FRANCOIS LE PORS ET GABRIELLE CROGUENNEC

Regards sur la vie

« Tout en sachant la recherche handicapée dès le départ, j’ai commencé mes investigations généalogiques par ma mère, née Gabrielle Croguennec, portant le nom de sa mère car née « enfant naturelle » de Louise Croguennec. J’y reviendrai. Aussi loin que l’on pousse la recherche, on ne sort qu’exceptionnellement du canton de Lannilis qui comprend aussi Plouguerneau, Landéda, Kernilis, Guissény et nombre de lieux dits comme Tréménech ou Brouennou qui semblaient avoir beaucoup plus d’importance au début du XXème siècle qu’aujourd’hui. Le millier d’ancêtres inventoriés est né presque exclusivement dans ce canton, exceptionnellement dans ceux, contigus, de Lesneven ou de Ploudalmézeau, plus rarement encore dans celui de Plabennec.

Les « Le Pors » sont de Plouguerneau comme en atteste la naissance de mon grand père et de son ascendance, mais surtout l’étude faite par le Centre généalogique du Finistère (le plus important de France) qui a établi des cartes de densité de racines (Pors, Port, Portz, Porz, Porzic) identifiant la principale concentration à Plouguerneau ; le plus ancien que j’aie recensé est Pierre Le Portz décédé en 1689 à Plouguerneau. Je n’ai pas l’équivalent pour « Croguennec » dont le plus ancien est Yves Croguennec, décédé au début du XVIIIème siècle, vraisemblablement à Lannilis. C’est dire que les mariages se faisaient dans un rayon de quelques kilomètres et que le « saut » social, véritable mutation, a été réalisé par mes parents émigrant en région parisienne en 1929. La recherche généalogique convainc rapidement que ce n’est que par convention que l’on porte le nom que l’état civil vous a attribué. En réalité, en une dizaine de générations, on réunit la quasi totalité des patronymes existant dans cette société peu mobile.

Ce caractère statique se retrouve dans les activités exercées. Presque tous les hommes se déclarent cultivateurs, ce qui recouvre des réalités sociales sans doute très diverses, mais il s’agit vraisemblablement de petits paysans. De même les femmes sont le plus souvent cultivatrices mais aussi quelquefois journalières, plus souvent que les hommes sont journaliers, ce qui est révélateur et du niveau général et de la condition féminine. Il y a quand même ici ou là un boulanger, un tisserand, un meunier, mais aussi un mendiant ; pas de pêcheur ni de marin alors que la mer est toute proche mais la côte inhospitalière. Les familles sont nombreuses ; la mortalité très élevée (surtout en bas âge) fait que rarement les familles de l’état civil se trouvent réunies au complet. Toutefois, les personnes qui ont beaucoup procréé ayant été de celles qui ont survécu, on trouve fréquemment des personnes atteignant quatre-vingt ans et plus. »

« Regards sur la vie » n’est pas commercialisé. On peut en prendre connaissance en téléchargeant le fichier dont le lien est situé sous le titre du fichier du même nom ci-après.

Obligation de réserve : « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit » – Le Monde, 1er février 2008

Leur statut accorde la liberté d’opinion aux agents publics. Il ne leur impose pas d’obligation de réserve

Deux hauts fonctionnaires viennent d’être sanctionnés de manière hypocrite en étant démis de leurs fonctions pour s’être exprimés en tant que citoyens sur certains aspect du fonctionnement du service public. Le premier, Yannick Blanc, directeur de la police générale à Paris, pour une déclaration jugée inopportune sur l’opération de juillet 2006 de régularisation des parents étrangers d’enfants scolarisés. Le second, Jean-François Percept pour des appréciations générales sur sa condition de fonctionnaire

La question n’est pas ici de porter un jugement sur le fond de ces déclarations, mais de savoir si ces deux fonctionnaires, et plus généralement le fonctionnaire, ont le droit d’émettre publiquement une opinion et jusqu’à quel point. De savoir si le fonctionnaire est un citoyen comme un autre. Pour avoir conduit l’élaboration du statut général des fonctionnaires entre 1981 et 1984, je crois pouvoir témoigner utilement sur le sens des dispositions en vigueur. C’est à tort que l’on évoque à ce propos l’article 26 du statut général des fonctionnaires qui traite du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel, soit que les faits qu’ils apprennent dans l’exercice de leurs fonctions leur aient été confiés par des particuliers, soit que leur connaissance provienne de l’exercice d’activités auxquelles la loi, dans un intérêt général et d’ordre public, a imprimé le caractère confidentiel et secret. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tout ce dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Dans les deux cas considérés, ce n’est pas du tout de cela qu’il s’agit.

Même si ce n’est pas sans rapport, on ne saurait non plus se référer principalement à l’article 28 qui pose le principe hiérarchique dans les termes suivants : » Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. » Le fonctionnaire garde donc une marge d’appréciation des ordres qu’il reçoit. On ne saurait sans méconnaître la loi contester au fonctionnaire cette liberté qui, avec la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées, participe de sa responsabilité propre. Mais les deux cas évoqués relèvent d’autant moins de cette règle que le premier a fait ses déclarations alors que son supérieur hiérarchique, le préfet de police, était parfaitement informé, et que le second n’évoquait aucunement ses propres activités.

Reste donc le principe posé dès l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983, qui s’exprime de manière on ne peut plus simple : » La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. « La première conséquence est d’entraîner un autre principe : celui de non-discrimination des fonctionnaires ; toute discrimination entre les fonctionnaires fondée sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, sur leur état de santé, leur handicap, leur orientation sexuelle, leur origine ou leur appartenance ethnique est interdite.

La deuxième conséquence est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen : » Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi. «

Ce principe a été repris dans la loi de 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement de faire figurer dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière » est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général et, à ma connaissance, dans aucun statut particulier de fonctionnaire, sinon celui des membres du Conseil d’Etat qui invite chaque membre à » la réserve que lui imposent ses fonctions « .

En définitive, la question est plus politique que juridique et dépend de la réponse à la question simple : le fonctionnaire est-il un citoyen comme un autre ? Dans notre construction sociale, est-il un sujet ou un citoyen ? Dans les années 1950, Michel Debré donnait sa définition : » Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait « , c’était la conception du fonctionnaire-sujet. Nous avons choisi en 1983 la conception du fonctionnaire-citoyen en lui reconnaissant, en raison même de sa vocation à servir l’intérêt général et de la responsabilité qui lui incombe à ce titre, la plénitude des droits du citoyen.

C’est cette conception qui est en cause dans les mesures d’intimidation précédemment évoquées prises au plus haut niveau de l’Etat, préliminaires d’une vaste entreprise de démolition du statut général des fonctionnaires programmée pour 2008. Il est grand temps que s’élève la voix des esprits vigiles.

