Fonctionnaires sur le grill – LA MARSEILLAISE 28 septembre 2007

1- Nicolas Sarkozy évoque une réforme qui instaure le salaire au mérite, le statut assoupli et le pécule incitant au départ. Ces mesures vous semble-t-elles pertinentes ?

Il ne faut pas se laisser prendre aux formules. Qui contesterait que le mérite doive être récompensé ? Ce n’est pas de cela qu’il s’agit pour le président de la République, mais d’une stratégie de mise en cause du statut général des fonctionnaires qui couvre près du quart de la population active du pays, des statuts des grandes entreprises publiques et de toute forme d’organisation sociale qui conteste l’absolutisme du marché et les inégalités qu’il entraîne. C’est toute une culture de l’intérêt général et du service public qui est combattue. C’est la volonté de substituer à la loi, expression de la volonté générale, le contrat qui ne peut qu’enregistrer des rapports de forces inégaux d’individus poursuivant leurs seuls intérêts particuliers. Cette culture de l’intérêt général et du service public a des origines très anciennes dans notre histoire, elle s’est souvent incarnée dans de hautes figures telles que Richelieu, Robespierre ou De Gaulle. Cette culture, à l’évidence, le président de la République ne l’a pas. Dans le domaine de la fonction publique comme dans celui des institutions, il se croit autorisé à faire prévaloir son interprétation personnelle sans avoir été mandaté d’aucune façon par le peuple. Ce piétinement de l’histoire, des principes et de la loi caractérise une véritable forfaiture dans l’exercice de sa fonction.

2- Le chef de l’Etat présente la réforme comme une étape obligée dans l’assainissement des finances publiques. Les fonctionnaires coûtent-ils vraiment trop cher ?

Il suffit de se reporter aux chiffres officiels et à l’expérience pour montrer qu’il n’en est rien. La part des dépenses de personnel de la fonction publique de l’État (133 milliards d’euros) dans le budget général est remarquablement stable : 44 %. Les dépenses de la fonction publique en pourcentage du produit intérieur brut sont passées de 8 % en 2000 à 7,3 % en 2006 ; elles ne peuvent donc en aucune façon expliquer un déficit budgétaire croissant. Si l’on considère maintenant la comparaison des rémunérations entre la fonction publique et le secteur privé on relève bien que le salaire moyen dans la fonction publique de l’État est supérieur de 16 % au salaire moyen dans le secteur privé, mais c’est tout simplement parce que la fonction publique contient relativement plus de cadres supérieurs, de salariés qualifiés et de professions intermédiaires. Si l’on compare les salaires moyens par catégorie, ceux des cadres sont 53 % plus élevés dans le privé que dans la fonction publique, 6 % pour les professions intermédiaires. Ajoutons enfin que les hausses de prix ont toujours précédé les hausses de salaires des fonctionnaires qui ne peuvent donc être accusés ne nourrir l’inflation.

3- La conception française de la Fonction Publique vous semble-t-elle être aujourd’hui menacée ? Quels sont les risques que courent les usagers ?

Malgré toutes les critiques que l’on peut adresser aux fonctionnaires (et il faut reconnaître qu’elles ne sont pas toutes sans fondement), c’est un fait que la fonction publique française ne connaît pratiquement pas la corruption et qu’on la reconnaît efficace dans le monde. Il en est ainsi parce qu’elle est solidement fondée sur des principes républicains. Le principe d’égalité d’accès aux emplois publics que pose l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dont nous avons déduit que c’est pas la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique. Le principe d’indépendance qui fait que le fonctionnaire est titulaire de son grade si son emploi est à la disposition de l’administration afin d’être protégé de l’arbitraire administratif et des pressions politiques. Enfin le principe de responsabilité qui fait du fonctionnaire un citoyens à part entière et non le rouage impersonnel de la machine administrative.

4- Comment expliquez-vous la relative indifférence de l’opinion devant les annonces présidentielles et la tiédeur, du moins actuelle, des syndicats ?

La brutalité de l’attaque portée par le président de la République est peut-être une explication immédiate. Plus fondamentalement, je crois qu’il y a dans l’ensemble de la société française une régression de connaissance et de conviction concernant les principes que je viens d’évoquer, et cela touche inévitablement le mouvement syndical. Je ne suis pas pessimiste pour autant, car la « révolution culturelle » de la fonction publique proclamée par le président de la République ne manquera pas d’apparaître pour ce qu’elle est réellement : une contre-révolution réactionnaire. Pour la mettre en échec la mobilisation des fonctionnaires ne pourra pas faire l’économie d’une relance de la réflexion et de la recherche sur les principaux points d’appui de la transformation sociale que sont, notamment, le service public, l’appropriation sociale et les institutions.

Dérive bonapartiste – L’HUMANITÉ 28 août 2007

La décision prise par l’Élysée de refuser l’audition de Cécilia Sarkozy par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la libération des infirmières bulgares n’est que le dernier avatar de la démarche d’un président décidé à ouvrir une nouvelle ère de la V° République. Que le Président de la République considère son épouse comme une simple excroissance de lui-même est à la fois indécent pour la femme et la citoyenne et juridiquement infondé. Aucun constitutionnaliste n’a d’ailleurs cautionné cette interprétation saugrenue.

Mais l’affaire prend sens si on la situe dans la nouvelle pratique de l’exercice du pouvoir que tend à instaurer Nicolas Sarkozy, pratique marquée par une succession d’initiatives significatives.

C’est d’abord la mise sous éteignoir du Premier ministre et du gouvernement, en contradiction avec l’article 20 de la Constitution aux termes duquel c’est ce dernier qui « détermine et conduit la politique de la nation ».

C’est le nouveau rôle dévolu au secrétaire général de l’Élysée, Claude Guéant, qui ne détient aucun mandat du peuple, mais intervient à l’égal d’un Premier ministre sur les dossiers les plus importants de la Nation, y compris dans les médias, phénomène tout à fait nouveau.

C’est l’activisme du président qui occupe le terrain quotidien sur toute question susceptible de capter l’attention de l’opinion sur une base émotionnelle ou affective, doublant sans ménagement les ministres et dictant leur comportement pour la seule mise en valeur des postures présidentielles.

C’est une hyperactivité qui concentre sur sa personne tout ce qui relève de la gestion des affaires publiques dans une précipitation qui, d’une part laisse à l’improvisation la réponse à des questions essentielles qui auraient nécessité une longue réflexion et une préparation sérieuse, mais qui, d’autre part, empêche le débat contradictoire et condamne aussi toute réplique consistante de l’opposition dans la frénésie des thèmes qui se succèdent.

C’est la réforme institutionnelle engagée et déjà fortement encadrée avant les conclusions d’une commission qu’il a nommée : présidentialisation ouverte du régime, expression du Président au moins une fois par an devant le Parlement (ce qui est aujourd’hui interdit), maintien des articles 16 (pleins pouvoirs dans des circonstances exceptionnelles) et 49-3 (adoption d’une loi sans vote) de la constitution.

Par ailleurs, l’exécutif présidentiel a la haute main sur la plupart les principaux organismes constitutifs du sommet de l’État. Ainsi, tous les membres du Conseil constitutionnel, sauf un, ont été nommés par la droite, et si le conseil vient de déclarer non conforme à la constitution une disposition d’aide à l’accession à la propriété d’un logement pour rétroactivité non fondée, en revanche il a validé deux dispositions de la loi sur le service minimum dans les transports de voyageurs (déclaration préalable de 48 heures et consultation au bout de huit jours de grève) estimées de constitutionnalité plus que douteuse par la plupart des constitutionnalistes.

