Élections européennes : Collectivités territoriales et services publics européens

L’EXCEPTION FRANCAISE DU SERVICE PUBLIC

AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE

Il est aujourd’hui pertinent, de faire la clarté sur l’axe « collectivités territoriale – Union européenne  » auxquels beaucoup ont recours avec comme objectif central d’effacer le niveau national.

Le faire en s’interrogeant sur la place du service public dans cette réflexion est le bon moyen de contester cette dérive et cette stratégie attentatoire à la souveraineté nationale qui ne se délègue pas si des compétences, elles, peuvent l’être le cas échéant.

Je voudrais montrer en quoi le service public est un enjeu dans le contexte actuel ; comment l’intégration européenne sous les dogmes libéraux est, pour les promoteurs de cette intégration – dont le pouvoir sarkozyste – un moyen essentiel pour atteindre leur objectif : la normalisation de la France qui résiste au modèle que l’on veut lui imposer ; enfin, que le contexte actuel nous donne les moyens d’une reconquête progressiste.

1. L’enjeu ? la réduction de l’importance et la dénaturation de la conception française du service public

1.1. L’importance du service public dans notre pays est un obstacle à la généralisation des lois du marché.

En France, la fonction publique dans ses trois composantes (FPE, FPT, FPH) regroupe 5,2 millions de salariés (4,2 millions relevant du statut général des fonctionnaires et un million sous contrat de droit public que l’on assimile à des fonctionnaires. Si l’on y ajoute les personnels sous statut des entreprises et organismes publics, cela fait 6, 4 millions. Et si l’on prend en compte les personnes qui occupent des emplois de service public dans divers organismes ou instances privés on aboutit à 7, 2 millions de salariés qui occupent un emploi de service public sur une population active de quelque 24 millions. Ce qui veut dire qu’en France, selon le mode de comptabilisation, entre un quart et un tiers de la population active échappent à la loi d’airain de la concurrence puisque leur situation est statutaire (c’est à dire à base législative) et non contractuelle.

Pour les libéraux, ce simple constat est inadmissible. En Allemagne ou en Grande Bretagne, pour des populations totale de même ordre de grandeur, il n’y a que 500 000 à 700 000 fonctionnaires, aux droits sociaux et syndicaux réduits, alors qu’en France la règle est la pleine citoyenneté. Est-ce à dire que la France est suradministrée ? Non. Une récente étude du centre d’analyse stratégique (qui a remplacé le CGP) à montré récemment que le nombre d’emplois dans les administrations publiques (activités financées par les prélèvements obligatoires) plaçait la France en position moyenne avec 93 emplois publics pour 1 000 habitants, au même niveau que le Royaume Uni, entre les deux extrêmes : le Japon  avec 41 pour 1 000 et le Danemark 154 pour 1000.

1.2. La conception française du service public est une exception

Mais il y a un autre aspect de l’exception française en matière de service public, profondément idéologique : depuis des siècles on considère, en France que le service public est ancré dans une conception de l’intérêt général qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, mais constitue une catégorie éminente, essentiellement politique et donc contradictoire. L’intérêt général ne se confond pas avec la notion d’ « optimum social » des économistes néo-classique qui n’est que la « préférence révélée des consommateurs » : or le citoyen ne se réduit pas au consommateur, ni même au producteur. De son côté le juge administratif s’est bien gardé de donner une définition de l’intérêt général considérant que c’était la responsabilité du pouvoir politique dans le cadre d’un débat démocratique. Il ne s’en est servi que pour promouvoir des dérogations au principe d’égalité, pour justifier des actions positives « au nom d’un intérêt général ». C’est dans ce cadre culturel qui plonge au plus profond de notre histoire que s’est constituée en France à la fin du XIX° siècle une école française du service public qui a théorisé la notion. Notion simple à l’origine qui n’a cessé de se complexifier en raison même de son succès.

Le service public a été défini comme la réunion de trois éléments : une mission d’intérêt général (définie donc par le pouvoir politique), une personne morale de droit public et un droit et un juge administratif. Les coûts du service public devaient être couverts par l’impôt et non par les prix. Des sujétions de service public avaient comme contrepartie des prérogatives de service public et la responsabilité publique ne pouvait être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité. Cette notion s’est complexifiée en raison même de son succès : le service public s’est étendu bien au-delà des fonctions régaliennes. Les interpénétrations du public et du privé se sont multipliées (concession, régie, associations) rendant plus floues les frontières les séparant. La loi qui régnait sur le service public a vu son champ disputé par le contrat.

