

La période est marquée par des évènements politiques importants dans le monde et en France : guerre froide, guerres de décolonisation, naissance de la Ve République, évènements de 1968. Mais la croissance économique soutenue et le maintien de liens avec les anciens pays colonisés permettent une gestion de l’immigration et de l’asile sans tension excessive n’appelant pas de bouleversement des politiques correspondantes et des systèmes juridiques associés.

 

Mais la situation va changer dans les années 1970. Dès 1968,  un accord franco-algérien réglemente de façon particulière la présence en France des Algériens et de leur famille

 

 

1970-1981 : une régression de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie

 

Une politique de contrôle des flux migratoires se met en place avec la circulaire Marcelin-Fontanet du 22 février  1972 subordonnant la délivrance d’une carte de séjour à l’obtention d’un contrat de travail et d’un logement décent . Le Conseil des ministres du 3 juillet 1974, sous la présidence de Jacques Chirac, met fin à l’introduction de travailleurs immigrés ; la suppression en septembre de la même année de l’immigration familiale sera annulée plus tard par le Conseil d’État.

 

Un décret du 21 novembre 1975 fait obligation aux administrations de vérifier, avant la délivrance d’une autorisation de travail, « la situation de l’emploi, présente et à venir, dans la profession demandée et dans la région ». Un autre décret du 29 avril 1976 fixe les conditions du regroupement familial qui seront encore restreintes l’année suivante. Mais sur recours du GISTI, de la CFDT  et de la CGT le Conseil d’État annule ces mesures, rappelant que le regroupement familial relève d’un principe général du droit.

 

La loi Bonnet du 10 janvier 1980 fait de l’entrée ou du séjour irréguliers des étrangers des motifs d’expulsion au même titre que la menace pour l’ordre public. La place des immigrés dans la société et l’économie françaises donne lieu à des débats très vifs ; un rapport interministériel Immigration et développement économique et social établit, en 1976, que les immigrés constituent un facteur de compétitivité pour l’économie française et qu’ils sont contributeurs nets au budget social de la nation.

 

 

1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes. Engagement de la coopération intergouvernementale européenne.

 

L’alternance consécutive à l’élection de François Mitterrand le 10 mai 1981 est marquée par la régularisation de 132 000 étrangers sur 150 000 demandes. La loi Deferre du 29 octobre 1981 définit des catégories d’étrangers protégées des expulsion, mais cette loi légalise aussi le « rétention administrative » d’étrangers en instance d’expulsion.

 

François Mitterrand reçoit le 3 décembre1981 les participants à la « marche pour l’égalité » et s’engage à inscrire dans la loi une carte de résident de dix ans. Cette carte est créée par la loi Joxe du 17 juillet 1984 ; elle est attribuée de plein droit à plusieurs catégories d’étrangers disposant d’attaches personnelles et familiales fortes en France. Toutefois, le regroupement familial « sur place » est interdit par un décret du 4 décembre 1984. Une circulaire du 17 mai 1985 sur l’asile décrit les dispositions qui permettent de refuser le séjour  et la procédure d’admission. Les demandeurs d’asile sont autorisés à travailler

*** Conclusion des accords de Schengen le 14 juin 1985. Ils seront complétés par une convention d’application du 19 juin 1990. La convention de Dublin du 15 juin 1990 entrera en vigueur en 1997.

 

Dans le cadre de la première cohabitation (1984-1986), la loi Pasqua du 9 septembre 1986 restreint les conditions d’obtention de la carte de résident. Les possibilités données aux préfets de procéder à des reconduites à la frontière sont élargies,  les procédures d’expulsion renforcées. D’octobre 1986 à janvier 1987, 6 500 étrangers en situation irrégulière sont renvoyés par charters.

 

À la fin de la période de cohabitation, changement d’orientation avec la nouvelle loi Joxe du 2 août 1989 qui ne revient que partiellement sur la loi Pasqua concernant la carte de résident. Le Premier ministre Michel Rocard crée, en 1990, le Haut Conseil à l’intégration.

 

Les accords de Schengen qui créent un visa d’entrée unique pour un certain nombre de pays européens sont ratifiés le 4 juin 1991 ; ils établissent également un fichier d’information unique pour les étrangers recherchés ou expulsables et renforcent la coopération policière et juridique.

 

Le 8 juillet 1991, la nouvelle Première ministre, Edith Cresson, annonce une politique de renvoi par charters des étrangers en situation irrégulière. Dans le même temps est engagée une régularisation sous conditions des déboutés du droit d’asile : 15 000 demandes seront acceptées sur 50 000 déposées. Simultanément, une circulaire du 26 septembre met fin au droit au travail des demandeurs d’asile, tandis que le Conseil d’État fait du droit au séjour des demandeurs d’asile un principe général du droit par un arrêt du 13 décembre 1991. La loi Sapin du 31 décembre 1991 sur la double peine instaure la protection des étrangers contre l’éloignement pour les étrangers en France depuis plus de 15 ans.

 

Une loi du 6 juillet 1992  légalise les zones d’attente dans les ports et les aéroports.

 

 

1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration avec engagement d’un transfert des compétences en matière d’asile au niveau européen

 

Après le changement de majorité parlementaire, de nombreuses lois sont adoptées concernant les étrangers. La loi du 22 juillet 1993 réforme les conditions d’accès à la nationalité française, elle revient notamment sur l’accès à la nationalité française des enfants étrangers nés en France. Une seconde loi Pasqua du 24 août 1993 met en place un important arsenal répressif  : limitation de l’accès au séjour des familles, durcissement des conditions de rétention et d’expulsion, de contrôles d’identité, d’admission au séjour des demandeurs d’asile (Schengen, Dublin, pays sûrs, troubles à l’ordre public, recours abusif).

 

Les accords de Schengen entrent en application le 25 mars 1995. Cette politique provoque des réactions sociales : grève de la faim de parents d’enfants français en avril-mai 1995, grève de la faim de sans-papiers de l’Église Saint-Bernard en juillet-août 1996 suivie d’expulsion, manifestation à Paris le 27 janvier 1997.

 

La loi Debré du 24 avril 1997 est marquée par ces conflits. D’une part, elle renforce les possibilités de contrôles d’identité dans les zones frontalières, la prise d’empreintes digitales, les procédures de rétention administrative. D’autre part, elle ouvre l’accès à la carte de séjour temporaire aux étrangers dont les attaches personnelles et familiales sont en France, et elle instaure une protection contre l’éloignement des étrangers malades.

 

*** Le 2 octobre 1997, signature du Traité d’Amsterdam qui entrera en vigueur le 1er mai 1999. Il introduit dans le Traité instituant la Communauté européenne un article 63 prévoyant, d’une part des mesures relatives à l’asile, d’autre part des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées.

 

 

1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure

 

Le gouvernement constitué après le changement de majorité parlementaire de juin 1997 engage une vaste opération de régularisation de sans-papiers. Sur la base d’une circulaire Chevènement, 80 000 personnes seront régularisées sur 140 000 demandes.

 

La loi Guigou du 16 mars 1998 sur la nationalité revient en partie sur la loi Pasqua de 1993. La loi Chevènement du 11 mai1998 ne revient pas non plus sur l’ensemble des lois précédentes, mais contient des mesures essentielles : droit au séjour permanent pour les ressortissants de l’Union européenne, mise en place d’une commission consultative du séjour dans chaque département, élargissement d’accès aux titres de séjour en faveur des malades, allongement à 12 jours de la rétention administrative, valorisation de l’asile constitutionnel et création de l’asile territorial géré par le ministère de l’intérieur.

 

La cohabitation 1997-2002 ne permet pas de promouvoir, au-delà de ce qui précède, la réglementation de l’immigration et de l’asile.

 

*** Le 27 décembre 2000, adoption au sommet de Nice de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Elle sera reprise par le Traité de Lisbonne en 2008.

 

 

2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique sous influence croissante de l’Union européenne dans la perspective d’un régime d’asile européen commun

 

Alors que le contexte économique était largement déterminant des politiques migratoires au cours des décennies suivant la deuxième guerre mondiale, les motivations politiques ont pris le relais. Deux lois marquent la relance d’une politique qui distingue clairement immigration et asile.

 

*** Le règlement Dublin II sur l’Etat responsable est adopté le 18 février 2003.

 

La loi Sarkozy du 20 novembre 2003 durcit les conditions d’accès aux cartes de résident et de séjour, porte de 12 à 32 jours la durée maximale de rétention administrative, renforce le contrôle des maires sur les conditions d’hébergement, mais établit aussi des protections contre l’expulsion des étrangers ayant de fortes attaches en France. Le délai au b out duquel un conjoint de Français peut demander une carte de résident passe de un à deux ans. Institution du délit de « mariage de complaisance ». Création d’un fichier d’empreintes digitales et de photographies des demandeurs de visas.

 

La loi Villepin du 10 décembre 2003 sur l’asile remplace l’asile territorial par la protection subsidiaire ; anticipant sur la transposition de directives européennes, elle introduit les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne ; elle rend plus sévères les conditions d’admission au séjour et l’examen des demandes en procédure prioritaire. Des décrets sur l’asile sont publiés le 14 août 2003 qui décident la création de l’agrément des associations de domiciliation et de justificatif de résidence au bout de quatre mois ; des délais raccourcis sont fixés pour délivrer une première autorisation, pour déposer une demande d’asile et pour  l’examen par l’OFPRA.

 

*** Directive du Conseil de l’Union européenne du 29 avril 2004, dite « qualification », elle a fait l’objet d’une refonte par la directive du Parlement du 13 décembre 2011. Cette directive retient un ensemble minimal de garanties pour la reconnaissance de la qualité de réfugié ou l’octroi de la protection subsidiaire.

 

*** Les 4 et 5 novembre 2004 : adoption par les Etats membres de l’Union européenne d’un programme visant, à l’horizon 2012, l’instauration d’un « régime d’asile européen commun ».

 

*** Directive du Conseil de l’Union européenne du 1er décembre 2005 dite « procédure ». Elle assure aux demandeurs d’asile les mêmes garanties minimales en première instance.

 

Le 1er mars 2005 entre en vigueur le Code de l’entrée, du séjour, des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ; l’ordonnance du 2 novembre 1945 est abrogée ainsi que la loi relative au droit d’asile du 25 juillet 1952. Le 24 mai 2005 est créé le Comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI). Le 24 juillet 2006 est promulguée la loi sur l’immigration et l’intégration. Elle prévoit : réglementation plus stricte du regroupement familial, carte de séjour pour un conjoint de Français différée à 3 ans, carte de séjour subordonnée à l’obtention préalable d’un visa de long séjour, nécessité de validation de son projet par son pays d’un étudiant demandant un titre de séjour, possibilité d’assortir un refus de séjour d’une OQTF, critères professionnels et régionaux pour l’immigration « choisie ».

 

Le 18 mai 2007, à l’occasion de la formation d’un nouveau gouvernement, est créé le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement. Le 20 novembre 2007, la loi Hortefeux relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile prévoit que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) remplace la Commission des recours des réfugiés (CRR) ; l’OFPRA passe  sous le contrôle du ministère de l’Intérieur. Un décret du 30 décembre 2008 modifie sensiblement l’organisation de la CNDA. La condition d’entrée régulière pour bénéficier de l’aide juridictionnelle est supprimée à compter du 1er décembre.

 

*** Ratification le 8 février 2008 du traité de Lisbonne par le Parlement français après le rejet du projet de Constitution européenne par référendum le 26 mai 2005. Il remanie l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour prévoir « une politique commune en matière d’asile ».

 

*** Directive du Parlement de l’Union européenne dite « retour » du 18 juin 2008. Elle prévoit notamment : l’allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, le développement de  l’externalisation.

 

*** Le 7 mai 2009, adoption par le Parlement européen d’un « paquet asile ».

 

Le 1er janvier 2009, la CNDA passe sous la tutelle du Conseil d’État. Le 2 novembre 2009 est lancé le débat sur l’identité nationale. Suite au discours de Grenoble de Nicolas Sarkozy du 30 juillet 2010, une circulaire du 5 août 2010 du ministre de l’Intérieur est prise contre les campements illicites de Roms, circulaire annulée par le Conseil d’État le 7 avril 2011.

 

Depuis le 1er janvier 2011, l’aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée dans le mois suivant la notification du dépôt du recours. La loi Besson du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration  et à la nationalité procède à plusieurs réformes conséquences pour plusieurs d’entre elles de la transposition de directives européennes (retour, carte bleue, sanctions d’employeurs) : création d’une « charte des droits et des devoirs du citoyen » à laquelle doivent souscrire les personnes naturalisées, création d’une carte bleue pour faciliter l’accès au travail de travailleurs étrangers très qualifiés, extension de la durée maximale de rétention administrative de 32 à 45 jours (exception de prolongement en cas de menace terroriste), sanctions contre les employeurs de travailleurs étrangers sans titres de séjour, atténuation des menaces concernant les associations protectrices, restriction au séjour des étrangers malades. En matière de droit d’asile, la loi prévoit, en particulier, l’élargissement des zones d’attente hors des contrôles frontaliers en cas d’arrivée en nombre d’étrangers, extension du refus du séjour en cas de fraude à l’entrée, recours accru aux moyens audiovisuels en audience.

 

*** Refondation de la directive « qualification »  du 29 avril 2004 par la directive du Parlement du 13 décembre 2011. Elle prévoit notamment : des définitions plus précises  des notions d’acteur de persécution, d’asile interne, l(élargissement du champ des bénéficiaires de la protection, et surtout le principe d’alignement du statut  de réfugié et de la protection subsidiaire.

La directive du 1er décembre 2005 dite ‘procédure » fait l’objet d’un projet de refonte.

 

 

 

Si cette rétrospective ne permet pas de théoriser l’évolution des politiques d’immigration et d’asile, on peut néanmoins identifier les principaux facteurs ayant pesé sur cette les changements intervenus sur la période  : le niveau de l’activité économique, les orientations de l’État de droit, l’influence de l’Union européenne.