Tout cela a un sens. Sur les fonts baptismaux, la V° République a été présentée comme un modèle de « parlementarisme rationalisé ». Les cohabitations survenant, on a pu parler alors de « monarchie aléatoire ». C’est donc une autre phase qui s’ouvre aujourd’hui mais dont les prémisses sont anciennes. La V° République portait en elle, dès l’origine, ce qu’elle devient sous nos yeux. Nous avons souvent présenté l’histoire constitutionnelle de la France comme la combinaison de deux lignes de forces : l’une démocratique dont le modèle est la constitution de 1793, l’autre césarienne celle de Louis-Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852. Nous sommes incontestablement aujourd’hui sur le second terrain. Il a été initié par l’instauration de l’élection du Président de la République au suffrage universel en 1962 et consacré, sous le gouvernement de la gauche plurielle, par le vote du quinquennat, par référendum, en septembre 2000, dans une malheureuse indifférence (69 % d’abstentions) avec inversion du calendrier faisant précéder les élections législatives de l’élection présidentielle dont tout dépend désormais. Comme le déclara alors Giscard d’Estaing : « il faut commencer par l’essentiel avant de se prononcer sur l’accessoire ».

Mais il est possible que tout cela finisse mal. Le rythme imposé par le Président de la République s’essoufflera. Les difficultés grandiront. Les contradictions s’exacerberont. Nicolas Sarkozy n’a ni la stature historique du général de Gaulle, ni la solidité de Georges Pompidou, ni l’intelligence de Giscard d’Estaing, ni la culture politique de François Mitterrand, ni l’enracinement de Jacques Chirac. Son talent s’exprime dans la sphère médiatique, espace instable et précaire s’il en est. Le risque est que, face aux oppositions, grandisse chez lui la tentation du passage en force. Si le scénario bonapartiste n’est pas fatal, disons que sa probabilité vient de croître sensiblement au cours des cent derniers jours.

La gauche de son côté peut mesurer aujourd’hui, s’agissant des institutions, ce qu’il en coûte d’abandonner des positions de principe. L’erreur est humaine, mais il serait diabolique de persévérer.

L’asile, au nom du peuple français – L’HUMANITE 19 septembre 2007

« Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres … Il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie, il le refuse aux tyrans » proclamait la constitution de 1793. La France doit sans doute à cette belle et forte déclaration d’avoir été considérée longtemps comme une insigne terre d’asile. Sous la Révolution française, elle a même fait place dans la Convention à l’Américain Thomas Paine et au Prussien Anacharsis Cloots. Elle a accueilli au XIX° siècle Frédéric Chopin et Heinrich Heine, élu député Garibaldi. Elle a admis sur son sol près d’un million de réfugiés dans les années 1930. Mais elle a connu également ses moments de honte : des poussées récurrentes de xénophobie, l’internement et la livraison aux autorités nazies de réfugiés allemands, espagnols et polonais sous l’Occupation, la tentation toujours actuelle de stigmatisation de l’autre venu d’ailleurs. Car aujourd’hui encore est brandie la menace d’une invasion étrangère ; or celle-ci ne résiste pas à l’énoncé de quelques données : selon les statistiques pour l’année 2006 du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), 63 % des 9,9 millions de réfugiés du monde se trouvent en Afrique et en Asie et 18 % seulement en Europe. L’Allemagne en accueille 605 000, le Royaume Uni 300 000 et la France 125 000, ce qui correspond à peu près à son poids démographique relatif dans la population mondiale.

Il est vrai que la France est restée en 2006, malgré une forte baisse, le principal pays de réception des demandeurs d’asile en Europe avec 34 900 demandes et qu’elle présente, sur des bases comparables, l’un des taux d’admission à l’asile les plus élevés : 19 % des demandeurs. Un tel constat devrait être regardé comme une manière pour notre pays de renouer avec sa tradition d’accueil, plutôt que comme un mal à conjurer, ce à quoi s’obstine le gouvernement en recourant à l’amalgame de la demande d’asile et de l’immigration. Depuis l’arrêt officiel de l’immigration du travail en 1974, cette confusion a été sciemment entretenue et même institutionnalisée récemment par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement intégrant l’asile sans le mentionner, et le projet de loi qui va être discuté au Parlement. Or, s’il est vrai qu’une personne persécutée est le plus souvent privée également de droits économiques et sociaux et peut aussi souhaiter s’expatrier pour ces raisons, la confusion de l’asile et de l’immigration a pour objet et pour effet de tirer les critères de l’asile vers ceux, restrictifs, de la police administrative de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière, ce qui est inadmissible.

Les motifs de l’asile ne sont pas ceux-là. Sans exclure la possibilité qu’a l’État d’accorder l’asile discrétionnairement – ce dont il n’a pas toujours usé à bon escient (Bokassa, Duvallier, Komeyni) – et d’appliquer l’asile constitutionnel en faveur des combattants pour la liberté, c’est la convention de Genève du 28 juillet 1951, à laquelle ont adhéré quelque 146 États, qui constitue aujourd’hui la clé de voûte du système de protection internationale en retenant comme critères de reconnaissance de la qualité de réfugié les persécutions motivées par la race, la religion, la nationalité, l’appartenance à un certain groupe social et les opinions politiques, à quoi il convient d’ajouter les menaces graves conduisant au bénéfice de la protection subsidiaire peu utilisée en France. La portée de ces dispositions a été réduite au cours des dernières années par l’introduction de nouvelles notions, comme celles d’ « asile interne » ou de « pays d’origine sûrs » auxquelles il est heureux qu’il soit peu fait recours en France tant leur appréciation est hasardeuse.

Il reste que le système administratif et juridictionnel français est aujourd’hui hautement critiquable. L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public qui examine les demandes d’asile, se trouve placé sous la tutelle du nouveau ministère de l’immigration, intimement lié au ministère de l’intérieur, notamment, en dernier lieu, par la nomination d’un préfet à sa tête. La Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction qui examine les recours contre les décisions de rejet de l’OFPRA, est entièrement sous la dépendance budgétaire, administrative et statutaire de cet organisme dont elle contrôle les décisions. Les rapporteurs en séance publique des formations de jugement de ladite commission sont des fonctionnaires de l’OFPRA ; ils sont présents au délibéré qui arrête la décision et ils formalisent celle-ci. Ces caractéristiques, outre qu’elles heurtent le bon sens et le bon ordre administratif, risquent surtout dans un proche avenir d’être jugées contraires à la notion de procès équitable par la Cour européenne des droits de l’homme et censurées de ce fait. Cette situation appelle donc des réformes urgentes qui peuvent d’ailleurs prendre appui sur de nombreux travaux conduits récemment dans ce but, et notamment, en dernier lieu, le rapport de la Commission nationale consultative des droits de l’homme de juin 2006.

