LA FONCTION PUBLIQUE EN DÉBAT

(Résumé)

 Moment de réflexion générale sur les thèmes du service public, non de se substituer aux formations syndicales et politiques responsables.

L’intérêt général

Successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. Idée Incarnée dans l’Histoire.

Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Adaptations limitées.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). Caractère évolutif (arrêt CE arrêt Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et conflit de principes (arrêt CE Morsang sur Orge, 1995).

Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités, CE 1995, charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité en 2011).

La notion est contestée par défenseurs d’intérêts de classes exclusifs. Mais aussi par partisans d’intérêts communautaires, de loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia…).

Le service public

’inscription concrète de l’intérêt général dans la société. Théorisation par l’École de Bordeaux. Notion simple devenue complexe : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. Couverture par l’impôt et non par les prix avec prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).

Succès de la notion, extension et hétérogénéité croissants : recours réciproques à la régie, la concession, la délégation de service public. Extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Argument pour privatisations, autorités administratives indépendantes, délégations de service public, organismes de régulation … A l’inverse reconnaissance d’une marge de diversification admissible prolongeant le mode monopolisation – spécialisation.

Ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères. Principe de concurrence, mais protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Problème de la propriété publique liée (art. 345 du TFUE).

La fonction publique

Majeure partie du service public : sur une population active de 26 millions la fonction publique représente 5,4 millions (2,5 FPE, 1,8 FPT, 1,1 FPH) environ 20%. Avec les organismes publics et privés à financement public prédominant 25% dont 2,6% pour les entreprises publiques (environ 700 000 salariés). La France n’est pas sur-administrée (93 agents publics/1 000 hbts). Majorité de personnels à statuts (900 000 non-titulaires dans les FP). Deux lignes de forces historiques.

Ligne de l’autorité hiérarchique. Des emplois publics locaux à la fonction publique monarchique. Intendants et ingénieurs (Ponts et Chaussées 1747 ; vénalité des charges). Principe hiérarchique dominant au XIX° siècle et première moitié du XX° siècle (statut carcan dénoncé). Loi de Vichy du 16.9.1941. Ordonnance du 4.2.1959. Actualité de la tendance.

Ligne de la responsabilité individuelle. La Révolution supprime les charges et pose des principes. Un statut jurisprudentiel croit avec l’école française du service public (1889, 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Statut fondateur de la loi du 19.10.1946 Debré – Thorez) : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite. 1968 : engagement de concertation.

L’élaboration statutaire 1983-1984-1986. Les 4 choix : (1) fonctionnaire citoyen (cf. ante), (2) système de la carrière et non de l’emploi dans le contexte de la loi de décentralisation du 2.3.1982*, (3) équilibre unité-diversité d’où une fonction publique « à trois versants », (4) avec l’architecture du droit positif,3 principes de base : égalité, indépendance, responsabilité à sources historiques. La question des valeurs (Silicani, Lebranch

volution : solidité, adaptabilité (225 modifications, plusieurs offensives : loi Galland, CE 2003, « Révolution culturelle » Sarkozy). La question de la FPT « maillon faible » ou « avant-garde » ? – son rôle stratégique.

Identification des questions d’aujourd’hui

Dans la fonction publique. Assainissement préalable (loi Galland du 13.7.1987, amendement Lamassoure…) nécessaire. Développement de chantiers structurels (gestion prévisionnelle, mobilité, multi-carrières, contractuels, égalité femmes/hommes…)

Dans le service public industriel et commercial. La réforme structurelle de la SNCF par la loi du 4 août 2014, le projet de loi sur la transition énergétique, appellent également assainissement et contre-propositions structurelles. Le processus de privatisation est de nature à affecter la situation statutaire des personnels (La Poste, France Télécom). Le projet de loi Macron affaiblit la stratégie publique (regroupement du GIAT avec l’Allemand KMX dans la société Kant pour l’exportation, passage de l’APE à la BNI pour le LEV traiteur du plasma, privatisation d’aéroports).

Statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. Convergence des salariés des secteurs public – privé.

La question de la propriété publique. Validité des pôles publics ?

Ouvrir des perspectives sur le XXI° siècle

Contexte de « décomposition sociale » (cinq causes). Les quatre ruptures de sécularisation du politique. La bipolarisation individuation et mondialisation (genre humain sujet de droit). « Pendant la mue le serpent est aveugle » de Ernst Jünger-A.LP et la « métamorphose » d’Edgar Morin. Succession de deux tri-décennies administrée et libérale, crise et « retour de l’État ».

Responsabilité individuelle de recomposition (génome de citoyenneté) – Valeurs, exercice et dynamique d’une citoyenneté mondiale. Essor des interdépendances, des coopérations, des solidarités.

Le XX° siècle « âge d’or »  du service public, perspective des fonctionnaires et de la fonction publique française.

* Je crois, tout d’abord, devoir rappeler également les principales étapes antérieures de l’histoire de la FPT.

– l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 par lequel le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924 : TA en 1953.

– les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple.

– l’obligation faite à partir de 1919 aux communes de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type.

– les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, premier ensemble de caractère statutaire, mais caractérisant une fonction publique d’emploi. Dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet.

– la loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garanti que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner.

– mais si je ne devais en retenir qu’une au regard de notre propos ce serait la disposition humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes.

Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques sont :

– le recrutement sur liste d’aptitude qui n’entraîne pas nomination automatique.

– l’absence de garantie de déroulement de carrière après recrutement.

– la possibilité de licenciement d’un agent titulaire si son emploi est supprimé[1].

 

[1] – Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :

* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).

* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).

CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.