1.3. La conception dominante dans l’Union européenne heurte frontalement cette conception

Ces contradictions ont pris une dimension particulière dans la confrontation avec la conception dominante au sein de l’Union européenne, essentiellement économique et non politique, comme en France. Alors que les critères de fonctionnement du service public sont en France : l’égalité, la continuité et l’adaptabilité, dans l’Union européenne ce sont ceux du traité de Maastricht (taux d’inflation, d’endettement, équilibre budgétaire) qui dictent les règles des activités tant publiques que privé. D’où un débat difficile. Il y a quelques années le rapport annuel du Conseil d’État constatait : « L’Union européenne fait pire que d’être hostile à la notion de service public : elle l’ignore ». Ce qui n’est pas tout à fait vrai, les mots « service public » figurent une fois, à l’article 93 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à propos du remboursement de « servitudes » en matière de transports. Pour le reste, on le sait, il ne s’agit que de service d’intérêt économique général (SIEG), très accessoirement de service d’intérêt général (SIG). Il est clair que dans les traités européens le principe c’est la concurrence et le service public l’exception, ce que la rédaction de l’article 106 qui assujetti les SIEG aux règles de la concurrence en ajoutant simplement « dans les limites ou l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. »

Débat difficile donc, mais dans lequel il faut s’inscrire néanmoins, et je ne manque pas pour ma part de repérer les quelques points d’appuis dont on peut disposer pour faire avancer une conception que je défends, non seulement parce qu’elle est française, mais parce que je pense que sa vocation universelle est plus affirmée que celle qui nous est opposée dans le débat européen. Il y a d’abord certains articles du traité sur l’Union européennes, comme celle de son article 14, dont la rédaction est plus favorable que celle que j’ai citée. Il y a aussi plusieurs arrêts de la Cour de justice des communautés européennes qui font, ponctuellement, plus de place aux services d’intérêt général. Et je veux signaler enfin un article auquel je suis spécialement attaché et que je n’ai jamais entendu évoquer par un dirigeant politique, fut-il de gauche, il s’agit de l’article 345 sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi libellé : «  Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». On peut donc nationaliser et européaniser. Alors, allons-y !

2. C’est dans ce contexte que s’explique l’offensive de Sarkozy contre le service public

2.1. Il faut quand même reconnaître que cette offensive n’a pas commencé en 2007, ni même en 2002 et qu’elle est très ancienne.
Qu’il me soit permis de rappeler que ce môle de résistance au libéralisme économique de 5 millions de fonctionnaires et de 7 millions d’agents public a été créé volontairement à partir de 1981 sur la base de trois principes. Le principe d’égalité (art. 6 de la DDHC de 1789) faisant du concours le mode de droit commun d’accès aux emplois publics. Le principe d’indépendance, caractéristique de la fonction publique de carrière fondé sur la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur l’état des officiers). Le principe de responsabilité conférant aux fonctionnaires la plénitude des droits du citoyens (art. 15 de la DDHC). Sur cette base a été créée cette fonction publique à trois versants (État, territoriale, hospitalière) dans le respect de l’unité et de la diversité de cet ensemble. Dans le même temps d’importantes nationalisations étaient décidées en février 1982 accompagnées, malheureusement bien plus tard, des lois sur la démocratisation du secteur public et des lois Auroux.

Une première attaque a été portée par la loi Galland du 13 juillet 1987, dénaturant la FPT (suppression des corps remplacés par des cadres, liste d’aptitude caractéristique du système antérieur des « reçus-collés », recours accru aux contractuels, etc.) ; sans grande réaction, il faut le reconnaître, des élus comme des syndicats. L’offensive s’est poursuivie jusqu’à nos jours, j’y reviendrai. Je veux encore rappeler que c’est sous un gouvernement de gauche qu’a été réalisé le plus grand nombre de privatisations et de déréglementations et relever surtout que, au fil des alternances, si la droite n’a pas hésité à remettre en cause les mesures prises par la gauche, à l’inverse, la gauche est rarement revenue sur les atteintes portées par la droite au secteur public, au service public et à la fonction publique, comme s’il avait là ce que les économistes appelle un « effet de cliquet » qui consacre, dans une démarche contre nature, ce que vos prédécesseurs ont fait.

2.2. Aujourd’hui, se développe l’offensive sarkozyste sans précédent contre les services publics.

Je n’en évoquerai que les principales caractéristiques. Avant lui, il y a eu la mise en œuvre de la LOLF à partir du 1er janvier 2006. Elle aurait pu être un véritable instrument de rationalisation de la dépense publique (elle a d’ailleurs été adoptée sans opposition au Parlement) ; elle a depuis révélé ses effets pervers, en raison notamment de la règle de la « fongibilité asymétrique » défavorable à l’emploi. Il y a aujourd’hui la mise en oeuvre de la RGPP dont le seul objectif réel, au-delà des arguties, est la réduction de la dépense publique, c’est-à-dire le renforcement de la pénurie dans les services publics de l’État centraux et déconcentrés ; ce qui ne manquera pas d’avoir des conséquences équivalentes dans les collectivités publiques, territoriales, hospitalières et de recherche. Réduction de la dépense publique qui n’a pas plus de justification que celle des effectifs puisque les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général autour de 44 % et que les dépenses de la fonction publiques qui représentaient 8 % du PIB en 2000 ont régressé à 7,3 % en 2000. Réduction de la dépense publique qui se pare indûment d’une volonté de rationalisation dont ne témoigne pas la règle phare énoncée de non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux.