Plus généralement, l’essentiel est que soit préservée l’inspiration républicaine qui fonde la France comme terre d’asile, et que celle-ci guide l’administration compétente et la juridiction administrative spécialisée dont il convient de rappeler qu’elle se prononce « au nom du peuple français ». Droit de cité et droit d’asile concourent conjointement à la formation de la citoyenneté française. Dans les conditions de l’État de droit, la vocation du système est d’accorder l’asile et non de le refuser.

* Auteur du Que sais-je ? (PUF) sur Le droit d’asile

Parole à … Anicet Le Pors, président de section à la Commission des recours des réfugiés (CRR)- Forum Réfugiés avril 2007

Vous êtes auteur d’un rapport sur « La situation statutaire des personnels de la Commission des recours des réfugiés (CRR) » qui va bien au-delà de cette question pour analyser la dépendance de la CRR vis-à-vis de l’OFPRA. Quelles conséquences sur le droit d’asile ?

De 1953 à 1984, la CRR siégeait au Conseil d’État et ses rapporteurs étaient des auditeurs au Conseil, l’OFPRA ne pourvoyant qu’en personnel de secrétariat. La hausse de la demande d’asile de 1984 à 1991 a conduit à recruter des dizaines de contractuels qui ont été titularisés dans de nouveaux corps, tel celui des officiers de protection de l’OFPRA, ce qui a entraîné une dépendance administrative, statutaire et budgétaire croissante de la juridiction de l’asile, qu’est la CRR, vis-à-vis de l’établissement public dont elle contrôle les décisions, l’OFPRA. Situation malsaine, aggravée à l’occasion d’une nouvelle augmentation du nombre des demandeurs d’asile de 1996 à 2003.

De nombreux rapports ont dénoncé cette situation mettant en cause sa légalité. Les présidents successifs de la CRR n’ont cessé de réclamer au moins l’autonomie budgétaire de la CRR, en vain. En dernier lieu, le commissaire européen aux droits de l’homme Alvaro Gil-Robles a déploré « le fait qu’une juridiction ait son budget à l’intérieur de l’administration qu’elle contrôle ». Dans le même sens, la Commission nationale consultative des droits de l’homme a adopté un avis, le 29 juin 2006, demandant « que soit reconnue l’indépendance de la CRR, conforme au principe d’indépendance de la juridiction administrative réaffirmé par le Conseil constitutionnel ». La France dans ces conditions risque fort de se voir condamnée prochainement par la Cour européenne des droits de l’homme pour contrevenir à l’exigence d’un « procès équitable » en matière de droit d’asile.

Un candidat à l’élection présidentielle propose la création d’un ministère de l’Immigration. Que pensez-vous de cette solution ?

La création d’un ministère de l’Immigration, appellerait inévitablement la constitution d’une juridiction unique chargée de l’ensemble du contentieux des étrangers sur la base juridique définie par le Code de l’entrée, du séjour et du droit d’asile (CESEDA) sur le modèle de la réforme intervenue en Belgique l’été dernier. Cette solution aurait pour avantage la cohérence juridique et pour effet de désengorger les tribunaux administratifs. Mais les inconvénients l’emporteraient en aggravant la confusion que nous vivons actuellement entre asile et immigration, en tirant les règles de l’asile vers celles plus restrictives de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière, c’est-à-dire de la police administrative. Le recours aux procédures dictées par le rendement serait encouragé : la spécialisation des juges au nom de la professionnalisation, l’accroissement des rejets par ordonnances qui représentent déjà 23 % des décisions de la CRR.

Dans le même esprit, le transfert aux juridictions administratives de droit commun du contentieux de l’asile aurait pour lui l’avantage de la simplicité et celui du recours à des professionnels qualifiés, mais il serait défavorable aux requérants par restriction de la procédure orale, banaliserait le droit d’asile au sein du droit des étrangers, remettrait en cause la place du HCR dans les formations de jugement et conduirait à un allongement considérable des délais.

Vous préconisez finalement le rattachement de la CRR au ministère de la Justice par l’intermédiaire du Conseil d’État. Selon quelles modalités ?

Ce serait un retour aux sources qui ne remettrait pas en cause la composition des formations de jugement telle qu’elle existe aujourd’hui. La solution préconisée par mon rapport s’analyse en quatre réformes. Il conviendrait tout d’abord d’identifier correctement le budget de la CRR et de le placer au sein du budget du ministère de la Justice. Il faudrait ensuite intégrer les personnels administratifs de la CRR dans les corps correspondants du Conseil d’État, en titularisant à cette occasion les personnels contractuels en place conformément aux principes du Statut général des fonctionnaires. Je propose également la création d’un « statut d’emploi » pour les rapporteurs de la CRR afin de favoriser leur mobilité et leur indépendance, ainsi que, à défaut d’une gestion directe par le Conseil d’État, la création d’un Service à compétence nationale à cette fin.

Ainsi rénovée et restaurée dans sa dignité, la CRR pourrait alors devenir la Cour administrative du droit d’asile.

Rapport sur la situation statutaire des personnels de la comission des recours des réfugiés (Conclusion) – CRR, octobre 2006

Conclusion

La situation actuelle de la CRR est le résultat d’une histoire chaotique marquée par le manque d’intérêt que lui ont porté les administrations et les autorités qui auraient du maîtriser son développement et veiller en permanence au strict respect de certains principes qui ont été finalement subordonnés à des préoccupations conjoncturelles, notamment la nécessité de faire face à deux reprises, au tournant des années 1980-1990 et dans la période 1999-2003 à de rapides croissances des demandes d’asile suivies de diminutions tout aussi fortes. On retrouve certes, de manière continue, la volonté de séparer les pouvoirs administratifs et juridiques, mais celle-ci cède devant les nécessités de l’heure, pour laisser la CRR dans une dépendance administrative, statutaire et budgétaire étroite vis-à-vis de l’établissement public dont elle contrôle les décisions.

Cette évolution débouche aujourd’hui sur un échec, tant en ce qui concerne la situation des personnels que l’efficacité du service public. Il se dégage de la consultation organisée au sein des personnels de la commission un malaise qui a son origine dans leur situation de « mise à la disposition » de la CRR par le directeur général de l’OFPRA. Les personnels de la CRR ont le sentiment, à tort ou à raison, d’être quelque peu défavorisés par rapport à leurs collègues en activité à l’OFPRA et de ne bénéficier d’aucun débouché en raison de leur enfermement dans une structure trop étroite. Les organisations syndicales rencontrent des difficultés pour traduire leurs aspirations, mais critiquent cette situation.

Pour autant cela ne devrait pas empêcher, même dans une situation de sévères restrictions budgétaires et malgré le peu d’intérêt manifesté par les administrations concernées, d’essayer de clarifier la situation et en premier lieu la notion floue de « mise à la disposition ». Un mandat ou une délégation de gestion seraient utiles pour normaliser la situation entre les deux établissements dans un climat de confiance rétabli. D’une manière ou d’une autre, l’hypothèque de la présence d’un très grand nombre de personnels non titulaires à la CRR (près de deux rapporteurs sur trois) en infraction du statut général des fonctionnaires, devrait être rapidement levée par leur titularisation. Enfin il est possible, dans tous les domaines, d’apporter des améliorations à la situation existante ; un premier recensement en a été réalisé.