Anicet Le Pors

Ancien ministre de la fonction publique

Ouverture du site de lAssociation française des juges de l’asile (AFJA)

Le site a été ouvert le 1er juin 2012

Cliquer ci-dessous

Assises du service public en Seine-St-Denis – 24 mai 2012

CGT-CFDT-FO-FSU-CFTC-UNSA-CNL-LDH-FCPE-RSF 93

HISTOIRE ET FUTUR DU SERVICE PUBLIC

Le service public après les présidentielles

Les services publics ont été au cœur des grands mouvements politiques et sociaux des dernières années : la grève de 1995, le rejet du traité constitutionnel européen en 2005, la dernière campagne présidentielle.

1. UNE CONCEPTION FORGÉE AU COURS DE L’HISTOIRE

1.1. La primauté de l’intérêt général

Une lignée très ancienne : l’empereur Justinien (Digeste au VI^e siècle), Philippe Le Bel (Conseil d’État du Roi), la Révolution française, la Révolution de 1848, la Commune de Paris, l’École française de service public, le Conseil national de la Résistance … Il s’est incarné dans de fortes personnalités. L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers.

L’ « optimum social » des économistes néoclassiques est réducteur.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au politique de définir l’intérêt général. Mais il a su le reconnaître dans les fonctions régaliennes, dans la déclaration d’utilité publique, p. ex. Sa traduction opérationnelle : le service public.

1.2. Le service public « à la française »

À l’origine une notion simple : mission d’intérêt général-personne morale de droit public-juge et droit administratif. Couverture par l’impôt et non par les prix. Existence de prérogatives de service public.

Une notion devenue complexe : interférence public-privé (régie, concession, délégation de service public …). Le contrat étend son champ au détriment de la loi.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de la construction de l’Union européenne : ignorance de la notion, prévalence de l’économie de marché, Des ajustements par la jurisprudence de la CJUE et la reconnaissance des SIG (SIEG, SNEIG). Neutralité au regard du régime de propriété (art. 345 TFUE).

1.3. La conception française de la fonction publique

Une longue tradition : intendants au XV^e, ingénieurs des Ponts au XVII^e, les bureaux sous la monarchie, les principes de la Révolution française, la conception autoritaire au XIX^e siècle et la première moitié du XX^e (« statut carcan » et « statut jurisprudentiel »). Le statut de Vichy du 19 septembre 1941. Le statut général du 19 octobre 1946. Ordonnance du 4 février 1959. Lois du 13 juillet 1983, 11 et 26 janvier 1984, 9 janvier 1986.

L’élaboration contradictoire du statut actuel entre conception « de carrière » ou « d’emploi ». Les trois principes : égalité (art. 6 DDHC de 1789) ; indépendance (loi sur les officiers de 1884), responsabilité (art. 15 DDHC). Une fonction publique « à trois versants ».

Montée en puissance de la fonction publique : en effectifs statutaires (200 000 au début du XX^e siècle, 1 million en 1946, 2,1 million en 1981, 5,3 millions aujourd’hui, plus de 6 millions avec les agents sous statuts du service public). Dispositions législatives : 146 en 1946, 57 en 1959, plus de 500 en 1986, 1 600 aujourd’hui dans le projet de code ?). Le statut actuel : la plus grande longévité malgré F. Mitterrand (29 ans).

2. LES QUESTIONS MAJEURES D’AUJOURD’HUI

La politique antérieure : une « banalisation » de la France selon M. Gauchet.

L’expérience des alternances passées : la gauche consacre les atteintes de la droite au service public voire les aggrave (privatisations, déréglementations).

2.1. La dépense publique

La réduction de la dépense publique par l’effet de la LOLF et de la RGPP. Le démantèlement de l’administration « rationalisante » (DATAR, CGP, HCEE, CNE, …). Déficit de la pensée rationnelle. La France n’est pas sur-administrée (93 agents publics pour 1000 habitants).

*** Le contexte : austérité budgétaire ou croissance ? Comment reconstruire une méthode et une gestion rationnelle et démocratique ? Quelle appropriation sociale ? Quelle démocratie institutionnelle ? Quelle conception de la citoyenneté (notamment pour les agents du service public – les « désobéisseurs ») ?

2.2. La réforme territoriale

La recherche de l’équilibre entre pouvoir central et pouvoirs décentralisés et déconcentrés n’a jamais été réalisée de manière satisfaisante (Les trois actes de la décentralisation : 1982, 2003, 2009). Le « mille-feuille » administratif (discours de St-Dizier du 19 octobre 2009) contesté par les niveaux pertinents, politiques (commune, département, nation), économiques (intercommunalité, région, Europe). Les décisions majeures : suppression de la taxe professionnelle, conseiller territorial, métropole, préfet de région.

*** Que faire de la réforme territoriale en cours ? Seul engagement : le renoncement au conseiller territorial ? Quelles conséquences sur le service public (champ des services, emploi, contractualisation, clientélisme) ?

2.3. Le statut général des fonctionnaires

La « révolution culturelle » annoncée le 19 septembre 2007 n’a pas eu lieu dans la crise. Le service public a été un puissant « amortisseur social ».

*** Dans quelle mesure seront remises en cause les atteintes portées dans le passé au statut généra, si le « grand soir statutaire » est écarté ? Quelle position sur le Code envisagé ? Faut-il un « statut législatif pour les travailleurs du secteur privé » sécurisant les parcours professionnels et susceptible de convergence, à terme, avec le statut des fonctionnaires ?

3. QUELS OBJECTIFS DE LUTTE ?

3.1. Affirmer valeurs et principes

Le rapport Silicani n’ignorait pas les valeurs. Défendre les valeurs du service public (égalité, continuité, adaptabilité), de la fonction publique (égalité, indépendance, responsabilité), de l’aménagement territorial (unité de la République, libre administration, subsidiarité). Plus généralement réinvestir l’histoire, la science, la morale.

3.2. Faire des propositions

Sur le service public (révision de la LOLF et abrogation RGPP) et la fonction publique (grille indiciaire, titularisation, mobilité, double carrière, égalité hommes-femmes, dialogue social …). Il n’y a pas de texte sacré.

3.3. S’inscrire dans une perspective

Ne pas se contenter de défendre. La montée de l’ « en-commun » mondial (valeurs, globalisation, droit et institutions) favorable à la notion de service public. Progression de la conscience de l’unité de destin du genre humain et son expression dans le vocabulaire (« terre-patrie » et « métamorphose » d’E. Morin, « destination universelle des biens » de Vatican II, « manifeste pour des biens de haute nécessité » de P. Chamoiseau et E . Glissant, « patrimoine commun de l’humanité » …). Le XXI^e siècle « âge d’or » du service public.