Il ne s’agit là d’ailleurs que d’un des nombreux exemples de la volonté du pouvoir de laisser libre cours à la seule règle de la concurrence. On n’a peut être pas suffisamment relevé qu’au cours des dernières années ont été supprimés des nombreux organes dont la vocation était – à tort ou à raison – la rationalisation des politiques publiques. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme  de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, la suppression de centres départementaux à Météo France, de l’autonomie de la Direction des Archives de France, ce qui de l’avis général va contrarier leurs missions de service public. La « main invisible » chasse la « main visible », comme la mauvaise monnaie chasse la bonne.

2.3. Au terme de cette offensive de dénaturation du « service public à la française », un changement de conception et de système de fonction publique qui représente la part prépondérante et la plus structurée du service public.

Pour rester simple, il s’agit d’aligner le modèle français sur le modèle dominant en Union européenne en utilisant la fonction publique territoriale comme levier, cette dernière ayant été dénaturée continûment depuis la loi Galland de 1987 évoquée ci-dessus. Olivier Schrameck, qui appartenait au cabinet de Gaston Defferre lors de l’élaboration du titre III du statut général relatif à la FPT, le ministre de l’Intérieur étant à l’époque partisan d’un fonction publique d’emploi, titrait en janvier dernier dans la Gazette des communes pour le vingt-cinquième anniversaire de la FPT « En 2009, la FPT à l’avant-garde de la FPE ».

L’offensive se poursuit et s’accélère : avec la loi dite de modernisation du 2 février 2007 tentant de gommer l’interface public-privé, le projet de loi sur la mobilité en panne au Parlement, en dernier lieu l’annonce de la suppression du classement de sortie de l’ENA ouvrant la voie à un népotisme généralisé. Cette démarche a été théorisée par le discours de Nantes du président de la République du 19 septembre 2007 et le Livre blanc de Jean Ludovic Silicani d’avril 2008. Elle peut être résumée ainsi : il s’agit, en privilégiant les premiers termes, d’opposer le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. C’est une régression considérable qui met en cause une dimension essentielle de notre pacte républicain.

3. Il importe donc de mettre en place une stratégie de reconquête au-delà de la simple défense du service public

3.1. Le contexte de la crise est aujourd’hui favorable au développement de cette stratégie

La crise financière a apporté un démenti cinglant aux ultras libéraux et à leur option totalitaire. Ce système a spectaculairement démontré qu’il était source de gaspillages insensés, d’accentuation des inégalités, d’immoralité sociale. À l’inverse, l’existence, en France, d’un secteur public et de services publics importants a été saluée de toute part comme un atout. Le service public a été largement reconnu comme un puissant « amortisseur  social » de la crise. Amortisseur social concernant le pouvoir d’achat global de la population en raison de la masse et de la permanence des revenus des agents du service public en dépit de l’insuffisance de leur progression. La consommation a moins diminué dans notre pays qu’ailleurs. Amortisseur social en matière d’emploi, les fonctionnaires et les agents des entreprises et organismes publics disposant, grâce à leurs statuts, d’une garantie d’emploi les mettant à l’abri du chômage technique et des plans sociaux. Amortisseur social du fait du principe de solidarité qui préside à l’organisation de la protection sociale et des systèmes par répartition des retraites qui prévalent encore dans le service public. Amortisseur social et éthique quant à la dénonciation de l’immoralité des pratiques scandaleuses de financiers sans scrupule, bénéficiant de larges appuis politiques, indifférents à la misère des plus pauvres, ce qui souligne par là même l’atout que constitue un service public et plus spécialement une fonction publique fondée sur des principes républicains et reconnus comme modèle d’efficacité sociale et d’intégrité.