 

 

Statistiques de l’asile : évolution de 2010 à 2011

(sources : rapports annuel 2012 du Conseil d’Etat et de l’OFPRA)

L’observation de l’évolution de l’asile est particulièrement complexe car, outre les difficultés conceptuelles tenant à la définition des catégories, elle s’exprime dans une procédure qui n’est pas réductible à l’année civile. Elle est marquée par des déplacements de bases et des changements structurels, concernant les nationalités notamment,  qui rendent les comparaisons annuelles discutables. Les évaluations qui suivent sont tirées, directement ou indirectement des rapports 2010 et 2011 de l’OFPRA et de la CNDA (inclus dans le rapport annuel du Conseil d’Etat) publiés simultanément en avril 2012.

 

Demandes d’asile en progression

 

Le total des demandes (premières demandes, mineurs accompagnants et réexamens inclus) a atteint 57 337 en 2011 contre 52 762 en 2010 (+ 8 ,7 %).

 

Les premières demandes sont passées de 36 931 en 2010 à 40 464 en 2011. La croissance des demandes est régulière depuis 2007, année où le nombre des primodemandeurs s’élevait à 23 804.

 

En 2011, l’OFPRA a  enregistré 5 190 demandes de réexamen en hausse de 10,7 % sur l’année précédente, accompagnant ainsi la hausse des flux, la part des réexamens dans le total des demandes demeurant stable : 9 %. La procédure prioritaire a représenté 26 % de la demande globale.

 

Forte hausse des décisions prises

 

L’OFPRA a pris (hors mineurs accompagnants) 43 377  décisions en 2011 contre 37 789 en 2010 (+ 12,1 %).

 

La CNDA a pris 34 595 décisions en 2011 contre 23 946 en 2010 (+ 44,6 %).

 

Faible progression de la part des ordonnances

 

Les ordonnances ont progressé de 5 096 en 2010 à  7 619 en 2011 (+ 49,5 %), soit un peu plus que la progression des décisions de la CNDA.

 

Celle progression est principalement le fait des ordonnances dites « nouvelles » qui ont progressé de 2965 à 4 706 ( + 58,7 %).

 

Les ordonnances représentent 21,9 % des décisions en 2011 contre 21 % en 2010. Les ordonnances dites « nouvelles » en représentent     13,6 % contre 12,4 % en 2010.

 

Taux d’admission en baisse

 

Au total le nombre d’admissions s’est élevé à 10 753 en 2011 contre 10 340 en 2010. Le taux d’admission s’est élevé à 25,3 % en 2011 contre 27,4 % en 2010. Ces derniers taux se divisaient en 2011 en 10,9 % pour les admissions de l’OFPRA (13,5 % en 2010) et 14,4 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA (13,9 % en 2010).

 

La baisse du taux global est donc imputable à la diminution des admissions de l’OFPRA, y compris en valeur absolue de 5 096 à 4 630 de 2010 à 2011.

 

Diminution des demandes en provenance des pays d’origine sûrs (POS)

 

L’OFPRA a enregistré 3 146 demandes, en provenance des POS, en baisse de 15 % sur 2010.  Ces demandes représentent 6,9 % du total des demandes en 2011 contre 8,9 % en 2010. 77 % des demandes proviennent des Balkans et concernent principalement la situation des roms. Le taux d’admission par l’OFPRA a diminué de 11 % en 2010 à 7 % en 2011 ; la baisse s’explique par le retrait du Mali (pour les femmes) de la liste.

 

Augmentation de la part de la protection subsidiaire

 

La part de la protection subsidiaire dans l’ensemble des décisions a atteint, globalement, 22,8 % en 2011 contre 19,7 % en 2010. Ces taux correspondent, en 2011, à un taux d’octroi de 27,5 % par l’OFPRA et de 19,4 % par la CNDA, contre, en 2010, 20,2 % par l’OFPRA et 19,5 % par la CNDA.

 

La hausse de la part de la protection subsidiaire est donc essentiellement due à l’OFPRA.

 

Progression du taux d’admission à l’aide juridictionnelle

 

Il a atteint 80,2 % des demandes en 2011 contre 73,1 % en 2010

 

Persistance d’un taux de renvois élevé.

 

Il s’est élevé à 28,6 % en 2011 contre 28,1 % en 2010.

 

Résultats contrastés des délais de traitement

 

Le délai moyen de traitement de la demande à l’OFPRA s’est élevé en 2011 à 5 mois et 24 jours contre 4 mois et 25 jours en 2010.

 

Le délai potentiel de jugement (rapport du nombre de dossiers en stock en fin d’année au nombre d’affaires traitées en une année) à la CNDA était de 9 mois et 5 jours fin 2011 contre 14 mois et 20 jours en 2010. La réduction du délai constaté moyen des formations collégiales est moindre : 11 mois et 10 jours en 2011 contre 12 mois et 27 jours en 2010.

 

Hausse des pourvois en cassation devant le Conseil d’Eta

 

Le Conseil d’Etat a enregistré 140 pourvois en 2011 contre 107 en 2010. En 2011, 21 pourvois l’ont été par le directeur général de l ;OFPRA, contre 22 en 2010. Les pourvois admis se sont respectivement élevés à

34 et 30 et les décisions censurées à 22 et 20.

Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2010

(Source : ministère chargé de l’immigration)

 Economique : 14 197 dont 12 655 salariés

Familial : 83 177 dont 49 833 familles de Français

Etudiants : 59 455

Humanitaire 18 220 dont 10 073 réfugiés et apatrides et 1759 protections subsidiaires

Divers : 11 311

TOTAL  189 371

 

Statut des fonctionnaires : genèse et actualité (à paraître)

L’idée d’un statut général des fonctionnaires ne va pas de soi. Pendant tout le XIXe siècle et jusqu’à la deuxième guerre mondiale, sous l’inspiration du Consulat et de l’Empire, c’est un principe hiérarchique qui a prévalu, l’administration l’emportant sur l’agent public. Les fonctionnaires, au sens de l’époque, et leurs organisations dénonçaient les tentatives des autorités de leur imposer un « statut-carcan ». Le premier statut des fonctionnaires a ailleurs été institué en 1941, dans l’esprit de la Charte du travail du régime de Vichy.

C’est dire la lucidité et le courage des gouvernants et des organisations syndicales  de la Libération qui ont décidé de prendre le contrepied de cette tendance lourde pour décider du statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946. Ce texte, qui reste une référence forte, était évidemment marqué par les conditions de l’époque, mais il posait des principes fondateurs et des normes juridiques essentielles auxquelles les fonctionnaires, dans leur ensemble, restent attachés. Pour reprendre une idée du ministre de la Fonction publique de l’époque, Vice-Président du Conseil, Maurice Thorez, le fonctionnaire cessait d’être le rouage impersonnel de la machine administrative. L’ordonnance du 4 février 1959 opérant une nouvelle répartition des champs de la loi et du décret ne devait pas, malgré quelques régressions, remettre en cause les dispositions du statut de 1946.

 

Nommé ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives en juin 1981, j’avais des idées assez claires sur les réformes qu’il convenait d’apporter au statut général dont les effectifs étaient de l’ordre de 2 millions d’agents (y compris les contractuels de droit public). Pendant un quart de siècle j’avais développé une activité syndicale intense au sein des services de l’Aviation civile et plus particulièrement de la Météorologie nationale. Les responsables syndicaux de l’époque se caractérisaient par une très bonne connaissance du droit de la fonction publique. Pour ma part, j’avais, par exemple, traduit plusieurs revendications en propositions de lois que je faisais déposer par des parlementaires amis.

 

Toutefois, la programmation du travail fut déterminée par la décision du président de la République, François Mitterrand, de donner la priorité à la politique de décentralisation conduite par le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre. Cela imposait, d’entrée, la question des dispositions statutaires nouvelles à appliquer aux agents des collectivités territoriales jusque-là régis par le Livre IV du code des communes, correspondant à une fonction publique d’ « emploi », aux garanties statutaires beaucoup plus précaires que celles de leurs homologues des administrations de l’Etat. Les échanges intervenus entre nos cabinets respectifs m’ont rapidement convaincu que Gaston Defferre envisageait bien de nouvelles garanties statutaires pour les agents publics territoriaux mais en demeurant dans la conception d’une fonction publique d’ « emploi », ce qui m’apparaissait  insuffisant pour les intéressés et dangereux, à terme, pour les fonctionnaires de l’Etat. Cela m’a conduit, dans un premier temps, à exiger du Premier Ministre, Pierre Mauroy, d’intervenir le 27 juillet 1981 à la tribune de l’Assemblée nationale pour défendre ma position en faveur d’une fonction publique de « carrière » pour tous.

 

Cela ne s’est traduit dans la loi de décentralisation du 2 mars 1982 que par la mention : «  Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales ». Les discussions furent ensuite très conflictuelles entre les deux ministères, mais le Premier ministre, Pierre Mauroy (lui-même fonctionnaire de l’Etat et très lié à la Fédération de l’éducation nationale, organisation syndicale majoritaire dans l’éducation), arbitra en ma faveur, ce qui permit d’ouvrir la voie à une solution statutaire d’ensemble pour tous les agents publics de France.

 

Dès lors il me revenait d’en définir les fondements. Plutôt que de privilégier la cohérence juridique de la construction nouvelle, j’ai eu le souci d’en fixer les principes sur des références historiques et idéologiques incontestables. C’est ainsi que j’ai entendu fonder la nouvelle architecture sur trois principes :

 

– le principe d’égalité par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fondant l’accès aux emplois publics sur la base des « vertus » et des « talents » des citoyennes et des citoyens. Nous en avons décuit que c’est par la voie du concours que l’on devient fonctionnaire.

 

– le principe d’indépendance, protégeant le fonctionnaire des pressions politiques et économiques, comme de l’arbitraire administratif par la séparation du grade, qui est sa propriété, de l’emploi à la disposition de l’administration (système dit de la « carrière »). La référence était ici la loi sur les officier de 1834 : « Le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

 

– le principe  de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789 enjoignant à l’agent public de rendre compte de sa mission à la nation. C’était choisir une conception du fonctionnaire-citoyen opposée à la  conception du fonctionnaire-sujet que Michel Debré (prolongeant en cela la tradition hiérarchique évoquée plus haut) avait défini ainsi dans les années 1950 : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ». J’entendais par là signifier que le fonctionnaire, pour assumer pleinement sa responsabilité, devait avoir la plénitude des droits du citoyen, plus la responsabilité d’être au service de l’intérêt général.

 

C’est donc sur cette base qu’a été édifiée l’architecture des lois du 13 juillet 198 » (Titre I : droits et obligations des fonctionnaires), du 11 janvier 1984 (Titre II, fonctionnaires de l’Etat), du 26 janvier 1984 (Titre III, fonctionnaires des collectivités territoriales), du 9 janvier 1986 (Titre IV, fonctionnaires hospitaliers). Le passage en Conseil des ministres du projet de cette dernière loi fut l’occasion pour François Mitterrand  (qui jusque-là s’était désintéressé des questions de fonction publique) l’occasion de dire son regret d’avoir patronné ces lois sur la fonction publique auxquelles il ne prédisait pas un long avenir. Il se trompait. Le statut général a subi depuis de profondes dénaturations, mais l’ensemble a tenu et couvre de garanties sociales importantes quelque 5,3 millions de salariés qui, avec les autres agents publics sous statuts des entreprises et organismes publics représentent un quart de la population active française.

 

Dans ces conditions,, au-delà de la défense et de la promotion de cette conception française de la fonction publique, la question qui me semble posée est celle du rapprochement, dans le respect de la spécificité du service public, des situations sociales des salariés du secteur public et du secteur privé. Certains préconisent une sorte de dissolution des fonctionnaires et autres agents publics dans une réglementation d’ensemble du monde salarial où le statut général des fonctionnaires ne serait plus qu’une sorte de convention collective parmi d’autres.  Dans le prolongement de la réflexion des années 1980, il convient, au contraire, de réfléchir à un « statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé » qui leur garantirait, en particulier, une sécurité des parcours sur l’ensemble d’une vie professionnelle. Ainsi pourraient être dissipées les contradictions malheureusement entretenues  entre salariés des deux secteurs par la convergence de leurs garanties sociales, mais dans le respect de la place éminente du service de l’intérêt général que servent, au premier rang, les fonctionnaires.

 

La justice, parole équitable

Église réformée de l’Annonciation – 12 avril 2012

 

 Je me méfie de l’équité. Par expérience, j’ai constaté que l’on parle d’autant plus d’équité que l’on ne veut pas parler d’égalité. Le mot est l’expression d’une dérive d’origine anglo-saxonne du vocabulaire : l’équité est à l’égalité ce que la gouvernance est à l’administration et le management à la gestion. Le CSA nous a informé que, jusqu’au début de la campagne électorale, le partage des temps de parole devait être équitable, mais égal pendant la campagne officielle, ce qui semble indiquer que l’équité c’est l’égalité « à peu près ». Le dictionnaire explique l’équité par l’égalité, mais cite une phrase de Victor Hugo : « Qu’y a-t-il au dessus de la justice ? » L’équité. ». Alors, si la justice est la référence, de quelle parole est-elle le nom ?

1. La justice,  parole de l’État de droit

1.1. Qui fixe les règles de la morale sociale ?

A la fin du Moyen Age, le pouvoir royal jusque là octroyé « par la grâce de Dieu », se sécularise. Une deuxième dissociation se produit à la fin du règne de Louis XIV : « je meurs, mais il reste d’Etat ». Jean-Jacques Rousseau rend le Peuple et la Nation dépositaires de ce pouvoir d’Etat. Une troisième dissociation se produit ensuite entre l’Etat et les citoyens qui exigent leur reconnaissance comme sujets de droit.

Nous considérons aujourd’hui que les règles de la morale sociale ne sont pas déterminées par une transcendance, une fatalité, la nature, mais que ce sont les citoyennes et les citoyens qui les définissent et que c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

1.2. L’État de droit, contingence historique

Mais de quel Etat de droit parle-t-on ? La principale revendication des représentants aux Etats généraux le 5 mai 1789 était l’exigence d’une constitution écrite pour la France. Notre pays en a connu quinze depuis. Elles se situent entre deux conceptions extrêmes : la constitution démocratique du 24 juin 1793, la constitution césarienne du 14 janvier 1852.