LES POLITIQUES PUBLIQUES DE L’IMMIGRATION ET DE L’ASILE DEPUIS 1945

Le droit d’asile ne saurait être banalisé au sein du droit des étrangers. Toutefois, les gouvernements successifs ont réglementé dans une même démarche immigration et asile. Il s’ensuit que, si l’on peut comprendre que les flux migratoires, pour raisons économiques, soient sensibles aux variations de la conjoncture, la politique de l’asile en est indépendante et ne doit être définie qu’au regard des principes républicains. On constate, au contraire, que politique de l’immigration et politique de l’asile ont connu les mêmes vicissitudes.

1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers

L’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, plusieurs fois modifiée, a été pendant soixante ans la référence de la législation sur l’immigration. En matière d’asile, le dispositif a été complété par la signature le 28 juillet 1951 de la Convention de Genève et la loi du 25 juillet 1952 créant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR).

La période est marquée par des évènements politiques importants dans le monde et en France : guerre froide, guerres de décolonisation, naissance de la V^e République, évènements de 1968. Mais la croissance économique soutenue et le maintien de liens avec les anciens pays colonisés permettent une gestion de l’immigration et de l’asile sans tension excessive n’appelant pas de bouleversement des politiques correspondantes et des systèmes juridiques associés.

Mais la situation va changer dans les années 1970. Dès 1968, un accord franco-algérien réglemente de façon particulière la présence en France des Algériens et de leur famille

1970-1981 : une régression de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie

Une politique de contrôle des flux migratoires se met en place avec la circulaire Marcelin-Fontanet du 22 février 1972 subordonnant la délivrance d’une carte de séjour à l’obtention d’un contrat de travail et d’un logement décent . Le Conseil des ministres du 3 juillet 1974, sous la présidence de Jacques Chirac, met fin à l’introduction de travailleurs immigrés ; la suppression en septembre de la même année de l’immigration familiale sera annulée plus tard par le Conseil d’État.

Un décret du 21 novembre 1975 fait obligation aux administrations de vérifier, avant la délivrance d’une autorisation de travail, « la situation de l’emploi, présente et à venir, dans la profession demandée et dans la région ». Un autre décret du 29 avril 1976 fixe les conditions du regroupement familial qui seront encore restreintes l’année suivante. Mais sur recours du GISTI, de la CFDT et de la CGT le Conseil d’État annule ces mesures, rappelant que le regroupement familial relève d’un principe général du droit.

La loi Bonnet du 10 janvier 1980 fait de l’entrée ou du séjour irréguliers des étrangers des motifs d’expulsion au même titre que la menace pour l’ordre public. La place des immigrés dans la société et l’économie françaises donne lieu à des débats très vifs ; un rapport interministériel Immigration et développement économique et social établit, en 1976, que les immigrés constituent un facteur de compétitivité pour l’économie française et qu’ils sont contributeurs nets au budget social de la nation.

1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes. Engagement de la coopération intergouvernementale européenne.

L’alternance consécutive à l’élection de François Mitterrand le 10 mai 1981 est marquée par la régularisation de 132 000 étrangers sur 150 000 demandes. La loi Deferre du 29 octobre 1981 définit des catégories d’étrangers protégées des expulsion, mais cette loi légalise aussi le « rétention administrative » d’étrangers en instance d’expulsion.

François Mitterrand reçoit le 3 décembre1981 les participants à la « marche pour l’égalité » et s’engage à inscrire dans la loi une carte de résident de dix ans. Cette carte est créée par la loi Joxe du 17 juillet 1984 ; elle est attribuée de plein droit à plusieurs catégories d’étrangers disposant d’attaches personnelles et familiales fortes en France. Toutefois, le regroupement familial « sur place » est interdit par un décret du 4 décembre 1984. Une circulaire du 17 mai 1985 sur l’asile décrit les dispositions qui permettent de refuser le séjour et la procédure d’admission. Les demandeurs d’asile sont autorisés à travailler

*** Conclusion des accords de Schengen le 14 juin 1985. Ils seront complétés par une convention d’application du 19 juin 1990. La convention de Dublin du 15 juin 1990 entrera en vigueur en 1997.

Dans le cadre de la première cohabitation (1984-1986), la loi Pasqua du 9 septembre 1986 restreint les conditions d’obtention de la carte de résident. Les possibilités données aux préfets de procéder à des reconduites à la frontière sont élargies, les procédures d’expulsion renforcées. D’octobre 1986 à janvier 1987, 6 500 étrangers en situation irrégulière sont renvoyés par charters.

À la fin de la période de cohabitation, changement d’orientation avec la nouvelle loi Joxe du 2 août 1989 qui ne revient que partiellement sur la loi Pasqua concernant la carte de résident. Le Premier ministre Michel Rocard crée, en 1990, le Haut Conseil à l’intégration.

Les accords de Schengen qui créent un visa d’entrée unique pour un certain nombre de pays européens sont ratifiés le 4 juin 1991 ; ils établissent également un fichier d’information unique pour les étrangers recherchés ou expulsables et renforcent la coopération policière et juridique.

Le 8 juillet 1991, la nouvelle Première ministre, Edith Cresson, annonce une politique de renvoi par charters des étrangers en situation irrégulière. Dans le même temps est engagée une régularisation sous conditions des déboutés du droit d’asile : 15 000 demandes seront acceptées sur 50 000 déposées. Simultanément, une circulaire du 26 septembre met fin au droit au travail des demandeurs d’asile, tandis que le Conseil d’État fait du droit au séjour des demandeurs d’asile un principe général du droit par un arrêt du 13 décembre 1991. La loi Sapin du 31 décembre 1991 sur la double peine instaure la protection des étrangers contre l’éloignement pour les étrangers en France depuis plus de 15 ans.

Une loi du 6 juillet 1992 légalise les zones d’attente dans les ports et les aéroports.

1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration avec engagement d’un transfert des compétences en matière d’asile au niveau européen

Après le changement de majorité parlementaire, de nombreuses lois sont adoptées concernant les étrangers. La loi du 22 juillet 1993 réforme les conditions d’accès à la nationalité française, elle revient notamment sur l’accès à la nationalité française des enfants étrangers nés en France. Une seconde loi Pasqua du 24 août 1993 met en place un important arsenal répressif : limitation de l’accès au séjour des familles, durcissement des conditions de rétention et d’expulsion, de contrôles d’identité, d’admission au séjour des demandeurs d’asile (Schengen, Dublin, pays sûrs, troubles à l’ordre public, recours abusif).

Les accords de Schengen entrent en application le 25 mars 1995. Cette politique provoque des réactions sociales : grève de la faim de parents d’enfants français en avril-mai 1995, grève de la faim de sans-papiers de l’Église Saint-Bernard en juillet-août 1996 suivie d’expulsion, manifestation à Paris le 27 janvier 1997.