Toutefois il ne s’agit là que de progrès inévitablement limités à système constant, ce qui ne constitue pas une hypothèse réaliste car plusieurs facteurs modifieront nécessairement l’état des lieux au cours des prochaines années. L’expédient consistant à recruter massivement des contractuels pour faire face à une croissance des demandes d’asile et à les renvoyer quelques mois plus tard, comme cela s’est produit en 2004-2005, n’est ni humainement admissible ni conforme à la loi ; cette pratique devrait être désormais totalement bannie et tout nouvel emploi de contractuel à la CRR récusé. En outre, si pour le moment les juridictions françaises et européennes n’ont pas jugé illégale la dépendance de la CRR vis-à-vis de l’OFPRA, il existe cependant une tendance forte à l’évolution de la jurisprudence en ce sens, que vient de conforter le plus récent avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) en faveur du rattachement de la CRR au Conseil d’État. Quand bien même la situation resterait ce qu’elle est, il s’agit d’une organisation qui ne peut que susciter la méfiance du justiciable. Par ailleurs, la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) a révélé que la CRR n’était pas à sa place dans la configuration budgétaire retenue pour 2006 au sein d’un programme « Français à l’étranger et étrangers en France » sous une mission « Action extérieure de l’État » en raison de sa nature de juridiction administrative ; elle devra donc en changer. Enfin, tant la nécessité de professionnaliser les activités de la juridiction du droit d’asile que le principe de dualité des juridictions en vigueur dans notre pays vont dans le sens d’une affirmation plus autonome de la CRR à l’égard de l’administration.

Les solutions avancées au cours des vingt dernières années pour sortir d’une situation aussi peu satisfaisante ont généralement consisté à exiger une plus grande autonomie budgétaire vis-à-vis de l’OFPRA, ordonnateur des dépenses de l’ensemble OFPRA-CRR, généralement regardé comme une seule entité de gestion par le directeur général de l’OFPRA et le ministère des Affaires étrangères. Cette moindre dépendance a été revendiquée sous différentes formes : par la recherche d’une simple autonomie budgétaire dans le cadre existant où le président de la CRR aurait été reconnu ordonnateur secondaire des dépenses de la CRR ; par sa réalisation sous tutelle directe du ministère des Affaires étrangères, affranchie de celle de l’établissement public ; par le rattachement budgétaire au ministère de la Justice. Chacune de ces stratégies a laissé de côté la question statutaire. Elles ont toutes échoué, car la dépendance administrative, statutaire et budgétaire forme un tout. Dans ces conditions, s’impose à la lumière de l’expérience, la nécessité d’une solution résolument novatrice.

Le présent rapport a écarté la solution du transfert du contentieux du droit d’asile aux juridictions administratives de droit commun, tout comme celle conduisant à la constitution d’une juridiction du droit des étrangers qui engloberait celle de l’asile, car toutes deux méconnaîtraient la spécificité de la juridiction administrative du droit d’asile. La voie préconisée par ce rapport est le rattachement de la CRR au ministère de la Justice par l’intermédiaire du Conseil d’État. Elle s’articule autour de quatre réformes. En matière budgétaire, la CRR doit être incluse, pour une question d’indépendance et en raison de la spécificité de son activité juridictionnelle, dans le programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives », que celui-ci continue d’être placé sous la mission « Conseil ou contrôle de l’État » ou qu’il rejoigne la mission « Justice » au sein de laquelle se trouvent déjà les crédits de l’aide juridictionnelle. Statutairement, la titularisation dans les corps de la juridiction administrative doit être proposée aux fonctionnaires de la CRR, et les contractuels titularisés à cette occasion ; il serait souhaitable qu’elle intervienne dans le cadre d’une restructuration plus générale de la situation statutaire des agents des juridictions administratives englobant les personnels des greffes des TA et des CAA.

Dans cet ensemble considérablement élargi, la garantie fondamentale de mobilité trouverait de meilleures conditions de mise en œuvre. La spécificité de l’activité des rapporteurs de la CRR doit être reconnue dans le cadre d’un « statut d’emploi de rapporteur de la CRR », largement ouvert par voie de détachement à des agents de catégorie A d’autres ministères. Enfin, à défaut d’une gestion directe des quelque 1800 fonctionnaires des juridictions administratives par le Conseil d’État, à l’instar des magistrats déjà gérés par le Service des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (STACAA), un service à compétence nationale (SCN) pourrait être créé à cette fin dans les conditions prévues par le décret du 9 mai 1997.

Ainsi rénovée et restaurée dans sa dignité, la Commission des recours des réfugiés pourrait alors devenir la Cour administrative du droit d’asile .

Rapport sur l’amélioration de la situation statutaire et des modalités de gestion des personnels des greffes des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel – avril 2003

(Schéma)

Lettre de mission du 10 juin 2002.

Très large recueil de points de vue, avec Frédéric ALADJIDI.
Base de l’enquête de 2001, dix ans après celle de 1991.
Le rapport sera vraisemblablement remis au V-P avant la fin avril.

PARTIE I – LE BILAN DE L’EXPERIMENTATION DE LA DOUBLE GESTION

1. Un régime complexe et provisoire

– si le V-P du CE a la gestion du corps des TA et CAA depuis 1989, les agents des greffes sont restés agents du cadre national des préfectures pour les agents de province, membres de corps d’administration centrale pour les juridiction parisiennes.

– à compter du 1er janvier 1991 les moyens budgétaires sont transférés au ministère de la justice et une circulaire du ministre de l’Intérieur du 23 novembre I990 pose les base du régime de la « double gestion » ; le ministre de l’intérieur est chargé de la gestion statutaire des agents.

– les procédures de cette DG sont complexes, notamment en matière de mutation : au sein de la JA, entre J parisienne et J de province, voire entre J de région parisienne.

– le régime était conçu comme provisoire, il a duré, avec de faibles modification en 95.

2. Un fonctionnement sans drame grâce aux bonnes volontés réciproques

– la comparaison des conditions de travail est apparue à l’avantage des juridictions : installations matérielles, croissance des effectifs.

– sauf exceptions, les relations avec le m. de l’I. sont satisfaisantes en raison d’une bonne volonté réciproque.

– mais le dispositif : SG du CE (+adjoint) – chef du service des TA/CAA – SG des TA/CAA apparaît lourd (parapheurs).

– les organismes paritaires ont joué leur rôle (les CTP du m. de l’I. / CTPS parisiennes / CCPJA province), exercice bureaucratique (35 h.). Complexité.

– le bon fonctionnement repose sur la qualité des hommes (pdt TA Dijon : 26 préfets en 13 ans).

3. Un bénéficiaire incontestable : le ministère de l’Intérieur

– le directeur des personnels du m. de l’I. a parlé de « sentiment de patrimoine commun » entre JA et m. de l’I. Un revanche, les agents les plus anciens sont plus réservés.

– trois avantages :

. le m. de l’I. connaît une austérité budgétaire que soulagent les créations d’emplois obtenues par le CE ;
. les postes de greffiers en chef des grandes juridictions sont des débouchés fonctionnels attractifs pour la mobilité requise pour l’accès au grade de directeur de préfecture ;
. les décharges syndicales et les subventions sont calculés sur le nombre total des membres du corps (il n’est pas neutre que les agents des greffes soient comptés dans les effectifs).

– la gestion des carrières et des compétences est plus stratégique que la gestion budgétaire (connaissance des profils pour pourvoir une vacance).