Or, à chaque expression constitutionnelle de l’Etat de droit correspond une certaine idée de la justice et, partant, des valeurs auxquelles elle se réfère. Ainsi, la notion d’intérêt général est étroitement dépendante du contexte politique (exemple de la différenciation des tarifs d’inscription dans les écoles de musique refusée par le Conseil d’Etat en 1985, acceptée en 1995 pour raison d’intérêt général reconnu).

1.3. La justice, un rapport social

Elle est dépendante des rapports de forces politiques, économiques et sociaux ; elle est le siège de contradictions, de confrontations. Elle est assujettie au conflits de principes : principes généraux du droit, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Contradiction, par exemple entre le principe d’unité de la République et  celui de libre administration des collectivités territoriales. Le principe de liberté d’entreprendre peut aussi s’opposer au droit du travail ( exemple de l’interdiction de l’attraction dite du « lancer de nain » considérée comme contraire à la dignité de la personne).

 

2. La justice, parole d’égalité

2.1. La différence entre  égalité juridique et égalité sociale.

L’article 1er de la Déclaration des droits de 1789 dispose que les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits et que les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune. On peut ainsi différencier les solutions au nom du principe d’égalité pour une raison d’intérêt général (l’éducation musicale dans l’exemple précédent) ou d’une différence de situations, mais il s’agit toujours d’une application du principe d’égalité. Ces « corrections » excluent cependant certaines discriminations (en fonction de la race, de la religion, de l’orientation sexuelle, par exemple). Dans les autres cas les dérogations doivent respecter un principe de proportionnalité des corrections aux différences de situations ou de l’intensité de l’intérêt général.

2.2. Les actions positives

Se trouve ainsi ouvert le champ des discriminations ou, plutôt, des actions positives courantes dans la vie quotidienne : progressivité de l’impôt sur le revenu, multiples applications du quotient familial, classement d’établissements scolaires en ZEP, quotas à Siences Po. en faveur d’élèves issus de la « diversité » ou d’étrangers.

L’exemple de la création en 1983 de le 3e voie d’accès à l’ENA est particulièrement significatif. Il consistait à instituer un concours spécial avec réservation de débouchés dans tous les corps, y compris les « grands corps », à des personnes ayant fait la preuve de leur attachement au service public dans l’exercice des fonctions d’un niveau assez élevé et pendant un certains temps comme responsable syndical, dirigeant d’associations reconnues d’utilité publique ou élu d’un certain niveau. Cette réforme a été supprimée en 1987.

2.3. La justice parole d’égalité plutôt que d’équité

L’équité, dans ces conditions, est : soit une permissivité de déroger largement indéterminée, soit un confinement de l’égalité dans sa stricte définition juridique. Finalement, elle n’ajoute que confusion à la problématique de mise en œuvre du principe d’égalité, elle est inutile.

La déclaration de violation de la Convention européenne des droits de l’homme peut conduire à l’exigence d’une « satisfaction équitable » avec sanctions économiques. L’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit bien également l’exigence d’un procès « équitable », mais outre que les conditions sont laissées à l’appréciation de la Cour européenne, elle ne s’applique pas à tous les domaines juridiques : le droit d’asile en est exclu, par exemple. Il pourrait même s’avérer dangereux s’il est combiné avec ce qui est en vogue depuis quelques années : la « théorie des apparences ». Selon cette théorie, il ne suffit pas qu’un procès soit juste, il faut que rien dans l’apparence (des soupçons sur un juge, par exemple, pour quelque raison que ce soit) ne permette d’en douter. Il y a là un risque de faire prévaloir ainsi la forme sur le fond. Au demeurant ce n’est pas quelque chose de nouveau : un tribunal de Hambourg avait, en 1954, institué des interdits professionnels à l’encontre des citoyens soupçonnés de ne pas approuver la constitution : ils étaient interdits d’accès à la fonction publique. Dans le même temps, en France, le Conseil d’Etat adoptait une solution inverse en annulant une décision du ministre de la Fonction publique qui avait retiré de la liste des candidats au concours d’entrée à l’ENA les noms de deux postulants soupçonnés de sympathies communistes (arrêt Barrel).

 

3. La justice, parole de responsabilité

3.1. Engagement social et respect de l’État de droit

Comment le citoyen peut-il trouver la voie de la justice dans cette complexité et ces contradictions ? Le citoyen n’est pas seulement un sujet de droit : il développe des dimensions professionnelles, philosophiques, religieuses, culturelles, affectives. Il s’engage dans plusieurs voies de l’activité sociale. Il possède ainsi une identité propre, un « génome » de citoyenneté. Cela peut nourrir de fortes contradictions : j’ai moi-même été sensible au catholicisme social de Marc Sangnier, à la pensée du jésuite Teilhard de Chardin, imprégné de marxisme, collaborateur de Georges Marchais, mais aussi parlementaire, ministre et conseiller d’Etat pour m’inscrire ainsi dans un Etat de droit que j’ai toujours contesté.

3.2. La responsabilité du juge de l’asile

Et que dire de la complexité lorsque le citoyen d’ici rencontre le citoyen d’ailleurs ? Mon activité comme juge de l’asile à la CNDA m’a conduit à me poser des questions sur la formation de l’intime conviction du juge telles que : la preuve est-elle indispensable ? faut-il appliquer le droit ou rendre la justice ? le mensonge est-il inévitable ?

Le juge a beaucoup de mal à admettre qu’il est dépendant de lui même, c’est-à-dire de son « génome ». L’admettre est encore la plus sûre façon de juger avec indépendance dans le cadre d’un Etat de droit que l’on peut contester par ailleurs comme citoyen.

3.3. La nécessaire lucidité du citoyen

Dans un Etat de droit marqué par une contingence historique, une mise en œuvre complexe du principe d’égalité, la responsabilité du citoyen est première.

La responsabilité individuelle et sociale siège aussi dans la production d’universalité. La qualité première du citoyen dans sa recherche de la justice est de ne pas nier la complexité, les contradictions, mais de faire l’effort de connaissance et d’affirmation personnelle  nécessaires. Cela demande courage et lucidité. Les conséquences peuvent en être importantes et la souffrance éventuelle, mais la lucidité c’est aussi, comme l’a écrit le poète René Char « la blessure la plus rapprochée du soleil ».

Photos : Croix huguenotes

 

Y a-t-il de « faux réfugiés » ?

Colloque Amnesty International – Sciences Po. Paris – 6 avril 2012

ENTRE PRÉVENTION ET SUSPICION

1. Comment la suspicion lors de la procédure envers le demandeur influe-t-elle sur la demande d’asile ?

– La suspicion dans de la procédure

… en relation avec le cadre institutionnel

Accès difficile à la juridiction de l’asile : zone d’attente à la frontière et appréciation « non manifestement infondée » de la demande, visa provisoire pour aller en préfecture, dépôt de la demande à l’OFPRA et délivrance de l’APS, entretien sans avocat, recours devant la CNDA, cassation devant le Conseil d’État très restreinte.

Une évolution structurelle plutôt positive de la Commission des recours des réfugiés (CRR) à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au 1er janvier 2008 avec gestion du Conseil d’État au 1er janvier 2009 ; la juridiction échappe à la tutelle de l’établissement qu’elle contrôlait. Depuis le 1er décembre 2008 la condition de régularité d’accès n’est plus exigée pour l’AJ mais, depuis le 1er janvier 2011, la demande doit être faite dans le mois suivant la notification du rejet de la demande par l’OFPRA.

… révélée par la réalité contrastée des flux

En 2009, les titres de séjour délivrés s’élevaient à 187 000 dont 11 000 au titre de réfugiés et 1 800 au titre de la protection subsidiaire.

Des chiffres contrastés en 2010 : seulement 15 % des réfugiés le sont en Europe. France 200 000, Grande-Bretagne : 240 000, Allemagne : 600 000.
La France première destinataire des demandes en Europe : 53 000. Procédure prioritaire : 24% des affaires instruites. Taux global d’accords : 27,4 % (13,5% OFPRA). Protection subsidiaire : 19,7 %. Taux d’annulation des POS : 22 %(reste élevé pour cfertains pays et liste instable : annulation par le Conseil d’État récente de Albani et Kosovo). 21 % des décisions de la CNDA prises par voie d’ordonnances (12,4 % pour les ordonnances « nouvelles »).

Au niveau de la décision administrative en Union européenne (OFPRA en France) : reconnaissance du statut de réfugié : 12 %, de la PS : 9 %(au total 21 % contre 27 % en France). La PS représente 42 % des protections accordées contre 20 % en France (mais la protection subsidiaire est un séjour faible en France).

… et l’évolution jurisprudentielle restrictive

Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit d’asile européen commun avec un caractère sécuritaire accentué. Sont d’origine européenne : la protection subsidiaire, Dublin II, asile interne, POS, allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, développement de l’externalisation, etc. Le gouvernement français a souvent anticipé ces décisions : loi de 2003 (anticipant sur les directives procédure et qualification).

À l’inverse, la CJUE tend à se donner des compétences en matière d’asile en se prononçant sur des requêtes en interprétation. La CEDH veille aussi au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile. Les directives donnent parfois des points d’appui pour préciser certaines définitions de manière constructive.

Les décisions de la CNDA les plus caractéristiques au cours des dernières années ont porté sur le champ et la qualification de la protection subsidiaire, les conditions d’exclusion, le rattachement à une nationalité, l’exercice de la QPC.

Rappel de principes constitutionnels : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Malgré quelques exemples constructifs et le rappel des principes constitutionnels, on assiste à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice : durée de séjour réduite, même si elle est en général reconduite, avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment.

– La suspicion dans la formation de l’intime conviction du juge

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009.

La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en « juge bien pensant ».

Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence des juridictions. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.


2. Quel discours tiennent les hommes politiques français sur les demandeurs d’asile et les réfugiés ?

– Une histoire déterminée par le niveau de l’activité économique et les alternances droite-gauche

1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers. L’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, plusieurs fois modifiée, a été pendant soixante ans la référence de la législation sur l’immigration.

1970-1981 : une régression (amorcée dès 1968) de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie

1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes

1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration

1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure

2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique

– Caractéristiques générales des discours politiques actuels

Diagnostic difficile sur la base de la lecture des programmes des candidats (cf. Immigration : que proposent les candidats ? – La Documentation française) et lettre de l’AFJA aux candidats

Très faible différenciation de l’immigration et de l’asile

Au mieux on propose la réforme du CESEDA et la déconnection de l’asile des politiques migratoires (J-L.M).

Proclamation du caractère intangible du droit d’asile (FH).

Appel à la stabilité législative à gauche (cinq lois depuis 2003).

Pas de traitement spécifique de l’asile vis-à-vis de l’identité nationale

La création du ministère de l’identité nationale, la campagne sur ce thème, ne sont pas mis en rapport avec le droit d’asile.

Le droit de vote aux étrangers ne distingue pas le cas des réfugiés.

Les contraintes imposées aux étrangers souhaitant s’intégrer ne sont pas évoquées s’agissant des réfugiés.

Positionnement variable vis-à-vis de l’Europe

Ne recouvre pas exactement le clivage droite-gauche. : FH s’abrite sous le droit européen de façon répétitive, les autres candidats de gauche non ; à droite différence entre les candidats moins marquées (NDA, NS, MLP).

La question de la sortie de Schengen surtout évoquée à droite de manière circonstancielle (NS, MLP, NDA)

Absence de vision universelle du droit d’asile

L’immigration et l’asile (migrants économiques) servent d’abcès de fixation du débat politique (30 000 reconduites, voile, hallal, etc.).

Après avoir entendu Madame Sylvie Guillaume, députée européenne, nous dire que toute l’ambition du groupe de travail chargé de la réforme de la directive « procédure » était d’éviter de nouvelles régressions du droit d’asile européen commun, on se sent bien loin du discours d’Emmanuel Kant, de la constitution de l’An, voire même du 4e alinéa du Préambule de la constitution de 1946.

LE RÔLE DE L’ÉTAT ET SON ÉVOLUTION

Institut d’histoire de la CGT – 5 avril 2012
La France est un véritable laboratoire institutionnel : quinze constitutions en deux cent vingt ans (Annexe I). Il n’y a pas de constitution sous l’Ancien Régime, seulement quelques lois fondamentales concernant principalement le roi et des coutumes. Le roi détient son pouvoir « par la grâce de Dieu ». Mais l’affaiblissement du sentiment religieux, le discours des « philosophes » et l’aspiration croissante à plus de liberté et d’égalité font que le pouvoir d’État se sécularise : Philippe le Bel installe le pape Clément V en Avignon, il crée le Conseil d’État du roi, décapite ses créanciers. Puis le pouvoir politique tend à se dissocier de la personne du monarque (Louis XIV aurait soutenu tout à la fois que « l’État c’est moi » et « Je meurs, mais il reste l’État »). Aussi, ne faut-il pas s’étonner que la première exigence des délégués aux États généraux qui se réunissent le 5 mai 1789 soit l’élaboration d’une constitution écrite. Déjà Jean-Jacques Rousseau avait appelé à la conclusion du Contrat social en 1762 et il avait même rédigé deux projets de constitutions, l’une pour la Corse en 1768 et l’autre pour la Pologne en 1771 (1).

Tous ne mettent pas évidemment le même contenu à l’idée de constitution. Les conservateurs souhaitent une mise en ordre formelle des pouvoirs. Les révolutionnaires veulent faire table rase de l’ordre existant. L’idée de reconnaissance et de séparation des pouvoirs de Montesquieu dans L’esprit des lois : exécutif, législatif, judiciaire, s’impose et consacre finalement le rôle de l’État nouveau par le transfert de la souveraineté du Roi à la Nation. Mais une autre séparation s’opère simultanément : celle de cet État, dépositaire de l’a volonté générale et la reconnaissance de droits de l’homme et du citoyen. La traduction de ce double mouvement sera l’existence durable, d’une part d’une constitution écrite, d’autre part d’une Déclaration des droits généralement placée en tête de la constitution. C ‘est encore vrai aujourd’hui.