La loi Debré du 24 avril 1997 est marquée par ces conflits. D’une part, elle renforce les possibilités de contrôles d’identité dans les zones frontalières, la prise d’empreintes digitales, les procédures de rétention administrative. D’autre part, elle ouvre l’accès à la carte de séjour temporaire aux étrangers dont les attaches personnelles et familiales sont en France, et elle instaure une protection contre l’éloignement des étrangers malades.

*** Le 2 octobre 1997, signature du Traité d’Amsterdam qui entrera en vigueur le 1^er mai 1999. Il introduit dans le Traité instituant la Communauté européenne un article 63 prévoyant, d’une part des mesures relatives à l’asile, d’autre part des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées.

1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure

Le gouvernement constitué après le changement de majorité parlementaire de juin 1997 engage une vaste opération de régularisation de sans-papiers. Sur la base d’une circulaire Chevènement, 80 000 personnes seront régularisées sur 140 000 demandes.

La loi Guigou du 16 mars 1998 sur la nationalité revient en partie sur la loi Pasqua de 1993. La loi Chevènement du 11 mai1998 ne revient pas non plus sur l’ensemble des lois précédentes, mais contient des mesures essentielles : droit au séjour permanent pour les ressortissants de l’Union européenne, mise en place d’une commission consultative du séjour dans chaque département, élargissement d’accès aux titres de séjour en faveur des malades, allongement à 12 jours de la rétention administrative, valorisation de l’asile constitutionnel et création de l’asile territorial géré par le ministère de l’intérieur.

La cohabitation 1997-2002 ne permet pas de promouvoir, au-delà de ce qui précède, la réglementation de l’immigration et de l’asile.

*** Le 27 décembre 2000, adoption au sommet de Nice de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Elle sera reprise par le Traité de Lisbonne en 2008.

2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique sous influence croissante de l’Union européenne dans la perspective d’un régime d’asile européen commun

Alors que le contexte économique était largement déterminant des politiques migratoires au cours des décennies suivant la deuxième guerre mondiale, les motivations politiques ont pris le relais. Deux lois marquent la relance d’une politique qui distingue clairement immigration et asile.

*** Le règlement Dublin II sur l’Etat responsable est adopté le 18 février 2003.

La loi Sarkozy du 20 novembre 2003 durcit les conditions d’accès aux cartes de résident et de séjour, porte de 12 à 32 jours la durée maximale de rétention administrative, renforce le contrôle des maires sur les conditions d’hébergement, mais établit aussi des protections contre l’expulsion des étrangers ayant de fortes attaches en France. Le délai au b out duquel un conjoint de Français peut demander une carte de résident passe de un à deux ans. Institution du délit de « mariage de complaisance ». Création d’un fichier d’empreintes digitales et de photographies des demandeurs de visas.

La loi Villepin du 10 décembre 2003 sur l’asile remplace l’asile territorial par la protection subsidiaire ; anticipant sur la transposition de directives européennes, elle introduit les notions de pays d’origine sûrs, d’asile interne ; elle rend plus sévères les conditions d’admission au séjour et l’examen des demandes en procédure prioritaire. Des décrets sur l’asile sont publiés le 14 août 2003 qui décident la création de l’agrément des associations de domiciliation et de justificatif de résidence au bout de quatre mois ; des délais raccourcis sont fixés pour délivrer une première autorisation, pour déposer une demande d’asile et pour l’examen par l’OFPRA.

*** Directive du Conseil de l’Union européenne du 29 avril 2004, dite « qualification », elle a fait l’objet d’une refonte par la directive du Parlement du 13 décembre 2011. Cette directive retient un ensemble minimal de garanties pour la reconnaissance de la qualité de réfugié ou l’octroi de la protection subsidiaire.

*** Les 4 et 5 novembre 2004 : adoption par les Etats membres de l’Union européenne d’un programme visant, à l’horizon 2012, l’instauration d’un « régime d’asile européen commun ».

*** Directive du Conseil de l’Union européenne du 1^er décembre 2005 dite « procédure ». Elle assure aux demandeurs d’asile les mêmes garanties minimales en première instance.

Le 1^er mars 2005 entre en vigueur le Code de l’entrée, du séjour, des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ; l’ordonnance du 2 novembre 1945 est abrogée ainsi que la loi relative au droit d’asile du 25 juillet 1952. Le 24 mai 2005 est créé le Comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI). Le 24 juillet 2006 est promulguée la loi sur l’immigration et l’intégration. Elle prévoit : réglementation plus stricte du regroupement familial, carte de séjour pour un conjoint de Français différée à 3 ans, carte de séjour subordonnée à l’obtention préalable d’un visa de long séjour, nécessité de validation de son projet par son pays d’un étudiant demandant un titre de séjour, possibilité d’assortir un refus de séjour d’une OQTF, critères professionnels et régionaux pour l’immigration « choisie ».

Le 18 mai 2007, à l’occasion de la formation d’un nouveau gouvernement, est créé le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement. Le 20 novembre 2007, la loi Hortefeux relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile prévoit que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) remplace la Commission des recours des réfugiés (CRR) ; l’OFPRA passe sous le contrôle du ministère de l’Intérieur. Un décret du 30 décembre 2008 modifie sensiblement l’organisation de la CNDA. La condition d’entrée régulière pour bénéficier de l’aide juridictionnelle est supprimée à compter du 1^er décembre.

*** Ratification le 8 février 2008 du traité de Lisbonne par le Parlement français après le rejet du projet de Constitution européenne par référendum le 26 mai 2005. Il remanie l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour prévoir « une politique commune en matière d’asile ».

*** Directive du Parlement de l’Union européenne dite « retour » du 18 juin 2008. Elle prévoit notamment : l’allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, le développement de l’externalisation.

*** Le 7 mai 2009, adoption par le Parlement européen d’un « paquet asile ».

Le 1^er janvier 2009, la CNDA passe sous la tutelle du Conseil d’État. Le 2 novembre 2009 est lancé le débat sur l’identité nationale. Suite au discours de Grenoble de Nicolas Sarkozy du 30 juillet 2010, une circulaire du 5 août 2010 du ministre de l’Intérieur est prise contre les campements illicites de Roms, circulaire annulée par le Conseil d’État le 7 avril 2011.

Depuis le 1^er janvier 2011, l’aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée dans le mois suivant la notification du dépôt du recours. La loi Besson du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité procède à plusieurs réformes conséquences pour plusieurs d’entre elles de la transposition de directives européennes (retour, carte bleue, sanctions d’employeurs) : création d’une « charte des droits et des devoirs du citoyen » à laquelle doivent souscrire les personnes naturalisées, création d’une carte bleue pour faciliter l’accès au travail de travailleurs étrangers très qualifiés, extension de la durée maximale de rétention administrative de 32 à 45 jours (exception de prolongement en cas de menace terroriste), sanctions contre les employeurs de travailleurs étrangers sans titres de séjour, atténuation des menaces concernant les associations protectrices, restriction au séjour des étrangers malades. En matière de droit d’asile, la loi prévoit, en particulier, l’élargissement des zones d’attente hors des contrôles frontaliers en cas d’arrivée en nombre d’étrangers, extension du refus du séjour en cas de fraude à l’entrée, recours accru aux moyens audiovisuels en audience.