– plusieurs cas relevés de gestions défavorables à la JA : péréquation des notations, choix d’affectation, choix d’avancement d’un agent de préfecture sur un poste budgétaire JA.

– en sens inverse, il y a des avantages : sang neuf des cadres de préfectures, relations et mobilité, reclassement des agents des greffes en préfecture.

4. Un malaise des agents au sujet de la parité et de la mobilité

– résultats de l’enquête relativement favorables sur les questions relatives à l’organisation du travail. Ils sont au contraire globalement non satisfaisants pour les questions statutaires (mission).

– impression des agents d’être plus mal promus que les agents des préfectures, particulièrement pour la catégorie A. Effet de petits nombres. Responsabilité imputée aux chefs de juridiction en liaison avec leur seule voix consultative, sauf pugnacité. Même sentiment pour primes et avantages sociaux où la sensibilité est vive.

– désir de mobilité, mais en réalité les mouvements sont faibles, de l’ordre du « fantasme ». Diversification limitée. Complexe d’infériorité par rapport aux postes hiérarchiques de préfecture. Crise d’identité.

5. Des besoins cruciaux des juridictions en matière de recrutement et de formation

– manque d’égard.

– contraintes importantes concernant l’organisation des concours : A en IRA, mais pour les autres : difficultés concernant le calendrier, le recours à la liste complémentaires, concurrence difficile lors des concours internes.

– les limites des mutations et des concours ouvrent la voie aux détachements d’administrations en sureffectif qui n’ont aucun rapport avec la JA (8/10 B).

– la formation avait été présentée comme un élément capital en 1990, après un premier effort budgétaire. Préfectures : 2,5 journées de formation par an, JA : à peine 1/2 journée. Pour la formation initiale : on passe d’une journée à une semaine en 2003 pour les 3 catégories de personnels ; à comparer à la formation à l’ENG : en 2004, 1 an pour les B et C, 18 mois pour les A. Exemple du greffe en chef de Melun.

PARTIE II – LES FACTEURS DÉTERMINANTS D’UNE NÉCESSAIRE EVOLUTION

1. L’achèvement de l’émancipation de la juridiction administrative

– contexte code de la juridiction administrative qui, depuis 2000, a renforcé l’identité de la JA et la proximité de ses instances.

– faut-il conclure cette histoire ? déjà en 1990 le Pdt Long s’excusait du caractère pas assez « révolutionnaire » de la réforme et indiquait que la réflexion devait se poursuivre.

– dans l’hypothèse où la responsabilité des agents des greffes dans la procédure contentieuse croîtrait (nous proposerons) se poserait avec plus de force la question du préfet « justiciable favori » et chef hiérarchique.

2. L’évolution des mentalités et des effectifs

– effectifs en 1988 : 640 (460+180) ; 1080 en 2002. Agents du cadre des préfectures x 3 en 10 ans. Loi du 9 septembre 2002 : +270 en 5 ans = 1350 + 332 postes budgétaires du CE = 1680 pour la JA + 230 assistants de justice.

– mentalités : plus grande unité de la juridiction administrative. Enquête 2001 : 40 % des A et B ont spontanément proposé de rompre avec la double gestion (C : 22 %, 3 % pour le maintien au m. de l’I.). Mais, en général attentisme et expectative.

– au CE : FO favorable, l’autre pas de position tranchée. Les chefs de juridiction favorables majoritairement à l’abandon de la double gestion (lettres enquête). SJA : favorable à une réforme statutaire couvrant l’ensemble des personnels de la JA non magistrats (5 octobre 2002) ; l’autre syndicat, pas de position tranchée.

– mais éventail large de positions sur fond d’expectative de changements importants, eu égard également à l’augmentation des affaires (reconduites à la frontière).

3. Les mutations du ministère de l’Intérieur et des préfectures

– la spécialisation relative des greffes défavorise les agents dans la politique de mobilité développée dans le cadre des préfectures a base de polyvalence des généralistes. Mobilité à sens unique sous forme de brefs passages.

– la tendance à la déconcentration depuis 1992. Mais lorsque le passage en CAP est nécessaire le chef de juridiction ne peut exercer lui-même les compétences déconcentrées. Pas de regroupement possible des petits effectifs des greffes.

– pas de mention des fonctions exercées dans la juridiction administrative dans le référentiel des métiers du m. de l’I. d’où doute que la gestion personnalisée les concerne.

– décentralisation : augmentation des effectifs de la JA et diminution des effectifs cadre des préfectures va accentuer la subordination. Les intérêts de la JA et du m. de l’I. vont diverger, le renforcement du contrôle de légalité ne compensera pas. Les synergies plus aléatoires.

4. Les réformes budgétaires en cours

– la LOLF du 1er août 2001 entrera en vigueur le 1er janvier 2005. Pas d’impact sur le droit de la FP, de la définition des programmes et missions envisagés, mais tendance forte à unifier gestions budgétaire et statutaire : claire condamnation de la double gestion. Effet en particulier sur les changements de grade, in fine dans la main du préfet.

– la politique de globalisation des préfecture (achevée 2004) : la fongibilité des crédits et la marginalisation budgétaire des personnels des greffes risquent d’avoir un effet défavorable sur les formations et les avantages sociaux, les primes, p. ex. La parité méconnue.

5. Une professionnalisation à conforter au regard des greffes judiciaires

– la réforme statutaire comme complément nécessaire des contrats d’objectifs. C’est aussi a partir d’un malaise identitaire que les agents des greffes du judiciaires ont vu redéfinies leurs compétences et leurs filières d’activité. Des conséquences indiciaires et relatives à la formation importantes en ont été tirées, qui les font sortir des références de corps classiques de catégorie A et B (contraire au rapport CE 2003).

– la redéfinition des missions des différents grades et de l’organisation des greffes devient indispensable qui suppose une plus grande autonomie des personnels. Etre greffier c’est exercer une profession ou un « métier » au sens plein de l’acception. Nombreux exemples d’enrichissement des tâches recueillis.

– la période des départs à la retraite se prête bien à ces redéfinitions et réformes.

PARTIE III – LES OPTIONS ECARTEES MAIS QUI CONSTITUENT DES REFERENCES

1. La gestion unique par le ministère de l’intérieur

– hypothèse formelle seulement évoquée au m. de l’I.

– conforme à la LOLF.

2. La constitution de cadres d’emplois

– référence à l’expérience des IRA, aux cadres d’emplois de la FPT.

– défendues par un chef de juridiction au nom de l’élargissement d’appel aux compétences au-delà du cadre des préfectures.

– incompatible avec le SGF, cadre transitoire. Généralisation des détachements récents. Politique de recrutement désordonnée.

– subsidiairement, idée à retenir sous forme de statuts d’emplois (qui complètent et non se substituent au corps) pour les fonctions d’assistants juridiques qui pourraient servir de lieux aux mobilités réciproques des administrations proches.

3. La création de corps autonomes

– réponse classique au problème d’identification des fonctions publiques à travers les « métiers » qui les constituent. Pas de transposition simple de la solution adoptée en 1988 pour les magistrats qui ne formaient qu’un seul corps.

– la « cristallisation » en corps des fonctions actuelles peut être effectuée selon des géométries variables qui doivent tenir compte aussi des effectifs : surmonter la séparation administration centrale-services déconcentrés ; limiter à certaines catégories A,B,C ; couverture d’ensemble JA ; distinguer les personnels du CE des agents des greffes, etc.