La première constitution, encore monarchique, intervient en 1791 et nous en sommes à la quinzième, soit une durée de vie moyenne d’environ quinze ans. Lorsque l’on parcourt la succession de ces constitutions, on peut dégager deux lignes de forces : l’une démocratique dont le meilleur exemple est la constitution de 24 juin 1793 ,dite aussi de l’An I, produite par la Convention ; l’autre autoritaire ou « césarienne », dont la constitution de Louis Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852 est l’exemple le plus caractéristique. L’histoire institutionnelle de la France peut être analysée par référence à ces deux expressions opposées. Afin de caractériser les deux modèles, on peut évoquer quelques-unes de leurs caractéristiques.

La Constitution de 1793, dans une longue Déclaration des droits propose le bonheur comme finalité et donne la plus grande place à l’intervention du peuple. Anti-fédéraliste et antilibérale, il ne s’agit pas pour autant d’un régime parlementaire. Les députés sont élus pour un an, le 1er mai. Les étrangers présents depuis au moins un an peuvent voter et sont éligibles (Thomas Peine, Américain, et Anarchasis Cloots, Prussien seront députés à la Concention. Les citoyens participent à l’élaboration de la loi par leurs assemblées primaires. L’artcle 35 prévoit le droit à l’insurrection si le gouvernement viole les droits du peuple (« le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs »). Dans la constitution est prévu le droit d’asile pour les combattants pour la liberté, refusé aux tyrans. Le gouvernement est constitué en dehors de l’Assemblée. La constitution fut réservée en attendant le retour de la paix, car il fallait un exécutif fort pour conduire la guerre. Finalement, elle ne fut jamais appliquée.

La Constitution de 1852, a été établie après le coup d’État du 2 décembre 1951 pour faire échec à l’expiration du mandat de Louis Napoléon Bonaparte qui devait s’achever en mai 1852 et n’était pas renouvelable. La constitution lui donne tous pouvoirs sur les autres organismes de l’appareil d’État pour un mandat de 10 ans. Un sénatus-consulte lui confèrera la dignité impériale le 7 novembre 1852 sans qu’il y ait besoin de modifier le dispositif institutionnel. Néanmoins, on passera en 1860 de l’Empire autoritaire à l’Empire libéral sous la pression des milieux catholiques et des forces économiques.

Les deux lignes de forces marquent les diverses constitutions, mais dans des proportions variables. Ainsi la constitution de la IVème République se rattache à la première, la constitution de la Vème est un hybride plutôt dominé par l’esprit de la seconde.

I. DEPUIS LA DEUXIÈME GUERRE MONDIALE : UNE HISTOIRE TOURMENTÉE ENTRE RATIONALITÉ ET EMPIRISME

La constitution de la IVème R »publique aura duré douze ans, la Vème cinquante-quatre ans cette année,, en deuxième position pour la longévité après la IIIème .

1.1. La Constitution de la IVème République : rationnelle mais pas raisonnable ?

Histoire

Le régime de Vichy a supprimé la Constitution de la IIIème République du 25 février 1875 et s’est attaché à traduire en institutions sa conception de l’ « ordre moral » dans la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 annonçant un projet de constitution du Maréchal Pétain qui ne sera jamais adoptée. Si le régime de Vichy trouvait la constitution de la IIIème République trop démocratique, les différents courants de la Résistance intérieure ou extérieure souhaitent très rapidement mettre en place des institutions fondées sur le peuple (dans une sorte de personnalisation à l’instar de Michelet). Le poids et l’organisation du parti communiste ont pour effet de mettre en avant la référence à la constitution de 1793, sous forme d’un régime d’assemblée unique, élue à la proportionnelle intégrale et favorable au rôle des partis. Au plan économique, la Résistance avance des nationalisations et, au plan social, la sécurité sociale dans le cadre du programme du Conseil national de la Résistance.

Dès 1942, le général de Gaulle avait admis une réforme institutionnelle profonde. Une ordonnance du 21 avril 1944, prise à Alger, avait prévu une Assemblée nationale constituante. De Gaulle incline pour une dimension présidentielle sur le modèle des États Unis.

Un premier référendum a lieu le 21 octobre 1945 pour répondre à deux questions en même temps qu’était élue l’Assemblée constituante. 1/ reconnaissance de l’assemblée comme constituante. 2/ limitation de ses pouvoirs à sa fonction constituante pendant sept mois. La réponse fut oui-oui (de Gaulle, PS, MRP), contre oui-non (PCF), er radicaux (non-oui). Le PCF domine cependant l’assemblée (25 %) avec le MRP.

Aussitôt se développe une tension entre les partis (principalement de gauche) et de Gaulle élu chef du gouvernement après maintes palabres. Il refuse de confier des ministères-clés aux communistes. Il démissionne le 20 janvier 1946. Félix Gouin, socialiste, lui succède, Vincent Auriol est président de l’Assemblée. Finalement Pierre Cot fait adopter par l’Assemblée un projet au bout d’un vif conflit entre MRP contre socialistes et communistes.

Ce projet institue un régime d’assemblée fortement marqué par le modèle de la Convention. Soumis au référendum, il est rejeté le 5 mai 1946 par 53 % des suffrages (c’est la première fois qu’un référendum rejette la proposition soumise au vote). La cause réside à la fois dans la crainte du régime d’assemblée et des communistes.

Une nouvelle assemblée constituante est élue. L’ordre d’importance est : MRP (28 %), communistes (26 %), socialistes (21 %). Le discours de Bayeux du général de Gaulle le 16 juin, donne une esquisse d’une constitution avec un chef de l’Etat au-dessus des partis et doté de pouvoirs importants. La gauche n’en tient pas compte si elle prend soin de veiller à ce que n’intervienne pas un nouveau résultat négatif. Finalement, le projet est adopté par référendum : 9 millions de oui, 8 de non, mais 6 d’abstentions et 1 de bulletins blancs. La constitution est promulguée le 27 octobre 1946.

Contenu

Le professeur J-J. Chevallier a considéré que cette constitution « était rationnelle mais n’était pas raisonnable ».

Cette constitution est dans la filiation des constitutions révolutionnaires : 1789, 1793, 1795, 1848. Elle ne comporte pas de Déclaration des droits de l’homme comme dans le projet de 1945 mais un Préambule toujours en vigueur retenant de nombreux droits : droit d’asile, droit au travail, accès à la formation, à la gestion des entreprises, de grève, nationalisations, égalité hommes-femmes, etc. Elle valide, par là, les mesures prises depuis la Libération. La constitution renvoie à la Déclaration des droits de 1789 et aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la république ».

Elle prévoit deux chambres : l’Assemblée nationale et le Conseil de la République. La première est élue à la proportionnelle (2), elle a l’initiative des révisions constitutionnelles et a le dernier mot en matière législative. Elle est à la source de la composition du gouvernement et avec le Conseil élit le Président de la République pour un mandat de sept ans renouvelnable une fois. Celui-ci garde les pouvoirs de ses prédécesseurs. Il désigne le Président du Conseil, mais ce dernier doit être néanmoins investi par l’Assemblée.

Des mécanismes sont créés pour assurer la stabilité (question de confiance et motion de censure des art. 49 et 50). Un gouvernement renversé peut dissoudre l’Assemblée. Il y eut 25 gouvernements en 12 ans.

Évolution

La IVème République doit faire face à de grandes difficultés : reconstruction, guerres d’Indochine et d’Algérie, décolonisation, instabilité gouvernementale, dénaturation de la représentation parlementaire par le système des apparentements. Le gouvernement Guy Mollet ne s’impose pas. Une réforme constitutionnelle est envisagée mais sa déclaration d’investiture devant l’Assemblée le 1er juin 1954 ne porte que sur des dispositions mineures. La situation se dégrade (intervention en Egypte, détournement de l’avion de Ben Bella…). Le 13 mai, émeute à Alger le jour de l’investiture de Pierre Pfimlin qui démissionne. Le Président de la République, René Coty, appelle le général de Gaulle comme président du Conseil et l’autorise à élaborer une nouvelle constitution.

1.2. La Constitution de la Vème République : du parlementarisme rationalisé à la dérive bonapartiste

Hitoirere

La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 fixe les cadres et les limites de la révision constitutionnelle (suffrage universel, séparation des pouvoirs, responsabilité du gouvernement devant le parlement, indépendance de la justice, etc.). Le projet devra être soumis au référendum.

Un avant-projet est rédigé par un petit comité à l’instar des constitutions autoritaires. De Gaulle veille à élargir le nombre des grands électeurs (anticipation de la réforme 1962) et aux pouvoirs du président, notamment en cas de crise (esprit de Bayeux de 1946). Michel Debré veille à la « rationaliser » l’activité parlementaire. Le comité fait des propositions qui ne seront pas retenues. Le projet passe en Conseil des ministres le 4 septembre et est adopté le 28 septembre par référendum à 80% des voix, seul le PCF ayant appelé à voter contre avec quelques personnalités (Mitterrand, Mendès France).

La signification du vote est différente pour les territoires d’outre-mer qui se prononcent sur leur indépendance de la communauté qu’introduisait le texte (Guinée).

Contenu

La constitution commence par la souveraineté, mais ensuite l’ordre est changé par rapport à celui de la constitution de 1946 qui était : Parlement – Conseil économique et social – Président de la République -Gouvernement et qui devient : Président de la République – Gouvernement – Parlement. Élu pour 7 ans, le Président est rééligible. Il est élu par un large collège de grands électeurs. Il a les prérogatives de ses prédécesseurs, mais surtout des pouvoirs nouveaux portant notamment sur deux articles : l’art. 11 qui lui permet de recourir au référendum sur le fonctionnement des pouvoirs publics et les traités, l’art. 16 en cas de guerre ou de guerre civile, le recours à cet article est très encadré, mais cela lui confèrerait en ces circonstances un véritable pouvoir dictatorial.

Le Gouvernement est composé du Premier ministre (non le Président du conseil qui est le Président de la République). Le Président de la République nomme le Premier ministre et les ministres qui lui sont présentés par le Premier ministre. Le Gouvernement sollicite la confiance de l’Assemblée nationale. Le Président de la République ne peut ensuite révoquer le Premier ministre. Il y a incompatibilité pour les ministres entre la fonction et et un mandat parlementaire. Le Gouvernement a des pouvoirs étendus (art. 20) : initiative des lois, nominations de hauts fonctionnaires, proposition le référendum, déclaration de l’état de siège, recours aux ordonnances, etc. Il dispose du pouvoir réglementaire (art. 34 et 36)

Le Parlement est constitué en deux chambres, composées de parlementaires élus sur des modes définis par des lois ordinaires. La rationalisation est effectuée par un président de l’Assemblée nationale élu pour la législature, le président du Sénat à chaque renouvellement. Ces présidents peuvent saisir le Conseil constitutionnel. Leur consultation est obligatoire dans certains cas. Ils ont donc des pouvoirs propres. Les pouvoirs du Parlement sont réduits par un champ législatif très circonscrit : adoption d’une loi sans vote si le Gouvernement pose une question de confiance et qu’il n’est pas renversé dans les vingt-quatre heures par une motion de censure ; le contrôle de constitutionnalité des lois est instauré ; la loi peut être votée par référendum. Les lois sont votées par les deux assemblées. En cas de désaccord, recours à une commission mixte paritaire et s’il n’y a pas accord vote de l’Assemblée nationale sur son texte. Le rôle du Parlement change en cas de différence des majorités aux élections législatives et présidentielle.

Est créé un Conseil constitutionnel (neuf membres désignés par tiers par le Président de la République et les préside,ts des chambres). Ses compétences sont élargies par rapport à celles du « comité constitutionnel » de la constitution de 1946. Il est le juge des recours sur les référendums, les élections du Président de la République et des parlementaires. Il est encore le juge de la qualification législative des textes. Il est consulté sur la mise en œuvre de l’article 16 et sur l’ « empêchement » du Président de la République.,

Une Haute Cour est créée pour juger le Président de la République et les membres du Gouvernement. Un Conseil économique et social consultatif est créé.

Une procédure de révision de la constitution est mise en place sur la base de l’article 89 de la constitution : sur la base d’un texte voté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat suivi d’un référendum. Mais le Président de la République peut également soumettre un projet au Parlement réuni en Congrès, le texte doit alors être adopté à la majorité des trois-cinquièmes.

Evolution

Depuis son instauration, la Constitution de la Vème République a été fréquemment modifiée : 5 fois de 1958 à 1991, 19 fois depuis, soit 24 fois au total (Annexe II). On n’évoquera ci-après que les plus importantes.

1962 : l’élection du Président de la République au suffrage universel direct.

Voulant passer outre l’opposition probable du Sénat, de Gaulle fait réviser la constitution en utilisant l’article 11. Opposition quasi-générale et constitution du « cartel des non » (ne comprend pas le PCF). Néanmoins le prestige de de Gaulle, fait que le « oui » l’emporte avec plus de 62% des voix. Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent. Nouvelle naissance de la Vème République.

Le fait que le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la constitutionnalité des lois adoptées par référendum (car elles sont adoptées directement par le peuple), permet la mise en œuvre de cette réforme.

*** 1969 : rejet par référendum du projet de réforme du Sénat et de l’organisation territoriale

Le projet de révision de 1969 avait un double objet : une réorganisation territoriale renforçant le rôle des régions et la réforme du Sénat devenu plus socio-ptofessionnel avec la suppression du Conseil économique et social. Désavoué, de Gaulle démissionne le 28 avril 1989. Comme en 1962, mais en sens inverse, l’effet plébiscitaire a été prédominant (2ème rejet d’un référendum).

1974 : la réforme du Conseil Constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel avait été pensé par Michel Debré dans le cadre d’un parlementarisme rationalisé (champ de l’art. 34,, limitation du rôle des partis). La décision constitutionnelle n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 Liberté d’association a donné une nouvelle place au Conseil constitutionnel. La notion de « bloc de constitutionnalité » étend son champ d’appréciation. Valéry Giscard d’Estaing, nouvellement élu Président de la République, souhaite élargir la saisine du Conseil Constitutionnel aux parlementaires (60 députés et 60 sénateurs

1992 : le traité de Maastricht.

Cette révision avait pour but de rendre la Constitution compatible avec le traité sur l’Union européenne.