*** Refondation de la directive « qualification » du 29 avril 2004 par la directive du Parlement du 13 décembre 2011. Elle prévoit notamment : des définitions plus précises des notions d’acteur de persécution, d’asile interne, l(élargissement du champ des bénéficiaires de la protection, et surtout le principe d’alignement du statut de réfugié et de la protection subsidiaire.

La directive du 1^er décembre 2005 dite ‘procédure » fait l’objet d’un projet de refonte.

Si cette rétrospective ne permet pas de théoriser l’évolution des politiques d’immigration et d’asile, on peut néanmoins identifier les principaux facteurs ayant pesé sur cette les changements intervenus sur la période : le niveau de l’activité économique, les orientations de l’État de droit, l’influence de l’Union européenne.

Statistiques de l’asile : évolution de 2010 à 2011

(sources : rapports annuel 2012 du Conseil d’Etat et de l’OFPRA)

L’observation de l’évolution de l’asile est particulièrement complexe car, outre les difficultés conceptuelles tenant à la définition des catégories, elle s’exprime dans une procédure qui n’est pas réductible à l’année civile. Elle est marquée par des déplacements de bases et des changements structurels, concernant les nationalités notamment, qui rendent les comparaisons annuelles discutables. Les évaluations qui suivent sont tirées, directement ou indirectement des rapports 2010 et 2011 de l’OFPRA et de la CNDA (inclus dans le rapport annuel du Conseil d’Etat) publiés simultanément en avril 2012.

Demandes d’asile en progression

Le total des demandes (premières demandes, mineurs accompagnants et réexamens inclus) a atteint 57 337 en 2011 contre 52 762 en 2010 (+ 8 ,7 %).

Les premières demandes sont passées de 36 931 en 2010 à 40 464 en 2011. La croissance des demandes est régulière depuis 2007, année où le nombre des primodemandeurs s’élevait à 23 804.

En 2011, l’OFPRA a enregistré 5 190 demandes de réexamen en hausse de 10,7 % sur l’année précédente, accompagnant ainsi la hausse des flux, la part des réexamens dans le total des demandes demeurant stable : 9 %. La procédure prioritaire a représenté 26 % de la demande globale.

Forte hausse des décisions prises

L’OFPRA a pris (hors mineurs accompagnants) 43 377 décisions en 2011 contre 37 789 en 2010 (+ 12,1 %).

La CNDA a pris 34 595 décisions en 2011 contre 23 946 en 2010 (+ 44,6 %).

Faible progression de la part des ordonnances

Les ordonnances ont progressé de 5 096 en 2010 à 7 619 en 2011 (+ 49,5 %), soit un peu plus que la progression des décisions de la CNDA.

Celle progression est principalement le fait des ordonnances dites « nouvelles » qui ont progressé de 2965 à 4 706 ( + 58,7 %).

Les ordonnances représentent 21,9 % des décisions en 2011 contre 21 % en 2010. Les ordonnances dites « nouvelles » en représentent 13,6 % contre 12,4 % en 2010.

Taux d’admission en baisse

Au total le nombre d’admissions s’est élevé à 10 753 en 2011 contre 10 340 en 2010. Le taux d’admission s’est élevé à 25,3 % en 2011 contre 27,4 % en 2010. Ces derniers taux se divisaient en 2011 en 10,9 % pour les admissions de l’OFPRA (13,5 % en 2010) et 14,4 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA (13,9 % en 2010).

La baisse du taux global est donc imputable à la diminution des admissions de l’OFPRA, y compris en valeur absolue de 5 096 à 4 630 de 2010 à 2011.

Diminution des demandes en provenance des pays d’origine sûrs (POS)

L’OFPRA a enregistré 3 146 demandes, en provenance des POS, en baisse de 15 % sur 2010. Ces demandes représentent 6,9 % du total des demandes en 2011 contre 8,9 % en 2010. 77 % des demandes proviennent des Balkans et concernent principalement la situation des roms. Le taux d’admission par l’OFPRA a diminué de 11 % en 2010 à 7 % en 2011 ; la baisse s’explique par le retrait du Mali (pour les femmes) de la liste.

Augmentation de la part de la protection subsidiaire

La part de la protection subsidiaire dans l’ensemble des décisions a atteint, globalement, 22,8 % en 2011 contre 19,7 % en 2010. Ces taux correspondent, en 2011, à un taux d’octroi de 27,5 % par l’OFPRA et de 19,4 % par la CNDA, contre, en 2010, 20,2 % par l’OFPRA et 19,5 % par la CNDA.

La hausse de la part de la protection subsidiaire est donc essentiellement due à l’OFPRA.

Progression du taux d’admission à l’aide juridictionnelle

Il a atteint 80,2 % des demandes en 2011 contre 73,1 % en 2010

Persistance d’un taux de renvois élevé.

Il s’est élevé à 28,6 % en 2011 contre 28,1 % en 2010.

Résultats contrastés des délais de traitement

Le délai moyen de traitement de la demande à l’OFPRA s’est élevé en 2011 à 5 mois et 24 jours contre 4 mois et 25 jours en 2010.

Le délai potentiel de jugement (rapport du nombre de dossiers en stock en fin d’année au nombre d’affaires traitées en une année) à la CNDA était de 9 mois et 5 jours fin 2011 contre 14 mois et 20 jours en 2010. La réduction du délai constaté moyen des formations collégiales est moindre : 11 mois et 10 jours en 2011 contre 12 mois et 27 jours en 2010.

Hausse des pourvois en cassation devant le Conseil d’Eta

Le Conseil d’Etat a enregistré 140 pourvois en 2011 contre 107 en 2010. En 2011, 21 pourvois l’ont été par le directeur général de l ;OFPRA, contre 22 en 2010. Les pourvois admis se sont respectivement élevés à

34 et 30 et les décisions censurées à 22 et 20.

Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2010

(Source : ministère chargé de l’immigration)

Economique : 14 197 dont 12 655 salariés

Familial : 83 177 dont 49 833 familles de Français

Etudiants : 59 455

Humanitaire 18 220 dont 10 073 réfugiés et apatrides et 1759 protections subsidiaires

Divers : 11 311

TOTAL 189 371

Statut des fonctionnaires : genèse et actualité (à paraître)

L’idée d’un statut général des fonctionnaires ne va pas de soi. Pendant tout le XIX^e siècle et jusqu’à la deuxième guerre mondiale, sous l’inspiration du Consulat et de l’Empire, c’est un principe hiérarchique qui a prévalu, l’administration l’emportant sur l’agent public. Les fonctionnaires, au sens de l’époque, et leurs organisations dénonçaient les tentatives des autorités de leur imposer un « statut-carcan ». Le premier statut des fonctionnaires a ailleurs été institué en 1941, dans l’esprit de la Charte du travail du régime de Vichy.