– mais la plupart de ces solutions vont dans le sens d’une multiplication des corps (rapport CE 2003) ; à cet égard les corps des cadres de préfectures pourraient être présentés comme modèles de corps à vocation ministérielle, s’il n’y avait les objections précédentes.

4. Le rapprochement des juridictions financières

– dans les CRC les postes sont essentiellement pourvus par mises à la disposition (remboursées) du m. des F. Analogie avec la JA à la double gestion près.

– il y a aussi des détachements qui donnent lieu à la conclusion de conventions avec la comptabilité publique, intégration dans ses corps puis mise à la disposition avec remboursement ; mais cela ne concerne qu’une partie de ces agents, d’où fortes différences de primes …

– le rapprochement avec les JF apparaît donc problématique. Mais on relèvera des initiatives intéressantes : l’idée de regrouper dans un corps mixte d’administration centrale et de services déconcentrés les agents de greffe des CR et les personnels administratifs de la Cour ; le souci exprimé là aussi de caractériser les métiers ; la création de statuts d’emplois avec d’autres administrations pour les fonctions d’assistants ou de rapporteurs extérieurs sur la base de protocoles de gestion de carrières dans la limite de 6 ans de service à la Cour.

5. La fusion avec les juridictions judiciaires

– il ne s’agit pas d’une provocation au regard du principe de dualité juridictionnelle, mais c’est une solution technique qui séduit de façon non négligeable. Avantages évoqués : le nombre (23 000 contre 25 000 pour le cadre des préfectures), ce sont (en dépit des différences) des métiers de techniciens de la procédure juridictionnelle. D’où l’idée d’une filière administrative à côté d’une filière judiciaire dans un ensemble unifié.

– autres avantages : économies d’échelles, l’ENG, les revalorisations indiciaires en perspective.

– outre le principe de dualité, les inconvénients sont : histoires et identifications différentes (charges avant 77) ; création d’une double gestion d’un type nouveau ; spécificité des procédures suivies ; poids des organisations syndicales.

Conclusion : ces solutions récusées apportent néanmoins des éléments de réflexion. Rechercher une solution simple allant dans le sens du rapport 2003 du CE. Rester ouvert sur toute évolution ultérieure de la FP. La JA doit-elle subir ou maîtriser son destin ?

* Deux solutions sont retenues, qui peuvent faire l’objet de variantes mais entre lesquelles nous proposons de choisir clairement. Toutefois, si les deux solutions principalement approfondies cosntituent une alternative, elles peuvent être aussi successives.

PARTIE IV – UNE SOLUTION D’ATTENTE POSSIBLE MAIS RESTREINE : L’AMENAGEMENT DU SYSTEME ACTUEL

Etude approfondie de M. Bernard Foucher complétée par une expertise juridique. § le plus long.

1. Le recrutement, la mobilité et la formation

– recrutement : modifier la circulaire de 1990 pour : déroger à la règle des départements « fermés au détachement » sans justification du point de vue de la JA ; mieux informer les chefs de juridiction des candidats au bon profil et leur permettre un rôle plus actif ; permettre au CE d’organiser des concours de catégorie B et C et d’obtenir que les chefs de juridiction président les jurys ; mettre plus de souplesse dans le recours aux listes complémentaires entre deux concours …

– mutations : aller au-delà de la réforme de 1995 en facilitant les mouvements internes au niveau national et non seulement départemental : idée de création d’un 101° département et confier au CE et à une CAP spécifique des greffes l’examen pour avis des décisions concernant les mouvements. Objections : les clivages adm. cent.-services déconcentrés, CE-JA autre (obligation de recours au détachement) ; effet sur échanges « verticaux (de greffe à greffe comparable distant) mais pas d’effet sur les échanges « horizontaux » (de préfecture à greffe y.c. de même département) et la nécessité de faire intervenir plusieurs CAP, l’existence de deux CAP dans un même corps ne semble pas juridiquement possible. Restent les mesures pouvant être inscrites dans un protocole de gestion entre m. de l’I. et CE.

– mobilité : veiller à l’inscription de faire figurer les métiers de greffe dans les statuts particuliers des agents du m. de l’I., dans le catalogue des métiers ; prévoir l’obligation de passage de ces agents en JA, ou le faciliter par une formation adaptée ; mais prévoir une durée minimale d’occupation des postes ; accroître le critère du « profil » …

– formation : le retard de la JA est tel qu’il consiste essentiellement en un problème de moyens. Néanmoins d’autres mesures sont envisageables : incitation des magistrats à apporter leur concours sur place ; protocole avec le m. de l’I. pour éviter les effets nocifs de la globalisation ; meilleure indemnisation des déplacements, etc.

2. La notation, l’avancement et la discipline

– comment va s’appliquer le décret du 29 avril 2002 ? Les difficultés de la péréquation se poseront moins puisqu’il prévoit une harmonisation préalable des critères d’appréciation, le STACAA doit donc être impérativement associé aux arrêtés d’application du m. de l’I. ; il convient aussi de redonner sa place au contingent de réduction d’ancienneté prévu par la circulaire de 1990 ; les réductions d’ancienneté doivent être fonction des quanta de bonnes notes et non des effectifs ; néanmoins le renvoi à une CAP spécifique pour l’examen des répartitions est problématique (infra).

– peut-on étendre la démarche aux droits à avancement de grade au choix ? cela supposerait une partition à l’intérieur d’un même corps avec appréciation des mérites séparément dans chacune des parties : une telle pratique a été condamnée par une décision d’Assemblée du 21 juillet 1972. La solution ne peut qu’être amiable avec le m. de l’I.

– l’avancement de grade par examen professionnel : la circulaire prévoit le nombre de postes d’avancement de la JA doit être distinct de celui des préfectures. Mis il y a des difficultés : tous les agents du corps peuvent concourir ; l’organisation locale ne permet pas nécessairement une répartition optimale. Doit-on rechercher davantage de réciprocité ou spécialiser davantage le contenu des examens (barrage), porter les examens au niveau national avec organisation des examens par le STACAA ?

– discipline : une suggestion souvent faite : confier aux chef de juridiction les sanctions du 1er groupe (blâme et avertissement). Le pouvoir disciplinaire a été confié au préfet depuis 1992, on pourrait envisager de le confier aux chefs de juridiction, mais l’avis préalable de la CAP étant requis la délégation est écartée sauf à modifier le décret de 1992 et, au-delà les textes qui régissent la participation avec voix consultative des chefs de juridiction aux CAP qui concernent leurs agents.

3. Les instances paritaires

– la question la plus difficile de la solution d’aménagement bute donc sur la question de la CAP : la création de CAP des agents des greffes qui se substitueraient aux CAP locales voire aux CAP centrales pour tout ce qui concerne les agents des greffes est-elle possible et quelles seraient ses relations avec les autres CAP ? Il semble que la réponse, complexe, doive être négative.