1995 : Élargissement des possibilités de recours au référendum.

Modification de l’article 11 de la constitution.

2000 : le quinquennat.

C’est la première révision constitutionnelle soumise au référendum en application de l’article 89 de la Constitution. Après 73% de « oui » le 24 septembre 2000, elle fut promulguée le 2 octobre. Son but était d’éviter les inconvénients de la cohabitation.

2003 : loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République

Elle porte sur : l’organisation décentralisée de la République, la démocratie locale directe (référendum pouvant être décisionnel dans certains cas), autonomie financière des collectivités territoriales, statut des collectivités d’outre-mer. L’expérimentation législative est introduite dans certaines conditions.

2005 : la charte de l’environnement.

La Constitution inclut dans son préambule, depuis le 1er mars 2005, une charte de l’environnement en 10 articles, à la demande du Président de la République.

*** 2005 : rejet du traité sur la constitution de l’Union européenne

Le texte est repoussé par référendum, mais le Gouvernement le fera adopter sous forme du traité de Lisbonne par le Parlement.

2008 : ratification du traité de Lisbonne

En vue de la ratification ultérieure du Traité de Lisbonne, une révision du titre XV de la Constitution a été votée par le Congrès le 4 février 2008, par 560 voix contre 181. La loi constitutionnelle a été promulguée le jour même. Les modifications apportées à la Constitution formulent les transferts de souveraineté énumérés dans le traité de Lisbonne (par un renvoi direct à ce texte).

2008 : Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la réforme des institutions

Dans le prolongement des travaux du comité « Balladur », le Parlement réuni en Congrès a adopté le 21 juillet 2008 un projet de loi constitutionnelle qui crée ou modifie 47 articles de la Constitution (Annexe III). Le vote a été acquis avec 539 votes favorables, le seuil d’adoption étant de 538 votes.

Les modifications les plus importantes de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 sont les suivantes : limitation à deux du nombre de mandats consécutifs du Président de la République ; possibilité pour un cinquième des membres du Parlement, soutenus par un dixième des électeurs inscrits, de demander la tenue d’un référendum sur l’un des sujets prévus dans l’article 11 ; le président de la République peut convoquer le Congrès du Parlement français pour faire une déclaration ; les parlementaires sont remplacés temporairement en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales ; la discussion des projets et propositions de lois ne porte plus devant la première assemblée saisie sur le texte présenté par le Gouvernement, mais sur le texte adopté par la commission saisie, sauf pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ; les assemblées fixent maintenant elles-mêmes leur ordre du jour indépendamment du Gouvernement. Celui-ci conserve néanmoins certaines prérogatives importantes ; les justiciables ont désormais la possibilité, depuis mars 2010, de contester la constitutionnalité d’une mesure qui leur est opposée, créant ainsi la possibilité de révision constitutionnelle a posteriori (QPC) ; le Conseil économique et social devient le Conseil économique, social et environnemental ; le Défenseur des droits est créé ; les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France.

Un projet gouvernemental visant à inscrire dans la Constitution des règles prévoyant un retour progressif à l’équilibre budgétaire a été adopté le 13 juillet 2011. Ce texte institue des lois-cadres d’équilibre des finances publiques prévoyant un rythme du retour à l’équilibre budgétaire sur au moins trois ans. La question fait aujourd’hui l’objet d’une concertation européenne.

Pour conclure sur la Vème République, on peut constater qu’elle n’est vraiment plus la même qu’aux origines. On peut distinguer trois moments : le « parlementarisme rationalisé » du début, gravement affecté en 1962 par l ‘élection du Président de la République au suffrage universel ; puis au moment des cohabitations ce que le professeur Jean-Marie Denquin a appelé la « monarchie aléatoire » à laquelle Lionel Jospin et Jacques Chirac ont tenté de remédier en instaurant le quinquennat ; enfin, depuis 2007, ce que j’ai appelé une « dérive bonapartiste », tandis que Robert Badinter parle de « monocratie » et qu’Alain Duhamel ecrit « La marche consulaire, différentes expressions pour qualifier un régime autocratique qui prend d’ailleurs beaucoup de liberté avec les institutions.

II. DES ENSEIGNEMENYS SUR LE RÔLE DE L’ÉTAT POUR L’ÉTABLISSEMENT D’UNE DÉMOCRATIE INSTITUTIONNELLE

Une constitution est la représentation juridique, mais aussi idéologique et politique que se fait une société de l’organisation des pouvoirs pour vivre ensemble. Elle devrait donc transcender les conjonctures et mettre principalement l’accent sur les principes fondamentaux et les règles essentielles. On sait qu’il n’en est rien. Pour autant, il est utile de disposer d’une référence : ce que seraient les institutions idéales pour faire le choix des institutions possibles.

2.1. Le contexte

La décomposition sociale

Nous nous posons aujourd’hui la question dans un contexte qui est celui d’une décomposition sociale profonde, de crise systémique. Les symptômes en sont multiples : désaffection politique marquée en particulier par la croissance des abstentions, montée du chômage et de la précarité, développement des jeux de hasard et des sectes, menaces contre l’écosystème mondial, crise aux dimensions multiples : financière, des matières premières, religieuse, etc. Certaines causes de cette situation peuvent être identifiées : la référence problématique à l’État-nation avec désaffection dans les pays ancien,s mais aussi la multiplication de leur nombre et des réactions nationalistes ; la complexification et la dénaturation de la notion de classe sous l’effet du progrès technique, de la mondialisation capitaliste, de l’individualisation des statuts ; les bouleversements spatiaux marqués par l’urbanisation, le développements des voies de communication, l’émergence de nouvelles puissances économiques ; l’évolution rapide des mœurs principalement dans la famille, les relations sociales, la confrontation des cultures. Surtout, l’affaiblissement voire l’effondrement des grandes idéologies messianiques qui avaient prospéré au siècle dernier et structuré les débats politiques majeurs : la théorie néoclassique pour les libéraux de plus en plus éloignée de la représentation du réel s’est faite normative, ; l’État-providence pour les socio-démocrates voit sa démarche redistributive asphyxiée dans la crise et la récession ; le marxisme, inspirateur du mouvement communiste ne peut plus être regarfé comme le paradigme des forces du changement s’il garde certaines vertus explicatives et pédagogiques. Ce moment historique de décomposition sociale est donc tout à fait singulier et doit être analysé en tant que tel, même si nous ne disposons à cet effet que des outils théoriques anciens. Il donne naissance à des expression significatives comme celle d’Edgar Morin qui parle de « métamorphose », de Pierre Nora qui évoque le « régime des identités », ou d’Alain Badiou qui s’interroge «Qu’appelle-t-on échouer ?’ » (3). D’autres moments historiques ont présenté des caractéristiques de même incertitude : Alfred de Musset n’écrivait-il pas dans Confession d’un enfant du siècle en 1836 « On ne sait, à chaque pas qu’on fait si l’on marche sur une semence ou sur un débris » ?

La banalisation sarkozyste

La profondeur de la crise et la diversité de ses manifestations témoignent que nous sommes dans une période historique tout à fait singulière qui nous invite à sortir des schémas politiques qui ont prévalu au XXème siècle tout en tirant les enseignements de ce siècle « prométhéen ». L’ultralibéralisme dominant depuis une trentaine d’années (faisant suite à une période d’environ trente ans d’économe administrée) tend à soumettre l’ensemble de la société à ses règles : concurrence, dérégulation, privatisation, culte de la performance, développement des inégalités, prévalence du court terme, récusation de toute morale civique. Dans ces conditions, les spécificités construites par l’histoire en plusieurs siècles apparaissent comme des « anomalies » dans un pays expérimenté comme la France. Anomalies que ce service public occupant un quart de la population active, que ce principe de laïcité expressément inscrit dans sa constitution, que ce modèle d’intégration fondé sur le droit du sol, que cette réputation de « terre d’asile », que cette succession de quinze constitutions en deux siècles, que ce pays aux 36 000 communes. Pour ceux qui nous gouvernent il s’agit de gommer ces singularités pour mettre l’État de ce pays aux normes de l’Union européenne. Comme l’a écrit le philosophe Marcel Gauchet : « Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France » (4).

Cette déstructuration de la France est notamment recherchée par une double démarche de sens contraires. D’une part, une politique de décentralisation déstabilisatrice des collectivités publiques et nationale. D’autre part, une mondialisation qui s’exprime principalement sous la forme du mouvement des capitaux, mais sans se réduire pour autant à cet aspect. Cette situation pose le problème de l’avenir de l’État-nation, de la souveraineté nationale et populaire, de la responsabilité propre des citoyennes et des citoyens. Mais cette période trentenaire d’ultralibéralisme débouche sur une crise où on en appelle de toute part au « retour de l’État ». Cela crée des conditions favorables pour développer la réflexion sur la question du rôle de l’État et de la nature des institutions.

Une VIème République ?

Face à la crise des institutions et à l’interrogation sur l’État, il importe de répliquer, mais comment ? L’idée la plus simple est d’opposer aux institutions actuelles une autre construction institutionnelle. C’est ce que, avec d’autres, j’avais proposé notamment à l’occasion du bicentenaire de la Révolution française sous forme d’un projet constitutionnel complet .(5) Celui-ci, une fois adopté a été oublié. Je ne ferai plus cette proposition plus de vingt ans plus tard, nous ne sommes plus dans la même situation et l’attitude des uns et des autres vis-à-vis des institutions actuelles a beaucoup changé et débouche sur une grande confusion.

Je ne suis pas partisan en effet d’une VIème République pour les raisons suivantes. D’abord, parce qu’il s’agit d’une facilité qui, le plus souvent, dispense d’une réponse sérieuse au fond. Réclamée d’Olivier Besancenot à Marine Le Pen en passant par Pierre Laurent et Cécile Dufflot, on espère qu’il ne s’agit pas de la même VIème République. Ensuite, parce que les projets présentés sont le plus souvent formulés de manière sommaire et peu cohérente (6). L’exemple le plus frappant de cette vanité confuse est le projet de VIème République dont Arnaud Montebourg a fait un fonds de commerce et qui, à l’examen, de contours en concession, se révèle n’être rien d’autre qu’une Vème République-bis (Annexe V). Enfin, il existe une autre raison qui fait de la VIème République une revendication illusoire : aucune des cinq républiques qui ont marqué notre histoire récente n’est née d’une gestation spéculative. La Convention déclare le 21 septembre 1792 : « La royauté est abolie en France » et un décret du 25 septembre proclame : « La République est une et indivisible » ; ainsi est née la première République parachevant la Révolution française. La deuxième est issue des émeutes de février 1848 aboutissant à l’abdication de Louis-Philippe et à la constitution républicaine du 4 novembre 1848 ; elle sera, on le sait, et l’on doit s’en souvenir, balayée par le coup d’État du 2 décembre 1851 et le référendum-plébiscite de Louis-Napoléon Bonaparte des 21 et 22 décembre. La troisième émerge à une voix de majorité de la confrontation des monarchistes et des républicains après la chute du Second Empire et l’écrasement de la Commune de Paris. La quatrième est issue de la seconde guerre mondiale, de l’écrasement du nazisme et de la résistance, promulguée le 27 octobre 1946. La cinquième voit le jour par le référendum du 28 septembre 1958, portée par le putsch d’Alger dans un contexte de guerre coloniale. S’il y a bien crise sociale aujourd’hui, qui oserait soutenir qu’elle s’exprime au niveau des évènements qui viennent d’être évoqués ? Jamais en France on a changé de république sans événement dramatique. Dans une société en décomposition sociale profonde, il manque encore l’Évènement.

La même argumentation pourrait être opposée aux partisans d’une Constituante. Toutes les constituantes sont survenues après des évènements majeurs et sur les décombres de l’ordre précédent. Ce n’est pas la situation actuelle et une telle proposition permet de ne rien dire du contenu. C’est encore une facilité.

2.2. Des questions à débattre

Ainsi, plutôt que d’élaborer un projet constitutionnel complet dont l’intérêt principal serait d’établir la cohérence des différents choix institutionnels effectués, il semble aujourd’hui plus opportun, et sans doute préalable de se prononcer sur certains de ces choix majeurs.

La souveraineté

Jean-Jacques Rousseau s’efforçait de définir ainsi les citoyens dans le Contrat social : « À l’égard des sociétés, ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participant à l’autorité souveraine ». Il annonçait ainsi le transfert de la notion de souveraineté du monarque au peuple. La nation sera introduite par l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation ». La constitution de 1793 ajoutera en son article 7 : « Le peuple souverain est l’universalité des citoyens français ». La constitution de la IVème République retiendra la notion de souveraineté nationale que l’on retrouve dans la constitution de la Vème République en son article 3 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ».

La souveraineté est une en ce qu’elle légitime l’exercice du pouvoir politique et de ses instruments (création monétaire, État de droit, politiques publiques, relations internationales). Il est courant d’en distinguer deux aspects, la souveraineté nationale et la souveraineté populaire. La première ne prétend pas à la seule représentation des citoyens existants, mais veut aussi traduire les aspirations de la continuité des générations. La seconde tend à privilégier la démocratie directe par rapport à la démocratie représentative soutenue par la première. La souveraineté ne saurait être déléguée si certaines compétences peuvent l’être. C’est dans le contexte très particulier du lendemain de la deuxième guerre mondiale que le Préambule de la constitution de 1946 a prévu que, sous réserve de réciprocité, « La France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix. ». Restera constante, par ailleurs, la règle selon laquelle « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois » (article 55 de la constitution).

La souveraineté ne saurait cependant être préservée par le seul respect formel des règles du droit positif. On a vu comment le Gouvernement a pu contourner le rejet par le peuple français du traité sur la constitution européenne en mai 2005, pour faire ratifier ensuite le traité de Lisbonne par le Parlement. Et puis, la souveraineté c’est aussi la maîtrise des bases économiques nationales.