C’est dire la lucidité et le courage des gouvernants et des organisations syndicales de la Libération qui ont décidé de prendre le contrepied de cette tendance lourde pour décider du statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946. Ce texte, qui reste une référence forte, était évidemment marqué par les conditions de l’époque, mais il posait des principes fondateurs et des normes juridiques essentielles auxquelles les fonctionnaires, dans leur ensemble, restent attachés. Pour reprendre une idée du ministre de la Fonction publique de l’époque, Vice-Président du Conseil, Maurice Thorez, le fonctionnaire cessait d’être le rouage impersonnel de la machine administrative. L’ordonnance du 4 février 1959 opérant une nouvelle répartition des champs de la loi et du décret ne devait pas, malgré quelques régressions, remettre en cause les dispositions du statut de 1946.

Nommé ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives en juin 1981, j’avais des idées assez claires sur les réformes qu’il convenait d’apporter au statut général dont les effectifs étaient de l’ordre de 2 millions d’agents (y compris les contractuels de droit public). Pendant un quart de siècle j’avais développé une activité syndicale intense au sein des services de l’Aviation civile et plus particulièrement de la Météorologie nationale. Les responsables syndicaux de l’époque se caractérisaient par une très bonne connaissance du droit de la fonction publique. Pour ma part, j’avais, par exemple, traduit plusieurs revendications en propositions de lois que je faisais déposer par des parlementaires amis.

Toutefois, la programmation du travail fut déterminée par la décision du président de la République, François Mitterrand, de donner la priorité à la politique de décentralisation conduite par le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre. Cela imposait, d’entrée, la question des dispositions statutaires nouvelles à appliquer aux agents des collectivités territoriales jusque-là régis par le Livre IV du code des communes, correspondant à une fonction publique d’ « emploi », aux garanties statutaires beaucoup plus précaires que celles de leurs homologues des administrations de l’Etat. Les échanges intervenus entre nos cabinets respectifs m’ont rapidement convaincu que Gaston Defferre envisageait bien de nouvelles garanties statutaires pour les agents publics territoriaux mais en demeurant dans la conception d’une fonction publique d’ « emploi », ce qui m’apparaissait insuffisant pour les intéressés et dangereux, à terme, pour les fonctionnaires de l’Etat. Cela m’a conduit, dans un premier temps, à exiger du Premier Ministre, Pierre Mauroy, d’intervenir le 27 juillet 1981 à la tribune de l’Assemblée nationale pour défendre ma position en faveur d’une fonction publique de « carrière » pour tous.

Cela ne s’est traduit dans la loi de décentralisation du 2 mars 1982 que par la mention : « Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales ». Les discussions furent ensuite très conflictuelles entre les deux ministères, mais le Premier ministre, Pierre Mauroy (lui-même fonctionnaire de l’Etat et très lié à la Fédération de l’éducation nationale, organisation syndicale majoritaire dans l’éducation), arbitra en ma faveur, ce qui permit d’ouvrir la voie à une solution statutaire d’ensemble pour tous les agents publics de France.

Dès lors il me revenait d’en définir les fondements. Plutôt que de privilégier la cohérence juridique de la construction nouvelle, j’ai eu le souci d’en fixer les principes sur des références historiques et idéologiques incontestables. C’est ainsi que j’ai entendu fonder la nouvelle architecture sur trois principes :

– le principe d’égalité par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fondant l’accès aux emplois publics sur la base des « vertus » et des « talents » des citoyennes et des citoyens. Nous en avons décuit que c’est par la voie du concours que l’on devient fonctionnaire.

– le principe d’indépendance, protégeant le fonctionnaire des pressions politiques et économiques, comme de l’arbitraire administratif par la séparation du grade, qui est sa propriété, de l’emploi à la disposition de l’administration (système dit de la « carrière »). La référence était ici la loi sur les officier de 1834 : « Le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789 enjoignant à l’agent public de rendre compte de sa mission à la nation. C’était choisir une conception du fonctionnaire-citoyen opposée à la conception du fonctionnaire-sujet que Michel Debré (prolongeant en cela la tradition hiérarchique évoquée plus haut) avait défini ainsi dans les années 1950 : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ». J’entendais par là signifier que le fonctionnaire, pour assumer pleinement sa responsabilité, devait avoir la plénitude des droits du citoyen, plus la responsabilité d’être au service de l’intérêt général.

C’est donc sur cette base qu’a été édifiée l’architecture des lois du 13 juillet 198 » (Titre I : droits et obligations des fonctionnaires), du 11 janvier 1984 (Titre II, fonctionnaires de l’Etat), du 26 janvier 1984 (Titre III, fonctionnaires des collectivités territoriales), du 9 janvier 1986 (Titre IV, fonctionnaires hospitaliers). Le passage en Conseil des ministres du projet de cette dernière loi fut l’occasion pour François Mitterrand (qui jusque-là s’était désintéressé des questions de fonction publique) l’occasion de dire son regret d’avoir patronné ces lois sur la fonction publique auxquelles il ne prédisait pas un long avenir. Il se trompait. Le statut général a subi depuis de profondes dénaturations, mais l’ensemble a tenu et couvre de garanties sociales importantes quelque 5,3 millions de salariés qui, avec les autres agents publics sous statuts des entreprises et organismes publics représentent un quart de la population active française.

Dans ces conditions,, au-delà de la défense et de la promotion de cette conception française de la fonction publique, la question qui me semble posée est celle du rapprochement, dans le respect de la spécificité du service public, des situations sociales des salariés du secteur public et du secteur privé. Certains préconisent une sorte de dissolution des fonctionnaires et autres agents publics dans une réglementation d’ensemble du monde salarial où le statut général des fonctionnaires ne serait plus qu’une sorte de convention collective parmi d’autres. Dans le prolongement de la réflexion des années 1980, il convient, au contraire, de réfléchir à un « statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé » qui leur garantirait, en particulier, une sécurité des parcours sur l’ensemble d’une vie professionnelle. Ainsi pourraient être dissipées les contradictions malheureusement entretenues entre salariés des deux secteurs par la convergence de leurs garanties sociales, mais dans le respect de la place éminente du service de l’intérêt général que servent, au premier rang, les fonctionnaires.