– la circulaire du 28 mai 1982 sur les CAP prise par application des dispositions statutaires prévoit qu’il n’est possible de créer qu’une seule CAP par corps. Sauf à déroger à la règle par un décret de même niveau, c. a.d. un décret en CE, ce qui a été fait p.ex. pour le corps des administrateurs civils pour lesquels existent des CAP ministérielles préparatoires à l’examen de la CAP interministérielle du corps. Mais ici, c’est le m. de l’I. qui présiderait la CAP interministérielle, ce qui ne changerait pas grand chose. Resterait encore le pb. des corps de centrale et de services déconcentrés;

– il faudrait examiner les relation de cette CAP avec les CAP locales créées par arrêté du m. de l’I. en 1989 et qui ont les mêmes attributions, dans le cadre départemental, que les CAP nationales lorsque la compétence est exercée par le préfet en matière de notation, avancement, mutations. La CAP nationale des greffes ne pourrait évidemment pas se prononcer sur les attributions déconcentrées. Pour les compétences non déconcentrées, à l’instar des CAP locales qui ont un rôle préparatoire important, la CAP nationale des greffes aurait un caractère préparatoire ; on retrouve la question de la multiplicité des CAP dans un même corps avec, ici, une appréciation des mérites sur une base locale pour les agents des préfectures et une appréciation nationale fonctionnelle pour les agents des greffes … Le principe d’égalité serait largement mis à mal.

– on pourrait aussi donner voix délibérative aux chefs de juridiction pour l’examen de la situation de leurs agents. Il y a à cela plusieurs obstacles : il faudrait modifier le décret de 1989 précité : le nombre de représentants de l’administration est limité ; les CAP sont nommées pour 3 ans et la participation « à la carte » n’est pas prévue.

– restent des mesures pratiques : assurer la présence des chefs de juridiction dans des conditions convenables, élaborer un code de bonne conduite, aller vers une meilleure représentation des agents de greffe eux-mêmes.

– il semble admis que les organismes paritaires existants CTPS, CCP, CHS fonctionnent correctement au plan général, c’est localement que les CTP sont insatisfaisants : envisager des CTP au niveau des CAA apparaît prématuré ; prévoir une assemblée générale des agents des greffes (référence au judiciaire possible en la matière).

4. La grille indiciaire, les régimes indemnitaires et l’action sociale

– la création de postes de débouchés pour la catégorie A : porter la promotion des plus importants TA et CAA au niveau indiciaire des grades de directeur de préfecture et de chef de service administratif de préfecture (985 voire 1015 et échelle HA3) sous condition d’ancienneté minimale.

– des débouchés dans le recrutement complémentaire des membres des TA et CAA du grade de conseiller devraient être réservés statutairement ce qui renforcerait l’intégration. N’existe pas dans le judiciaire.

– le régime des primes devrait être clarifié, tant en ce qui concerne l’assiette par rapport à laquelle la dotation doit être calculée que les critères d’identification par rapport à ceux retenus en préfecture.

– on ne peut pas ne pas évoquer le déséquilibre flagrant existant entre les NBI servies aux personnels du CE (120) et ceux des TA et des CAA (50). Prévoir aussi l’accélération du paiement des astreintes.

– s’agissant des primes, le principe de parité va se poser en terme différents en raison des globalisations respectives des agents des cadres des préfectures hors et en juridiction administrative.

– des solutions spécifiques devront être trouvées pour les différentes rubriques très sensibles de l’action sociale (restaurant, arbre de Noël, gardes d’enfants, facilités de logement) ; cela peut entraîner le transfert de crédits d’action sociale au CE au prorata des effectifs des greffes et la conclusion de conventions avec le m. de l’I. voire d’autres administrations.

5. La gestion administrative et budgétaire, la communication

– il y aurait intérêt à rapatrier la paie des agents au STACAA, c’est de l’ordre du symbole mais ça permettrait aussi d’accélérer le paiement des primes et astreintes : + 2 personnes.

– le bureau des greffes devrait être renforcé pour faire face à ses nouvelles tâches : création d’un poste pour la mobilité des agents, gestion des concours, développement du conventionnement en matière de formation et d’action sociale : 3 agents. Au total environ 6 agents à recruter.

– des lourdeurs existent dans les relations du STACAA et des juridictions qui devraient entraîner une révision précise de la note répartissant les compétences entre le CE et le m. de l’I. et la conclusion de protocoles. Les juridictions parisiennes sont lourdement pénalisées à cet égard qui ne peuvent établir de relations directes avec le m. de l’I. et doivent passer par le STACAA.

– le STACAA devrait pouvoir présenter un bilan des mesures mise en oeuvre en matière de formation lors de la réunion du comité de pilotage et d’évaluation de la formation et des réunions des chefs de juridiction, ainsi qu’une programmation des actions à venir.

– des avancées significatives doivent être réalisées en matière de communication interne. La situation est satisfaisante en ce qui concerne les réunions annuelles, Droit fil, ou l’intranet. Les difficultés concernent les relations avec le m. de l’I. (mauvais accès aux informations relatives aux prestations sociales et à la formation) : nécessité de consacrer un poste dans chaque juridiction à la consultation des sites de l’Intérieur ; qu’à tout le moins le service informatique du CE ait accès à l’intranet de l’I.

Conclusion : la recherche poussée de l’amélioration conduit à nourrir des contradictions, à la complexification et à la fragilité juridique des réformes. A l’inverse, une recherche insuffisante n’est pas à la hauteur des enjeux évoqués en II.

V. LA VOIE PRECONISEE : LA RESTRUCTURATION DE L’ENSEMBLE DES CORPS DES AGENTS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS, DES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL ET DU CONSEIL D’ETAT

1. La définition des corps et des fonctions à exercer

– rapport 2003 du CE (p. 347) : « A tout le moins convient-il impérativement d’éviter la création de nouveaux corps, même dans l’hypothèse où il serait révélé à l’expérience que la séparation entre deux ministères des emplois d’un même corps géré par un seul ministère, adoptée dans un premier temps pour éviter la création d’un nouveau corps, n’est pas durablement viable. Dans une telle hypothèse, l’opération de scission de l’effectif concerné devrait, par principe, être combinée à l’agrégation de chacun des sous-ensembles en résultant à un corps existant à vocation comparable, même si elle n’est pas strictement identique ». Nous sommes très exactement dans cette hypothèse – qui soit dit en passant n’ajoute aucun corps supplémentaire – ce qui n’est sans doute pas fortuit puisque nous avons discuté au fond avec le rapporteur général de la SRE de la présente mission ; mais cela nous autorise aujourd’hui à nous en prévaloir.

– nous avançons donc la proposition de corps « typisés » ancrés dans les corps existants du CE qui le sont déjà : attachés, secrétaires administratifs, adjoints et agents administratifs, agents des services techniques, couvrant l’ensemble des personnels non magistrats de la juridiction administrative. Une variante, que nous ne retenons pas mais qui nous a été exposée, pourrait consister à laisser les personnels du CE en dehors de cette restructuration. Les observations qui suivent nous semblent valables en tout état de cause.

– corrélativement, il nous semble indispensable de redéfinir les missions et les emplois correspondant aux différents corps à partir des référentiels de fiches de poste élaborées ces dernières années en concertation avec les organisations syndicales. Un travail de même nature, qui nous a été communiqué, a été effectué également chez les personnels des greffes du judiciaire auquel il sera bon sans doute de se référer également. Les rubriques pourraient être pour les catégories de tâches : accueil des justiciables, gestion, suivi de la procédure, avec trois niveaux : conception, organisation, exécution. Pour les agents des services techniques, les solutions les plus pragmatiques seront recherchées.