La démocratie directe

Il y a un champ où l’action populaire peut s’exercer directement, sans intermédiaire, c’est celui de la démocratie dite directe. Il convient cependant de dire, avant d’évoquer cet espace, que l’intervention du peuple ne saurait faire l’objet d’une réglementation excessive. La démocratie directe c’est d’abord le plein exercice des droits et des libertés existants. C’est aussi le fortuit, l’incodifiable, l’initiative, l’épopée, talent, l’engagement. Il serait vain et quelque peu totalitaire de prétendre en tout point réglementer la vie, non seulement privée mais aussi publique. Pour autant, la démocratie directe ne saurait être purement spontanée, étrangère à toute forme de régulation institutionnelle. La souveraineté nationale et la souveraineté populaire doivent pouvoir être traduites partiellement dans des règles de droit, si celles qui existent n’épuisent pas le sujet.

Des progrès peuvent, en effet, être réalisés en la matière. On en donnera deux exemples. Le premier consisterait à accroître la portée du droit de pétition. Une question rédigée qui aurait réuni un certain pourcentage de signatures d’électeurs inscrits pourrait faire obligation à l’assemblée délibérante compétente pour connaître de cette question, d’en débattre et de prendre position. La pétition pourrait aussi déboucher directement sur un référendum décisif. Cette décision pourrait ensuite, en cas d’approbation, conduire à l’élaboration des règles administratives, réglementaires ou législatives correspondantes. Le rejet du texte devrait être motivé et le débat se poursuivrait éventuellement dans l’opinion publique (la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 amorce le mouvement en ce sens). Le second exemple reviendrait, sous certaines conditions, à donner l’initiative des lois au peuple. Là encore un minimum de soutiens seraient exigés sur une proposition de loi entièrement formulée. Après quoi le texte pourrait être inséré dans une procédure parlementaire et devenir une loi au terme du processus qui pourrait faire intervenir des instances déconcentrées ou décentralisées. Ce ne serait à vrai dire pas une véritable novation : la Constitution de l’An I, pourtant réputée jacobine, prévoyait déjà l’intervention des communes et des assemblées primaires des départements dans l’élaboration de la loi (7). Dans de telles conditions la notion de démocratie participative n’est d’aucune utilité.

C’est cependant la question du référendum qui constitue en matière de démocratie directe la question la plus délicate. En reconnaissant à tous les citoyens le droit de concourir personnellement à l’expression de la volonté générale et à la formation de la loi, la Déclaration des droits de 1789 ouvrait la voie aux consultations référendaires et à la mise en mouvement politique du peuple. Mais on a vite pressenti les dangers du référendum et les risques qu’il pouvait faire courir à la démocratie dans les mains d’un pouvoir autoritaire relevant de la ligne de force césarienne évoquée plus haut. Olivier Duhamel le souligne : « le référendum peut être liberticide : les Bonaparte en ont apporté la preuve » (8). Nous avons vu que la Constitution de 1793 prévoyait que le peuple pouvait délibérer sur les lois proposées par le corps législatif. La Constitution de 1946 ne retenait le référendum qu’en matière constitutionnelle. La Constitution de 1958 le prévoit en deux dispositions : en matière d’organisation des pouvoirs publics, de réformes relatives à la politique économique ou sociale, de ratification des traités (Art. 11, dont le champ a été élargi en 1995 aux questions économiques et sociales) et en matière constitutionnelle (Art. 89). Par ailleurs, la loi du 6 février 1992 a institué un « référendum communal » ; il est de faible portée.

Bien que les référendums sur le traité de Maastricht en 1992 et celui sur le récent projet de « traité établissant une constitution pour l’Europe », mis en échec le 29 mai 2005, aient été l’occasion de débats importants, il reste que, depuis 1793, seulement trois référendums sur vingt-quatre ont dit « non » à ceux qui les ont organisés (Annexe IV).

Le recours au référendum relève ainsi le plus souvent d’un pouvoir exécutif autoritaire à tendance plébiscitaire. Corrélativement, il dévoie le débat en le conduisant le plus souvent à s’écarter de la question posée (vote pour ou contre un homme ou une politique). Appelant une réponse binaire (oui ou non) il est peu approprié au traitement de questions complexes. Il doit donc être strictement limité aux matières constitutionnelles proprement dites.

La loi

Outre le référendum, le peuple exerce sa souveraineté par la médiation de ses représentants. L’article 6 de da Déclaration de 1789, qui fait partie du bloc de constitutionnalité actuel, proclame que la loi est l’expression de la volonté générale, tandis que l’article 34 de la constitution dispose que la loi est votée par le Parlement. En vertu du principe de séparation des pouvoirs et pour équilibrer les fonctions normatives de l’exécutif et du législatif, les articles 34 et 37 définissent les champs respectifs de la loi et du décret. Tel est du moins le schéma théorique car, dans la réalité, c’est le Gouvernement qui a largement l’initiative du travail législatif en fixant, pour l’essentiel, l’ordre du jour du Parlement et en réservant la plus grande place à ses projets, tandis que les textes d’origine parlementaire, les propositions de lois, sont réduites à la portion congrue. Une telle pratique n’est pas conforme aux principes affichés et le préjudice est d’autant plus important que la Constitution a été modifiée en 1992 par l’introduction d’un article 88-2 disposant notamment que : « la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne … », ce qui se traduit par une entrée en force du droit européen en droit interne français et limite, en conséquence, les prérogatives du Parlement national. De plus, la montée en puissance du Conseil constitutionnel à partir de 1971 en a fait un organisme politique en forme juridictionnelle qui s’est doté, au fil du temps et par voie jurisprudentielle, d’un pouvoir constituant permanent en dehors de toute source de légitimité, même si l’on peut considérer qu’il n’en a pas abusé et qu’il a joué parfois un rôle positif en matière de défense des libertés publiques. La représentation est donc en crise, ce qui se traduit en particulier par une hausse générale des taux d’abstentions à toutes les élections, et notamment aux élections locales qui sont pourtant celles où le citoyen est le plus proche des lieux de pouvoir et qui devraient l’intéresser davantage.

La situation est encore aggravée par le fait que si l’article 20 de la Constitution prévoit bien que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation », cela dépend de la concordance ou non des majorités présidentielle et législative. Lorsqu’il y a concordance, c’est le Président de la République qui est maître de l’exécutif ; dans le cas contraire, celui de la cohabitation, c’est le Premier ministre qui a l’essentiel des compétences, même si son but est de devenir, à son tour, président, avec une majorité conforme. Cette constitution, si souvent rapetassée au cours de la dernière période, ainsi qu’il a été dit, est donc, au surplus, de caractère aléatoire, ce qui est un non-sens constitutionnel et très malsain pour la démocratie. En effet, avant les élections présidentielles et législatives, on ne sait qui du Président de la République ou du Premier ministre détiendra finalement le pouvoir exécutif selon qu’il y aura, ou non, concordance des majorités. L’instauration du quinquennat a aggravé le phénomène. Alors que Michel Debré promoteur de la Constitution de la Vème République, prétendait instaurer un « parlementarisme rationalisé » le professeur Jean-Marie Denquin, pourtant gaulliste, a défini ce contexte de « monarchie aléatoire » (9), prélude à la « dérive bonapartiste » dont nous avons parlé. C’est donc le statut du Président de la République, aujourd’hui clé de voûte des institutions, qui est le point de départ de toute réforme institutionnelle conséquente.

C’est pourquoi le choix fait ici, est celui du régime parlementaire (10). Selon cette conception, le pouvoir exécutif appartient, sous la direction du Premier ministre, au Gouvernement. Responsable devant le Parlement, il détermine et conduit effectivement la politique de la nation. La légitimité émane du corps législatif, élu selon un scrutin égal, c’est-à-dire se rapprochant le plus possible de la proportionnelle. Les arguments selon lesquels cela aurait pour conséquence de faire entrer le Front national au Parlement, ou bien que la priorité est la constitution d’une majorité forte plutôt que la fidèle représentation du peuple ne sauraient y faire obstacle. C’est au débat politique et non à la technique électorale de faire les majorités, de définir la voie à suivre et d’exprimer par la loi la volonté générale.

L’exécutif

Le rejet de l’élection du Président de la République repose sur plusieurs raisons.

Premièrement, le caractère plébiscitaire de cette élection l’inscrit sur la ligne de forces césarienne ; les références historiques sont celles des deux Empires.

Deuxièmement, il ne saurait y avoir deux sources de légitimité concurrentes de la représentation nationale et populaire. Or, en France, pour des raisons historiques et par le jeu naturel des pouvoirs, la légitimité d’un président élu au suffrage universel l’emportera toujours sur celle que partagent plusieurs centaines de parlementaires élus localement au scrutin majoritaire. Il faut donc choisir : le Parlement ou le Président. Comment soutenir qu’est conforme à la ligne de force traditionnelle des Lumières, cette délégation massive de souveraineté que représente l’élection du Président de la République au suffrage universel ?

Troisièmement, la supériorité institutionnelle du Président élu en fait le guide de la nation et dérive fatalement vers un pouvoir autocratique sur le base des pouvoirs considérables qui lui sont conférés par la constitution, notamment en situation de crise. Au surplus la situation actuelle montre avec quelle désinvolture le Président use de la constitution pour s’arroger des prérogatives qui ne sont pas les siennes (art. 20, par exemple).

Quatrièmement, la conquête du pouvoir devient dans ces conditions le principal objectif des formations politiques et non le service de l’intérêt général, à fortiori la transformation sociale. Dès lors, les partis se transforment en machines électorales, le cas échéant subdivisées en « écuries » présidentielles, la communication prend le pas sur le débat et la réflexion, la politique devient spectacle, la bataille s’engage sur des critères de rassemblement superficiel et se gagne au centre.

Cinquièmement, cette élection confine ainsi au déni de démocratie et soumet le citoyen à la fatalité des contraintes extérieures, au conformisme opportuniste, à la pensée unique, à la résignation et à l’abaissement.

Dans une constitution démocratique, le Président de la République garderait néanmoins un rôle prestigieux : il représente la France vis-à-vis de l’étranger, il est l’expression symbolique de l’unité et de l’indivisibilité de la République et le garant de la continuité des pouvoirs publics. Il n’est plus élu au suffrage universel direct, mais soit par un collège de grands électeurs soit par le Congrès du Parlement ; la durée de son mandat est dès lors secondaire, la plus longue durée, sans possibilité de renouvellement, pouvant même correspondre à la plus grande banalisation. À cet égard, le mandat de sept ans non renouvelable est sans doute la solution la plus judicieuse dans la gamme des solutions possibles. L’argument selon lequel il faudrait tenir compte de l’idée que l’on se fait de la prétendue adhésion définitive du peuple français à l’élection du Président de la République au suffrage universel n’est que l’expression d’une résignation politique, indigne de notre histoire.

L’État de droit

Face à ce schéma, certains évoqueront un retour au régime d’assemblée. On n’ignore rien des critiques qui sont adressées à ce régime sur la base, principalement, de l’expérience de la IVème République. En réalité, l’instabilité de la IVème République n’a pas été causée par un excès de démocratie, mais au contraire par les atteintes que les manœuvres des clans politiques lui ont portées. Aucune constitution ne peut être, seule, la solution des contradictions sociales. Mais à tout prendre, il faut préférer les institutions qui les révèlent à celles qui les dissimulent. Les contradictions apparaissant clairement, les conditions sont meilleures pour leur apporter une solution efficace. C’est aussi un appel à la responsabilité des élus qui doivent alors savoir constituer des majorités d’idées quand c’est nécessaire et faire preuve de courage politique en toute circonstance, plutôt que de se résigner à l’allégeance au chef qui caractérise le régime présidentiel.

Toute proposition institutionnelle doit veiller à s’inscrire dans une scrupuleuse cohérence de l’État de droit. On ne développera pas ici les conditions de la cohérence interne qui reposent essentiellement sur la séparation des pouvoirs et sur l’équilibre délicat à établir entre le principe d’autonomie de gestion des collectivités territoriales et celui d’unité et d’indivisibilité de la République. Il conviendrait aussi de préciser les formes nouvelles de la dualité des ordres juridictionnels (administratif et judiciaire), dualité souhaitable car relevant de la distinction public-privé, classique en France. Un contrôle de constitutionalité est nécessaire. La souveraineté ne pouvant émaner que du peuple, c’est à lui ou à ses représentants qu’il revient en définitive d’assurer la conformité des lois à la Constitution ; sur les questions les plus importantes par le recours au référendum constituant en veillant à éviter toute dérive plébiscitaire ; sur des questions moins importantes par la recherche d’une compatibilité tant juridique que politique dans le cadre du Parlement puisque c’est lui qui vote la loi. Un Comité constitutionnel composé de représentants des différents groupes parlementaires auxquels s’adjoindraient des magistrats du Conseil d’État et de la Cour de cassation devrait être institué à cette fin. Il n’aurait pas le pouvoir d’empêcher la promulgation d’une loi non conforme à la Constitution, mais seulement d’identifier cette non-conformité en invitant le Parlement à la prendre en considération à l’occasion d’un nouvel examen qui conduirait soit à modifier la loi soit à provoquer l’engagement d’une procédure de révision constitutionnelle (11).

Une réflexion sur les institutions nationales ne peut aujourd’hui faire l’économie d’une prise en compte des institutions supranationales, elle doit veiller à leur cohérence externe. C’est possible grâce au principe de subsidiarité introduit à l’article 5 du Traité sur l’Unioneuropéenne à aux termes duquel : « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ». Certes, cette formulation laisse une trop large place à l’appréciation de l’opportunité de l’intervention communautaire et il n’y a pas lieu de faire une confiance aveugle aujourd’hui à l’appréciation de la Cour de justice de l’Union européenne. Une articulation des institutions nationales et transnationales doit cependant être recherchée sans aliénation de la souveraineté nationale. D’ailleurs, dès aujourd’hui, l’article 55 de la constitution ne dispose-t-il pas que : « Les traités régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».

L’État et le citoyen

Nous avons vu, au début, que l’affirmation de l’autonomie de l’État s’était accompagnée de celle des droits de l’homme et du citoyen. On ne saurait en effet dissocier une réflexion sur le rôle de l’État de celle sur le contenu de la citoyenneté.

La vocation des institutions est aussi de concourir à la formation d’une citoyenneté finalisée par des valeurs fortes, à vocation universelle : service public, droit du sol, laïcité, responsabilité publique, dans la tradition républicaine française (12). Pour autant, des dimensions supranationales peuvent être mises en perspective.