Malgré l’échec retentissant de sa politique concernant aussi bien le pouvoir d’achat que l’emploi. Nicolas Sarkozy a déclaré qu’il entendait poursuivre les réformes dans le même sens, appliquer une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique. Il s’agit là d’une démarche insensée qui doit et peut être mise en échec. Il faut faire échec à la logique d’entreprise que le pouvoir veut instaurer dans le système de santé avec le projet de loi «  hôpital, patients, santé, territoires », véritable machine de destruction de l’accès aux soins pour tous. Il faut faire échec à l’idéologie managériale que le gouvernement voudrait imposer dans l’éducation et la recherche ; il doit revenir sur les suppressions massives de postes et la mastérisation ; retirer son décret sur les enseignants chercheurs. Il faut faire échec au démantèlement du statut général des fonctionnaires ; faire respecter les principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité sur lesquels il est fondé ; affirmer son caractère législatif contre une contractualisation envahissante, la recherche de l’efficacité sociale contre la performance individuelle, l’intérêt général contre la rentabilité financière. Il faut faire échec aux démarches obscurantistes qui, choisissant de s’en remettre au marché, ont démantelé les administrations et les organismes que j’ai cités qui, quels qu’aient été leurs défauts, avaient vocation à évaluer et rationaliser les politiques publiques.

3.2. Il ne suffit pas de défendre, il faut se placer résolument sur le terrain des valeurs et des propositions constructives
Le pouvoir ne méconnaît pas l’importance de l’idéologie. Le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani y consacre les 75 premières pages des 146 pages du rapport, pour les oublier totalement au moment de passer aux actes. C’est pourquoi j’ai tenu, dès le départ ce cette intervention à rappeler celles sur lesquelles s’étaient fondées en France les conceptions de l’intérêt général, du service public, de la fonction publique. Il faut y revenir sans cesse. Car défendre les statuts existant dans les administrations et les entreprises ou organismes publics, c’est aussi défendre les garanties de tous les salariés, du public comme du privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude dont j’avais été chargé en 1999 par martine Aubry et Michèle Demessine sur « la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme » a débouché sur la proposition d’un « statut », défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions . Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche, à mes yeux essentielle, qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire, mais qui aurait comme effet de montrer la convergence nécessaire des revendication de tous les salariés qu’ils soient sous statut ou sous contrat.

Et puis, bien sûr, il ne faut pas négliger la formulation de propositions visant à améliorer les services publics existants et les textes statutaires qui les sous-tendent. Car il n’y a pas de texte sacré, et un texte qui n’évolue pas avec les besoins, les techniques et les échanges est condamné à la sclérose. Cela est vrai pour l’architecture statutaire mise en place en 1983-1984. S’agissant de la fonction publique, j’avancerais pour ma part les propositions suivantes : l’amélioration des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière, ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; la promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

3.3. Mais au-delà encore, il faut inscrire la stratégie de reconquête du service public dans une perspective optimiste de leur développement au niveau mondial comme cadre de leur promotion en Europe et en France.

Les conséquences du nouveau contexte auquel participe la crise sont considérables. Elles conduisent à donner une traduction juridique et institutionnelle à ce que nous désignons par les expressions telles que « mises en commun », « valeurs universelles », « patrimoine commun de l’humanité », « biens à destination universelle » selon Vatican II, ou encore avec Edgar Morin « Terre-Patrie », ou le « Tout-Monde » des écrivains Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant, qui viennent de s’exprimer récemment à l’occasion des mouvements sociaux de la Guadeloupe dans un beau texte publié par l’Humanité, intitulé « Manifeste pour les produits de haute nécessité » , etc. Car la mondialisation n’est pas seulement celle du capital ; s’affirme simultanément la conscience de l’unité de destin de la planète ; c’est sans doute ce qui caractérise historiquement notre époque. La conscience émergente d’un intérêt général du genre humain pose nécessairement la question de la base matérielle, de la propriété publique, peut être plus exactement de l’appropriation sociale nécessaire pour traduire la destination universelle de certains biens, des biens publics. Cette question, aujourd’hui largement délaissée, m’apparaît incontournable, aussi bien au niveau mondial que national et européen car il reste vrai que « là où est la propriété, là est le pouvoir ».

La nécessité d’une propriété publique étendue va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à tous niveaux. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir au niveau mondial et c’est dans le cadre de cette hypothèse que nous devons placer nos réflexions et nos propositions. Des services publics industriels et commerciaux correspondant à la gestion des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services administratifs relatifs à la production de services techniques : les télécommunications, certains transports, l’activité météorologique et spatiale, de nombreux domaines de la recherche scientifique, des services d’assistance médicale ; des services essentiellement administratifs organisant la coopération des pouvoirs publics nationaux et internationaux dans de multiples domaines : la sûreté sous de multiples aspects (la lutte contre les trafics de drogues, les agissements mafieux, les actions terroristes, la répression des crimes de droit commun), la recherche d’économies d’échelle, la suppression des doubles emplois, la réglementation des différentes formes de coopération dans toutes les catégories administratives. J’ai pour ma part la conviction que le XXIe siècle peut et doit pour toutes ces raisons être l’ « âge d’or » des services publics. Compte tenu de son histoire et de son expérience dans ce domaine la France pourrait apporter une contribution éminente à cette ambition.