Colloque pour le 30° anniversaire de la Fonction publique territoriale – GRALE-CNFPT, Sénat, le 31 janvier 2014

Regards sur l’institution de la fonction publique territoriale

et ses rapports avec la fonction publique de l’État

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Statut de la fonction publique territoriale
loi du 26 janvier 1983

Les intervenants précédents viennent de s’exprimer avec compétence sur le changement observé à partir de l’alternance politique de 1981 et sur l’évolution qui a suivi pendant trente ans, dont il faut souligner le contexte ultralibéral :

Les agents des collectivités locales avant la fonction publique territoriale. 

Trente ans d’évolution : visibilité ou effacement des repères ?

On a souhaité que je revienne, en quelque sorte comme grand témoin des origines et de la période, ce que je m’efforcerai de faire en évitant des redondances excessives.

1. Malgré une situation antérieure défavorable, une certaine circonspection en 1981

La mise en chantier statutaire a été déterminée par la priorité donnée par François Mitterrand au projet de loi de décentralisation porté par Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur, qui prévoyait un renforcement des garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales. On pouvait comprendre qu’il s’agissait d’une simple amélioration des dispositions du Livre IV du code des communes dans une fonction publique d’emploi. Il y avait un risque pour la fonction publique de carrière de l’État ce qui m’a conduit à intervenir (avec l’accord de Pierre Mauroy) dès l’ouverture du débat sur le projet de loi à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981 pour affirmer notre position de principe : le système de fonction publique de carrière pour tous.

Cette détermination de notre part se fondait sur une ence administrative et syndicale importante, du ministre mais surtout de son directeur de cabinet, René Bidouze, fonctionnaire du ministère de l’Économie et des Finances qui avait été, pendant sept ans avant  la constitution du gouvernement, secrétaire général de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT. Soutenue par le Premier ministre – lui-même fonctionnaire et syndicaliste – elle a évidemment joué un rôle important dans la solution retenue : une fonction publique de carrière couvrant un champ large, unifiée mais respectueuse des diversités. Devant ce nouvel encadrement législatif les élus et leurs associations  étaient réservés. Les agents et leurs syndicats, un moment hésitants devant la nouveauté et nourris d’une culture différente de celle des fonctionnaires de l’État, adhérèrent finalement au projet. L’opposition politique finit par abandonner ses critiques faute de « grain à moudre ». Le président de la République ne s’intéressa pas à l’affaire et ne révéla de fortes réserves qu’en 1985, trop tard.

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Ouverture de la discussion sur la loi de décentralisation à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981 – Gaston Defferre, Anicet Le Pors, René Bidouze, Olivier Schrameck.

2. La construction a tenu mais la fonction publique territoriale en reste le « maillon faible »

Le premier constat est que l’architecture retenue est toujours debout. Le second est que, après une mise en œuvre paresseuse de 1984 à 1986, cette construction a été profondément dénaturée : 210 modifications législatives au 1er  janvier 2013 selon la DGAFP,  dont 29 pour le Titre 1er et 78 pour le Titre III, le plus modifié. Peut être que le curseur avait été poussé trop loin au détriment des prérogatives des élus, ceux-ci ne tardèrent pas à reprendre la main par la loi Galland du 13 juillet 1987 : rétablissement de la liste d’aptitude, remplacement des corps par des cadres, élargissement du recours aux contractuels, etc. Les élus ne bronchèrent pas et les syndicats, ne sachant trop comment interpréter cette réforme ne se mobilisèrent pas. Ce que Christian Vigouroux appelle les « transformations souterraines » (« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013) d’une réforme qui avance « masquée » se multiplièrent au cours des trente dernières années sans que pour autant les forces politiques qui avaient soutenu la construction d’origine revinssent sur les dénaturations provoquées et, par là, elles les ont consacrées. Il reste que je n’ai entendu aucun fonctionnaire territorial se plaindre de cette réforme de 1983-1984 qui a restauré leur dignité, les a fait bénéficier des catégories statutaires de 1946 et des réformes communes de 1983-1984.