Une citoyenneté européenne a été décrétée par le traité de Maastricht et est explicitée dans les articles 20 et suivants du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, mais n’est qu’une citoyenneté de faible densité, de superposition, on a pu parler à son sujet d’objet politique non identifié.

On peut s’attacher également à l’enrichissement des prémices d’une citoyenneté mondiale par l’affirmation de valeurs universelles, l’émergence d’un monde commun dans le cadre d’une mondialisation qui n’est pas seulement celle du capital.

Cette ouverture sur le continent et sur le monde n’est pas pour autant contradictoire avec l’affirmation selon laquelle la nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et de l’universel. C’est donc là que se situe pour l’essentiel notre responsabilité.

(1) – Tricentenaire de sa naissance le 28 juin 2012
(2) Une loi électorale sur les « apparentements » permettra d’introduire un effet majoritaire à partir de 1951, minorant la représentation parlementaire du PCF et du RPF.
(3) A. Badiou, L’hypothèse communiste, Lignes, 2009. Dans le même esprit voir aussi : A. Le Pors, Pendant la mue le serpent est aveugle, Albin Michel, 1993 et Éloge de l’échec, Éditions Le Temps des Cerises, 1999.
(4) Marcel Gauchet, « Retombées politiques de la crise », Le Débat, septembre-octobre 2009.
(5) Projet constitutionnel du PCF et Rapport d’Anicet Le Pors, l’Humanité, 18 décembre 1989.
(6) Quelle VIème République ? Auteur collectif, Le Temps dses cerises, 2007.
(7) «Art. 58. – Le projet est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République, sous ce titre : loi proposée.
Art. 59. – Quarante jour après l’envoi de la loi proposée, si, dans la moitié des départements, plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d’eux, régulièrement formées, n’a pas réclamé, le projet est accepté et devient loi. ».
(8) O. Duhamel, Droit constitutionnel et politique, Seuil, 1993, p. 116.
(9)J-M. Denquin, La monarchie aléatoire, PUF, 2001.
(10) A. Le Pors, « On fait clairement le choix du régime parlementaire », l’Humanité, 10 octobre 2005.
(11) A. Le Pors, « L’enjeu du contrôle de constitutionnlité », l’Humanité, 8 avril 2006.
(12)A. Le Pors, La citoyenneté, PUF, coll. Que sais-je ?, 2002 (3° éd.).

ANNEXE I

Les constitutions de la France

* Constitution de 1791 – 3 et 4 septembre 1791

* Constitution de l’An I – Première République – 24 juin 1793

* Constitution de l’An III – Directoire – 5 fructidor An III, 22 août 1795

* Constitution de l’An VIII – Consulat – 22 frimaire An VIII, 13 décembre 1799

* Constitution de l’An X – Consulat à vie – 16 thermidor An X, 4 août 1802

* Constitution de l’An XII – Empire – 28 floréal An XII, 18 mai 1804

* Charte de 1814 – 1ère Restauration – 4 juin 1814

* Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire – Cent-jours – 23 avril 1815

* Charte de 1830, monarchie de Juillet – 14 août 1830

* Constitution de 1848, IIe République – 4 novembre 1848

* Constitution de 1852, Second Empire – 14 janvier 1852

* Lois constitutionnelles de 1875, IIIe République – 24, 25 février et 16 juillet 1875

* Loi constitutionnelle du 2 nov. 1945 – Gouvernement provisoire

* Constitution de 1946, IVe République – 27 octobre 1946

* Constitution de 1958, Ve République – 4 octobre 1958

ANNEXE II

Modifications de la constitution
du 4 octobre 1958

1. Loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960 – [États de la communauté]

2. Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 – [Élection du Président de la République au suffrage universel]

3. Loi constitutionnelle n° 63-1327 du 30 décembre 1963 – [Session parlementaire]

4. Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 – [Possibilité pour 60 députés ou 60 sénateurs de déférer une loi au Conseil constitutionnel]

5. Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 – [Intérim de la Présidence de la République]

6. Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 – [Dispositions permettant de ratifier le traité de Maastricht (Union économique et monétaire, vote des ressortissants européens aux élections municipales, politique commune des visas); langue française, lois organiques relatives aux TOM, résolutions parlementaires sur les actes communautaires]

7. Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 – [Cour de justice de la République)]

8. Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 nov. 1993 – [Droit d’asile]

9. Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 – [Session parlementaire unique (du premier jour ouvrable d’octobre au dernier jour ouvrable de juin), aménagement des « immunités » parlementaires et élargissement des possibilités de recours au référendum]

10. Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 – [Loi de financement de la sécurité sociale]

11. Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 – [Avenir de la Nouvelle-Calédonie]

12. Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 – [Traité d’Amsterdam]

13. Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 – [Cour Pénale Internationale]

14. Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 – [Égalité entre les femmes et les hommes]

15. Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 – [Durée du mandat du Président de la République]

16. Loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 – [Mandat d’arrêt européen]

17. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 – [Organisation décentralisée de la République]

18. Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 – [Traité établissant une Constitution pour l’Europe]

19. Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 – [Charte de l’environnement]

20. Loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 – [Corps électoral de la Nouvelle-Calédonie]

21. Loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 – [Responsabilité du Président de la République]

22. Loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007 – [Interdiction de la peine de mort]

23. Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution – [Traité de Lisbonne]

24. Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République – [Modernisation des institutions de la Vème République, dont QPC]

ANNEXE III

Modifications de la loi constitutionnelle
du 23 juillet 2008

* Article 1er
o Ajout de l’alinéa suivant « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales ».

* Article 3
o transfert vers l’article 1er du dernier alinéa : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».

* Article 6 : Définition du président de la République française
o Le président de la République ne peut dorénavant exercer plus de deux mandats consécutifs.

* Article 11 : référendum
o Le référendum peut également porter sur des questions d’ordre environnemental
o Possibilité pour un cinquième des membres du Parlement, soutenus par un dixième des électeurs inscrits, de demander la tenue d’un référendum sur l’un des sujets prévus dans cet article. Cette demande ferait l’objet d’une proposition de loi, de sorte que le Parlement pourrait s’opposer à la tenue du référendum, en procédant à une lecture du texte.

* Article 13 : nominations par le Chef de l’État
o Les commissions parlementaires peuvent s’opposer à des nominations présidentielles à la majorité des 3/5èmes des suffrages exprimées.

* Article 16 : pleins pouvoirs du Chef de l’État
o Limitation du pouvoir exceptionnel du président de la République après 30 et 60 jours d’exercice dans des circonstances exceptionnelles

* Article 17 : droit de grâce
o Le droit de grâce ne peut plus être exercé par le président de la République qu’à titre individuel. La grâce collective lui est désormais impossible.

* Article 18 : communication du président de la République avec le Parlement
o Le président de la République peut convoquer le Congrès du parlement français pour faire une déclaration. Un débat peut suivre sa déclaration, hors présence de ce dernier.

* Article 24 : composition du Parlement
o Le nombre des députés et des sénateurs est fixé par la constitution. Les Français vivant à l’étranger sont dorénavant représentés au Sénat et à l’Assemblée nationale.

* Article 25 : organisation de l’élection des parlementaires
o Les parlementaires sont remplacés temporairement en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales.
o Nouvel alinéa : « Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

* Article 34 : définition de la loi
o La loi fixe désormais les règles concernant « la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias ».
o La loi fixe désormais les règles concernant le régime électoral des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.
o L’avant-dernier alinéa est remplacé par les deux alinéas suivants : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État » et « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».
o Un article 34-1 est ajouté. Il permet aux assemblées de voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique, à condition qu’elles ne remettent pas en cause la responsabilité du gouvernement, ni qu’elles contiennent des injonctions à son égard.

* Article 35 : autorisation de la déclaration de guerre par le Parlement
o Le gouvernement doit dorénavant informer le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.

* Article 38 : fonctionnement des ordonnances
o Les ordonnances ne pourront plus être ratifiées que de manière expresse.
* Article 42 : Vote de la loi
o La discussion des projets et propositions de loi ne porte plus devant la première assemblée saisie sur le texte présenté par le gouvernement, mais sur le texte adopté par la commission saisie, sauf pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale.
o Un délai de six semaines doit s’écouler entre le dépôt du projet ou de la proposition et la discussion du texte, sauf urgence.

* Article 44 : le droit d’amendement doit être défini par le règlement des assemblées dans le cadre fixé par une loi organique. Celle-ci permet aux assemblées d’instaurer un temps global pour l’examen des textes de loi en séance publique.

* Article 47-2 : nouvel article sur la Cour des comptes
o La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Elle contribue à l’information des citoyens via des rapports publics.
o Les comptes des administrations publiques doivent être réguliers et sincères, et donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

* Article 48 : ordre du jour des
assemblées
o Les assemblées fixent maintenant elles-mêmes leur ordre du jour indépendamment du gouvernement.
o Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.
o Le gouvernement peut inscrire à l’ordre du jour, par priorité, l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35.

* article 49 alinéa 3 : l’usage de cette disposition, qui permettait au gouvernement de faire adopter un projet de loi sans vote du Parlement en engageant sa responsabilité, est limité: le gouvernement ne peut désormais faire appel au 49-3 que pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ainsi, dans la limite d’une fois par session parlementaire, pour un autre projet de loi.

* Article 51-1 : nouvel article sur les groupes parlementaires
o Dans chaque assemblée, les droits des groupes parlementaires sont désormais fixés par leur règlement.
o Ce même règlement doit reconnaître des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires.

* Article 51-2 : nouvel article sur les commissions d’enquête
o Pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies au premier alinéa de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent maintenant être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d’information.
o Leurs règles d’organisation et de fonctionnement sont fixées par la loi.
o Leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée.

* Article 61 : saisine sur proposition de loi référendaire
o Dans le cas d’un référendum (référendum législatif, article 11), contrôle de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel avant la présentation de la proposition au peuple. Ce contrôle ne concerne que les propositions de lois, c’est-à-dire celles de provenance législative, et donc que les nouvelles dispositions de l’article 11 introduites par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Un projet de loi soumis à référendum ne serait donc toujours pas contrôlé (jurisprudence du Conseil Constitutionnel du 6 novembre 1962)

* Article 61-1 : saisine par voie d’exception
o Les justiciables ont désormais la possibilité de contester la constitutionnalité d’une mesure qui leur est opposée, créant ainsi la possibilité de revue constitutionnelle a posteriori (précédemment, la constitutionnalité d’une loi était uniquement revue a priori, sans le bénéfice de l’expérience pratique de son application et des dérives potentielles associées), et la possibilité de revue constitutionnelle de jurisprudences (i.e. d’interprétation de la loi par un ou plusieurs juges). Les demandes sont toutefois filtrées par la cour de Cassation et le Conseil d’État qui décident de renvoyer le recours au Conseil constitutionnel. La Loi organique rajoute également le contrôle préalable, selon les cas, du juge judiciaire ou administratif (c’est le « double-filtre »).

* Article 65 :
o La composition du Conseil supérieur de la magistrature est modifiée pour lui donner davantage d’indépendance face au pouvoir exécutif.

Le Conseil supérieur de la magistrature pourrait être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

La loi organique détermine les conditions d’application de l’article 65 ainsi révisé.
Modifications du titre XI[modifier]

* Titre XI : le Conseil économique et social devient le Conseil économique, social et environnemental.
o Il peut maintenant être saisi par voie de pétition.
o Le gouvernement et le Parlement peuvent maintenant le consulter sur tout problème à caractère environnemental. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère environnemental lui est désormais soumis pour avis.
o Le nombre de ses membres ne peut maintenant excéder deux cent trente-trois.

* Titre XI bis (nouveau) : Le Défenseur des droits est créé avec un nouvel article 71-1.
o Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.
o N’importe quel citoyen s’estimant lésé dans un de ces domaines peut le saisir d’office.
o Il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions.
o Nommé par le président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable (ce qui a suscité des critiques sur son indépendance), il ne peut faire partie du gouvernement ni du Parlement. Il rend compte de son activité à ce dernier ainsi qu’au chef de l’État.
o Son périmètre est fixé par une Loi organique. Il pourrait concentrer notamment les prérogatives du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, et de la Halde.

* Article 75-1 : nouvel article
o « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ».
* Article 87 : nouvel article sur la francophonie
o La République participe désormais au développement de la solidarité et de la coopération entre les États et les peuples ayant le français en partage.

* Article 88-4 : relations entre l’Union européenne et le Parlement
o Chaque assemblée doit maintenant disposer d’une commission chargée des affaires européennes.

* Article 88-5 : adhésion d’un État à l’Union européenne
o Les projets de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne et aux Communautés européennes sont toujours soumis au référendum par le président de la République. Toutefois, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut désormais autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l’article 89.