– nous laissons délibérément de côté pour le moment toute préoccupation reconventionnelle vis-à-vis des évolutions statutaires en gestation chez les personnels des greffes du judiciaire. Le choix proposé appelle des précisions complémentaires sur un certain nombre de questions :

. faut-il formaliser spécifiquement les fonctions purement administratives qui peuvent être appelées à se développer avec la déconcentration et la décentralisation, instituer à cette fin un secrétariat général dans les juridictions les plus importantes ? La réponse ne nous semble pouvoir être donnée que lorsque l’exercice sur les fonctions aura été complètement réalisé. Nous n’y sommes pas a priori favorables.

. quelle place réserver aux assistants dans cette construction ? Si les services qu’ils sont susceptibles de rendre ne font pas débat, il reste qu’ils sont en situation dérogatoire. Faut-il prévoir des statuts d’emplois pour accueillir des agents d’autres administrations au bénéfice réciproque de celles-ci et de la JA ? L’hypothèse nous semble pouvoir être retenue.

. convient-il d’envisager de donner plus d’ampleur au corps des chefs administratifs du CE pour apporter une réponse partielle à la question des débouchés de la catégorie A, outre l’élargissement de l’accès au corps de conseiller de TA au bénéfice des personnels de greffe? Nous ne voyons pas ce qui pourrait s’opposer à cette éventualité.

Nous n’apporterons sans doute pas de réponse tranchée à ces questions qui, bien qu’importantes, ont un caractère accessoire par rapport au choix principal.

2. La mise en place de passerelles

– nous avons souhaité saisir l’occasion de cette mission particulière pour nous interroger sur la manière de donner la plus grande portée possible à la mobilité, garantie fondamentale des fonctionnaires (art. 14 du titre I du SGF). En dépit de l’espace constitué par les 25 000 agents du cadre des préfectures, nous avons vu que la mobilité géographique est relativement faible actuellement (64 départs hors juridiction par an sur les trois dernières années dont 20 vers les préfectures). Mobilité géographique et mobilité professionnelle sont souvent liées.

– il nous semble indispensable de définir des « zones de plus grand voisinage » ou « d’affinités » qui, en l’espèce, pourrait concerner la JA avec : les préfectures (le contrôle de légalité), les juridictions judiciaires et financières (le travail de greffe), les juridictions administratives spécialisées (tarification sanitaire et sociale, tribunaux départementaux des pensions, CCAS, commission de recours des réfugiés …), mais aussi les collectivités locales. Des conventions pourraient être conclues sur ce vaste champ de mobilité.

– corrélativement il serait utile de réfléchir à une novation statutaire qui permettrait de dépasser la portée actuelle de la mise à la disposition et du détachement pour fonder l’égalité des postulants aux emplois dans des ensembles plus vastes que les corps, des « mégacorps » en quelque sorte, définis comme précédemment sur la base de leurs affinités. Conventions et protocoles, à l’instar de ce qui s’est fait à la Cour des comptes par exemple, pourraient aider cette « fédération de corps ».

– enfin, les notions de « bourses d’emplois » et de « profils de postes » pourraient être utilisées pour surmonter une interprétation étroite de certaines dispositions statutaires dans l’intérêt du service.

3. La refonte du dispositif de formation initiale et continue

– nous ne reviendrons pas sur l’énorme retard de la JA en la matière qui nous semble attenter à la dignité même de la JA.

– pour autant, l’alignement pur et simple sur la formation initiale et continue dispensée dans la juridiction judiciaire ne nous semble pas justifié : plus grande diversité des procédures, identification des fonctions plus poussée … Une formation initiale de 6 mois, stages compris, nous semble pouvoir, sous réserve d’une évaluation plus approfondie, être un objectif raisonnable, mais sans doute déjà très coûteux. La formation continue a un caractère plus discrétionnaire et pourrait davantage être envisagée sur le terrain avec l’aide des magistrats.

– sur la base des ratios résultant de la comparaison avec la juridiction judiciaire, il faudrait prévoir 15 élèves par an (soit 150 personnes sur l’année) en équivalent temps plein. Dans ces conditions, une école de formation spécifique ne se justifie pas et nous proposons que cette formation se fasse à l’Ecole nationale des greffes de Dijon. Nous n’ignorons pas l’objection d’atteinte à la dualité des juridictions qui peut être opposée à cette proposition, mais nous pensons qu’elle n’est pas déterminante au regard de l’économie de moyens sur la question clairement spécifiée de la formation.

4. La remise en ordre des rémunérations

– le choix fait de corps classiques, normés, n’entraîne pas de difficulté particulière concernant les rémunérations principales.

– rémunérations accessoires : le m. de l’I. présente un système de primes relativement transparent avec une réflexion sur le « taux moyen d’objectif » (TMO) susceptible de donner dans l’avenir plus d’efficacité et de pertinence à l’allocation des primes. Nous ne sommes pas parvenus à présenter une représentation comparée assurée des différents systèmes de primes concurrents (Intérieur, Justice, Conseil d’Etat). Nous donnerons quelques éléments sur le sujet, mais les écarts ne semblent pas dans l’ensemble très importants.

– la question principale qui se poserait à ce propos, dans l’hypothèse statutaire principale retenue, serait celle de l’alignement des primes des agents des greffes sur celles des personnels correspondants du Conseil d’Etat dont la transparence n’est certes pas la qualité première. Devrait-elle être complète ou seulement partielle en raison de la position éminente du CE ? En tout état de cause, si l’on souhaite recueillir l’adhésion des agents des greffes à la réforme proposée, l’opération a un coût qui se justifierait aussi par une professionnalisation plus élevée.

5. L’évolution des structures du Conseil d’Etat et des juridictions

– le soi-disant « management » et la bonne volonté ne peuvent tenir lieu de gestion statutaire dans les conditions de la réflexion proposée. Il s’agit de passer de l’artisanat au stade industriel.

– la principale conséquence est (mais ce ne serait que le prolongement d’une évolution commencée il y a des décennies) de faire du CE une administration de gestion bien plus importante qu’actuellement : les évaluations concordantes des services concernés du CE aboutissent à la création d’environ 30 emplois supplémentaires, ce qui est important et à des conséquences de toute nature, en matière de locaux notamment.

– le paysage social et syndical changera très probablement et risque d’être moins … confortable. En revanche, la problématique des organismes statutaires serait considérablement simplifiée. Il s’ensuivrait un allègement des tâches liées à leur fonctionnement.

– précisons encore que les agents des greffes actuellement en fonction conserveraient, en tout état de cause, un droit d’option .

– restent des questions sur lesquelles il est peut-être prématuré de se prononcer dès aujourd’hui : quelle place laisser à la déconcentration, par exemple en matière d’action sociale ? Quelles questions faire remonter au niveau des CAP nationales ?

– enfin, pour être parfaitement clair, on ne saurait inférer de cette réflexion que les réformes qui pourraient s’ensuivre constitueraient une étape dans la fusion des corps supérieurs de la juridiction administrative.

Conclusion : il s’agissait d’une mission de réflexion qui n’engage bien sûr que les auteurs. Ils soulignent cependant qu’il leur semble de l’intérêt de la JA de marquer par un geste franc qu’elle entend maîtriser son destin pour le 50° anniversaire de la conversion des conseils des préfectures en tribunaux administratifs.