Les agents sont bien conscients de cette détérioration, mais ils peinent à formuler une revendication, se bornant le plus souvent à réclamer un « statut unique ». On méconnait par là que si les quatre titres du statut se sont échelonnés de 1983 à 1986 c’est que tous les syndicats ne marchaient pas du même pas – on a toutefois veillé à ce que les statuts des deux fonctions publiques soient promulgués dans le même mois de janvier 1984. Ensuite, le principe de libre administration des collectivités territoriales obligeait à des écritures différentes selon les fonctions publiques (31 articles pour le titre 1er, respectivement 93 et 140 pour les suivants) ; Enfin, l’ensemble des quatre titres constitue bien un même ensemble législatif unique, toute modification de l’un ayant toujours entrainé une modification des autres en tant que de besoin. En outre, a revendication d’un statut unique ne dit rien du niveau auquel il serait effectué. Il reste que pour des raisons culturelles, de spécificité du lien élu-fonctionnaire territorial et élu, de déstabilisation liée aux actes successifs des politiques de décentralisation, la fonction publique territoriale apparaît bien comme constituant le « maillon faible » de la construction, ce dont nous étions bien conscient dès l’origine.

Dans le contexte d’ultralibéralisme des trente dernières années, la fonction publique territoriale subit plus que les autres l’influence de l’ « idéologie managériale », ses techniques et son vocabulaire. Mais la relative autonomie des collectivités a aussi eu pour effet qu’elles se sont partiellement démarquées des politiques nationales de réduction des dépenses publiques. La LOLF et la RGPP y ont eu moins de prise si les transferts de compétences ont alourdi la charge fiscale.

3. La fonction publique territoriale avenir de la fonction publique de l’État ?

« En 2009, la fonction publique territoriale à l’avant-garde de la fonction publique de l’État » affirmait et préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009. Je ne suis pas de cet avais et je ne le souhaite pas. Mais il ne fait pas de toute que la fonction publique territoriale est utilisée comme instrument de dénaturation de l’ensemble de la fonction publique, d’une normalisation dans le cadre de l’Union européenne. Le rapport Silicani en montrait bien la démarche : le métier contre la fonction, le contrat contre la loi, la performance individuelle contre l’efficacité sociale. Le rapport Pêcheur, tout en faisant révérence aux principes fondateurs de 1983 ne revient que partiellement sur cette tendance passée de long terme. Cette spécificité de la fonction publique territoriale tient sans doute à sa diversité, à son potentiel d’inventivité, à sa nouveauté. Ainsi nous avions imaginé, en 1981 que la création des corps dans la fonction publique territoriale, une soixantaine envisagée à l’époque, aurait pu rétroagir sur les 1 750 corps de la fonction publique de l’État. Avec les autres fonctions publiques elle a joué un rôle d’« amortisseur social » pendant la crise, faisant échec à la « révolution culturelle » de Nicolas Sarkozy. Le « Grand soir statutaire » n’a pas eu lieu.

L’importance de la fonction publique territoriale aujourd’hui tient, au-delà de sa capacité de résistance aux politiques centrales qu’elles jugent injustes, au fait qu’ayant été particulièrement atteinte elle est au centre de l’assainissement nécessaire. Cela veut dire : restauration de la liste par ordre de mérite à l’issue des concours – fin du système des « reçus-collés » -, rétablissement des corps à la place des cadres, réduction du recours aux contractuels dont le champ doit être circonscrit avec plus de précision, etc. Elle peut également participer soit comme partie prenante, soit comme référence à d’autres chantiers : retour sur la règle du trentième indivisible pour les retenues en cas de grève, gestion prévisionnelle des effectifs, parité femme-homme dans l’accès aux emplois d’encadrement, organisation de la garantie fondamentale de mobilité – encouragée par l’unité statutaire, contrariée par la loi Galland -, des multi-carrières, etc.

Enfin, la fonction publique territoriale en raison même de sa spécificité est appelée à jouer, avec la fonction publique hospitalière et la fonction publique de l’État, un rôle essentiel dans l’affirmation de la conception française de la fonction publique : extensive fondée sur notre définition du service public, produit d’une histoire marquée par la confrontation entre principe de responsabilité et principe hiérarchique, système de la carrière opposé au système de l’emploi, vertus et talents contre le clientélisme et le népotisme, etc. Il y a là une composante majeure de l’identité nationale.