ANNEXE IV

Les référendums nationaux en France depuis 1793

1. juillet 1793 Projet de Constitution de l’An I – adoption, mais jamais appliquée

2. septembre 1795 Projet de Constitution de l’An III – adoption

3. septembre 1795 Sur le décret des deux tiers – adoption

4. janvier 1800 Projet de Constitution de l’An VIII – adoption

5. juin 1802 Sur le consulat viager de Napoléon Bonaparte – adoption

7. novembre 1804 Projet de Constitution de l’An XII – adoption

7 – avril 1815 Sur l’acte additionnel aux constitutions de l’Empire (les Cent-Jours – adoption

8. 21 décembre 1851 Sur les pouvoirs de Louis-Napoléon Bonaparte – adoption (coup d’État entériné)

9. 21 novembre 1852 Sur le rétablissement de la dignité impériale en France (Second Empire) – adoption

10. 8 mai 1870 Sur le projet de Constitution du 20 avril 1870 – adoption (ne sera appliqué qu’un mois, puisqu’en juillet éclate la guerre)

11. 21 octobre 1945 Sur l’élection d’une assemblée constituante (et donc la fin de la IIIe République) – adoption

12. 21 octobre 1945 Sur le projet de loi constitutionnelle provisoire – adoption, loi promulguée le 2 novembre

13. 5 mai 1946 Premier Projet de Constitution du 19 avril 1946 – rejet

14. 13 octobre 1946 Second projet de Constitution pour la IVe République – adoption

15. 28 septembre 1958 Projet de Constitution de la Ve République (Référendum du 28 septembre 1958) – adoption

16. 8 janvier 1961 Référendum sur l’autodétermination en Algérie – adoption

17. 8 avril 1962 Référendum sur les accords d’Évian – adoption

18. 28 octobre 1962 Élection du président de la République au suffrage universel direct – adoption

19. 27 avril 1969 Référendum sur la réforme du Sénat et la régionalisation – rejet (démission du Général de Gaulle)

20. 23 avril 1972 Référendum sur l’élargissement de la CEE aux Royaume-Uni, Irlande, Danemark et Norvège – adoption (la Norvège refusa par référendum)

21. 6 novembre 1988 Référendum sur l’autodétermination en Nouvelle-Calédonie – adoption

22. 20 septembre 1992 Référendum sur le traité de Maastricht – adoption

23. 24 septembre 2000 Réduction de 7 à 5 ans de la durée du mandat du président de la République – adoption

24. 6 juillet 2003 Modification des limites territoriales de la Corse – rejet (par les électeurs corses)

25. 29 mai 2005 Référendum français sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe – rejet

Soit trois rejets sur vingt-quatre (exception du référendum sur la Corse)


ANNEXE V

Sur le livre de Arnaud MONTEBOURG et Bastien FRANCOIS

LA CONSTITUTION
DE LA VIe RÉPUBLIQUE
(Odile Jacob, 2005)

1. Pour l’essentiel la VIe République proposée conserve les caractéristiques majeures de la Ve

– élection du président de la République au suffrage universel (article 7)
– scrutin majoritaire à deux tours pour l’élection des députés (a. 22), à la proportionnelle pour les sénateurs ( ?!)
– le recours massif au référendum (a. 37)

2. Les novations sont limitées, il ne s’agit en aucun cas de « révolutions » comme ils le soutiennent

– réductions mineures des prérogatives du président de la République : fixation de l’ordre du jour du conseil des ministres (a. 10) et nomination aux emplois civils et militaires par le Premier ministre (a. 39), faible réduction du « domaine réservé »
– demande au Premier ministre d’organiser un référendum si 10% des citoyens le demandent (a. A12)
– initiative populaire des lois (a. 53)
– élection des membres de la Cour constitutionnelle … mais sur proposition du président de la République qui choisit le président (a. 76)

3. Sur certains points, il y a conservation voire aggravation des dispositions existantes

– maintien du « vote bloqué » (a. 58)
– choix du « spoil system » pour la fonction publique (a. 40)
– reprise de la réforme Raffarin « l’organisation de la République est décentralisée » (a. 1)
– « transferts » de souveraineté, et non « limitations » comme dans le préambule de la constitution de 1946 (a. 2)
– c’est le Premier ministre qui détermine et conduit la politique de la nation et non le gouvernement comme dans l’actuelle constitution (a. 35)
– création étendue d’autorités administratives indépendantes (a. 14 et a. 46)
– reprise du caractère expérimental des lois et règlements (a. 51 et a. 99)
– reprise de la procédure des ordonnances (a. 52)
– assujettissement accru au droit européen (a. 75)

1981 – 1984 : les ministres communistes au gouvernement

Quel rôle ont eu les ministres communistes dans le gouvernement ? dans le PCF ?(à paraître)

Nous étions au pouvoir, mais nous n’avions pas le pouvoir. Cette période s’inscrit à la charnière de deux cycles trentenaires : le premier suivant la seconde guerre mondiale (croissance soutenue, intervention de l’État, inflation …) ; le second libéral (croissance ralentie, rôle déterminant du marché, marqué par la financiarisation de l’économie …) que ponctue la crise financière de l’automne 2008. Les élections dans la plupart des pays développés se radicalisent à droite dans ce contexte (Thatcher en 1979, Reagan en 1981, Kohl en 1982). L’élection de François Mitterrand apparaît ainsi comme une exception française aux causes historiques et culturelles (planification gaulliste « à la française », conception étatique communiste, importance de l’administration …) Le Programme commun, ses versions actualisées et même les 110 propositions de Mitterrand en portaient la marque. Ce fut une forte manifestation d’identité nationale.
Dans une situation de croissance extérieure ralentie, sous l’influence dominante des politiques libérales, la politique de relance française ne peut prospérer sans volonté politique affirmée. On peut retenir notamment les dates repères suivantes : début octobre 1981 première dévaluation du Franc, la loi de nationalisations du 11 février 1982, de juin à novembre 1982 le blocage des salaires et des prix, en mai 1983 la désindexation des salaires par rapport aux prix. Les programmations sectorielles sont rapidement abandonnées. Les entreprises publiques inscrivent de plus en plus leur activité dans le cadre des règles concurrentielles (démission de J.-P. Chevènement). Les tendances européo-libérales l’emportent au sein du gouvernement et la réaction du mouvement social est faible (tout comme face aux régressions de la période de cohabitation 1986-1988). Les conséquences en seront graves : alors que le PIB a doublé en expression courante en vingt ans (+ 30% en euros constants déflatés de la croissance démographique), les salaires perdent 5 à 9 points au profit de la rente (de 77 % en 1983 à environ 68% aujourd’hui). La politique de négociation salariale dans le secteur public ne s’en est pas remise. Ce qui fait paradoxe, c’est que nombre de réformes initiées avant 1983 n’ont abouti qu’après (le statut général des fonctionnaires, par exemple). Pendant toute la période ministérielle, le PCF n’est à aucun moment intervenu dans notre travail. Il ne nous a pas non plus apporté de soutien ostentatoire (position prudente d’Henri Krasuki au moment de la désindexation). Comme on le sait, les choses devaient changer radicalement dès notre départ du gouvernement.
On peut tirer de cette réflexion rétrospective quatre thèmes de refondation idéologique :
– Le moment historique. Nous entrons dans un nouveau cycle inverse de celui débutant au tournant des années 1980. Quelle en sera la nature, notamment du point de vue de l’intervention publique, des services publics et des États ?
– L’appropriation sociale. Le silence général sur les nationalisations est une étonnante forme d’irrationalité. Il faut pour le moins tirer les enseignements des nationalisations de 1982 permettant de donner un contenu au concept d’appropriation sociale articulant : économie des besoins – propriété publique – intervention des travailleurs. Le concept vaut aussi bien au niveau national que continental et mondial.
– La démocratie institutionnelle. Plutôt que l’élaboration d’un projet constitutionnel (voire l’évocation d’une confuse VIe République) il importe d’apporter des réponses claires sur quelques questions essentielles : l’élection du Président de la République au suffrage universel, les conditions de recours au référendum, par exemple.
– La citoyenneté. C’est le concept fédérateur de choix politiques essentiels : le service public, le modèle français d’intégration, la laïcité, etc.
Ces chantiers doivent permettre une refondation de l’« hypothèse socialiste ».

Anicet LE PORS
Conseiller d’Etat,
Ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives (1981-1984)

« En avant le Service public !  » – GENNEVILLIERS, 24 mars 2012

Comment peut-on définir le rôle fondamental du Service Public d’une manière générale ?

Le service public a, en France, une longue histoire. Lorsque Philippe Le Bel, à la fin du XIIIe siècle, crée le Conseil d’État du Roi il signifie par là que les affaires du royaume qui traitent du « bien commun » ne peuvent relever des tribunaux ordinaires et qu’il faut une instance plus éminente pour en juger. Ensuite, sous la monarchie absolue, la France se dotera d’une administration forte et de services publics structurés (les intendants au XVe siècle, les ingénieurs des Ponts et Chaussées au XVIIe). La question sera permanente au cours de notre histoire contemporaine. La Révolution posera des principes essentiels (égalité d’accès aux emplois publics, responsabilité des agents publics) et se créera à la fin du XIXe une « École française du service public » qui va théoriser l’intérêt général pour dire qu’il n’est pas la somme des intérêts particuliers et définir les services publics (mission d’intérêt général, personne morale de droit public, droit et juges administratifs, couverture par l’impôt, prérogatives de droit public). Plus tard on associera trois principes aux services publics : égalité, continuité, adaptabilité.

Cette valeur centrale est-elle partagée ou simplement connue de la part des agents de la fonction publique et des français en général ?

Cette histoire et ces principes ne sont pas toujours présents dans la conscience des utilisateurs des services publics, des agents de ces services et des fonctionnaires des administrations, voire des élus locaux ou nationaux. Pour faire de nombreuses conférences sur le sujet, je peux néanmoins témoigner qu’il y a, en France, une profonde culture de l’intérêt général et des services publics comme en attentent aussi les mouvements revendicatifs pour sa défense comme en 1995, ou encore le rejet par référendum, le 29 mai 2005, du traité constitutionnel européen dont les services publics étaient un enjeu important.

Peut-on dire que nous sommes aujourd’hui dans une phase inédite de remise en cause des Services publics ? Si oui, quelles sont les principales menaces ?

Sous le pouvoir sarkozyste, il y a en effet une profonde remise en cause de l’histoire et des principes que j’ai rappelés. D’une manière générale, je reprendrai à mon compte cette appréciation du philosophe Marcel Gauchet qui a écrit : « La stratégie initiale du sarkozysme, c’est la banalisation de la France ». Pour le pouvoir actuel, il convient en effet de mettre notre pays aux normes de l’Union européenne exigées par le marché. Les spécificités historiques de la France sont, aux yeux de ce pouvoir considérées comme des « anomalies ». Anomalie que ces services publics, que la laïcité, le droit du sol déterminant la nationalité, l’existence de 36 000 communes…C’est tout cela que le pouvoir en place envisage de supprimer, ce qu’il a d’ailleurs entrepris activement, à l’exemple de sa réforme des collectivités territoriales.

Or, l’expérience montre que lorsqu ‘un gouvernement de droite succède à un gouvernement de gauche, il n’hésite pas à remettre en cause certaines avancées. En revanche, à l’inverse, les gouvernements de gauche reviennent généralement très peu, voire pas du tout, sur ce qu’ont fait les gouvernements de droite lorsqu’ils leur succèdent. J’en déduis qu’il faudra être très vigilant après la présidentielle et les législatives si la gauche revient au pouvoir.

A l’échelle des villes, d’où vient spécifiquement le danger ?

Comme l’a souligné depuis fort longtemps la Cour des comptes, cela tient tout d’abord au fait que les transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales n’ont été que très partiellement compensés par des ressources financières correspondantes, d’où une augmentation constante des charges pesant sur les collectivités territoriales, les villes notamment et, par voie de conséquence, les populations. Mais le principal danger aujourd’hui, vient de la réforme des collectivités territoriales mise en œuvre depuis 2009 et de l’application plus précisément de la loi du 16 décembre 2010 avec : la suppression de la taxe professionnelle sans compensation durable assurée, le remplacement des conseillers généraux et régionaux par des conseillers territoriaux réduits d’un bon tiers, la création de métropoles et de pôles métropolitains.

Y a-t-il un risque spécifique de remise en cause du statut des fonctionnaires, notamment territoriaux ?

Assurément. Nicolas Sarkozy avait annoncé le 19 septembre 2007 une « révolution culturelle » dans la fonction publique avec comme mesure emblématique le « recrutement sur contrats de droit privé conclus de gré à gré » concurremment aux concours. Comme vous avez pu l’entendre, il ne décolère pas de constater que la fonction publique territoriale a recruté l’année dernière autant d’emplois qu’il en a supprimés dans la fonction publique de l’État. Par ailleurs, tous les observateurs se sont plus à reconnaître que, pendant la crise, la France avait bénéficié avec son secteur public étendu d’un puissant « amortisseur social » en matière d’emploi, de pouvoir d’achat, de protection sociale, de retraite, et même de morale. Tout cela prouve que le pouvoir actuel peut être mis en échec, même s’il ne faut pas avoir de doute sur sa volonté de reprendre son offensive anti-fonction publique s’il était réélu. Comme menaces spécifiques visant la fonction publique territoriale, il faut aussi évoquer les propositions de lois Gorge et Poisson qui tournent le dos à la conception française du service public…

Comment peut-on, chacun à son niveau (agents, habitants, élus), contribuer à la défense et à la valorisation du Service Public ?

Il faut, me semble-t-il de façon générale, que le peuple français se réapproprie son histoire, une démarche scientifique et la morale républicaine que bafouent les dirigeants actuels.

Je crois à la nécessité d’élever le débat en rappelant les valeurs sur lesquelles sont fondés les services publics et que j’ai évoquées. Celles de la fonction publique (égalité, indépendance, responsabilité) sur lesquelles j’avais fondé expressément l’architecture du Statut général des fonctionnaires d’une fonction publique « à trois versants » (État, territoriale, hospitalière) de 1983-1984 qui comprend aujourd’hui quelque 5,3 millions de salariés (soit, avec les agents des entreprises publiques, le quart de la population active française) couverts par des garanties statutaires et réglementaires. Mais il faut y ajouter aussi l’unité de la Répyblique en même temps que le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il faut aussi faire des propositions d’amélioration, d’évolution, car il n’y a pas de texte sacré et des services publics et des fonctions publiques qui n’évolueraient pas se scléroseraient inévitablement. C’est le rôle des organisations syndicales, mais pas seulement. On rejoint par là des propositions plus générales concernant les questions de planification, de nationalisation, d’aménagement du territoire, etc.

Enfin, je pense qu’il faut faire converger les actions des trois composantes principales concernées par la promotion et la défense du service publics : les citoyennes et les citoyens, les agents publics et les fonctionnaires, les élus. Cette convergence a souvent été défectueuse dans le passé. Il est urgent et important d’y travailler. Je pense, en outre, qu’il ne faut pas se contenter de « défendre le service public », il faut surtout le promouvoir en prenant conscience que le monde qui se fait sous nos yeux va rendre nécessaire le développement d’interdépendances, d’interactivités, de solidarités, et que cela porte un nom en France : les services publics. Il faut installer dans l’ensemble du peuple l’idée que le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. Le thème que votre minicipalité a retenu « En avant, le service public ! » me semble tout à fait pertinent à cet égard.