La justice, parole équitable

Église réformée de l’Annonciation – 12 avril 2012

Je me méfie de l’équité. Par expérience, j’ai constaté que l’on parle d’autant plus d’équité que l’on ne veut pas parler d’égalité. Le mot est l’expression d’une dérive d’origine anglo-saxonne du vocabulaire : l’équité est à l’égalité ce que la gouvernance est à l’administration et le management à la gestion. Le CSA nous a informé que, jusqu’au début de la campagne électorale, le partage des temps de parole devait être équitable, mais égal pendant la campagne officielle, ce qui semble indiquer que l’équité c’est l’égalité « à peu près ». Le dictionnaire explique l’équité par l’égalité, mais cite une phrase de Victor Hugo : « Qu’y a-t-il au dessus de la justice ? » L’équité. ». Alors, si la justice est la référence, de quelle parole est-elle le nom ?

1. La justice, parole de l’État de droit

1.1. Qui fixe les règles de la morale sociale ?

A la fin du Moyen Age, le pouvoir royal jusque là octroyé « par la grâce de Dieu », se sécularise. Une deuxième dissociation se produit à la fin du règne de Louis XIV : « je meurs, mais il reste d’Etat ». Jean-Jacques Rousseau rend le Peuple et la Nation dépositaires de ce pouvoir d’Etat. Une troisième dissociation se produit ensuite entre l’Etat et les citoyens qui exigent leur reconnaissance comme sujets de droit.

Nous considérons aujourd’hui que les règles de la morale sociale ne sont pas déterminées par une transcendance, une fatalité, la nature, mais que ce sont les citoyennes et les citoyens qui les définissent et que c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

1.2. L’État de droit, contingence historique

Mais de quel Etat de droit parle-t-on ? La principale revendication des représentants aux Etats généraux le 5 mai 1789 était l’exigence d’une constitution écrite pour la France. Notre pays en a connu quinze depuis. Elles se situent entre deux conceptions extrêmes : la constitution démocratique du 24 juin 1793, la constitution césarienne du 14 janvier 1852.

Or, à chaque expression constitutionnelle de l’Etat de droit correspond une certaine idée de la justice et, partant, des valeurs auxquelles elle se réfère. Ainsi, la notion d’intérêt général est étroitement dépendante du contexte politique (exemple de la différenciation des tarifs d’inscription dans les écoles de musique refusée par le Conseil d’Etat en 1985, acceptée en 1995 pour raison d’intérêt général reconnu).

1.3. La justice, un rapport social

Elle est dépendante des rapports de forces politiques, économiques et sociaux ; elle est le siège de contradictions, de confrontations. Elle est assujettie au conflits de principes : principes généraux du droit, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Contradiction, par exemple entre le principe d’unité de la République et celui de libre administration des collectivités territoriales. Le principe de liberté d’entreprendre peut aussi s’opposer au droit du travail ( exemple de l’interdiction de l’attraction dite du « lancer de nain » considérée comme contraire à la dignité de la personne).

2. La justice, parole d’égalité

2.1. La différence entre égalité juridique et égalité sociale.

L’article 1^er de la Déclaration des droits de 1789 dispose que les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits et que les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune. On peut ainsi différencier les solutions au nom du principe d’égalité pour une raison d’intérêt général (l’éducation musicale dans l’exemple précédent) ou d’une différence de situations, mais il s’agit toujours d’une application du principe d’égalité. Ces « corrections » excluent cependant certaines discriminations (en fonction de la race, de la religion, de l’orientation sexuelle, par exemple). Dans les autres cas les dérogations doivent respecter un principe de proportionnalité des corrections aux différences de situations ou de l’intensité de l’intérêt général.

2.2. Les actions positives

Se trouve ainsi ouvert le champ des discriminations ou, plutôt, des actions positives courantes dans la vie quotidienne : progressivité de l’impôt sur le revenu, multiples applications du quotient familial, classement d’établissements scolaires en ZEP, quotas à Siences Po. en faveur d’élèves issus de la « diversité » ou d’étrangers.

L’exemple de la création en 1983 de le 3^e voie d’accès à l’ENA est particulièrement significatif. Il consistait à instituer un concours spécial avec réservation de débouchés dans tous les corps, y compris les « grands corps », à des personnes ayant fait la preuve de leur attachement au service public dans l’exercice des fonctions d’un niveau assez élevé et pendant un certains temps comme responsable syndical, dirigeant d’associations reconnues d’utilité publique ou élu d’un certain niveau. Cette réforme a été supprimée en 1987.

2.3. La justice parole d’égalité plutôt que d’équité

L’équité, dans ces conditions, est : soit une permissivité de déroger largement indéterminée, soit un confinement de l’égalité dans sa stricte définition juridique. Finalement, elle n’ajoute que confusion à la problématique de mise en œuvre du principe d’égalité, elle est inutile.

La déclaration de violation de la Convention européenne des droits de l’homme peut conduire à l’exigence d’une « satisfaction équitable » avec sanctions économiques. L’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit bien également l’exigence d’un procès « équitable », mais outre que les conditions sont laissées à l’appréciation de la Cour européenne, elle ne s’applique pas à tous les domaines juridiques : le droit d’asile en est exclu, par exemple. Il pourrait même s’avérer dangereux s’il est combiné avec ce qui est en vogue depuis quelques années : la « théorie des apparences ». Selon cette théorie, il ne suffit pas qu’un procès soit juste, il faut que rien dans l’apparence (des soupçons sur un juge, par exemple, pour quelque raison que ce soit) ne permette d’en douter. Il y a là un risque de faire prévaloir ainsi la forme sur le fond. Au demeurant ce n’est pas quelque chose de nouveau : un tribunal de Hambourg avait, en 1954, institué des interdits professionnels à l’encontre des citoyens soupçonnés de ne pas approuver la constitution : ils étaient interdits d’accès à la fonction publique. Dans le même temps, en France, le Conseil d’Etat adoptait une solution inverse en annulant une décision du ministre de la Fonction publique qui avait retiré de la liste des candidats au concours d’entrée à l’ENA les noms de deux postulants soupçonnés de sympathies communistes (arrêt Barrel).

3. La justice, parole de responsabilité

3.1. Engagement social et respect de l’État de droit

Comment le citoyen peut-il trouver la voie de la justice dans cette complexité et ces contradictions ? Le citoyen n’est pas seulement un sujet de droit : il développe des dimensions professionnelles, philosophiques, religieuses, culturelles, affectives. Il s’engage dans plusieurs voies de l’activité sociale. Il possède ainsi une identité propre, un « génome » de citoyenneté. Cela peut nourrir de fortes contradictions : j’ai moi-même été sensible au catholicisme social de Marc Sangnier, à la pensée du jésuite Teilhard de Chardin, imprégné de marxisme, collaborateur de Georges Marchais, mais aussi parlementaire, ministre et conseiller d’Etat pour m’inscrire ainsi dans un Etat de droit que j’ai toujours contesté.

3.2. La responsabilité du juge de l’asile

Et que dire de la complexité lorsque le citoyen d’ici rencontre le citoyen d’ailleurs ? Mon activité comme juge de l’asile à la CNDA m’a conduit à me poser des questions sur la formation de l’intime conviction du juge telles que : la preuve est-elle indispensable ? faut-il appliquer le droit ou rendre la justice ? le mensonge est-il inévitable ?