 

30 ans après la loi du 26 janvier 1984 – Maire Info, 30 janvier 2014

La dynamique de la Fonction publique territoriale

– Trente ans après sa publication, quel regard portez-vous sur l’application de la loi du 26 janvier 1984 ?

La réforme de 1983-1984 a fait des agents publics des fonctionnaires à part entière, leur conférant une dignité qui leur était contestée jusque-là. Il convient en effet de se souvenir qu’en 1981 il y avait environ 800 000 agents publics des collectivités locales, essentiellement ce qu’on appelait des « communaux », beaucoup de contractuels, organises dans un système de fonction publique « d’emploi » en 130 cadres-types plus une multitude de cadres spécifiques, le tout dans un grand désordre et avec une faible mobilité. C’est le système « de la carrière », beaucoup plus rationnel et présentant de meilleures garanties qui a été généralisé pour tous les fonctionnaires. Les nouveaux fonctionnaires territoriaux ont ainsi pu bénéficier de tous les acquis du statut général des fonctionnaires de 1946 et de ceux mis en place par la loi du 13 juillet 1983 qui, avec la loi du 26 janvier 1984, constitue leur statut.

Cette construction statutaire est toujours debout, mais elle a été profondément dénaturée, notamment par la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a changé les corps de fonctionnaires territoriaux en cadres, nuisant ainsi à la mobilité,  réintroduit la liste d’aptitude et le système des « reçus-collés » pour les recrutements, élargi le champ des contractuels (17 % actuellement). Plus généralement le statut dans son ensemble a subi 210 modifications législatives et plus de 300 réglementaires et c’est la fonction publique territoriale qui a été la plus touchée : 78 modifications qui sont, presque toutes, des dénaturations. C’est ce qu’un président de section du Conseil d’État a appelé des « transformations souterraines » d’une « réforme qui avance masquée ». Par ailleurs, l’ « idéologie managériale » a sensiblement imprégné la gestion des collectivités territoriales, mais celles-ci ont aussi constitué un contrepouvoir limitant les effets des politiques d’austérité sur les services publics locaux et la loi du 26 janvier 1984 a contribué, jouant le rôle d’un « amortisseur social » dans la crise.

 Selon Jean-Marc Ayrault, « le statut des agents publics est la condition de la réforme de l’État et des collectivité ». Qu’en pensez-vous ?

Le Premier ministre a fait à Metz, le 23 janvier, une forte déclaration au soutien de la conception française du service public et du statut général des fonctionnaires. Il faut en prendre acte très positivement car une telle attitude tranche avec les déclarations des gouvernants du quinquennat précédent, et notamment avec le discours de Nicolas Sarkozy du 19 septembre 2007 qui appelait à un « révolution culturelle » dans la fonction publique qui équivalait à son démantèlement et à la disparition du statut. Cela dit, il serait bien de ne pas s’en tenir à cette déclaration de principe et, d’une part d’assainir la situation en revenant sur les dénaturations du statut des trente dernières années, d’autre part en engageant des chantiers structurels permettant une réelle modernisation de la fonction publique et une amélioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires. Espérons que la concertation qui est engagée avec les organisations syndicales y parviendra.

 – Quels sont, selon vous, les défis que devra relever la fonction publique territoriale dans les trente prochaines années ?

 Beaucoup de ces défis sont communs aux trois fonctions publiques et tiennent à l’évolution des besoins en services publics, à l’évolution des technologies, au contexte politique national et international car j’ai la conviction que le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. Plus concrètement je pense qu’il faudrait mettre en place à moyen et long terme : mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, donner une traduction juridique plus satisfaisante à la garantie fondamentale de mobilité, favoriser les multi-carrières, encourager l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs, etc. Dans ce mouvement d’ensemble aucune fonction publique ne peut prétendre être « l’avant garde » des autres ; mais la fonction publique territoriale, par sa diversité, ses potentiels, son pragmatisme, sa proximité aux besoins des populations peut apporter une contribution d’une grande richesse.