Le juge a beaucoup de mal à admettre qu’il est dépendant de lui même, c’est-à-dire de son « génome ». L’admettre est encore la plus sûre façon de juger avec indépendance dans le cadre d’un Etat de droit que l’on peut contester par ailleurs comme citoyen.

3.3. La nécessaire lucidité du citoyen

Dans un Etat de droit marqué par une contingence historique, une mise en œuvre complexe du principe d’égalité, la responsabilité du citoyen est première.

La responsabilité individuelle et sociale siège aussi dans la production d’universalité. La qualité première du citoyen dans sa recherche de la justice est de ne pas nier la complexité, les contradictions, mais de faire l’effort de connaissance et d’affirmation personnelle nécessaires. Cela demande courage et lucidité. Les conséquences peuvent en être importantes et la souffrance éventuelle, mais la lucidité c’est aussi, comme l’a écrit le poète René Char « la blessure la plus rapprochée du soleil ».

Photos : Croix huguenotes

Y a-t-il de « faux réfugiés » ?

Colloque Amnesty International – Sciences Po. Paris – 6 avril 2012

ENTRE PRÉVENTION ET SUSPICION

1. Comment la suspicion lors de la procédure envers le demandeur influe-t-elle sur la demande d’asile ?

– La suspicion dans de la procédure

… en relation avec le cadre institutionnel

Accès difficile à la juridiction de l’asile : zone d’attente à la frontière et appréciation « non manifestement infondée » de la demande, visa provisoire pour aller en préfecture, dépôt de la demande à l’OFPRA et délivrance de l’APS, entretien sans avocat, recours devant la CNDA, cassation devant le Conseil d’État très restreinte.

Une évolution structurelle plutôt positive de la Commission des recours des réfugiés (CRR) à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au 1er janvier 2008 avec gestion du Conseil d’État au 1er janvier 2009 ; la juridiction échappe à la tutelle de l’établissement qu’elle contrôlait. Depuis le 1er décembre 2008 la condition de régularité d’accès n’est plus exigée pour l’AJ mais, depuis le 1er janvier 2011, la demande doit être faite dans le mois suivant la notification du rejet de la demande par l’OFPRA.

… révélée par la réalité contrastée des flux

En 2009, les titres de séjour délivrés s’élevaient à 187 000 dont 11 000 au titre de réfugiés et 1 800 au titre de la protection subsidiaire.

Des chiffres contrastés en 2010 : seulement 15 % des réfugiés le sont en Europe. France 200 000, Grande-Bretagne : 240 000, Allemagne : 600 000.
La France première destinataire des demandes en Europe : 53 000. Procédure prioritaire : 24% des affaires instruites. Taux global d’accords : 27,4 % (13,5% OFPRA). Protection subsidiaire : 19,7 %. Taux d’annulation des POS : 22 %(reste élevé pour cfertains pays et liste instable : annulation par le Conseil d’État récente de Albani et Kosovo). 21 % des décisions de la CNDA prises par voie d’ordonnances (12,4 % pour les ordonnances « nouvelles »).

Au niveau de la décision administrative en Union européenne (OFPRA en France) : reconnaissance du statut de réfugié : 12 %, de la PS : 9 %(au total 21 % contre 27 % en France). La PS représente 42 % des protections accordées contre 20 % en France (mais la protection subsidiaire est un séjour faible en France).

… et l’évolution jurisprudentielle restrictive

Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit d’asile européen commun avec un caractère sécuritaire accentué. Sont d’origine européenne : la protection subsidiaire, Dublin II, asile interne, POS, allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, développement de l’externalisation, etc. Le gouvernement français a souvent anticipé ces décisions : loi de 2003 (anticipant sur les directives procédure et qualification).

À l’inverse, la CJUE tend à se donner des compétences en matière d’asile en se prononçant sur des requêtes en interprétation. La CEDH veille aussi au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile. Les directives donnent parfois des points d’appui pour préciser certaines définitions de manière constructive.

Les décisions de la CNDA les plus caractéristiques au cours des dernières années ont porté sur le champ et la qualification de la protection subsidiaire, les conditions d’exclusion, le rattachement à une nationalité, l’exercice de la QPC.

Rappel de principes constitutionnels : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Malgré quelques exemples constructifs et le rappel des principes constitutionnels, on assiste à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice : durée de séjour réduite, même si elle est en général reconduite, avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment.

– La suspicion dans la formation de l’intime conviction du juge

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009.

La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en « juge bien pensant ».

Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence des juridictions. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

2. Quel discours tiennent les hommes politiques français sur les demandeurs d’asile et les réfugiés ?

– Une histoire déterminée par le niveau de l’activité économique et les alternances droite-gauche

1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers. L’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, plusieurs fois modifiée, a été pendant soixante ans la référence de la législation sur l’immigration.

1970-1981 : une régression (amorcée dès 1968) de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie

1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes

1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration

1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure

2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique

– Caractéristiques générales des discours politiques actuels

Diagnostic difficile sur la base de la lecture des programmes des candidats (cf. Immigration : que proposent les candidats ? – La Documentation française) et lettre de l’AFJA aux candidats

Très faible différenciation de l’immigration et de l’asile

Au mieux on propose la réforme du CESEDA et la déconnection de l’asile des politiques migratoires (J-L.M).

Proclamation du caractère intangible du droit d’asile (FH).

Appel à la stabilité législative à gauche (cinq lois depuis 2003).

Pas de traitement spécifique de l’asile vis-à-vis de l’identité nationale

La création du ministère de l’identité nationale, la campagne sur ce thème, ne sont pas mis en rapport avec le droit d’asile.

Le droit de vote aux étrangers ne distingue pas le cas des réfugiés.

Les contraintes imposées aux étrangers souhaitant s’intégrer ne sont pas évoquées s’agissant des réfugiés.

Positionnement variable vis-à-vis de l’Europe

Ne recouvre pas exactement le clivage droite-gauche. : FH s’abrite sous le droit européen de façon répétitive, les autres candidats de gauche non ; à droite différence entre les candidats moins marquées (NDA, NS, MLP).

La question de la sortie de Schengen surtout évoquée à droite de manière circonstancielle (NS, MLP, NDA)

Absence de vision universelle du droit d’asile

L’immigration et l’asile (migrants économiques) servent d’abcès de fixation du débat politique (30 000 reconduites, voile, hallal, etc.).

Après avoir entendu Madame Sylvie Guillaume, députée européenne, nous dire que toute l’ambition du groupe de travail chargé de la réforme de la directive « procédure » était d’éviter de nouvelles régressions du droit d’asile européen commun, on se sent bien loin du discours d’Emmanuel Kant, de la constitution de l’An, voire même du 4e alinéa du Préambule de la constitution de 1946.